Høringsbrev

1.   Innleiing

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høyring framlegg til ny våpeninstruks for politiet. Denne instruksen gjev reglar for politiet sin våpenbruk, herunder vilkår for væpning og for når politiet kan gjere bruk av skytevåpen.

Framlegget til ny instruks inneheld også reglar som gjev Politidirektoratet (POD)  mynde til å fastsette generell væpning i det einskilde politidistrikt eller særorgan. Dette tiltaket er ei oppfølging av regjeringsfråsegna sitt punkt om  å «[å]pne for generell bevæpning i de politidistrikter der politiet selv mener det er den beste løsningen.» Mandatet til arbeidsgruppa, som har gjeve tilråding om ny våpeninstruks var avgrensa mot spørsmålet om generell væpning av politiet. Vi ber difor om at høyringsinstansane særleg merkar seg dette punktet og gjev fråsegn til det vedlagte framlegget.

Ei liste over høyringsinstansane ligg ved. Vi gjer også merksam på at høyringa er open for andre enn dei som er nemnt i høyringslista.

Vi ber om at høyringsfråsegnar vert sendt til Justis- og beredskapsdepartementet, Politiavdelingen, postboks 8005 Dep, 0030 OSLO, eller e-post til postmottak@jd.dep.no.

Vi ber om høyringsinstansane sitt syn innan 18. november 2014.

Høyringsbrevet med vedlegg ligg også på Justis- og beredskapsdepartementet sine internettsider.

Eventuelle førespurnader sendast til seniorrådgjevar Verner Bjerkvik –tlf 22245509.

2.   Bakgrunn

Gjeldande våpeninstruks for politiet vart fastsett av dåverande Justisdepartementet
1. august 1989. Våpeninstruksen er ein tenesteinstruks for politiet fastsett med heimel i lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet, § 29. Politiet har gjennomgått omfattande endringar etter at våpeinstruksen vart fastsett. Politidirektoratet vart oppretta i 2001. Talet på politidistrikt vart med verknad frå 1. januar 2002 redusert frå 54 til 27. Den vidare oppfølging av NOU 2013:9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringen, kan innebere at talet på politidistrikt vert ytterlegare redusert.

Desse endringane har også følgjer for politidistrikta sin interne organisering. Politidistrikta har i dag eit større ansvarsområde enn før samanslåinga, og ordningane med heimevakter er på veg til å verte erstatta med aktive politipatruljer med ein større aksjonsradius.  Dette har leia til ein styrking av operasjonssentralane sitt ansvar med tilhøyrande kompetanseheving av tilsette som har denne funksjonen. Politihøgskolen har vidare styrka utdanninga av polititenestemenn med eitt studieår, sidan våpeninstruksen vart fastsett. Denne utdanninga er ytterlegare styrka, med meir trening på taktisk våpenbruk herunder trening i filmskytebane.

Kriminalitetstrugsmålbiletet har også endra seg sidan våpeninstruksen vart fastsett. Utviklinga synast å vere at personer som er involvert i einskilde kriminelle verksemder oftare ber stikk- eller skytevåpen. For nokre av desse kriminelle gruppene er også terskelen for å bruke våpenmakt mot politi eller publikum lågare enn før. Dette aukar sannsynet for at politiet møter situasjonar som krev snøgg tilgang til skytevåpen.

Samla sett gjer dette at forholda i politiet er vesentleg endra sidan då våpeninstruksen vart fastsett. Dette gjer at mange av reglane i noverande våpeninstruks for politiet ikkje er tilpassa gjeldande forhold.

For å bøte på dette sette Justisdepartementet ned ei arbeidsgruppe, leia av professor Tor-Geir Myhrer, den 16. mai 2012 for å «vurdere behovet for å endre eller supplere gjeldende våpeninstruks for politiet» (heretter kalla Myhrer-utvalet). Mandatet til arbeidsgruppa var som nemnt avgrensa mot spørsmålet om generell væpning av politiet. Arbeidsgruppa skulle soleis etablere ordningar for politiet sin våpenbruk som var i samsvar med gjeldande prinsipp om eit uvæpna politi.

Arbeidsgruppa leverte 6. desember 2012 ein delrapport kring behovet for framskote lagring og personleg våpen. Framskote lagring betyr at patruljene oppbevarar skytevåpen nedlåst i køyretøyet, slik at det er lett tilgjengeleg i situasjonar som krev rask tilgang til skytevåpen. I den vidare oppfølginga av denne, gjorde Justis- og beredskapsdepartementet vedtak om å endre våpeninstruksen med verkand frå 1. oktober 2013. Ordninga med framskote lagring vart då gjort obligatorisk for bilpatruljer som vert styrt av eller som rapporterar til distriktet sin operasjonssentral. Ordninga vert praktisert slik at politidistrikta oppbevarar både einhandsvåpen (pistol) og tohandsvåpen (maskinpistol) i bilpatruljene. Arbeidsgruppa leverte endeleg rapport 13. september 2013.

3.   Nærare om Myhrer-utvalet sitt framlegg

Myhrer-utvalet tilrår at det vert fastsett ein ny våpeninstruks for politiet. Sentrale omgrep er føreslått revidert i høve til gjeldande organisering av politiet. Nedanfor følgjer eit kort oversyn over dei sentrale endringsframlegga. Justis- og beredskapsdepartementet ber om at høyringsinstansane særleg merkar seg desse punkta og gjev fråsegn kring desse framlegga til endring i høve til gjeldande ordning.

3.1 Framlegg til endring av våpeninstruksen sitt verkeområde
Utvalet syner til at gjeldande våpeninstruks har sams regulering for skytevåpen, gassvåpen, sprengvåpen batong og pepparspray. Utvalet syner til at særleg reglane for lagring og væpning ikkje er tilpassa våpen som ikkje er skytevåpen, samt at desse våpna har eit lågare skadepotensiale. Dette gjer at vilkåra for bruk ikkje treng vere like strenge, som for skytevåpen. Utvalet tilrår difor at ny våpeninstruks berre skal gjelde for skyte-, gass- og sprengvåpen. 

3.2 Framlegg til endring av våpeninstruksen sin rettslege forankring
Gjeldande våpeninstruks er som nemnt fastsett av Justisdepartementet. Utvalet handsamar under pkt. 2.6 spørsmålet om rettsleg forankring av ny våpeninstruks. Utvalet syner til behovet for styrking av det rettslege grunnlaget for politiet sin maktbruk. Sidan våpeninstruksen vart fastsett har også behovet for samarbeid og samvirke mellom politiet og Forsvaret vorte meir aktuelt.  I framlegget til ny våpeninstruks har dette kome til syne ved at instruksen gjev reglar for i kva utstrekning den skal gjelde for Forsvaret sin bistand til politiet. At ny våpeninstruks vil femne om fleire departement, talar etter utvalet si meining i seg sjølv for at den bør fastsettast av regjeringa.

Ulempa med fastsette ny våpeninstruks for politiet ved Kongeleg resolusjon er at det vert meir krevjande å gjere endringar. Utvalet syner her til at opprettinga av POD gjer det hensiktsmessig å delegere meir av detaljstyringa frå Justis- og beredskapsdepartementet. Dei tilrår difor at våpeninstruksen gjerast meir overordna, slik at POD får mynde til å fastsette retningsliner over tekniske og administrative forhold. Dette omfattar også kva våpen og ammunisjon politiet kan gjere bruk av. Utvalet tilrår difor at ny våpeninstruks vert fastsett ved Kongeleg resolusjon.

3.3 Framlegg til endring i væpningskompetansen
Utvalet tilrår å vidareføre gjeldande vilkår for når politiet kan bere skytevåpen, men slik at reglane gjerast enklare og klårare. Når det gjeld mynda til å kunne gje ordre om væpning, tilrår utvalet å gjere materielle endringar i gjeldande ordning. Utvalet syner til dei nemnte organisatoriske endringane, til styrkinga av operasjonsleiar sin fagkunnskap, samt at talet på væpningstilfelle har auka medan talet på distrikt har gått ned. Operasjonsleiar vil vidare normalt vere tettare på situasjonen, og difor betre istand til å gjere ei snøgg og kvalifisert vurdering av væpningstilfella.

Utvalet reknar det difor som hensiktsmessig å flytte noko av væpningsmynda frå politisjef til operasjonsleiar. Utvalet tilrår at mynda til å gje væpningsordre i akutt farlege situasjonar leggast til operasjonsleiar, men at politisjef si væpningsmynde for planlagde operasjonar skal førast vidare. 

3.4 Framlegg til klargjering av vilkåra for å kunne bruke skytevåpen
Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 2 gjeld retten til liv, og set krav til dei situasjonar som kan grunngje politiet sin bruk av dødlege maktmiddel. Utvalet gjennomgår innhaldet i EMK art. 2, som set skrankar for politiet sin våpenbruk. Dei føreslår revisjon av gjeldande vilkår for bruk av skytevåpen, slik at dei harmonerar betre med dei krav som menneskerettslova stiller til situasjonen.

Utvalet syner mellom anna til at regelen i gjeldande våpeninstruks § 19 andre ledd bokstav c om bruk av skytevåpen «når det er påkrevd for å hindre vesentlig skade på eiendom», ikkje høver med dei skranker som EMK art. 2. nr. 2 set for politiet sin våpenbruk. Dei tilrår difor at denne regelen for bruk av skytevåpen vert teken bort.

Utvalet syner vidare til kriminalitetsutviklinga og det auka behovet for å kunne bruke skytevåpen ved pågriping. Dei syner også til at gjeldande instruks skil seg frå dei reglar som gjeld for politiet sin våpenbruk ved pågriping i Sverige og Danmark.

Etter gjeldande våpeninstruks § 19 andre ledd bokstav b kan politiet bruke skytevåpen for å pågripe personar når: « …det anses påkrevd med umiddelbar pågripelse av person som er mistenkt, siktet eller domfelt for drap eller andre grove voldshandlinger, eller forsøk på slike voldsforbrytelser, eller av personer som av andre grunner anses som særlig farlige for rikets sikkerhet, menneskers liv eller helse…»

Utvalet tilrår å endre dette vilkåret slik at det ikkje lenger skal vere påkravd med «umiddelbar» pågriping. Samstundes tilrår utvalet å skjerpe sannsynskravet, slik at det må ligge føre «stor grad av sikkerhet» for at dei faktiske omstenda er slik at det grunngjev våpenbruk.

3.5 Framlegg til forankring av Forsvaret sin våpenbruk ved handhevingsbistand
Instruks om Forsvarets bistand til politiet (bistandsinstruksen) gjev reglar for når og korleis Forsvaret sine avdelingar kan bistå politiet i fredstid. Etter bistandsinstruksen § 6 kan denne bistanden også innebere at Forsvaret, på nærare vilkår, gjennomfører sjølvstendige væpna oppdrag under leiing av den stadlege politimeisteren.  For å tryggje at slike oppdrag kan løysast på ein god måte, må vilkåra for våpenbruk vere tilpassa Forsvaret sine våpentyper og treningsstandard.

Forsvaret sin trening på oppdragsløysing i fredstid er i stor grad knytt til Forsvaret sin instruks for militære vakter sin bruk av våpen og tvangsmidler i fredstid (Tff 562c), som er gjeve i medhald av lov 20. mai 1988 nr. 33 om politimyndighet i det militære forsvar. Denne instruksen set noko strengare vilkår for våpenbruk enn det som gjeld for politiet. Skilnaden er i hovudsak knytt til bruk av skytevåpen ved pågriping, noko som sjeldan er aktuelt for Forsvaret i fredstid.

Utvalet syner til at politiet sin tenesteinstruks og våpeninstruksen for politiet gjeld «så langt de passer for militært personell som bistår politiet», jf. bistandsinstruksen § 6 andre ledd. Utvalet meiner det er behov for å klargjere reglane for våpenbruk i slike situasjonar. Dei tilrår difor at våpeninstruksen for politiet sine vilkår for våpenbruk skal gjelde fullt ut ved handhevingsbistand.

I lys av at Forsvaret trenar på og praktiserar ein meir restriktiv bruk av skytevåpen for oppdragsløysing i fredstid, ber vi høyringsinstansane gje fråsegn på om Forsvaret sin våpeninstruks også kan gjelde ved handhevingsbistand.

Kystvakten er i medhald av kystvaktlova (lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten) § 21 gjeve avgrensa politimynde. Reglane om væpning og bruk av skytevåpen for Kystvakta sine oppdrag er regulert i «Håndvåpeninstruks for Kystvakten». Denne samsvarar i hovudsak med politiet sin våpeninstruksen, likevel slik at væpningskompetansen utanfor territorialfarvatnet ligg hjå Sjef Kystvakt. Utvalet tilrår at denne instruksen vert avstemt med ny våpeninstruks for politiet.

Forsvaret brukar andre og tyngre våpen enn politiet. Utvalet tilrår difor at POD, vert gjeve mynde til å kunne godkjenne bruk av andre typer skytevåpen ved Forsvaret sin bistand til politiet enn dei som er godkjent til bruk i politiet. Denne mynda skal vere avgrensa til å gjelde det einskilde bistandsoppdrag,  jf. utkastet § 5 nr. 1 bokstav c.

Nokre tryggingsoppdrag krev bruk av våpentyper som berre Forsvaret har tilgang på. Slike oppdrag kan til dømes vere vern mot åtak frå fartøy eller mot trugsmål frå land som krev bruk av skytevåpen med lang rekkevidde eller stor slagkraft. Situasjonar som krev væpna støtte frå Forsvaret kan kome brått på. Tidsmomentet gjer at reglane for væpna bistand bør vere så klåre og føreseielege som råd. Dette gjer det også enklare å øve på slik bistand. Vi ber difor høyringsinstansane gje fråsegn om politiet sin våpeninstruks treng ha faste reglar for kva skytevåpen Forsvaret kan nytte ved handhevingsbistand.

3.6 Framlegg til endringar i reglane for rapportering av våpenbruk
Utvalet syner til at våpeninstruksen gjev dei tenestemenn som har avfyrt våpen i medhald av våpeninstruksen plikt til å rapportere om forholdet. I dei tilfelle der våpenbruken leier til etterfølgande straffesak mot tenestemannen, kan denne plikta til rapportering stride mot dei skranker som EMK set mot sjølvskulding. Utvalet tilrår difor at reglane for rapportering vert endra, slik at tenestemannen sin rapportering ikkje skal nyttast i eventuell straffesak mot tenestemannen.

4. Nærare om framlegget til endring i væpningspraksisen

Mandatet til Myhrer-utvalet var avgrensa mot spørsmålet om generell væpning av politiet. Utvalet sitt framlegg til ny våpeninstruks er difor tufta på gjeldande prinsipp om eit uvæpna politi. I regjeringsfråsegna s. 17 står det at regjeringa vil «[å]pne for generell bevæpning i de politidistrikter der politiet selv mener det er den beste løsningen». I framlegg til ny våpeninstruks, er reglane tilpassa ei ordning der POD får mynde til å fastsette generell væpning i det enkelte politidistrikt.

4.1 Bakgrunnen for og behovet for endring av  væpningskompetansen
Utvalet sin rapport syner til at talet væpningstilfelle har auka drastisk dei siste 20 åra. Denne auken er truleg grunna i fleire og samansette faktorar, men syner at politiet i langt større grad enn før kjem i situasjonar som krev tilgang til skytevåpen. Samstundes som den generelle risikoen for våpenbruk har auka, inneber endringar i samfunns- og politistrukturen at politiet i mindre grad enn før har oversyn over kva situasjonar som krev væpning. Dette gjer at politipatruljer i ordinær teneste må vere utrusta og budde på skulle gripe inn i situasjonar som krev rask tilgang til skytevåpen.

Etter at gjeldande våpeninstruks vart fastsett har, som nemnt, tjenestepersonane sin kompetanse vorte vesentleg styrka. Dette mellom anna ved at utdannninga for politi er gjort eitt år lenger. Den einskilde tenesteperson har difor betre føresetnader enn tidlegare for å kunne bere og bruke skytevåpen på ein forsvarleg måte. Arbeidsgruppa sin rapport syner også til at dei fleste væpningstilfella er knytt til tettbygde strøk, og at vel ein tredjedel av desse skjer i Oslo politidistrikt. Den auka tilflyttinga til dei større byane gjer at denne utviklinga truleg vil halde fram.

For å møte denne utviklinga ønsker Justisdepartementet å gje politiet fullmakt til å kunne tilpasse væpningspraksisen til dei lokale forholda.

4.2 Ordninga for væpning i Sverige, Danmark og Finland
Det svenske politiet har vore generelt væpna sidan 1965. Dette skjedde i samband med overgangen til eit statspoliti. Før dette var politiet væpna ved behov, likevel slik at enkelte patruljer var generelt væpna. Polititenestemenn må gjennomgå og bestå årleg prøve for å kunne bere skytevåpen. Dei polititenestemenn som ikkje gjennomfører prøva kan difor ikkje nyttast i operativ teneste. Den generelle væpninga gjeld for einhandsvåpen (pistol). Politiet har ikkje framskote lagring av forsterkingsvåpen (maskinpistol), og kan berre gjere bruk av desse etter særskilt ordre.

Dansk politi vart generelt væpna etter ei hending i 1965, der fire polititenestemenn vart drepen i teneste. Den generelle væpninga omfattar einhandsvåpen (pistol). Polititenestemenn må gjennomføre og bestå årleg prøve for å kunne bere skytevåpen. Forsterkingsvåpen (maskinpistol) kan berre nyttast etter ordra og av særskilte avdelingar. Dansk politi har ikkje framskote lagring av forsterkingsvåpen.

Finsk politi har vore generelt væpna sidan 1918. Som for Danmark og Sverige er det krav om at polititenestemenn gjennomfører og består årleg prøve for å kunne bere skytevåpen. I Finland kan særskilte patruljer ha med forsterkingsvåpen (maskinpistol og haglegevær).

4.3 Nærare om sjølve framlegget til endring i væpningspraksis
Dei eindringane i væpningspraksisen som inneber ei oppfølging av regjeringsfråsegna, er innarbeidd i høyringsframlegget etter at arbeidsgruppa leverte sin rapport. Høyringsframlegget er soleis endra i høve til det framlegg til ny våpeninstruks som arbeidsgruppa leverte.

POD har ansvaret for den faglege leiing, styring, oppfølging og utvikling av politidistrikta og særorgana. Departementet føreslår difor å legge mynda til å avgjere spørsmålet om generell væpning i det einskilde politidistrikt til POD. Dette vil tryggje ei overordna styring av væpningspraksisen og lette samordninga mellom dei ulike politidistrikta.

I høyringsutkastet § 9 nr. 1 bokstav c, jf. § 9 nr. 2 bokstav d er det difor teke inn ein regel om at POD kan beslutte at alle tenestepersonar eller nærare bestemte tenestegrupper kan bere einhandsvåpen i den daglege tenesta. Reglane for væpning med tohandsvåpen er ikkje føreslått endra. Det betyr at væpning med tohandsvåpen skal skje etter særskilt ordre for det konkrete tenesteoppdrag.

Det er ikkje føreslått nokon endring i våpeninstruksen sine krav til kven som kan gjennomføre væpna teneste. Ei avgjerd om generell væpning i eit politidistrikt vil difor berre omfatte dei tenestepersonar som er godkjent for å gjennomføre væpna teneste. Det vil i praksis seie dei tenestepersonar som har gjennomført og bestått årleg opplæring og skyteprøve. Ei avgjerd om generell væpning kan også gjelde for ei avgrensa gruppe, slik at til dømes berre personer tilknytta særskilte politiavdelingar i distriktet ber skytevåpen i den daglege tenesta.

Vilkåra i høyringsutkastet § 9 nr. 1 bokstav c ligg til grunn for når POD kan beslutte generell væpning av det einskilde politidistriktet. Dette betyr at det må føreligge objektive haldepunkt for at trusselsituasjonen er slik at væpning vil kunne auke tryggleiken for tenestepersonar eller publikum. Vurderinga for generell væpning vert ei meir overordna vurdering av trusselsituasjonen, enn for dei tilfelle der væpningsspørsmålet gjeld for det konkrete tenesteoppdrag. Den må difor bygge på dei erfaringar og prognoser som politidistriktet og POD gjer omkring både gjeldande forhold og den forventa utvikling. Høyringsutkastet sin § 9 nr. 5 bokstav e regulerar mynda til å fastsette generell væpning av personar i det einskilde særorgan, og er lik den som gjeld for politidistrikta.

Ein ulik væpningspraksis mellom politidistrikta kan skape utfordringar når tenestepersonar forflyttar seg mellom politidistrikta. Forholdet mellom politidistrikta er regulert i høyringsutkastet § 9 nr. 4. For tenesteoppdrag mellom politidistrikt som har ulik væpningpraksis, vil politisjef i dei politidistrikt som ikkje ber våpen i dagleg teneste bestemme om sine tenestepersonar skal væpnast.

Hovudregelen etter gjeldande våpenpraksis er at verneutstyr (hjelm og vernevest) skal nyttast saman med skytevåpen. Dette kravet vil vere lite hensiktsmessig for tenestepersonar som ber skytevåpen i den daglege tenesta. Unntaksregelen i § 8 nr. 3 gjeld difor for tenestepersonar som skal bere skytevåpen i den daglege tenesta.

Verneutstyr skal likevel vere tilgjengeleg i bilpatruljene, slik at tenestepersonane har dei tilgjengeleg når oppdraget krev bruk av slikt utstyr. For politidistrikt som ikkje praktiserar generell væpning, vil hovudregelen framleis vere at tenestepersonar skal bere verneutstyr saman med skytevåpen.

Gjeldande ordning med framskote lagring vert, som nemnt, praktisert slik at bilpatruljene har med både ein- og tohandsskytevåpen. For dei politidistrikt der tenestepersonane ber våpen i dagleg teneste, vil dette bety at dei også har med maskinpistol i bilpatruljene som vert omfatta av plikta til framskote lagring. Framlegget inneber difor ikkje nokon endring i gjeldande ordning for lagring av tohandsskytevåpen.

5.   Økonomiske og administrative følgjer

Framlegget til ny våpeninstruks styrkar POD si mynde til å kunne godkjenne våpen og ammunisjon til bruk i politiet og å stille krav til opplæring og godkjenning av operasjonsleiarar. Dette er likevel område der POD allereie har eit fagansvar. Overføringa av mynde frå Justisdepartementet til POD vil difor ikkje få nemnande økonomiske følgjer. Framlegget krev likevel at POD lagar nye utfyllande instruksar og reviderar dei eksisterande. Dette vil krevje ressursar og få økonomiske følgjer. For å bøte på dette har utvalget tilrådd at dei eksisterande instruksane gjeld fram til dei vert erstatta med nye. Dette vil gje POD tid, slik at ressursbruken vert høvande.

Framlegget om å gje POD mynde til å kunne fastsette generell væpning i det enkelte politidistrikt vil berre omfatte dei som er godkjent for å kunne gjennomføre væpna oppdrag. Ordninga vil difor kunne gjennomførast med gjeldande treningsstandard. For å kunne gjennomføre slik væpning må det truleg kjøpast inn pistolhylster som er tilpassa bruk i dagleg teneste, og iverksettast rutiner for inn- og utkvittering av skytevåpen.

Om ordninga med generell væpning vert nytta i stor utstrekning, kan det verte aktuelt å gjere om å gjeldande krav til opplæring og godkjenningsprøve for å kunne gjennomføre væpna teneste. Behovet for slike endringar vil først verte kjent etter at ordninga har vore iverksatt over noko tid. Politiet har auka treninga i skarpe oppdrag, herunder våpenbruk, frå 40 til 48 for IP 4 mannskap. Dette er minimumskrav for å kunne gjennomføre væpna oppdrag. Denne auken vil betre tenestepersonane sin kompetanse i våpenbruk, og vil saman med grunnutdanninga truleg møte dei krav til treningsstandard som eit krav om generell væpning vil sette til tenestepersonane.

Departementet reknar difor ikkje at framlegget til ny våpeninstruks vil få nemnade økonomiske følgjer for politiet. Det vert difor føresett at eventuelle kostnader skal dekkast innafor politiet si gjeldande budsjettramme.

Med vennleg helsing
Birgitte Ege
avdelingsdirektør

Verner Bjerkvik
seniorrådgjevar