4 Samstemt politikk for menneskerettighetene

There is virtually no aspect of our work that does not have a human rights dimension. Whether we are talking about peace and security, development, humanitarian action, the struggle against terrorism, climate change, none of these challenges can be addressed in isolation from human rights.

Ban Ki-moon

De ulike menneskerettighetene henger uløselig sammen, og har relevans for de fleste samfunnsområder. Arbeidet for å fremme og verne menneskerettighetene skal integreres i alle deler av utenriks- og utviklingspolitikken. Respekt for menneskerettighetene er et utenrikspolitisk mål, men også et middel for å oppnå varig utvikling og sikkerhet. Arbeidet med regjeringens prioriterte områder på menneskerettighetsfeltet – individets frihet og medbestemmelse, rettsstat og rettssikkerhet samt likeverd og like muligheter – vil inngå i utformingen av andre politikkområder. Regjeringen vil føre en samstemt og gjenkjennelig utenriks- og utviklingspolitikk. Det vil foretas konkrete vurderinger av hvilke prioriteringer som vil være viktigst å løfte frem i de enkelte sammenhenger. Innsatsen på de ulike områdene skal virke i samme retning og være gjensidig forsterkende.

4.1 Sentrale menneskerettighetsspørsmål i sikkerhetspolitikken

Sikkerhetspolitikkens hovedformål er å bevare et lands suverenitet og politiske handlefrihet. Den ivaretas gjennom et bredt sett av politiske, militære, folkerettslige, diplomatiske og økonomiske virkemidler. Ivaretakelse og videreutvikling av den internasjonale rettsorden er et overordnet utenriks- og sikkerhetspolitisk anliggende for Norge. Det samme gjelder styrking av alt fredelig samarbeid, spesielt det som er innrettet mot å bekjempe fattigdom, uvitenhet og sykdom og å beskytte klima og miljø. Dette er trusler som direkte kan lede til ustabilitet og konflikter, med følger også for Norge.

Norsk sikkerhetspolitikk er basert på en bred trusselforståelse, og omfatter på den ene side håndhevelse av suverenitet og myndighet på land og i våre havområder, men også bidrag til kampen mot internasjonal terrorisme og støtte til freds- og forsoningsprosesser langt fra våre grenser. Medlemskapet i FN, OSSE og NATO og deltakelse i operasjoner i utlandet inngår i et samlet hele der vekten ligger på å forebygge, begrense og løse konflikter.

Krisen i Ukraina viser at konvensjonelle trusler mot staters integritet, og påfølgende uro med brudd på menneskerettigheter, også er mulig i Europa i våre dager. Utenrikspolitiske virkemidler og sanksjoner kan bidra til å motvirke politiske krefter som virker destabiliserende på sine omgivelser. Til syvende og sist er det imidlertid et robust forsvar og medlemskapet i NATO som gir oss den nødvendige trygghet. Det forpliktende samarbeidet i NATO, Europarådet og EU er bærebjelkene i det systemet som beskytter menneskerettigheter og demokrati i vår del av verden.

Sammenhengen mellom stabilitet og sikkerhet og respekt for menneskerettighetene anerkjennes i økende grad internasjonalt. Ustabile samfunn med lav grad av respekt for menneskerettighetene kan blant annet bidra til rekruttering til terrororganisasjoner og kriminelle nettverk. Moderne sikkerhetspolitikk er derfor nært knyttet til fremme av demokrati og menneskerettigheter. Demokratiske rettssamfunn innebærer en type åpenhet og forutsigbarhet i beslutningsprosesser som sjelden setter naboer i en overraskende eller vanskelig situasjon. Demokratiske samfunnsprosesser og overholdelse av menneskerettighetene landene imellom er således direkte tillitsskapende. Derfor er fremme av menneskerettigheter og demokrati i dag et viktig element i ethvert sikkerhetspolitisk samarbeid der Norge deltar, ikke minst i NATO, OSSE og FN. Et eksempel på dette er FNs sikkerhetsråds påpekning av behovet for å sikre at kvinner deltar på like fot med menn på alle nivåer og i alle funksjoner for å fremme fred og sikkerhet. Dette bygger på en erkjennelse av at kvinners medvirkning er nødvendig for å sikre varig fred.

Forpliktelsene som blant annet er nedfelt i FN-pakten til å løse konflikter på fredelig vis, skal bidra til sikkerhetspolitisk kontakt og samarbeid på tvers av skillelinjer. Prinsippet om at sikkerhet er udelelig, i den betydningen at et lands sikkerhet er uløselig knyttet til andre lands sikkerhet, er et godt utgangspunkt for samarbeid også over landegrenser. Enkelte land misbruker erklæring av unntakstilstand til ulovlig å fravike menneskerettighetene. De internasjonale menneskerettighetskonvensjonene stiller svært strenge krav for at en nødtilstand skal kunne berettige at menneskerettighetene fravikes. Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) krever eksempelvis at det må være krig eller annen offentlig nødstilstand som truer nasjonens liv for at slik fravikelse skal være lovlig.

Norges egen trygghet er en grunnleggende forutsetning for å kunne forsvare menneskerettighetene internasjonalt. Samtidig skaper Norges brede engasjement for fred og menneskerettigheter troverdighet og innflytelse når egne sikkerhetsinteresser skal ivaretas og når Norge bidrar til andres sikkerhet, for eksempel gjennom internasjonale operasjoner. Norges sterke oppmerksomhet på styrking av den internasjonale rettsordenen gir tilsvarende troverdighet til norsk sikkerhetspolitikk. Menneskerettigheter, demokrati og rettsstatsprinsipper har derfor reell vekt i norsk politikk.

Sikkerhetspolitiske utfordringer innebærer også menneskerettslige dilemmaer. Terrorisme, organisert internasjonal kriminalitet og cybertrusler er viktige eksempler på nye sikkerhetspolitiske utfordringer der det er avgjørende at mottiltak bygger på en samstemt og effektiv menneskerettighetspolitikk.

4.1.1 Terrorisme, organisert kriminalitet og digitale trusler

Globaliseringen medfører økt samhandling og sterkere gjensidig avhengighet mellom stater. Dette har en rekke gunstige konsekvenser, men bidrar også til nye sikkerhetsutfordringer som kan utgjøre alvorlige trusler mot menneskerettighetene. Sikkerhetsutfordringene er mer uoversiktlige og vanskeligere å definere enn tidligere. Aktører og hendelser som påvirker Norges sikkerhet, går utover trusselen om direkte bruk av militærmakt mot norsk territorium, og kan derfor ikke utelukkende møtes med militære mottiltak. Globale sikkerhetsutfordringer som digitale angrep, narkotikahandel, terrorisme, radikaliserings- og polariseringstendenser, menneskehandel, ulovlig utnyttelse av naturressurser, spredning av masseødeleggelsesvåpen og piratvirksomhet reiser nye problemstillinger og krever en bred innsats. Slik kriminalitet truer med å undergrave stabilitet og utvikling og stiller stater overfor særegne sikkerhetspolitiske og menneskerettslige problemstillinger.

I arbeidet mot organisert kriminalitet står utvikling av en internasjonal rettsorden, effektivt samarbeid på tvers av regioner og grenser, sterke justis- og sikkerhetsinstitusjoner og en solid antikorrupsjonsinnsats sentralt. Norske myndigheter legger også vekt på å bygge kunnskap om internasjonale kriminelle nettverk, blant annet innenfor det globale initiativet mot transnasjonal organisert kriminalitet.

Den teknologiske utviklingen går på flere områder raskere enn myndigheters evne til å iverksette tiltak for å forebygge sårbarhet i samfunnet. Enkelte stater hevder, under henvisning til suverenitetsprinsippet og prinsippet om ikke-innblanding, at kontroll med informasjonen i det digitale rom er et nasjonalt sikkerhetspolitisk anliggende der stater står fritt til å gjennomføre de grep de finner nødvendig av sikkerhetshensyn. Norge er blant de stater som fremholder at informasjonsflyt i det digitale rom først og fremst er et spørsmål om ytringsfrihet, og at sikkerhetspolitiske grep i det digitale rom primært må være knyttet til forebygging og forsvar mot digitale angrep eller kriminalitet.

Terrorisme, ekstremisme, organisert kriminalitet og cybertrusler truer sikkerhet og svekker staters evne til å ivareta egne borgeres menneskerettigheter. Slike trusler må forebygges og bekjempes. Arbeidet mot terrorisme og organisert kriminalitet må alltid skje i overensstemmelse med folkerettslige forpliktelser, herunder menneskerettighetene, humanitærretten og rettsstatsprinsippene. Respekt for menneskerettighetene og rettsstatsprinsipper er i seg selv et sentralt virkemiddel i arbeidet for å forebygge og bekjempe terrorisme, da manglende etterlevelse av disse internasjonale forpliktelsene øker risikoen for rekruttering og støtte til terrororganisasjoner. Norges arbeid med menneskerettigheter, demokratisering, fredsprosesser og utvikling er derfor viktige bidrag til den langsiktige kampen mot terrorisme. Målet er å styrke statenes evne til å ivareta egne borgeres menneskerettigheter, og bidra til å sette statene bedre i stand til å forebygge og bekjempe terrorisme.

FN har et særlig ansvar for å koordinere den globale innsatsen mot terrorisme. I tillegg er regionale organisasjoner som EU, NATO, OSSE og AU viktige aktører. En ytterligere styrking av FNs rolle vil kunne bidra til en samlet og helhetlig internasjonal innsats som både er forankret i og følges opp av alle stater. Regjeringen støtter gjennomføringen av FNs globale antiterrorstrategi, som har fremme av menneskerettigheter og rettsstatsprinsippene som en hovedpilar.

I kampen mot terrorisme er nye våpen og metoder tatt i bruk. Våpenbærende droner er i utgangspunktet å anse som lovlige våpen i væpnede konflikter. Bruken av droner må imidlertid, i likhet med bruken av ethvert annet våpen, skje i tråd med humanitærretten og øvrige folkerettslige regler. Spesielt har bruken av våpenbærende droner på tvers av landegrenser, reist spørsmål om overholdelse av grunnleggende regler for bruk av makt, menneskerettigheter og humanitærrett. Enkelte av disse problemstillingene vil kunne bli ytterligere aktualisert dersom det i fremtiden utvikles såkalte autonome våpen, og disse tas i bruk i væpnede konflikter eller i tilknytning til annen væpnet vold, for eksempel terrorisme. Slik man i dag forstår begrepet autonome våpen, siktes det til våpensystemer som opererer på egen hånd når de først er initiert, og foretar blant annet målutvelgelse og beslutninger om å angripe mål med dødelig makt helt uten ytterligere menneskelig inngripen og kontroll. Bruk av slike våpen vil reise en rekke rettslige og etiske spørsmål, uavhengig av om de tas i bruk i eller utenfor rammen av en væpnet konflikt. Norge er opptatt av at folkeretten skal respekteres for alle våpentyper, og har i internasjonale fora der automatiserte våpen diskuteres, gitt uttrykk for at dette også må gjelde for autonome våpen.

Prioriterte innsatsområder:

• Bidra til å sette stater bedre i stand til å forebygge og bekjempe terrorisme, organisert kriminalitet og digitale trusler, og slik styrke deres evne til å sikre egne borgeres menneskerettigheter.

• Arbeide for at internasjonale tiltak mot terrorisme, organisert kriminalitet og digitale trusler er i samsvar med menneskerettighetene, blant annet ved å gi støtte til gjennomføringen av FNs globale antiterrorstrategi.

4.1.2 Menneskerettighetene, sikkerhetssektorreform og fredsoperasjoner

Mandatet til mange internasjonale fredsoperasjoner, herunder FNs såkalte særskilte politiske operasjoner, inkluderer i økende grad ulike typer tiltak for å fremme menneskerettighetene. Slike operasjoner skal etter sitt mandat ofte overvåke at menneskerettighetene respekteres, og arbeide for å bedre vedkommende lands menneskerettighetsarbeid. Dette krever en helhetlig tilnærming til fredsbyggende innsats, noe det norske arbeidet med sikkerhetssektorreform i flere land bidrar til. I dette arbeidet står FNs generalsekretærs initiativ Human Rights Up Front sentralt som ledd i å integrere hensynet til menneskerettighetene i hele FNs arbeid.

Sikkerhetssektorreform har som formål å gjenoppbygge og reformere militærvesen, etterretningstjeneste og justissektor i land som har vært preget av konflikt eller autoritært styresett. Reformtiltakene skal sikre demokratisk kontroll over sikkerhetsstrukturer og påse at disse er åpne og ansvarlige i tråd med normene for godt styresett. Statens sikkerhetsstrukturer har monopol på legitim maktbruk, og det er derfor avgjørende at slike statsinstitusjoner opererer i samsvar med menneskerettighetene. Norske myndigheter legger vekt på at kvinners rettigheter, medbestemmelse og behov inkluderes i sikkerhetssektorreform.

I tillegg til å sende militære styrker til fredsoperasjoner, bidrar norske myndigheter med sivilt politi og andre sivile aktører som kan fremme sikkerhetssektorreform i tråd med menneskerettighetene. Norge bidrar også med andre kapasitetsbyggende tiltak som styrker FNs, AUs og medlemslandenes evne til å gjennomføre sikkerhetssektorreform og styrke deres fredsoperative evne. Det er et vilkår for norsk støtte at kjønnsperspektivet integreres i alle aktiviteter. Samlet sett utgjør den norske innsatsen for sikkerhetssektorreform i ulike land et viktig bidrag i arbeidet med å bedre menneskerettighetenes stilling i disse landene.

Norsk personell i fredsoperasjoner møter jevnlig utfordringer knyttet til grunnleggende menneskerettigheter som retten til liv, vern mot vilkårlig frihetsberøvelse og forbudet mot tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Opplæring og kompetansebygging er en forutsetning for at personellet skal kunne håndtere disse utfordringene på best mulig måte. Opplæring av eget personell i krigens folkerett er av avgjørende betydning, og gis høy prioritet. Forsvaret og norsk justissektor bidrar også til opplæring og rådgivning for utenlandske myndighetsinstitusjoner og utenlandsk personell.

NATOs fundamentale hensikt er å beskytte friheten og sikkerheten for alle medlemslandene med politiske og militære virkemidler. Respekt for menneskerettigheter står sentralt i NATOs virksomhet, også i alliansens operasjoner og samarbeid med partnerland. Dette reflekteres blant annet i planverk, opplæring, bistanden til partnerland og i kravene alliansen stiller til fremtidige medlemmer. Søkerland og partnerland som har en individuell handlingsplan for samarbeidet med NATO, får årlig vurdert sin innsats på en rekke områder, herunder menneskerettigheter, demokratisk kontroll med væpnede styrker, rettsstat og behandling av minoriteter. Norske myndigheter har bidratt til at alliansen de senere år har fokusert på å styrke sin innsats for å følge opp FNs resolusjoner om kvinner, fred og sikkerhet. NATO har etter hvert innarbeidet gode rutiner for å begrense sivile tap i operasjoner. Det arbeides også målrettet med hvordan alliansen kan bidra til å styrke beskyttelsen av sivilbefolkningen i væpnede konflikter.

Prioriterte innsatsområder:

• Arbeide aktivt for at menneskerettighetene og beskyttelse av sivile ivaretas i alle internasjonale operasjoner.

• Arbeide aktivt for at alle internasjonale operasjoner gis mandat til å rapportere om menneskerettighetssituasjonen i området der de opererer.

• Være pådriver for tiltak innenfor sikkerhetssektorreform som bidrar til å fremme menneskerettighetene, og for at kvinners rettigheter, medbestemmelse og behov inkluderes i sikkerhetssektorreform.

4.1.3 Menneskerettighetene og eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi

Eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi (forsvarsmateriell og flerbruksvarer) fra Norge skal være gjenstand for kontroll og grundige vurderinger, blant annet for å hindre at lisenspliktig utstyr fra Norge anvendes til brudd på menneskerettighetene eller humanitærretten. I en årlig melding til Stortinget redegjør Utenriksdepartementet for omfanget av eksporten, eksportkontrollregelverket og praktiseringen av retningslinjene for departementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer. Retningslinjene inneholder kriterier med detaljerte anvisninger for vurdering av blant annet risiko for at den aktuelle varen eller teknologien kan benyttes til alvorlige brudd på menneskerettighetene og til intern undertrykking. Retningslinjene ble styrket i 2013. Det innebærer at både forsvarsmateriell og flerbruksvarer til militær sluttbruker kan avslås med begrunnelse i ett eller flere av kriteriene.

FN-avtalen om våpenhandel (ATT), vedtatt i april 2013, gir føringer for staters eksportkontrollregelverk. Norge har strengere eksportkontrollregler og retningslinjer for vurdering av eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer enn det avtalen fastsetter. Avtalen om våpenhandel representerer likevel en viktig nyvinning i det internasjonale arbeidet mot uansvarlig og ulovlig spredning av håndvåpen og andre konvensjonelle våpen, og norske myndigheter spilte en sentral rolle i forhandlingene om avtalen. Det er regjeringens målsetting at flest mulig stater etterlever ATTs bestemmelser og ikke legger til grunn innskrenkende tolkninger.

Prioriterte innsatsområder:

• Videreføre en transparent, forutsigbar og streng praktisering av det nasjonale eksportkontrollregelverket for å hindre at forsvarsmateriell og flerbruksvarer fra Norge blir brukt for å begå brudd på menneskerettighetene og humanitærretten, herunder intern undertrykking.

• Arbeide for at ATTs bestemmelser etterleves og ikke tolkes på en slik måte at det begrenser muligheten for å nekte eksportlisenser når det er risiko for menneskerettighetsbrudd eller brudd på humanitærretten.

4.2 Fred, humanitær innsats og bekjempelse av grove internasjonale forbrytelser

Injustice anywhere is a threat to justice everywhere.

Martin Luther King Jr

Norge er en sentral aktør i arbeidet for å fremme internasjonal stabilitet og sikkerhet. Norske bidrag til å forebygge, dempe og løse konflikter ses i sammenheng med den norske innsatsen på det menneskerettslige og humanitære området, bistand i overgangsperioden fra krig til fred og det langsiktige utviklingssamarbeidet. Arbeid i enkeltland og gjennom internasjonale organisasjoner bidrar til å etablere nasjonale og internasjonale menneskerettslige rammeverk for fred og konfliktløsning.

4.2.1 Menneskerettighetene og fredsarbeid

Brudd på menneskerettighetene er ofte en utløsende årsak til konflikt. Fremme av menneskerettighetene er derfor en integrert målsetting i Norges arbeid for en fredeligere verden.

Norske myndigheter er en pådriver for å gjøre menneskerettigheter til en del av forhandlingsagendaen i fredsprosesser, og for at menneskerettighetene blir reflektert i en endelig avtale. Eksempler på dette kan være enighet om å inkorporere menneskerettigheter i nasjonal lovgivning, etablering av ombudspersoner eller reform av justissektoren. I enkelte tilfeller har man kommet frem til egne menneskerettighetsavtaler som en del av forhandlingene, eller opprettet overvåkningsmekanismer for å påse at menneskerettighetene blir respektert i praksis. Menneskerettighetenes universelle status er et godt grunnlag som kan bidra til å avpolitisere debatten og til å finne løsninger i fastlåste situasjoner.

Det norske arbeidet er langsiktig og gjøres direkte i dialog med partene, gjennom støtte til det sivile samfunn som søker å fremme menneskerettighetsperspektivet og ved kontakt med relevante fond og programmer i FN. Å bidra til det sivile samfunns deltakelse og innflytelse i fredsprosesser er en sentral målsetting. Erfaringsmessig er dette viktig for en avtales bærekraft. I tråd med FNs sikkerhetsrådsresolusjoner om kvinner, fred og sikkerhet arbeider norske myndigheter for at kvinner skal delta på like vilkår i beslutningsprosesser knyttet til konfliktløsning, fred og sikkerhet. Norske myndigheter oppfordrer partene til å inkludere kvinner i sine delegasjoner, og til å integrere kjønnsperspektivet i fredsprosessene.

Det er krevende å inkludere effektiv straffeforfølgning i en forhandlet fredsløsning hvor partene ved bordet selv er ansvarlige for overgrep. Grunnleggende verdier vil her kunne stå i strid med akutte politiske og humanitære behov for å finne en fredelig løsning på konflikten. På den ene siden kan ikke partene ved forhandlingsbordet overse ofrenes krav om rettferdighet og ansvarliggjøring. Samtidig kan heller ikke ofre og menneskerettighetsforkjempere se bort fra behovet for å finne en forhandlet fredelig løsning. I en slik situasjon dreier det seg ikke om fred eller rettferdighet, men om å finne en løsning som ivaretar begge hensyn.

Gjennom mekanismer for overgangsrettferdighet er det viktig å ivareta ulike interesser og hensyn i en balansert ordning der også ofrenes rettigheter ivaretas, også rettighetene til ofre for seksualisert vold i konflikter. Overgangsrettferdighet innebærer mer enn rettsprosesser; det inkluderer også sannhetsprosesser, oppreisning og institusjonell reform. Det endelige målet er å hindre gjentakelse og skape grunnlag for forsoning. Disse prosessene er viktige for å bygge tillit etter krise og for å legge til rette for en fredelig og demokratisk utvikling over tid.

Overgangsrettferdighet er en sentral prioritering i freds- og forsoningsengasjementet. Det er viktig at løsningene man kommer frem til, er i samsvar med folkeretten. Norges rolle som tredjepart og tilrettelegger springer ut fra prinsippet om upartiskhet, men norske myndigheter vil aldri opptre nøytralt med hensyn til menneskerettighetene.

Prioriterte innsatsområder:

• Være en pådriver for å gjøre menneskerettigheter til en del av fredsforhandlinger, blant annet ved å fokusere på at rettighetene til ofre og marginaliserte grupper ivaretas i fredsavtaler.

• Utvikle verktøy for å håndtere dilemmaer knyttet til balansering av krav om overgangsrettferdighet opp mot ønsket om rask avslutning av væpnet konflikt.

• Støtte organisasjoner og aktører, blant annet FNs fond, programmer og fredsoperasjoner, som arbeider for å fremme menneskerettighetene i konfliktsituasjoner og etter at konflikter er løst.

• Innta en lederrolle i arbeid som gjelder kvinner, fred og sikkerhet, og spesielt fremme kvinners likestilte deltakelse og innflytelse i fredsarbeid.

4.2.2 Bekjempelse av straffrihet for grove internasjonale forbrytelser

Arbeidet for å hindre straffrihet for krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord er i dag en integrert del av den brede internasjonale innsatsen for å fremme menneskerettigheter. Den internasjonale straffedomstolen (ICC) står i sentrum for denne utviklingen. ICC er den første permanente internasjonale straffedomstolen opprettet for å bekjempe slike forbrytelser. Norske myndigheter har vært en viktig støttespiller for ICC siden Romavedtektene ble vedtatt i 1998. Norske myndigheter har også støttet opp om de midlertidige internasjonale straffedomstolene opprettet for bestemte landsituasjoner. Norge ser ICC som et viktig bidrag til demokratisering, rettsstatsbygging og fredsbygging etter væpnede konflikter.

Vedtakelsen av Romavedtektene og opprettelsen av ICC har bidratt til en markant og global normutvikling. Et stadig større antall statsparter har tatt inn straffebestemmelser om krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord i sine nasjonale straffelover.

ICCs myndighet er begrenset til saker der statspartene selv ikke har hatt vilje eller evne til straffeforfølgning av krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten eller folkemord. Ved å sørge for genuine og reelle rettsoppgjør kan statene selv beholde eierskapet til denne delen av en forsoningsprosess.

ICCs påtalemyndighet har så langt igangsatt formell etterforskning i åtte situasjoner, alle på det afrikanske kontinent. I to av situasjonene er sittende statsledere tiltalt: situasjonen i Darfur i Sudan og situasjonen i Kenya.

Det store antallet etterforskninger i Afrika har ført til kritikk om at ICC er for ensidig opptatt av dette kontinentet, mens konflikter i andre verdensdeler ikke blir prioritert på samme måte. Flere faktorer har medvirket til at samtlige situasjoner ved ICC knytter seg til overgrep på det afrikanske kontinent. En første faktor er at Afrika er det kontinentet som har flest statsparter til ICC (34). En rekke stater i andre regioner er fremdeles ikke blitt part i Romavedtektene, og i disse tilfellene kan ICC igangsette etterforskning av overgrep begått på disse statenes territorium bare dersom staten avgir en erklæring om godkjennelse av ICCs jurisdiksjon eller at FNs sikkerhetsråd beslutter det. Sikkerhetsrådet har til nå henvist to situasjoner til ICC (Darfur og Libya). En annen faktor er at fire av disse statene selv har henvist saker til etterforskning ved ICC, og at de selv ikke har hatt tilstrekkelig evne eller vilje til å føre sakene nasjonalt. ICC gjennomfører per oktober 2014 også ti innledende undersøkelser med tanke på eventuell formell etterforskning. Et flertall av disse gjelder stater utenfor Afrika.

Norge spiller en nøkkelrolle i arbeidet for å fremme godt samarbeid mellom ICC og medlemsstatene, og har bidratt til flere regionale seminarer i Afrika for kapasitetsbygging om blant annet vitnebeskyttelse. Norske myndigheter vil arbeide for universell oppslutning om ICC, og for at Sikkerhetsrådet henviser situasjoner til ICC for å motvirke straffrihet for grove internasjonale forbrytelser. Sammen med andre lands myndigheter har regjeringen vært en pådriver for henvisning av situasjonen i Syria til ICC.

Prioriterte innsatsområder:

• Arbeide for universell oppslutning om Den internasjonale straffedomstolen og et godt samarbeid mellom domstolen og statspartene.

• Bidra til at domstolens viktige funksjoner blir ivaretatt, for eksempel vitnebeskyttelse og soning, samt støtte kapasitetsbyggingsprosjekter som setter statene i stand til selv å gjennomføre straffesaker for krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord.

• Arbeide for at FNs sikkerhetsråd henviser til ICC særlig alvorlige situasjoner til ICC i tilfeller der staten selv ikke har evne eller vilje til å straffeforfølge.

4.2.3 Menneskerettighetene og humanitær innsats

Kjernen i humanitær innsats er å redde enkeltmenneskers liv, lindre nød, fremme og beskytte menneskerettighetene og sikre menneskelig verdighet uavhengig av faktorer som etnisk bakgrunn, kjønn, religion eller politisk tilhørighet. Humanitære kriser skyldes ofte et samspill av årsaker, der konflikter, dårlig styresett, brudd på menneskerettighetene, svak infrastruktur, lav matvaresikkerhet og naturgitte forhold forsterker hverandre. Klimaendringene øker risikoen for humanitære kriser. På grunn av krisenes sammensatte årsaker er det viktig å se den humanitære bistanden i sammenheng med den øvrige utenriks- og utviklingspolitiske innsatsen, herunder forebygging av konflikter og naturkatastrofer, fredsinnsats, og arbeid for menneskerettigheter og utvikling. Rammebetingelsene for humanitært arbeid og vern av menneskerettighetene har blitt vanskeligere de siste årene. I mange land utsettes humanitære aktører for direkte angrep og hindres i å gi livreddende hjelp og beskyttelse til sivilbefolkningen.

Menneskerettighetene utgjør sammen med humanitærretten det grunnleggende normative rammeverket for alt humanitært arbeid. Det er avgjørende at den humanitære innsatsen er rettighetsbasert. Rettighetsbasering setter offeret i sentrum og innebærer vekt på deltakelse, ikke-diskriminering og ansvarliggjøring, basert på menneskerettighetene. Dette er sentralt innen arbeidet med humanitær nedrustning, beskyttelsesarbeidet, arbeidet for mennesker på flukt og arbeidet med sårbare grupper, herunder barn og personer med nedsatt funksjonsevne. Rettighetsbasering innebærer også økt oppmerksomhet mot overgangen mellom humanitær og langsiktig bistand, særlig i de langvarige humanitære krisene.

Norge har lenge vært et foregangsland i arbeidet for å bedre rettsvernet til mennesker på flukt, enten de er flyktninger, internt fordrevne eller miljøfordrevne. Som tilrettelegger av resolusjonen om beskyttelse og assistanse til internt fordrevne, og som støttespiller til FNs spesialrapportør for internt fordrevnes menneskerettigheter, bidrar Norge til at de internt fordrevnes situasjon holdes høyt på den internasjonale dagsorden. Norge er også aktiv i Nansen-initiativet, en statsledet, konsultativ prosess som har til formål å oppnå konsensus om en global beskyttelsesagenda for mennesker som søker tilflukt i andre land grunnet naturkatastrofer og konsekvenser av klimaendringer.

I den rent praktiske responsen på humanitære kriser støtter Utenriksdepartementet også tiltak for at humanitære organisasjoner bedre kan ivareta sitt ansvar overfor mottakerne av humanitær bistand. For eksempel utplasserte Verdens matvareprogram (WFP), i sin respons til tyfonen Haiyans ødeleggelser i Filippinene høsten 2013, personell som hadde som hovedoppgave å kartlegge de rammedes syn på behov og prioriteringer, for å sikre at WFPs bistand var basert på lokalbefolkningens behov og aktive deltakelse.

Fra norsk side er det en sentral målsetting å styrke kvinners stilling og møte deres behov i humanitære kriser, både gjennom å arbeide for bedre beskyttelse ved blant annet å integrere kjønnsperspektivet i alle deler av innsatsen, og ved å involvere kvinner mer aktivt. Norges bidrag innen humanitær nedrustning har også stor betydning for styrking av rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, herunder ofre for miner og klasevåpen.

Prioriterte innsatsområder:

• Styrke innsatsen for spesielt sårbare grupper, for eksempel barn og personer med nedsatt funksjonsevne, i det humanitære arbeidet, og utvikle og gjennomføre klare og målbare ordninger for rettighetsbasering av det humanitære arbeidet.

• Styrke arbeidet med kjønnsperspektivet i humanitært arbeid, herunder i behovsvurderinger og i gjennomføring og rapportering av all humanitær innsats.

• Arbeide for at stater tar et større ansvar for å respektere internt fordrevnes menneskerettigheter og for at det internasjonale samfunnet står bedre rustet til å respondere på internflukt som følge av humanitære kriser.

• Arbeide for å sette miljøfordrivelse på den internasjonale dagsordenen gjennom Nansen-initiativet.

4.3 Fattigdomsbekjempelse og bærekraftig utvikling

4.3.1 Menneskerettighetene og klima- og miljøpolitikken

Menneskerettighetene står sentralt også i klima- og miljøpolitikken. Respekt for menneskerettighetene er avgjørende for en bærekraftig utvikling med økonomisk vekst, sosial utvikling, god helse, et stabilt klima og et godt miljø. En klima- og miljøpolitikk basert på forvalteransvaret og føre-var-prinsippet bidrar til et stabilt klima og et godt miljø og dermed også til å ivareta menneskerettigheter som retten til helse og mat. Samtidig styrker og bidrar ivaretakelse av ytringsfrihet og forsamlings- og foreningsfrihet til oppslutning om klima- og miljøpolitikken.

Målet om å holde den globale temperaturøkningen under to grader er grunnleggende for fremtidig utvikling og velferd. Tørke, flom og ekstremvær, som forsterkes av klimaendringer, bidrar, sammen med blant annet befolkningsvekst, bruk av miljøgifter og forurensende utslipp, bruk av ressurser og arealbruksendringer, til redusert naturmangfold og press på økosystemer. Redusert naturmangfold svekker økosystemenes funksjon, og dermed tilgang på vann, mat, råstoffer til medisin og medisinsk forskning. Dette fører til fattigdom og lav vekst og påvirker menneskers livsgrunnlag og helse.

Klimaendringene og miljøskader berører samfunnsutviklingen i alle land. De minst utviklede landene, som har dårligere muligheter til å tilpasse seg endringer og søke alternative leveveier, er særlig utsatt. Fattige og andre utsatte grupper som syke, eldre og barn, blir ofte hardest rammet. Klimaendringer og miljøskader virker direkte inn på disse gruppenes familier, og dermed spesielt inn på kvinners stilling, ettersom kvinnene ofte har det faktiske ansvaret for familiens situasjon. Det er derfor viktig at likestillingsperspektivet ivaretas i klima- og miljøpolitikken. Videre er det nødvendig med omstillingsprosesser for lavutslippssamfunn og en bærekraftig utvikling, og arbeid med å tilpasse seg klimaendringene. I dette arbeidet må de fattigste og mest utsatte menneskene prioriteres, særlig kvinner og barn, og arbeidet må skje i tråd med menneskerettighetene, herunder arbeidstakerrettighetene.

Den gjensidige sammenhengen mellom klima- og miljøpolitikken og ivaretakelsen av menneskerettighetene har fått økt oppmerksomhet i internasjonale organer. Både paktbaserte og konvensjonsbaserte overvåkningsorganer har slått fast at miljøskader kan krenke blant annet retten til liv, helse, eiendom og privatliv. FNs miljøprogram og FNs høykommissær for menneskerettigheter har slått fast at det er behov for økt samarbeid og samordning på tvers av sektorer og organer for å styrke overholdelsen av menneskerettighetene og hensynet til klima og miljø. FN anbefaler også å legge til grunn en rettighetsbasert tilnærming for å ivareta miljøhensyn1. Rundt 130 land, blant annet Norge, har innført grunnlovsbestemmelser om retten til et miljø av en viss kvalitet eller en plikt for staten til å beskytte miljøet.

Tilgang til informasjon og meningsfull deltakelse i miljøspørsmål er konkretisert i flere internasjonale miljøavtaler, herunder i Århuskonvensjonen, som blant annet vektlegger at miljøinformasjon bør være lett tilgjengelig. Lett tilgjengelig informasjon via Internett og sosiale medier styrker individers og organisasjoners mulighet for meningsfull deltakelse i miljøspørsmål, både nasjonalt og internasjonalt.

De fattigste og mest utsatte gruppene står ofte særlig svakt når beslutninger om nasjonal eller regional ressursforvaltning skal tas. Mange av de 1,6 milliarder menneskene som ifølge FN er avhengige av skogens ressurser for store deler av sitt livsgrunnlag, mangler for eksempel eierskap eller landrettigheter til skogen. Norske myndigheter har vært en pådriver for at menneskerettighetene respekteres i gjennomføringen av FNs arbeid mot avskoging og skogforringelse (REDD). Særlig viktig er ivaretakelsen av og respekten for urfolks og lokalsamfunns rettigheter og medbestemmelse i planleggingen og gjennomføringen av prosesser knyttet til deres landområder og livsgrunnlag, i tråd med ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater.

Klimaforliket av 2012 slår fast at den norske regnskogsatsingen«skal ha sammensatte mål knyttet til bevaring av naturskog, bærekraftig utvikling og respekt for urfolks rettigheter, i tillegg til hovedmålet om reduserte utslipp. Langsiktig skogbevaring betinger at resultater oppnås også på andre områder enn reduserte utslipp av klimagasser». Denne tilnærmingen kan, i kombinasjon med vekt på betaling for verifiserte utslippsreduksjoner og forbedret styresett, bidra til gode og varige resultater, og vil bidra til å unngå konflikter om land og ressurser.

Prioriterte innsatsområder:

• Bidra til økt samvirke mellom arbeidet med klima- og miljøutfordringene og menneskerettighetene både i miljø- og menneskerettighetsfora.

• Arbeide for sivilsamfunnets rett til informasjon og medbestemmelse i nasjonale og internasjonale beslutnings- og forhandlingsprosesser som berører klima-, miljø- og ressursspørsmål, og dets rett til klage- og domstolsprøving av vedtak som berører disse spørsmålene.

• Videreføre arbeidet med å realisere sammensatte mål for skogsatsingen knyttet til bevaring av naturskog, bærekraftig utvikling samt respekt for lokalbefolkningen og urfolks rettigheter, i tillegg til hovedmålet om reduserte utslipp, i tråd med klimaforliket fra 2012 og som beskrevet i Prop. 1 S (2014–2015).

4.3.2 Menneskerettighetene i FNs universelle bærekraftsmål og utviklingsagenda

Respekt for menneskerettighetene er avgjørende for å realisere visjonen om fattigdomsbekjempelse gjennom bærekraftig utvikling, som er regjeringens primære målsetting i utformingen av FNs universelle bærekraftsmål og utviklingsagenda etter 2015, ofte kalt «post-2015-agendaen».

FNs tusenårsmål, som utløper i 2015, har klart å mobilisere internasjonal politisk oppmerksomhet og ressurser for fattigdomsreduksjon, samt å sikre fremgang på sentrale utviklingsområder som helse, utdanning og likestilling. Tusenårsmålene har dermed bidratt til at viktige økonomiske og sosiale rettigheter realiseres, men ikke alle målene er nådd, og arbeidet med å nå dem vil derfor bli videreført i den nye utviklingsagendaen.

Den høye andelen av verdens fattige som lever i mellominntektsland tyder på at den grunnleggende årsaken til fattigdom like mye er politisk som økonomisk, og at bistand til disse landene må innrettes mer mot politisk reform med vekt på menneskerettigheter, rettsstat og demokrati. Det er også avgjørende at økonomisk vekst og samfunnsutvikling forenes med et stabilt klima og et godt miljø for å være bærekraftig.

Det er på denne bakgrunn bred enighet om at FNs bærekraftsmål og utviklingsagenda etter 2015 må være mer omfattende enn tusenårsmålene. Regjeringen mener at bærekraftsmålene i tillegg til å omfatte de tre dimensjonene ved bærekraftig utvikling – den miljømessige, den sosiale og den økonomiske – også må integrere menneskerettigheter, godt styresett, demokrati og rettsstat. Målet er at menneskerettighetene reflekteres tydelig i bærekraftsmålene, både som egne delmål og som virkemidler for å sikre fremgang på områder som utdanning, helse, likestilling og bærekraftig energi for alle. Ikke alle land er enige i dette. Vi står derfor overfor et utfordrende arbeid.

Kvinners og barns rettigheter samt retten til utdanning, helse, vann og mat er sentralt for å oppnå en bærekraftig og inkluderende økonomisk vekst og utvikling. Prinsippene om medbestemmelse, ikke-diskriminering og ansvarlighet er særlig viktige i denne sammenhengen.

Prioriterte innsatsområder:

• Arbeide for at rettighetsperspektivet integreres i FNs bærekraftsmål og utviklingsagenda etter 2015, både som delmål og som virkemidler for å sikre fremgang på områder som godt styresett, utdanning, helse, likestilling og bærekraftig energi for alle.

4.4 Utviklingssamarbeidet

Målet for regjeringens utviklingspolitikk er å bidra til økt demokratisering, realisering av menneskerettigheter og til at mennesker kan arbeide seg ut av fattigdommen for godt. Regjeringen vil bruke utviklingspolitikken mer aktivt til fremme av menneskerettigheter, og gjennomføre en utviklingspolitikk der menneskerettighetene er veiledende på alle stadier i arbeidet. Rettighetsperspektivet setter enkeltindividets frihet og rettigheter i sentrum. Det søker både å styrke myndighetenes evne til å ivareta borgernes rettigheter, borgernes egen kunnskap om sine rettigheter og deres evne til å kreve dem gjennomført. Prinsippene om individets frihet og medbestemmelse, rettsstat og rettssikkerhet, samt likeverd og like muligheter, vil stå sentralt i det multilaterale og bilaterale utviklingssamarbeidet. Formålet er å bidra til gjennomføring av menneskerettighetene også i utviklingsarbeid som i utgangspunktet ikke har menneskerettigheter som sin kjerne.

Omtrent en fjerdedel av det norske bistandsbudsjettet kanaliseres gjennom FN. Menneskerettighetenes stilling i FNs utviklingssystem er nærmere omtalt i kapittel 5.8.

4.4.1 Et menneskerettighetsbasert utviklingssamarbeid

En menneskerettighetsbasert tilnærming til utviklingssamarbeidet bygger på statens menneskerettighetsforpliktelser og individenes rettigheter. Uavhengig av sektor eller tematikk gir rettighetsbaseringen en metode for å kvalitetssikre bistanden og bidra til bærekraftige resultater. Metoden legger i like stor grad vekt på hvordan arbeidet foregår som hvilke mål man søker å oppnå. Dette innebærer at innbyggerne skal ha muligheter til meningsfull medbestemmelse, det skal være åpenhet i planleggings- og andre prosesser, og det skal være tydelig hvem som er ansvarlig for tjenestene. Det er også viktig å finne og ta hensyn til årsakene til eventuelle ulikheter. Forankring i menneskerettighetene tydeliggjør at prinsipper som ikke-diskriminering og medbestemmelse må legges til grunn i alle prosjekter og tjenester. Dette bidrar til å styrke utsatte gruppers innflytelse. Dersom samarbeidet er knyttet opp mot en tematisk menneskerettighet, som retten til helse eller retten til utdanning, skal støtten innrettes slik at den styrker statens evne til å realisere sine forpliktelser. Anbefalinger fra FNs overvåkningsorganer på det aktuelle rettighetsområdet vil være verdifulle i prosessen med å utvikle og følge opp utviklingssamarbeidet.

En menneskerettighetsbasert tilnærming til utviklingssamarbeidet bidrar positivt til samfunnsutviklingen og gir bedre resultater for fattigdomsbekjempelse. Verdensbanken anslår at det å fjerne diskriminering av kvinner i arbeidslivet i enkelte land vil øke produktiviteten med hele 25 prosent.2 Tilsvarende anslår Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) at det kan koste opptil syv prosent av bruttonasjonalprodukt å ekskludere personer med nedsatt funksjonsevne fra arbeidslivet.3 Verdens helseorganisasjon (WHO), FNs aidsprogram (UNAIDS) og FNs høykommissær for menneskerettigheter mener at rettighetsbasering vil sørge for at marginaliserte grupper også får nødvendige helsetjenester, slik at flere nås med både informasjon og tjenester som vil forebygge barne- og mødredødelighet, uønsket graviditet og hivsmitte, i tillegg til bedre tjenester generelt.

Prioriterte innsatsområder:

• Føre en menneskerettighetsbasert utviklingspolitikk og gjøre en humanitær innsats.

• Utvikle og ta i bruk relevante arbeidsverktøy for utenrikstjenestens arbeid med menneskerettigheter i utviklingssamarbeidet, herunder tematiske satsingsområder, som blant annet skal omhandle hvordan menneskerettigheter skal følges opp i dialog og skriftlige avtaler/partnerskap.

• Foreta en gjennomgang av det samlede systemet for tilskuddsforvaltning i Utenriksdepartementet, Norad og Fredskorpset med sikte på å oppgradere og harmonisere bestemmelser om menneskerettigheter.

4.4.2 Konsekvenser for utviklingssamarbeidet ved negativ utvikling i enkeltland

Menneskerettighetsutviklingen i et land vil ha stor betydning både for hvordan regjeringen innretter utviklingssamarbeidet med landet og hvor mye støtte landet skal motta. Etter en samlet politisk vurdering vil land som over tid har en negativ utvikling når det gjelder menneskerettigheter, demokrati og rettsstat, kunne regne med redusert bistand eller at bistand dreies mot andre kanaler, som for eksempel FN eller sivilsamfunnsorganisasjoner. Det er mange forhold som spiller inn i en slik vurdering, og konsekvenser av ulike reaksjonsformer må vurderes. Redusert bistand kan resultere i en enda vanskeligere situasjon for de mest sårbare. Konsultasjon med lokale partnere vil derfor være viktig i vurderingen av frys eller redusert bistand. Dersom det vurderes som hensiktsmessig å redusere bistanden, vil det arbeides for at flere bistandsgivere samordner sin reaksjon, slik at det blir gitt et sterkere signal til myndighetene i landet.

Prioriterte innsatsområder:

• Stille tydelige krav til mottakere av norsk bistand om vilje til fremgang innen menneskerettigheter, demokrati og rettsstatsutvikling ved å klargjøre grunnleggende forutsetninger for norsk bistand overfor mottakerlandene, og at alvorlige brudd på disse vil medføre reelle konsekvenser for samarbeidet.

4.4.3 Fokusland

Regjeringen vil styrke og konsentrere utviklingsinnsatsen i utvalgte land gjennom innføring av fokusland. Gjennom å konsentrere mer av landkompetansen og kontroll- og oppfølgingskapasiteten i Utenriksdepartementet, Norad og ved ambassadene vil vi kunne oppnå økt effektivitet og bedre måling og formidling av resultater.

Fokusland skal være land der vi ønsker et bredt, langsiktig og fattigdomsrettet engasjement, der vi har god landkunnskap og kan utgjøre en forskjell, og der vi har et nærvær som gir grunnlag for tett oppfølging og løpende dialog med myndighetene. I utvelgelsen av fokusland står visse land i en særstilling. En kategori er sårbare stater. De kjennetegnes blant annet av svake statlige institusjoner, manglende rettsikkerhet og pågående eller høy risiko for væpnete konflikter. Dette er land der befolkningen er fattigst, den humanitære situasjonen er alvorlig, oppnåelsen av FNs tusenårsmål er lengst unna, og der verdens bidrag er avgjørende selv når de politiske og sosiale endringene tar tid eller uteblir. I disse landene står stabilisering og fredsbygging sentralt. Det tar lang tid å oppnå resultater i sårbare stater, og risikoen er ofte stor for tilbakeslag. Samtidig er det her kostnadene og risikoen ved ikke å engasjere seg vil være størst. En annen kategori er land i utvikling som har mer velfungerende institusjoner og større grad av stabilitet. Myndighetene må vise vilje til å gjennomføre reformer. For at landet skal gå fra å være et fattig lavinntektsland til å bli et mellominntektsland, kreves etablering av et mer effektivt skattesystem, rettssikkerhet og tiltak mot korrupsjon. Samarbeidet vil legge økt vekt på næringsutvikling og god ressurs- og inntektsforvaltning. Koordinering og arbeidsdeling med andre givere vil gis økt prioritet i fokuslandene. Felles for de to kategoriene er at norsk bistand skal bidra til å sette landene bedre i stand til å ivareta sin egen befolkning og sine menneskerettighetsforpliktelser.

I fokuslandene vil norske myndigheter ha tett samarbeid og dialog med myndighetene, og det vil legges vekt på forutsigbarhet og engasjement innen flere sektorer. Bedre handelstilgang i Norge og større vektlegging av næringsutvikling vil være elementer i innsatsen. For hvert fokusland vil det utarbeides politisk-økonomiske analyser og vurderinger av menneskerettigheter og demokrati, som vil fungere som en grunnleggende referanseverdi for samarbeidet. Ut fra dette foretas det klare prioriteringer av hva som skal være innretning av og målsetting for norsk innsats. På dette grunnlaget inngås forhandlinger med mottakerlandet for å komme frem til felles innsatsområder og mål, som vil følges opp i årlige møter.

Prioriterte innsatsområder:

• Arbeide for at avtaleverket med fokusland omfatter menneskerettighetsforpliktelser som grunnlag for bilateral dialog og samarbeid, og for at menneskerettighetsperspektivet reflekteres i målene for samarbeidet og resultatrapporteringen.

4.4.4 Menneskerettighetene i de multilaterale finansinstitusjonene

Utviklingsbankene er viktige finansieringskilder og rådgivere for låntakerlandene og sentrale aktører i utviklingsdebatten. De har sterk normativ innflytelse, spesielt i kraft av sin finansielle tyngde og sitt brede tematiske engasjement. Ingen av bankene har noe eksplisitt menneskerettighetsmandat, ettersom menneskerettighetsspørsmål tradisjonelt har vært oppfattet som sensitive temaer i bankenes arbeid. Utviklingsbankenes bredt anlagte virksomhet er imidlertid i høy grad relevant for menneskerettighetsagendaen. Det er også en tendens til at både Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene nærmer seg denne agendaen på en mer aktiv og åpen måte.

Menneskerettigheter har fått økt synlighet i de multilaterale finansinstitusjonenes styringsdokumenter og de såkalte sikringsmekanismene for vurdering av sosiale og miljømessige konsekvenser knyttet til lånefinansierte programmer. Norge, sammen med likesinnede land, arbeider aktivt for at programmene skal bidra positivt til berørtes rettigheter. I de regionale utviklingsbankene har de regionale medlemslandene flertall i styret. Styresammensetningen påvirker derfor hva det er mulig å få gjennomslag for når det gjelder politikkutforming for å styrke menneskerettighetsperspektivet. I tillegg til påvirkning gjennom det løpende styrearbeidet er det også mulig å påvirke gjennom øremerket frivillig finansiering. Gitt bankenes økonomiske mandat vil argumentasjon som viser til koblinger mellom menneskerettigheter og økonomisk utvikling, ha muligheter til å vinne lettere frem.

I den nye overordnede strategien for Verdensbankgruppen refereres det for første gang eksplisitt til menneskerettighetene. Bankens støtte til statsbyggingsprosesser i gjenoppbyggingsfasen har ofte betydning for sivile og politiske rettigheter, og banken gir omfattende støtte til utviklingstiltak organisert av lokalsamfunn. Sikringsmekanismene i Verdensbanken omfatter urfolks rettigheter, tilnærminger der infrastrukturprosjekter krever flytting av befolkninger og klageadgang. Verdensbankgruppens privatsektorgren, International Finance Corporation (IFC), har egne såkalte Performance Standards med retningslinjer for hvordan risiko- og konsekvensanalyser av prosjekter bør utføres for å drive bærekraftig næringsvirksomhet.

Både overfor Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF) søker Norge å fremme prinsippene for ansvarlig långivning og låneopptak utarbeidet av FNs konferanse for handel, investering og utvikling (UNCTAD). Disse har et rettighetsperspektiv.

Den interamerikanske utviklingsbanken (IDB) har de siste 15 årene vist større bevissthet om menneskerettslige problemstillinger som blant annet er knyttet til minoriteters rettigheter, likestilling, forurensning og økonomisk mislighold. Dette er best reflektert i den interne politikkutviklingen og risikohåndteringen knyttet til bankens sikringsmekanismer. IDB-gruppens privat sektor-organisasjon, Inter-American Investment Corporation (ICC), vedtok i 2013 nye sikringsmekanismer som er fullt ut i tråd med IFCs Performance Standards. Samtidig er IDB ledende blant de multilaterale bankene når det gjelder politikkutvikling og standarder for inkludering av kvinne- og likestillingshensyn. Et annet område IDB har vært ledende på internasjonalt, er arbeidet med utvikling av unik identitet for innbyggere.

Som resultat av et kompromiss inneholder Afrikabankens nye sikringsmekanismer en generell referanse til menneskerettigheter som et veiledende prinsipp. Prinsippet gir styremedlemmer en mulighet til å styrke oppfølgingen av hvordan menneskerettigheter etterleves i hele bredden av prosjekter og programmer som legges frem for styrets godkjenning.

Asiabankenhar relativt sett mer utviklede retningslinjer av betydning for menneskerettighetene. Bankens sosiale sikringsmekanismer retter seg blant annet mot retten til husly, levebrød og tjenester. Retningslinjene legger vekt på de fattige og sårbares rett til å bli hørt, tilgang til informasjon og frihet til å velge egen utvikling. Bankens sikringsmekanisme for urfolk omfatter selvbestemmelsesretten, ikke-diskriminering, kulturelle rettigheter, eldres rettigheter og rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne. Banken har i tillegg en klagemekanisme der berørte samfunn kan fremme protester dersom de mener banken ikke følger sine retningslinjer.

Prioriterte innsatsområder:

• Arbeide for at menneskerettigheter vektlegges i alle typer utlån gjennom det løpende styrearbeidet i Verdensbankgruppen og de regionale utviklingsbankene, og gjennom øremerket finansiering.

• Arbeide for at sikringsmekanismene for sosiale og miljømessige konsekvenser av utviklingsbankenes utlånsvirksomhet får en tydelig forankring i menneskerettighetene.

• Arbeide for at de multilaterale finansinstitusjonene benytter FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter i sin virksomhet, eller at de benytter relevante internasjonale standarder som kan bidra til en bevegelse i retning av FNs retningslinjer.

4.5 Et aktivt og ansvarlig næringsliv

Økt handel, investeringer og vekst i privat sektor er forutsetninger for å sikre verdiskaping, sysselsetting og utvikling. Mange utviklingsland har opplevd betydelig økonomisk vekst det siste tiåret. Det innebærer at forholdet til mange utviklingsland blir mindre bistandsorientert og mer preget av gjensidige politiske og økonomiske relasjoner. Et aktivt og ansvarlig internasjonalt næringslivsengasjement kan ha en betydelig positiv innvirkning også på menneskerettighetsområdet.

Noen av de raskest voksende økonomiene i verden er land med svakt styresett og lite utviklet lovverk for vern av menneskerettighetene. Norske selskaper orienterer seg mot og etablerer seg i økende grad i disse nye vekstmarkedene. De investerer og omsetter for store beløp og ansetter stadig flere mennesker. Gjennom sine investeringer og sysselsetting har norske selskaper dermed en betydelig innflytelse, og ved å opptre ansvarlig kan næringslivet bidra til en positiv samfunnsutvikling i landene de opererer i. Regjeringen verdsetter derfor at flere norske selskaper integrerer samfunnsansvar i sine forretningsstrategier.

Regjeringen forventer at norske selskaper vurderer hvordan anbefalingene i anerkjente internasjonale retningslinjer for bedrifters samfunnsansvar best mulig kan følges opp. Norske myndigheter vil legge til rette for at næringslivet i størst mulig grad får nødvendig informasjon om internasjonale retningslinjer og den lokale menneskerettighetssituasjonen, og vil bidra med veiledning til bedrifter som opererer i krevende markeder. Økt global anerkjennelse av internasjonale retningslinjer er positivt, da dette vil bidra til likere og mer forutsigbare rammevilkår for norsk næringsliv.

4.5.1 FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter

FNs menneskerettighetsråd vedtok i 2011 veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UN Guiding Principles on Business and Human Rights – UNGP). Forhandlingene fant sted under norsk ledelse. FNs veiledende prinsipper har på kort tid utviklet seg til å bli den rådende internasjonale standarden for næringsliv og menneskerettigheter, og er blitt innarbeidet i blant annet FNs næringslivsinitiativ Global Compact, OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og flere ulike industristandarder. En rekke selskaper har også tatt prinsippene i bruk. Menneskerettighetsrådet vedtok uten konsensus sommeren 2014 å etablere en arbeidsgruppe for å utvikle et internasjonalt bindende instrument for menneskerettigheter og næringsliv. Prosessen med å utvikle et slikt bindende instrument vil kunne undergrave enigheten om UNGP, som er et unikt globalt kompromiss mellom stater, det sivile samfunn og næringslivet. I likhet med andre vestlige land vil man fra norsk side derfor prioritere arbeidet med å styrke gjennomføringen av FNs veiledende prinsipper nasjonalt og internasjonalt.

FNs veiledende prinsipper er ikke-rettslige anbefalinger som retter seg mot alle stater og virksomheter, uavhengig av størrelse, sektor, eierskap og struktur. De omfatter tre hovedprinsipper, basert på eksisterende folkerettslige forpliktelser:

• Statenes forpliktelse til å sikre menneskerettighetene gjennom nasjonal lovgivning og til å beskytte mot overgrep innenfor statenes egen jurisdiksjon, herunder fra tredjeparter som næringslivet.

• Forventningen om at næringslivet respekterer menneskerettighetene, utover å følge lover og regler i landet der virksomheten drives, og foretar aktsomhetsvurderinger for å etterleve dette ansvaret.

• Statenes forpliktelse til å sørge for at det finnes adgang til ulike former for rettslige eller ikke-rettslige klage- og erstatningsmekanismer og oppfordring til næringslivet om å delta i eller selv ha ikke-rettslige klageordninger for parter som er berørt av egen virksomhet.

Statenes ansvar for å beskytte mot overgrep

Statenes ansvar for å sikre at menneskerettighetene ivaretas innenfor statens egen jurisdiksjon innebærer også en plikt til å gi beskyttelse mot overgrep fra tredjeparter, herunder fra næringslivet, gjennom lovgivning og andre virkemidler. FNs veiledende prinsipper er avledet av statenes forpliktelser etter gjeldende menneskerettighetskonvensjoner og ILOs kjernekonvensjoner, som er nærmere behandlet i kapittel 3.4.7.

Ifølge FNs veiledende prinsipper bør stater

• gi klart uttrykk for at næringslivet innen deres territorium og/eller jurisdiksjon skal respektere menneskerettighetene i all sin virksomhet,

• sørge for at lover og forskrifter krever at næringslivet respekterer menneskerettighetene,

• sørge for at lover og politikk ikke er til hinder for at næringslivet respekterer menneskerettighetene,

• gi hensiktsmessig veiledning til bedrifter om hvordan de kan sikre at de respekterer menneskerettighetene i all sin virksomhet,

• oppfordre til, og der det er aktuelt, kreve at næringslivet kommuniserer hvordan de forholder seg til menneskerettighetene i sin virksomhet.

FNs veiledende prinsipper anbefaler at stater uttrykker klare forventninger til næringslivet om å etterleve prinsippene i sin virksomhet, også over landegrensene. Sistnevnte gjelder særlig der staten selv er involvert i næringsvirksomheten. Aktsomhetsvurderinger anses her for å være et nødvendig og egnet verktøy for å sikre respekt for menneskerettighetene. Prinsippene fremhever spesielt statenes ansvar for å bistå næringslivet i konfliktområder. Risikoen for krenkelser av menneskerettighetene anses her for å være ekstra stor.

Utenriksdepartementet vil utarbeide en handlingsplan for å følge opp FNs veiledende prinsipper. Handlingsplanen skal bidra til en enhetlig og koordinert tilnærming fra offentlige myndigheter, og vil angi hvilke myndigheter som har ansvar for de ulike saksfelt som dekkes av prinsippene, og avklare tiltak for videre oppfølging. Handlingsplanen skal bidra til at prinsippene oppfattes som relevante for det offentliges egen forretningsvirksomhet, og at norske virksomheter møtes med samme forventninger uavhengig av hvilke offentlige myndigheter de er i kontakt med. Handlingsplanen skal videre klargjøre og konkretisere forventningene til næringslivets ivaretakelse av sitt samfunnsansvar, herunder respekt for menneskerettighetene, og hvordan norske myndigheter kan bistå i dette arbeidet.

Statenes ansvar for å sikre klageadgang, oppreisning og erstatning

FNs veiledende prinsipper omtaler statenes ansvar for å sikre at det finnes rettslige, administrative og andre relevante ordninger for oppfølging av eventuelle krenkelser av menneskerettighetene, for eksempel tilkjennelse av erstatning. Prinsippene viser blant annet til ordningen med OECDs nasjonale kontaktpunkt. Andre løsninger kan være ombudsmannsordninger og andre klageinstanser.

OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper uttrykker ikke-rettslige og frivillige anbefalinger om hvordan flernasjonale selskaper forventes å utvise samfunnsansvar. Det er samtidig en klar forventning fra myndighetene om at selskapene vurderer hvordan anbefalingene best kan følges opp. Alle OECD-land har forpliktet seg til å opprette nasjonale kontaktpunkter. Det norske OECD-kontaktpunktet er opprettet som et faglig upartisk rådgivende organ som skal bistå norske myndigheter i arbeidet med å fremme OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og gi råd og veiledning i enkeltsaker. Slike nasjonale kontaktpunkter er ikke tilsyns- eller kontrollorganer. Kontaktpunktet skal legge særlig stor vekt på å utvikle og opprettholde gode forbindelser til norsk næringsliv, spesielt virksomheter med aktivitet i sårbare stater der det er større risiko for at selskaper kan bli involvert i uønsket adferd. I tillegg skal kontaktpunktet utvikle og opprettholde en forbindelse med arbeidslivets parter og andre interessenter som kan bidra til en bredest mulig praktisering av retningslinjene. På grunnlag av individuelle henvendelser vurderer kontaktpunktet spørsmål knyttet til selskapers aktivitet opp mot anbefalingene i OECDs retningslinjer. Dersom en henvendelse anses for å være relevant, skal kontaktpunktet tilby partene råd og veiledning med sikte på å komme frem til en løsning i saken.

Næringslivets ansvar

Næringslivets ansvar for å respektere menneskerettighetene favner bredere enn å følge lover og regler i landene selskapene opererer i. FNs veiledende prinsipper anbefaler at selskapet

• erklærer at det respekterer menneskerettighetene,

• gjennomfører aktsomhetsvurderinger, slik at det unngår å krenke individers og gruppers rettigheter,

• har et system for å håndtere tilfeller der det har bidratt til at menneskerettighetene ikke respekteres.

I prinsippene defineres aktsomhetsvurderinger som tiltak selskaper iverksetter for å (i) kartlegge, (ii) forebygge, (iii) begrense og (iv) gjøre rede for hvordan de håndterer de konsekvensene som deres virksomhet har for menneskerettighetene. Hvor omfattende aktsomhetsvurderingene må være, avhenger blant annet av det enkelte selskaps virksomhetsområder, relasjoner og særtrekk. Det er derfor opp til selskapene selv å vurdere hvordan anbefalingen om aktsomhetsvurderinger best kan følges opp. Alle selskaper bør foreta aktsomhetsvurderinger som en aktiv og kontinuerlig del av sitt arbeid.

Regjeringen forventer at næringslivet legger FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter til grunn i sitt arbeid med å ivareta samfunnsansvar, og at norske selskaper vurderer hvordan de skal gjennomføre aktsomhetsvurderinger for å sikre at de respekterer menneskerettighetene i sin virksomhet.

Prioriterte innsatsområder:

• Utarbeide en nasjonal handlingsplan for å bidra til en helhetlig oppfølging av FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter fra norske myndigheters side.

• Videreføre en aktiv rolle for menneskerettigheter og næringsliv i FNs menneskerettighetsråd og andre internasjonale organisasjoner, blant annet ved å arbeide for at internasjonale organisasjoner og utviklingsbanker følger prinsippene.

• Gi økt veiledning til næringslivet om FNs veiledende prinsipper og andre anerkjente retningslinjer for samfunnsansvar, herunder OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.

4.5.2 Kunnskap og dialog

Regjeringen vil bidra aktivt til å fremme internasjonale standarder om næringsliv og menneskerettigheter, og klargjøre hvordan de kan tas i bruk innen ulike sektorer. I dette arbeidet er det særlig viktig med dialog med næringslivet og det sivile samfunn. Derfor legger norske myndigheter vekt på innspill fra KOMpakt, som er regjeringens rådgivende organ for næringslivets samfunnsansvar. KOMpakt består av representanter for arbeidslivets parter, sivilsamfunnet, selskaper og andre kompetansemiljøer, og er en viktig arena for dialog med sivilsamfunnet i Norge.

Det er behov for ytterligere kunnskap om hvilke strategier som har den beste effekten for å kartlegge og forebygge risiko for selskapers medvirkning til menneskerettighetsbrudd.

Prioriterte innsatsområder:

• Styrke lokal institusjonsbygging og sivilsamfunn i samarbeidsland der det er spesielt behov for å øke beskyttelsen mot fare for næringslivsrelaterte overgrep.

• Bygge faglig kompetanse og kapasitet for bedrifters samfunnsansvar i Norge ved å støtte norske aktører på området.

• Styrke utenriksstasjonenes rådgivning til norsk næringsliv om menneskerettighetsrisiko i vertslandet som en integrert del av arbeidet med næringsfremme.

4.5.3 Forventninger til selskaper med statlig eierandel

I Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap presenteres forventninger til selskaper med statlig eierandel. Regjeringen har både generelle og mer spesifikke forventninger til selskapene på samfunnsansvarsområdet. De spesifikke forventningene er knyttet til fire tematiske kjerneområder: Klima og miljø, menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og antikorrupsjon. Regjeringens forventninger tar utgangspunkt i og bygger på nasjonale og internasjonale standarder, konvensjoner og rapporteringsnormer. Regjeringen legger til grunn at norske selskaper med statlig eierandel er godt kjent med FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter og innarbeidingen av disse i OECDs og EUs retningslinjer.

Store selskaper med internasjonal virksomhet bruker i økende grad aktsomhetsvurderinger som anbefalt i FNs veiledende prinsipper for å kartlegge og forebygge risiko. Dette gjelder også flere av selskapene i statens portefølje av direkteeide virksomheter. Medvirkning til menneskerettighetsbrudd kan, i tillegg til konsekvensene for menneskene som blir rammet, medføre alvorlige omdømmetap og andre betydelige kostnader for virksomheten. Økt systematikk fra selskapenes side i arbeidet med å forebygge menneskerettighetsbrudd anses for å kunne redusere risikoen knyttet til dette.

I Meld. St. 27 (2013–2014) heter det videre at regjeringen forventer at

• selskaper med statlig eierandel respekterer grunnleggende menneskerettigheter, slik de fremkommer i internasjonale konvensjoner, i all sin virksomhet, og at selskapene også følger dette overfor sine leverandører og forretningspartnere,

• alle selskaper med statlig eierandel integrerer relevante forhold knyttet til menneskerettigheter i sin virksomhet,

• selskapene gjennomfører relevante aktsomhetsvurderinger i tråd med anbefalingene fra UNGP for å motvirke medvirkning til menneskerettighetsbrudd og redegjøre for hvordan de forholder seg til selskapets innvirkning på menneskerettighetene.

Det forventes at selskaper med statlig eierandel respekterer og bidrar til et anstendig arbeidsliv, der grunnleggende arbeidsstandarder og -rettigheter ivaretas og arbeidstakerne gis en lønn de kan leve av. Selskapene forutsettes å ha kunnskap om nasjonal lovgivning og internasjonale konvensjoner om arbeidsvilkår. ILOs åtte kjernekonvensjoner står sentralt og regnes som grunnleggende på arbeidslivets område. Kjernekonvensjonene omfatter grunnleggende prinsipper og rettigheter i arbeidslivet: Retten til å organisere seg og retten til kollektive forhandlinger, eliminasjon av alle former for tvangs- og slavearbeid og diskriminering i arbeidslivet samt avskaffelse av barnearbeid. ILOs medlemsstater er folkerettslig forpliktet til å etterleve kjernekonvensjonene. Kjernekonvensjonene regnes også som en del av menneskerettighetene, og er omfattet av FNs veiledende prinsipper.

For norske statlige etater og heleide selskaper som arbeider for å fremme økt aktivitet og konkurransekraft i norsk næringsliv er det viktig å utvise god og tilstrekkelig aktsomhet, slik at korrupsjon og negativ innvirkning på menneskerettighetene og miljøet kan forebygges.

Prioriterte innsatsområder:

• Arbeide med å forbedre eierdialogen med selskaper der staten har direkte eierskap, slik det er slått fast i Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap.