2 Innledning
To deny people their human rights is to challenge their very humanity.
Nelson Mandela
Selv om Norges juridiske ansvar er begrenset til personer underlagt norsk jurisdiksjon, har Norge lang tradisjon for å engasjere seg også for enkeltindivider i andre land med sikte på å styrke det internasjonale menneskerettighetsvernet. Norges egen demokrati- og rettsstatserfaring, med en velferdsstat som respekterer og trygger personlig frihet, danner et godt grunnlag for regjeringens engasjement.
Regjeringens internasjonale innsats reflekterer både en interesse- og en engasjementspolitikk, der menneskerettigheter er et grunnleggende mål i seg selv og samtidig avgjørende for å nå andre målsetninger. Respekt for menneskerettighetene er en av grunnpilarene for demokratiet, samtidig som et reelt demokrati er en forutsetning for realisering av menneskerettighetene. Land som respekterer menneskerettighetene er mer stabile og forutsigbare enn land som ikke gjør det. Dette bidrar til en tryggere og mer åpen verden, noe som også er i Norges egeninteresse.
Menneskerettigheter, demokrati og rettsstatsprinsipper skal ligge til grunn for utenriks- og utviklingspolitikken. Respekt for menneskerettighetene og folkeretten, samt et forpliktende internasjonalt samarbeid er viktige premisser for å drive en ansvarlig politikk, og gir troverdighet når norske interesser skal fremmes. Regjeringen varslet derfor tidlig at den ville legge frem en melding til Stortinget om menneskerettighetenes økte betydning i utenriks- og utviklingspolitikken.
På de femten årene som har gått siden Stortinget sist ble forelagt en egen melding om menneskerettigheter, har verden endret seg, og verdenssamfunnet må forholde seg til stadig mer komplekse utfordringer med vidtrekkende konsekvenser for menneskerettighetene. Høsten 2014 har verden flere flyktninger enn noen gang siden annen verdenskrig. Samtidig må verdenssamfunnet forholde seg til fire parallelle humanitære kriser kategorisert av FN som nivå 3, det høyeste nivået. Fattigdom, konflikt, terrorisme, epidemier og klima- og miljøutfordringer har fortsatt store følger for menneskerettighetssituasjonen. Spenningsforholdet mellom verdslig og religiøs makt, og mellom ulike religioner, bidrar til ytterligere utfordringer. Utviklingen av det digitale rom har også skapt nye og alvorlige trusler fra både statlige og ikke-statlige aktører. Virkemidler som benyttes ved bekjempelse av terror og for å sikre borgerne kan samtidig skape utfordringer for personvern og ytringsfrihet. Dette gjelder for eksempel masseovervåkning og bruk av datainnsamling. Det er en klar sammenheng mellom menneskerettighetssituasjonen i et land og menneskers ønske om å reise eller flykte fra landet og eventuelt søke asyl i et annet land. Dette viser at ulike politikkområder henger sammen.
Samtidig har bevisstheten om menneskerettighetene økt i alle deler av verden. Internett og sosiale medier har dramatisk endret måten å kommunisere på, og har gjort det vanskeligere å skjule menneskerettighetsbrudd for omverdenen. Teknologien har bedret mulighetene for fri meningsutveksling, og lagt til rette for bredere politisk medbestemmelse og bedre organisert opposisjon. Staters handlemåte blir grundigere gransket enn noensinne, og det sivile samfunn spiller en stadig viktigere rolle i å drive frem juridiske og politiske reformer i protest mot marginalisering og undertrykkelse. Autoritære regimer har også falt som følge av folkelige opprør med krav om demokrati og medbestemmelse.
Et økende antall sivilsamfunnsorganisasjoner og menneskerettighetsforkjempere har, sammen med opprettelsen av uavhengige nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner, bidratt betydelig til menneskerettighetsutviklingen på nasjonalt nivå. Innføring av lover som begrenser informasjonsflyten, ytringsfriheten og forsamlings- og foreningsfriheten, og som innskrenker handlingsrommet for det sivile samfunn, er derfor meget bekymringsfullt. Fredelige protester blir slått ned på, og sensur og politisk ensretting av mediene er utbredt. Man ser åpenbare tilsidesettelser av retten til liv og forbudet mot tortur. Mange land benytter argumenter om sikkerhet og frihet fra terror til å rettferdiggjøre streng statlig kontroll og masseovervåkning. Menneskerettighetsforkjempere og journalister er utsatt for trusler, drap, trakassering og vilkårlige arrestasjoner. I mange land forekommer det forfølgelse av ulike minoriteter og politisk opposisjonelle, samt forsøk på å kontrollere miljøer som utfordrer sentralmakten, ofte gjennom lovgivning.
En verden i endring
Verden er inne i en geopolitisk brytningstid. Den økonomiske veksten i andre verdensdeler medfører betydelig global maktforskyvning. Økonomisk og politisk innflytelse flyttes sør- og østover. Finanskrisen har forsterket denne trenden. Den globale maktforskyvningen viser at det er sammenheng mellom økonomisk utvikling og politisk innflytelse. En realistisk utenrikspolitikk krever at regjeringen styrker kontakten med andre aktører samtidig som gamle bånd bevares for å sikre en rettsbasert verdensorden. Det kan ikke tas for gitt at alle fremvoksende økonomier har utviklet en tradisjon for å ivareta menneskerettighetene. Det kan heller ikke tas for gitt at andre land legger til grunn samme grunnleggende verdisett og siktemål som de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene er tuftet på. Mange land respekterer ikke at menneskerettighetene er universelle, eller de legger til grunn en restriktiv tolkning av menneskerettighetene. Mange motarbeider rettighetene de har forpliktet seg til å respektere i henhold til folkeretten. Dette kommer tydelig til uttrykk i FN og andre multilaterale fora, der allianser av land fremholder tradisjonelle verdier og religiøse dogmer for å begrense enkeltindividers rettigheter, og henviser til prinsipper om nasjonal suverenitet og ikke-innblanding. Da skal regjeringen være tydelig på at de internasjonale menneskerettighetene er universelle og udelelige, og at den enkelte stat ikke kan gjøre unntak fra menneskerettighetene under henvisning til det de hevder er egne tradisjoner eller nasjonale verdier.
Boks 2.1 Ekstreme jihadistbevegelser
De internasjonale menneskerettighetene pålegger stater plikter og gir enkeltindivider rettigheter. Dette utfordres der stater ikke lenger har reell kontroll over deler av sitt territorium, for eksempel i situasjoner med interne væpnede konflikter eller omfattende terrorisme. Statene kan da komme i en situasjon der de ikke lenger er i stand til å ivareta borgernes rettigheter.
Ekstreme jihadistbevegelser som ISIL, al-Qaida og Boko Haram gjennomfører massive og groteske angrep mot befolkningen, blant annet ved massakrer på hele landsbyer, tortur og omfattende kidnappinger og seksuelle overgrep, især mot kvinner og unge jenter. Befolkningen tvinges også til å gi opp egen religion og konvertere til terrorgruppenes tro. ISIL er et særlig skremmende eksempel på en gruppe som gjennom ekstrem vold tilegner seg økonomiske ressurser og tar kontroll over store landområder, terroriserer hele befolkningsgrupper og truer staters eksistens. ISIL opererer på tvers av landegrenser, er godt organisert og har ambisjoner om ytterligere territoriell kontroll. Gruppen representerer dermed en trussel mot liv og sikkerhet utover den regionen de opererer i. Deres handlinger må anses som grove kriminelle handlinger og kan kvalifisere til forbrytelser mot menneskeheten.
Regjeringens innsats for å styrke Iraks evne til å bekjempe disse gruppene, der disse opererer på irakisk territorium, vil indirekte bidra til å øke Iraks evne til å ivareta sine borgeres menneskerettigheter. Innsatsen vil også bidra til at medlemmene av terrorgrupper som ISIL kan bli holdt ansvarlig for sine forbrytelser. Slik sett blir den også et ledd i arbeidet med å bidra til å sikre og styrke menneskerettighetsvernet internasjonalt.
Boks 2.2 FNs kjerneinstrumenter for menneskerettigheter
Det finnes ti internasjonale kjerneinstrumenter for menneskerettigheter. Noen av kjernekonvensjonene har tilleggsprotokoller som omhandler spesifikke tema. De ti kjerneinstrumentene er:
FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (1965) – ICERD
FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (1966) – ICCPR
FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (1966) – ICESCR
FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (1979) – CEDAW
FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (1984) – CAT
Tilleggsprotokoll til konvensjonen mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (2002) – OP-CAT
FNs konvensjon om barnets rettigheter (1989) – CRC
FNs konvensjon for beskyttelse av rettighetene til alle migrasjonsarbeidere og medlemmer av deres familier (1990) – ICMW
FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (2006) – CRPD
FNs konvensjon om beskyttelse mot tvungen forsvinning (2006) – CPED
Figur 2.1 Oversikt over antall stater som har ratifisert de ulike kjerneinstrumentene.
Systematisk bruk av virkemidler og brede allianser
Denne meldingen viser hvordan regjeringen vil styrke innsatsen for menneskerettighetene i utenriks- og utviklingspolitikken, særlig gjennom samordning, effektivisering og en mer systematisk bruk av de ulike virkemidlene som er til rådighet. Regjeringen vil uttrykke bekymring når den ser en negativ utvikling og når menneskerettighetene krenkes. Regjeringen vil uttrykke kritikk og bekymring direkte, på embetsplan og på politisk nivå. Når det anses hensiktsmessig, vil norske bekymringer komme åpent til uttrykk. Ofte vil støtte til sivilsamfunnets menneskerettighetsarbeid gi muligheter for positiv endring over tid, kombinert med fokus på statlige myndigheters mangelfulle innsats.
Innsatsen for å fremme menneskerettighetene blir mest effektiv ved å videreutvikle tverregionale allianser, både med andre stater og med det sivile samfunn. I dette arbeidet kan regjeringen dra nytte av en gjenkjennelig internasjonal profil på menneskerettighetsområdet. Norske myndigheter har en bred tilnærming og er engasjert i de fleste menneskerettighetsspørsmål på den internasjonale dagsorden, noe som bidrar til troverdighet. Regjeringen vil støtte opp om uavhengige medier og styrke partnerskapet med det sivile samfunn, akademia og næringslivet samt religiøse og kulturelle krefter, som alle kan bidra til å spre kunnskap om menneskerettigheter utover tradisjonelle arenaer. Regjeringens tilnærming er basert på erkjennelsen av at arbeidet på dette feltet er langsiktig, og at alle land har utfordringer av ulik karakter og omfang. Sistnevnte kommer blant annet til uttrykk i det internasjonale samarbeidet, herunder i FNs og Europarådets overvåkningsorganer, og i FNs menneskerettighetsråds landhøringer (UPR), der alle land kan ta opp menneskerettighetsutfordringer i andre land og fremme anbefalinger til hverandre. Etter UPR-høringen i april 2014 godtok regjeringen en rekke anbefalinger som den er i ferd med å følge opp.
Boks 2.3 Den internasjonale beskyttelsen av menneskerettighetene
FNs verdenserklæring om menneskerettigheter fra 1948 slår fast at «alle mennesker er født frie og med samme menneskeverd og menneskerettigheter.» I etterkant av Verdenserklæringen har FN vedtatt en rekke konvensjoner og erklæringer som utdyper menneskerettighetsvernet, og verden har i dag et godt utbygd internasjonalt normverk som stater i alle regioner har sluttet seg til. For samtlige av FNs ti kjerneinstrumenter er det opprettet et konvensjonsorgan (en komité) som skal overvåke at statspartenes forpliktelser etterleves.
Både FNs generalforsamling og FNs sikkerhetsråd har i tillegg fremme av menneskerettigheter som en sentral oppgave. Menneskerettighetsrådet, FNs hovedorgan i menneskerettighetsspørsmål, har mandat til å drøfte både tematiske spørsmål og situasjoner i enkeltland. FNs høykommissær for menneskerettigheter spiller en viktig rolle som uavhengig talerør for fremme og vern av menneskerettighetene og utfører sekretariatsfunksjoner for Menneskerettighetsrådet og konvensjonsorganene. Høykommissæren gir omfattende rådgivning og teknisk bistand til enkeltland i den praktiske gjennomføringen av menneskerettighetene.
Blant FNs særorganisasjoner er Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) ansvarlig for å utvikle, overvåke og håndheve internasjonale arbeidsstandarder. ILOs samlede regelverk er meget omfattende, og det er vanlig å fremheve ILOs åtte kjernekonvensjoner som menneskerettighetskonvensjoner. De omfatter forbud mot barnearbeid, tvangsarbeid og diskriminering samt organisasjonsfrihet og rett til kollektive forhandlinger.
Regionale organisasjoner kan også spille en viktig rolle for det internasjonale menneskerettighetsvernet, både gjennom utvikling av normer og effektive overvåkningsmekanismer. I Europa er det Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) som avsier bindende dommer og avgjørelser om statenes etterlevelse av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Europarådet har også utarbeidet en rekke spesialkonvensjoner med egne overvåkningsmekanismer, blant annet for minoriteter, menneskehandel, tortur, vold i nære relasjoner, samt økonomiske og sosiale rettigheter. Europarådet har også en egen menneskerettighetskommissær. Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) komplementerer Europarådets arbeid på menneskerettighetsområdet. OSSEs tre uavhengige institusjoner − kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter, høykommissæren for nasjonale minoriteter og mediefrihetsrepresentanten − samt OSSEs ulike sendelag arbeider for å bygge institusjoner, styrke demokratiske strukturer og sikre det sivile samfunns deltakelse i konfliktutsatte land og regioner.
I andre regioner har særlig Organisasjonen av amerikanske stater (OAS), Den afrikanske union (AU), samt Sammenslutningen av sørøstasiatiske nasjoner (ASEAN) vedtatt instrumenter og påbegynt en utvikling av mekanismer for vern av menneskerettigheter innenfor sine regionale områder.
Utviklingen av internasjonale domstoler for å hindre at ansvarlige for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser går fri, er også et viktig bidrag i arbeidet for å sikre etterlevelse av menneskerettighetene. Den internasjonale straffedomstolen (ICC) står i sentrum for denne utviklingen.
Prosessen
Utenriksdepartementet har lagt stor vekt på et bredt og inkluderende samarbeid i utformingen av denne meldingen. Det har blitt avholdt møter med øvrige deler av forvaltningen, næringslivet, det sivile samfunn og andre relevante aktører, som alle har bidratt med skriftlige innspill. Denne fremgangsmåten er ment å bidra til å gjøre meldingen aktuell, relevant og gjennomførbar, og å skape engasjement og eierskap i gjennomføringen av meldingen.
Avgrensning
Meldingen tar ikke for seg arbeidet for å fremme menneskerettighetene i Norge. Meldingen omhandler heller ikke Norges rolle som finansiell investor gjennom Statens pensjonsfond og de to delene Statens pensjonsfond Norge (SPN) og Statens pensjonsfond utland (SPU), som forvaltes av henholdsvis Folketrygdfondet og Norges Bank. Finansdepartementet legger hver år fram en egen melding om forvaltningen av Statens pensjonsfond, senest i Meld. St. 19 (2013–2014). Fondets arbeid med ansvarlig forvaltningspraksis omtales i disse meldingene, og det er hensiktsmessig at alle sider ved forvaltningen av fondet behandles samlet i forbindelse med de årlige meldingene, jf. Innst. 96 S (2013–2014).
Økonomiske og administrative konsekvenser
Det legges ikke opp til administrative endringer innenfor Utenriksdepartementets eller underliggende etaters ansvarsområder som følge av denne meldingen. Alle tiltak som omtales i meldingen dekkes innenfor de berørte departementers gjeldende budsjettrammer.