Forslag til endringer i forskrift 4. februar 2011 nr. 119 om lokal forvaltning av fisk og fisket i Tanavassdraget (Tanaforskriften)

1. Innledning

Klima- og miljødepartementet sendte forslag til endringer i forskrift 4. februar 2011 nr. 119 om lokal forvaltning av fisk og fisket i Tanavassdraget på høring med høringsfrist 30. april 2014.

Tanavassdragets Fiskeforvaltning (TF) ble opprettet i 2011 for å ivareta den lokale forvaltningen av fisk og fisket i vassdraget. I forbindelse med opprettelsen ble en rekke oppgaver, som tidligere var lagt til ulike statlige organer, overført til TF. Bakgrunnen for at det er nødvendig med et eget forvaltningsorgan for Tanavassdraget er de spesielle rettighetsforholdene i vassdraget. Disse skiller seg fra alle andre vassdrag i Norge fordi det er to grupper rettighetshavere i elva, laksebreveierne, som har rett til å fiske med alle lovlige redskaper, og øvrige innbyggere i Tana og Karasjok kommuner, som har rett til å fiske med stang. Stangfiskerett har også bosatte langs sideelvene til Tana i Kautokeino kommune, samt reindriftsutøvere under reindrift i elvedistriktet. TF skal forvalte fisken og fisket i elva på vegne av begge disse rettighetshavergruppene i tråd med prinsippene for slik forvaltning som er nedfelt i lakse- og innlandsfiskloven, naturmangfoldloven og retningslinjer gitt av offentlig forvaltning.

Det ble foreslått noen mindre endringer i §§ 6, 8 og 11 i forskriften, da det i tiden etter ikrafttredelsen har vist seg å være uklarheter omkring tolkningen av disse bestemmelsene. Uklarhetene har knyttet seg til adgangen til å skifte ut medlemmer av Tanavassdragets fiskeforvaltning i valgperioden jf. § 6, fellesmøtets funksjon jf. § 8 og enkelte aspekter knyttet til avsetningsfondet jf. § 11. Endringsforslagene er i all hovedsak presiseringer av intensjonen bak de aktuelle bestemmelsene, og innebærer etter departementets vurdering ingen vesentlige realitetsendringer.

Nedenfor følger en nærmere redegjørelse for forslagene og innkomne høringssvar.

2. Høringen og departementets generelle merknader

Utkastet til forskriftsendringer har vært på bred høring til 62 høringsinstanser med frist 30. april 2014. Det kom inn 12 høringsuttalelser. Det var generelt god tilslutning til forslaget. Tanavassdragets fiskeforvaltning, Tanavassdragets fiskerettshavere og kommunene Tana og Karasjok støttet forslaget i sin helhet, og det har også hovedvekten av de øvrige høringsinstansene gjort. Kun høringssvar med innvendinger og forslag til endringer kommenteres særskilt i det følgende.

Departementet har i det vesentlige beholdt forslaget, slik det var sendt på høring, men det er foretatt noen mindre justeringer i forskriftsutkastets §§ 6 og 8. Forskriften foreslås gitt korttittelen «Tanaforskriften».

Merknadene fra høringsinstansene er omtalt i tilknytning til de enkelte bestemmelsene.

3. Konsultasjon og foreleggelse

Det har vært avholdt konsultasjonsmøte med Sametinget på administrativt nivå 10. juni 2014, og det har og vært særskilt konsultert med Laksebreveiere i Tanavassdraget SA (LBT) 13. juni. Det ble ikke oppnådd enighet om adgangen til mistillit (§6, 3.ledd), men departementet har justert § 8, 4. ledd, slik at det åpnes for fellesmøter midt i perioden om fisk- og fiskespørsmål jf. § 7. Kommunal- og moderniseringsdepartementet deltok under konsultasjonene.

Utkast til kongelig resolusjon har vært forelagt Justis- og beredskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

4. Departementets merknader til de enkelte bestemmelser

Til § 6 Tanavassdragets fiskeforvaltning

Innledning

Det har en tid vært sterk uenighet mellom en gruppe rettighetshavere med laksebrev og Tanavassdragets fiskeforvaltning omkring adgangen til å skifte ut medlemmer av forvaltningsorganet i funksjonsperioden. Det er derfor nødvendig at regelverket på området blir presisert slik at liknende situasjoner kan unngås i fremtiden. Departementet understreker at Tanavassdraget er et av verdens viktigste vassdrag for atlantisk laks, både med hensyn til produksjon og fordi vassdraget har rundt 30 genetisk forskjellige bestander av laks. Tanavassdraget er i tillegg et grensevassdrag hvor de viktigste rammene for forvaltningen av vassdraget fastsettes av Finland og Norge i fellesskap gjennom en egen avtale. TF har, i tillegg til den privatrettslige forvaltningen av vassdraget, en sentral rolle i denne prosessen gjennom sin deltagelse i den norske delegasjonen i bilaterale forhandlinger med Finland. TF har dessuten andre oppgaver og virkemidler av mer offentligrettslig karakter jf. § 12 (oppsyn), § 14 (utestenging) og § 15 (saksbehandling og klage). Det er derfor særlig viktig med faste og forutsigbare rammer for TF som forvaltningsorgan. TF er unikt i norsk sammenheng, og kan ikke sammenlignes med vanlige elveeierlag.

Gjeldende rett

I dagens forskrift heter det i § 6 tredje ledd at medlemmene «..kan skiftes ut i funksjonsperioden». Forarbeidene presiserer imidlertid at dette gjelder når «særlige grunner» tilsier det, og departementet har i etterfølgende brev klarlagt hva «særlige grunner» innebærer etter departementets oppfatning.

Høringsforslaget

Departementets forslag gikk ut på at det i § 6 tredje ledd ble presisert at det kreves «særlige grunner» for at medlemmer i Tanavassdragets fiskeforvaltning skal kunne skiftes ut i løpet av funksjonsperioden på fire år. Dette fremgår alt av forskriftens  forarbeider, men ble ikke tatt inn i forskriftsteksten ved vedtakelsen. Departementet fant det riktig å innta denne presiseringen i forskriften, for å hindre misforståelser i fremtiden.

Det ble videre ansett for nødvendig å forskriftsfeste eksempler på hva som menes med «særlige grunner». Departementet har tidligere gjort dette i brevs form, men foreslo nå å innta eksempler direkte i forskriften. Med «særlige grunner» menes personlige forhold hos enkeltmedlemmet; som sykdom, flytting, sterke familiære hensyn og lignende. Det kan også gjelde kvalifisert mislighold, som mangelfull oppfølging av vervets oppgaver fra det enkelte medlem, gjentatt utelatelse av å stille på møter uten gyldig grunn, sterk illojalitet overfor flertallets avgjørelser mv. Kommunene og de fiskeberettigete, samt medlemmet selv, kan komme med forslag til utskifting av enkeltmedlemmer, dersom de mener slike særlige grunner for fratredelse foreligger. Tanavassdragets fiskeforvaltning avgjør om «særlige grunner» foreligger.

Det ble videre presisert at adgangen til å skifte ut medlemmer av Tanavassdragets fiskeforvaltning i funksjonsperioden gjelder enkeltmedlemmer. Kommunene Tana og Karasjok og de fiskeberettigete er gjennom forskriften gitt myndighet til å oppnevne medlemmene av TF. Når medlemmene er oppnevnt, skal de representere TF i valgperioden, og ikke den rettighetsgruppen de er utpekt fra. TF skal forvalte fisken og fisket i tråd med forskriftens intensjoner, og ha et helhetlig utgangspunkt for de vedtak organet treffer. Medlemmer kan ikke fjernes vilkårlig i funksjonsperioden, men skal sitte i de fire årene de er valgt for, dersom ikke særlige grunner tilsier utskifting. TF må selv avgjøre om det foreligger slike særlige grunner. Kommunenes og de fiskeberettigetes myndighet er i utgangpunktet begrenset til å oppnevne representanter og eventuelt skifte dem ut ved neste valg. Noe annet vil gjøre det svært vanskelig å drive en forsvarlig lokal forvaltning av fisken og fisket i Tanavassdraget.

Det ble foreslått et nytt femte ledd i § 6 med krav om å avholde årlige informasjonsmøter - laksemøter - for alle med fiskerett i vassdraget. I møtene skal Tanavassdragets fiskeforvaltning informere om drift i året som gikk og planer fremover. Møtet vil ha rådgivende karakter, og skal varsles i god tid. Saker i tilknytning til forvaltningen skal meldes inn til TF innen en oppgitt frist. Møtene kan holdes samlet eller adskilt for de to kommunene, ut ifra praktiske hensyn. I tilfelle to møter bør de avholdes nær hverandre i tid og ha samme dagsorden.

Høringsmerknader

Hva angår § 6, 3. ledd, er Laksebreveiere i Tanavassdraget (LBT) sterkt uenig i forslaget til endring av § 6, 3. ledd, og foreslår et tillegg sist i 3. ledd som lyder: « ..., eller når medlemmet ikke har tillit fra den organisasjonen som har oppnevnt vedkommende». LBT påberoper seg videre tilbakevirkende kraft og Grl. § 97, samt ekspropiasjonsrettslig vern.

Båteng og omegn bygdelag og Laksefiskeforeningen for Tanavassdraget mener det er bra at departementet nå klargjør § 6, 3. ledd, men ønsker at det også er mulig for de fiskeberettigete å skifte ut medlemmer på grunn av mistillit, dersom majoriteten av de fiskeberettigete krever det. De foreslår en endret ordlyd, der denne adgangen inntas.

Sametinget er enig med departementet så langt det gjelder forslaget om utskifting av enkeltmedlemmer, men ønsker i tillegg en åpning for at oppnevningsinstansene, kommunene og fellesmøtet, kan skifte ut medlemmer i funksjonstiden ved samlet nyvalg om særlige grunner foreligger. De mener det er vesentlig at TF ansees som et organ som forvalter privatrettslige forhold. Det foreslås at hele TF skal kunne skiftes ut, men at gjenvalg tillates, slik at medlemmer evt. kan fortsette med fornyet tillit. De støttet opprinnelig ikke forslaget i høringen om årlige laksemøter for alle med fiskerett i vassdraget, slik det er foreslått i § 6 femte ledd, da de mente TF selv kan styre møtefrekvens mv. Men har etter konsultasjon med departementet uttrykt forståelse for at et slikt fast årlig møtepunkt kan være en arena for kommunikasjon med rettighetsgruppene og slik virke samlende.

Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at siste punkt i opplistingen av særlige grunner sist i § 6, 3. ledd 3. setning kan tyde på at det er kvalifisert mislighold det er ment å ramme. Dette foreslås reflektert klarere i ordlyden.

Departementets vurdering

Departementet ser at forslaget til presiseringer i § 6, 3. ledd har engasjert enkelte av høringsinstansene sterkt. En er ikke uten forståelse for at det kan virke lite rimelig at det ikke skal være adgang til samlet å fjerne medlemmer en selv har vært med på å oppnevne, som følge av mistillit i løpet av funksjonsperioden på fire år. Hensynet til forutberegnelighet og stabilitet i forvaltningen av dette svært viktige grensevassdraget for laksefisk anses imidlertid å måtte gå foran. Tanavassdragets fiskeforvaltning har en svært sentral funksjon i denne forvaltningen, og det er av svært viktig at det er stabilitet og ro rundt organet, slik at de kan ivareta sine oppgaver på en betryggende måte.

En periode på 4 år er ikke lenge i forvaltningsperspektiv, og det anses ikke å være urimelig at det kun er enkeltmedlemmer som kan byttes ut i denne perioden. Før neste periode kan nyvalg og eventuelt gjenvalg foretas, og andre krefter kan få komme til. Gjenvalg av enkelte medlemmer vil for øvrig være gunstig i den grad det sikrer kontinuitet og historisk forankring for beslutninger og forvaltning. Det er viktig for departementet å ha tillit til at fellesmøtet kan velge folk som kan ha tillit i en fireårsperiode. Det blir nærmest mistillit til fellesmøtet, og valg der som system, om en ikke skal kunne gå ut ifra at valgene av medlemmer til TF foretatt der kan stå seg i funksjonsperioden.

Departementet finner det vanskelig å forstå anførslene fra LBT om tilbakevirkende kraft og ekspropriasjonsvern. Det er presisert alt i forarbeidene til § 6 at medlemmer i TF bare kan skiftes ut når særlige grunner foreligger. Forslaget til endret ordlyd i 3. ledd er kun en presisering av det som fremgår av forarbeidene. Når det gjelder ekspropriasjonsvern, vises det til at forslaget ikke berører fiskeretten. Forvaltningen av vassdraget ble endret ved opprettelsen av Tanavassdragets fiskeforvaltning i 2011, og det er viktig at dette nå legges til grunn.

Klima- og Miljødepartementet ønsker, i tråd med Justis- og beredskapsdepartementets kommentar, å presisere at det som ønskes rammet er kvalifisert mislighold. Ordlyden i § 6, 3. ledd 3. setning siste alternativ er justert noe i henhold til dette, og avsluttes nå med « ..., eller vesentlig mislighold av vervets oppgaver».

Departementet foreslår å beholde forslaget om årlige laksemøter.

Til § 8 Fellesmøte for de fiskeberettigete

Innledning

Etter opprettelsen av Tanavassdragets fiskeforvaltning har det vært uenighet mellom TF og en gruppe fiskeberettigete om fellesmøtets mandat og funksjon. Det er nødvendig med presisering av disse forholdene for å unngå uklarhet og konflikter om disse spørsmålene i fremtiden.

Gjeldende rett

Fellesmøte for de fiskeberettigete, jf. § 3, er en delvis videreføring av det som ble kalt «lakseting» før det ble etablert lokal forvaltning av Tanavassdraget. Laksetinget var et møte hvor denne rettighetshavergruppen (fram til 2011 kalt laksebreveiere), kunne ta opp forhold som spesielt angikk de fiskeberettigete, for eksempel inndeling av vassdraget i fiskesoner. I tillegg kunne laksetinget uttale seg om alle saker som angikk forvaltningen av fisk og fisket i vassdraget. Det meste av dette er videreført i det som nå betegnes som «fellesmøtet» i forskriften. I tillegg har fellesmøtet en sentral rolle fordi det er på dette møtet de fiskeberettigete utpeker medlemmer til TF.

Høringsforslaget

Departementet viste i høringen til at i likhet med «laksetinget», som hadde en rådgivende funksjon overfor statlige myndigheter, har fellesmøtet i all hovedsak en rådgivende funksjon overfor det lokale forvaltningsorganet. Unntak er at fellesmøte utpeker medlemmer til TF hvert fjerde år. Etter departementets vurdering er det nødvendig å understreke fellesmøtets rådgivende funksjon gjennom å forskriftsfeste at TF både skal ha ansvaret for å innkalle til fellesmøter og for å lede disse møtene.

Fellesmøtets (tidligere laksetinget) funksjon ble endret med vedtakelsen av det lokale forvaltningsorganet. Fellesmøtene fungerer nå i hovedsak som valgmøter. I tillegg behandler fellesmøtet saker som kun angår de fiskeberettigete, som soneinndeling og utvisning jf. § 7. Det er viktig at alle vesentlige spørsmål vedrørende fisk og fisket i vassdraget drøftes av alle rettighetshavere, og ikke bare av de fiskeberettigete etter § 3. Samlende «laksemøter» foreslås derfor i § 6, 5. ledd avholdt hvert år.

Suppleringsvalg av enkeltmedlemmer kan foretas i funksjonsperioden ved at det innkalles til ekstraordinært fellesmøte, jf. § 8 siste ledd. Dette kan skje dersom det er behov for nyvalg av enkeltmedlemmer eller stedfortredere etter § 6, 3. ledd.

Høringsmerknader

De fleste høringsinstansene støttet endringene, eller hadde ingen kommentar til dem.

Laksebreveiere i Tanavassdraget SA (LBT) foreslår endret ordlyd i § 8, og er ikke enig i departementets beskrivelse av fellesmøtet. Det vises til at fellesmøtet, og tidligere laksetinget, i tillegg til valgfunksjonen, også skal ta stilling til saker, som soneinndeling og utvisning jf. § 7.

LBT krever at ledelsen av fellesmøtene blir holdt av de fiskeberettigete, ikke TF, og det vises blant annet til at TF under ledelse av en representant fra stangfiskerne vil mangle kompetanse og formell adgang til å være medlem eller delta på et fellesmøte.

Sametinget foreslår at det skal kunne innkalles til fellesmøte utover de ordinære fellesmøtene når en organisasjon som representerer over halvparten av de fiskeberettigete krever det, eller ved at kravet leveres TF skriftlig, begrunnet og undertegnet av over halvparten av de fiskeberettigete.

Departementets vurdering

Departementet har merket seg ønskene om mulighet for hyppigere fellesmøter. Laksebreveiere i Tanavassdraget SA mener å ha behov for slike særskilte fellesmøter etter § 8, for å «uttale seg om alle spørsmål av betydning for fisk og fisket», som soneinndeling og utvisning jf § 7.

Ved tidligere lakseting, som var forløperen til fellesmøtene, ble slike spørsmål drøftet på møtene som ble avholdt hvert fjerde år. Departementet finner imidlertid at det ved behov bør gis åpning for ekstraordinært fellesmøte midt i funksjonsperioden til drøfting av spørsmål utelukkende om fisk og fisket (ikke valgspørsmål), og  foreslår en tilleggsformulering i § 8, nå fjerde ledd. Ordlyden i fjerde ledd blir da: «Fellesmøtet kan uttale seg om alle spørsmål av betydning for fisk og fisket, og det kan ved behov innkalles til ekstraordinært fellesmøte midt i perioden for å drøfte slike spørsmål.» Det blir nå åpning for ekstraordinære fellesmøter midt i perioden for spørsmål om fisk og fiske jf. § 7 for de fiskeberettigete jf. § 3.

Departementet er enig i at den som leder fellesmøtet fra TF skal ha laksebrev. Ordlyden i § 8, 1. ledd siste setning justeres til: «Møtet ledes av Tanavassdragets fiskeforvaltning ved leder eller nestleder, avhengig av hvem av disse som har fiskerett etter § 3». Det vises for øvrig til at laksetingene ble ledet av lensmannen, og ikke de fiskeberettigete som gruppe. Det anses riktig at TF ivaretar denne funksjonen, i kraft av rollen som lokalt forvaltningsorgan.

Til § 11 inntekter og oppgaver

Innledning

Det har vært noen spørsmål omkring Tanavassdragets fiskeforvaltnings budsjettering og bruk av midler, blant annet gjelder dette forholdet mellom avsetting av midler til avsettingsfondet og utdeling av midler til de fiskeberettigete. Midler på avsettingsfondet er først og fremst ment å være en sikkerhet for fremtidig drift av TF, og for gjennomføring av de oppgavene TF har ansvaret for.

Gjeldende rett

§ 11 inneholder blant annet regler om hvordan TF skal benytte inntekter fra salg av fiskekort og annet. Tredje ledd regulerer tilføring av midler til et avsetningsfond, og fordeling av ubrukte midler mellom dette fondet og de fiskeberettigete.

Høringsforslaget

I § 11 tredje ledd ble det foreslått at midler skal settes av til avsetningsfondet som sikkerhet for forvaltning og drift i «minst to år fremover». Avsetningsfondet må bygges opp til et nivå som gir slik sikkerhet før det er aktuelt med fordeling av et eventuelt overskudd. Det er viktig at Tanavassdragets fiskeforvaltning setter av midler til år med dårlig inntjening, for eksempel som følge av lavt fiskekortsalg.

Videre foreslås det at en eventuell utdeling til de fiskeberettigete ikke nødvendigvis må skje hvert år, men minst hvert annet år. Dette for at TF skal slippe å måtte sende ut lave beløp til rettighetshaverne hvert år, med de omkostninger dette har i form av porto, saksbehandlingstid med videre.

Høringsmerknader

Laksefiskeforeningen for Tanavassdraget og Båteng og omegn bygdelag støtter forslaget, men ønsker enklere regler/vedtekter for søknader om støtte til «ekstraordinære tiltak», som TF må forholde seg til. De øvrige høringsinstansene kommenterer ikke forslaget til endringer i § 11 særskilt i sine høringssvar.

Departementets vurdering

Departementet registrerer at det er stor enighet blant høringsinstansene om de foreslåtte endringene i § 11. Til anførselen om behov for vedtekter til å lette Tanavassdragets fiskeforvaltnings arbeid, overlates det til TF å vurdere behovet og eventuell vedtakelse av slike vedtekter. Forskriftsendringene forelås vedtatt som foreslått.

5. Øvrige presiseringer i bestemmelsene

Til §§ 3 og 4 bosettingskrav

Det var ikke foreslått endringer i §§ 3 eller 4.

Høringsmerknader

Terje Johnsen mener at det også bør stilles krav om at laksebreveiere fysisk må bebo eiendommen som besitter laksebrevet. Han mener dette bør sies i forskriften.

Departementets vurdering

Departementet vil presisere at kravet til bosted i §§ 3 og 4 innebærer at rettighetshaver må være registrert i Folkeregisteret på den adressen som er utgangspunktet for rettigheten, og faktisk bo der. Dette fremgår allerede av forarbeidene til forskriften § 3 når det gjelder de fiskeberettigete, men er ikke nevnt spesielt for personer med stangfiskerett etter § 4. Presiseringen innebærer ingen endring av de aktuelle bestemmelsene.

6. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget til forskriftsendringer forventes ikke å ville ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Endringene er av organisatorisk art, og vil bidra til å sikre Tanavassdragets fiskeforvaltning bedre mulighet til forsvarlig forvaltning og drift.

Klima- og miljødepartementet

tilrår:

Forskrift om endringer i forskrift 4. februar 2011 nr. 119 om lokal forvaltning av fisk og fisket i Tanavassdraget vedtas i samsvar med vedlagte forslag.