5 Arbeidet for menneskerettighetene i FN
Regjeringens prioriterte områder på menneskerettighetsfeltet – individets frihet og medbestemmelse, rettsstat og rettssikkerhet, samt likeverd og like muligheter – skal ligge til grunn for norsk menneskerettighetsarbeid i FN, både normativt og operativt. Regjeringens samstemte politikk for menneskerettighetene, som omtalt i kapittel 4, skal også legges til grunn for arbeidet i FN. Dette gjelder på alle områder i utenriks- og utviklingspolitikken, som for eksempel i humanitært arbeid, klima- og miljøpolitikk og sikkerhetspolitikk. Beskyttelse og videreutvikling av internasjonale konvensjoner og normer, samt styrking av det multilaterale systemets evne til å bistå landene med å etterleve deres menneskerettighetsforpliktelser, er viktig. Regjeringen vil derfor investere i og mobilisere til støtte for FN-systemets menneskerettighetsarbeid.Samtidig vil regjeringen arbeide for å beskytte etablerte menneskerettigheter og støtte opp om vedtak som bidrar til bedre gjennomføring av eksisterende forpliktelser. Regjeringen skal ha en helhetlig menneskerettighetspolitikk som er konsistent på tvers av ulike globale og regionale fora. Dette gjelder ikke minst i Norges opptreden i de ulike FN-foraene. I tillegg er det avgjørende å se det multilaterale engasjementet i sammenheng med det bilaterale. Kunnskap og erfaring fra vårt bilaterale arbeid skal bli benyttet i vårt multilaterale arbeid og vice versa. På den måten oppnås positive synergieffekter og en gjensidig styrking av alle innsatsområder.
Figur 5.1 Firuz Kutal, Norge
5.1 FNs normative rolle
The idea of cultural relativism is nothing but an excuse to violate human rights.
Shirin Ebadi
Menneskerettigheter er én av FNs tre grunnpilarer, og er likestilt med arbeidet for fred og sikkerhet og for utvikling. De tre pilarene er gjensidig forsterkende og avhengige av hverandre. Rettsstatens prinsipper er anerkjent som sentrale for å sikre fremgang på alle disse tre områdene.
Verden har i dag et omfattende menneskerettighetsregelverk med bred oppslutning og betydelig gjennomslagskraft. I denne normutviklingen har FN spilt en helt vesentlig rolle. I FNs generalforsamling i New York og FNs menneskerettighetsråd i Genève stadfestes og videreutvikles rammeverket fortløpende. I tillegg gjør FNs ulike særorganisasjoner, som Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) og Verdens helseorganisasjon (WHO) samt FNs ulike organer i Wien, Roma og Nairobi, årlig en rekke vedtak der menneskerettighetene er et viktig aspekt.
Det normative arbeidet i FN foregår i et krevende politisk terreng. Det er skarpe skillelinjer mellom land som arbeider for et sterkt internasjonalt menneskerettighetsvern, og land som avviser kritikk eller engasjement som innblanding i et lands interne anliggender. Å sikre fortsatt oppslutning om inngåtte politiske og rettslige forpliktelser er utfordrende. De grunnleggende prinsippene ved menneskerettighetene blir møtt av krav om at de må fortolkes i lys av nasjonale og regionale historiske, kulturelle, økonomiske og religiøse forskjeller. Eksempelvis stiller enkelte stater krav om at såkalte tradisjonelle verdier skal sette grenser for enkeltindividers menneskerettigheter, og flere stater mobiliserer motstand mot at gamle familie- og kjønnsrollemønstre oppløses. Dette er ikke noe nytt, men motkrefter blir stadig bedre organisert.
Det normative arbeidet blir også utfordret når land introduserer stadig nye temaer på FNs dagsorden, ofte med et perifert menneskerettighetsinnhold. Dette bidrar til å avlede diskusjonene fra de største menneskerettighetsutfordringene, og kan leses som en strategi for å flytte oppmerksomheten fra temaer som enkeltland eller grupper ikke ønsker diskusjon om i lys av deres hjemlige menneskerettighetssituasjon.
Regjeringen vil arbeide for å beskytte etablerte menneskerettigheter og støtte opp om vedtak som bidrar til å bedre gjennomføringen av eksisterende forpliktelser. Myndigheter skal ikke kunne omgå menneskerettighetsforpliktelser under henvisning til tradisjonelle verdier, nasjonal suverenitet og ikke-innblandingsprinsippet. Regjeringen vil imøtegå land som motarbeider norsk innsats gjennom tverregionalt samarbeid med land som deler regjeringens syn på betydningen av menneskerettighetene, og med det sivile samfunn. Norske myndigheter vil arbeide for å identifisere områder av felles interesse, og inngå strategiske allianser fra sak til sak eller i form av mer langsiktig og omfattende partnerskap. I dette arbeidet kan man dra nytte av en gjenkjennelig internasjonal profil på menneskerettighetsområdet. Norske myndigheter har en bred tilnærming og er engasjert i de fleste menneskerettighetsspørsmål på den internasjonale dagsorden, noe som bidrar til troverdighet.
Prioriterte innsatsområder:
Videreutvikle en ledende norsk rolle i FNs normative arbeid for å bevare og styrke menneskerettighetene.
5.2 Fra ord til handling: Styrking av FNs gjennomføringsevne
Til tross for den betydelige fremgangen med å utvikle et godt internasjonalt rammeverk, samsvarer gjennomføringsevne og -mekanismer i det internasjonale samfunn verken med det normative rammeverket eller utfordringene på menneskerettighetsområdet. I praksis blir menneskerettighetene respektert i svært varierende grad, og FNs mange gode og relevante vedtak blir ofte ikke fulgt opp. I enkelte land kan årsaken være svak institusjonell kapasitet og kompetanse på nasjonalt nivå. I andre tilfeller er evnen til stede, men myndighetene ønsker ikke å gjøre det som er nødvendig for å fremme og beskytte menneskerettighetene i praksis. Et velfungerende rettssystem på nasjonalt nivå er en forutsetning for gjennomføringen av menneskerettighetene. Å bidra til oppbygging av velfungerende rettsstater er derfor en prioritert innsats for regjeringen.
FN bør spille en viktig rolle i statenes etterlevelse av menneskerettighetene. Regjeringen vil derfor arbeide for en modernisert, sterk og mer effektiv verdensorganisasjon, som styrker FNs kapasitet til å bistå landene i gjennomføringen av deres menneskerettighetsforpliktelser.
Det er avgjørende at menneskerettighetene integreres i hele FN-systemet, og at FN opptrer enhetlig. Ikke bare de dedikerte menneskerettighetsinstitusjonene, men hele FN-systemet har ansvar for å fremme menneskerettigheter gjennom en rettighetsbasert tilnærming. Norge er en pådriver for dette arbeidet, blant annet gjennom bidrag til reform av FNs utviklingssystem og ved å være en sentral støttespiller for tiltak for å integrere et menneskerettighetsperspektiv i hele FNs arbeid. Eksempler på slike tiltak er Generalsekretærens handlingsplan Human Rights Up Front og menneskerettighetsmekanismen under FNs utviklingsgruppe (UNDG-HRM), som skal bistå FNs landkontor med menneskerettighetsekspertise.
Human Rights Up Front er et viktig skritt i retning av å styrke hensynet til menneskerettighetene i hele FNs arbeid, for dermed å forebygge væpnet konflikt og alvorlige overgrep. Initiativet skal samtidig bidra til at FN har en tydelig stemme når krenkelser skjer.
Norske myndigheter vil samtidig støtte regionale menneskerettighetssystemer for samlet sett å bidra til mer effektive overvåkningsmekanismer på multilateralt nivå. Det vil også arbeides for styrket samhandling innad i FN, mellom FN-systemet og de regionale organisasjonene, og mellom FN-systemet og de multilaterale finansinstitusjonene. Det sivile samfunns deltakelse i FNs arbeid står sentralt. Det sivile samfunn bidrar gjennom sin aktive deltakelse til å styrke åpenheten og debatten om FNs rolle og arbeid, og kan dermed bidra til å øke organisasjonens gjennomslagskraft og troverdighet.
Alle, også menneskerettighetsforkjempere, har rett til uhindret adgang til og kommunikasjon med FN-systemet. Norge vil spille en aktiv rolle i å sikre det sivile samfunns adgang til meningsfull deltakelse i FNs arbeid. Det vil være vesentlig å motvirke trusler, angrep og andre represalier mot menneskerettighetsforkjempere og andre aktører som samarbeider med FN. Represalier mot dem som samarbeider med FN er ikke bare et overtramp mot deres menneskerettigheter, det bidrar også til å undergrave FNs virke i sin helhet.
For å styrke FNs gjennomføringsevne kreves handlingsvilje hos FNs lederskap, men også politisk og finansiell støtte fra medlemslandene. FNs budsjett har et beskjedent omfang sett i forhold til organisasjonens stadig mer omfattende mandat. Av FNs regulære budsjett går mindre enn tre prosent til spydspissene i arbeidet for menneskerettighetene gjennom FNs høykommissær for menneskerettigheter (OHCHR), Menneskerettighetsrådet og dets mekanismer, konvensjonsorganene, de ulike spesialrapportørene og andre uavhengige eksperter. Regjeringen vil derfor arbeide for at FN tilføres tilstrekkelige midler til å bistå enkeltland med å etterleve sine menneskerettighetsforpliktelser, både i det ordinære budsjettet, gjennom egne frivillige bidrag til FNs menneskerettighetsarbeid og gjennom å motivere andre viktige givere til å øke sine budsjetter på området.
Prioriterte innsatsområder:
Gi FNs generalsekretærs initiativ Human Rights Up Front full støtte som et ledd i arbeidet for et effektivt FN der menneskerettighetene gis prioritet på tvers av organisasjonen.
Arbeide for styrket samhandling innad i FN-systemet, mellom FN og de multilaterale finansinstitusjonene og mellom FN og regionale organisasjoner, for å fremme menneskerettighetene.
Bidra til at FN-organisasjonene i større grad involverer og støtter det sivile samfunn i arbeidet i enkeltland, og legge til rette for det sivile samfunns aktive deltakelse i utformingen av FNs multilaterale arbeid og dagsorden.
Arbeide for at en større andel av FNs regulære budsjett tilføres FNs menneskerettighetsarbeid for å styrke FNs tredje pilar.
5.3 FNs sikkerhetsråd
FNs sikkerhetsråd behandler ofte landsituasjoner der menneskerettighetsbrudd er en sentral del av konfliktbildet. De senere årene har derfor også respekt for menneskerettigheter som del av forebygging av konflikt fått økt oppmerksomhet. Menneskerettighetene berøres også i de mange tematiske spørsmål som Sikkerhetsrådet diskuterer, som for eksempel beskyttelse av sivile, beskyttelse av barn i væpnet konflikt og kvinners rolle i konflikt. I tillegg holder OHCHR og FNs nødhjelpskoordinator for menneskerettigheter regelmessige redegjørelser. Gjennom sine vedtak er Sikkerhetsrådet en sentral normgiver på flere områder. I tillegg spiller fredsbevarende operasjoner etablert av Sikkerhetsrådet en sentral rolle i vern og fremme av menneskerettighetene. Samarbeid mellom Sikkerhetsrådet, OHCHR og andre menneskerettighetsaktører er viktig for å sikre best mulig ressursbruk og gjennomslag.
Bruken av vetoretten for de faste medlemmene1 begrenser Sikkerhetsrådets handlekraft i alvorlige kriser. Det er flere eksempler på slik begrenset handlekraft, også i tilfeller der det har skjedd folkemord, krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten.
Norge vil arbeide for at menneskerettigheter skal utgjøre en sentral del av Sikkerhetsrådets agenda.
Prioriterte innsatsområder:
Arbeide for at menneskerettighetene skal utgjøre en sentral del av Sikkerhetsrådets arbeid.
Arbeide for at Sikkerhetsrådet viser den nødvendige handlekraft til forsvar av menneskerettighetene i alvorlige kriser, i tråd med sitt mandat.
Boks 5.1 Syria: Et eksempel på internasjonal handlingslammelse
Borgerkrigen i Syria er et eksempel på at Sikkerhetsrådet har vist handlingslammelse. Sikkerhetsrådets medlemmer er enige om at den væpnede konflikten i Syria er en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet, men de fem faste medlemmene er dypt uenige om hvem som har hovedansvaret for konflikten og hvilke tiltak som må treffes for at det internasjonale samfunn skal kunne bidra til en fredelig løsning. Det påligger Sikkerhetsrådet, spesielt de faste medlemmene, et særlig ansvar for å finne løsninger som kan bidra til å få slutt på borgerkrigen. Regjeringen har gjentatte ganger påpekt at en politisk løsning på konflikten først vil komme når det internasjonale samfunnet evner å stå sammen for å yte press på regimet i Syria og på partene på bakken. I oktober 2011 la Russland og Kina ned veto mot en resolusjon i Sikkerhetsrådet som fordømte Assad-regimets voldelige reaksjon mot demonstranter som ønsket demokratisk endring i Syria. Russland og Kina har siden lagt ned veto mot utkast til Sikkerhetsrådsresolusjoner ytterligere tre ganger. Sikkerhetsrådet klarte likevel å bli enig om resolusjon 2118 om fjerning av Syrias lagre av kjemiske våpen. De kjemiske våpnene er nå ute av Syria, etter innsats fra FN og betydelig støtte fra land som Norge og Danmark. Sikkerhetsrådsresolusjonene 2139 og 2165 om humanitær tilgang er også et fremskritt, men følgene disse resolusjonene har fått på bakken har foreløpig vært begrenset. Borgerkrigen og overgrepene fortsetter i stor skala, med enorme flyktningestrømmer som følge. Kaoset i Syria har også gitt terrorgrupper som ISIL rom til å vokse. FNs sikkerhetsråd har i resolusjon 2170 av 2014 enstemmig fordømt ISIL’s fremferd og handlinger. Svært alvorlige forbrytelser begås daglig av alle parter i konflikten. Når globale og regionale stormakter ikke kan bli enige, og når partene selv ikke har reell vilje til å forhandle om fred, kommer verden stadig til kort overfor de enorme tap av liv og lidelser i Syria.
5.4 FNs generalforsamling og FNs menneskerettighetsråd
FNs generalforsamling, som består av alle FNs medlemsland, utgjør en sentral del av det internasjonale menneskerettighetssystemet, ikke minst i kraft av å være et viktig normdannende organ på feltet. Generalforsamlingen består av seks komiteer med ulike tematiske mandater. Menneskerettigheter behandles i Generalforsamlingens tredje komité. Komiteen har sin egen omfattende katalog av menneskerettighetsspørsmål til vurdering, og er en viktig arena for å oppnå tilslutning om globale initiativ. Norge har over tid spilt en aktiv rolle i denne komiteens arbeid, og vil også fremover engasjere seg bredt, i tråd med prioriteringene nedfelt i denne meldingen. Norge leder arbeidet for beskyttelse av menneskerettighetsforkjempere og internt fordrevne, og spiller en fremtredende rolle i å fremme likestilling og kvinners rettigheter. Norske myndigheter arbeider samtidig for at Generalforsamlingen ikke bidrar til å undergrave eller svekke arbeidet i det underliggende Menneskerettighetsrådet i Genève, som er FNs særskilte organ i menneskerettighetsspørsmål.
FNs menneskerettighetsråd ble opprettet i 2006 som erstatning for FNs menneskerettighetskommisjon (1946–2006). Menneskerettighetsrådet har som sin primære oppgave å styrke, fremme og beskytte menneskerettighetene, noe som også innebærer å ta opp akutte situasjoner der det begås grove menneskerettighetsovergrep. Menneskerettighetsrådet har mandat til å drøfte både tematiske og landspesifikke spørsmål og situasjoner. At menneskerettighetsrådet er underlagt FNs generalforsamling, og dermed ikke et frittstående organ som FNs sikkerhetsråd og det økonomiske og sosiale råd (ECOSOC), er en svakhet for et råd som har som mandat å ivareta én av FNs tre søyler. Norge arbeider kontinuerlig for en styrking av Menneskerettighetsrådets beslutningsdyktighet og handlekraft. Menneskerettighetsrådets 10-årsjubileum i 2016 er en viktig anledning for dette formål.
Både Generalforsamlingen og Menneskerettighetsrådet preges av geopolitiske motsetninger, og arbeidet kjennetegnes ofte av betydelig avstand mellom medlemsland. Mange stater er skeptiske til internasjonal innblanding i det de anser for å være statenes interne anliggender. At foraene til enhver tid inkluderer land som har et annet syn på menneskerettighetene, gjør det krevende å få gjort tydelige og gjennomførbare vedtak.
Boks 5.2 Ansvaret for å beskytte
FNs generalforsamling vedtok i 2005 prinsippet om ansvar for å beskytte («responsibility to protect»). Prinsippet slår fast at enhver stat er ansvarlig for å beskytte sivilbefolkningen mot folkemord, etnisk rensing, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Prinsippet hviler på tre søyler, der ansvaret tydeliggjøres: 1) Stater har det primære ansvaret for å beskytte sin befolkning. 2) Det internasjonale samfunn har en plikt til å bistå stater i å overholde dette ansvaret. 3) Dersom staten forsømmer sitt ansvar eller ikke evner å beskytte egen befolkning, har det internasjonale samfunn et ansvar for å reagere. Denne reaksjonen kan ta form av ulike fredelige multilaterale virkemidler, som for eksempel utvidet diplomati og humanitær hjelp, eller tvangstiltak som bruk av sanksjoner og henvisning til Den internasjonale straffedomstolen (ICC), men også bruk av militær makt, i samsvar med reglene i FN-pakten. Regjeringen støtter opp om denne bredden av verktøy. Prinsippet om ansvar for å beskytte er ikke et eget folkerettslig grunnlag for at stater kan bruke makt mot andre stater. Fremme av bærekraftig sosial og økonomisk utvikling, fremme av rettsstaten og vern av menneskerettighetene er grunnleggende elementer i en slik tilnærming.
Boks 5.3 FNs spesialprosedyrer
Blant Menneskerettighetsrådets viktigste redskaper er de mange spesialrapportørene, arbeidsgruppene og uavhengige ekspertene. Disse har mandat til å foreta landbesøk og legge frem rapporter som muliggjør en informert og åpen debatt om både tematiske spørsmål og situasjoner i enkeltland. Rapportørene bidrar til å skape oppmerksomhet om konkrete menneskerettighetsutfordringer, og gir arbeidet med menneskerettigheter i FN faglig tyngde og legitimitet. Det er imidlertid en svakhet at rapportørene bare kan foreta landbesøk etter invitasjon fra landets myndigheter. Mange land tar ikke imot spesialrapportører, og det forekommer stadige forsøk på å detaljstyre og dermed svekke uavhengigheten til rapportørene. Norge skal være en tydelig støttespiller for spesialprosedyrenes rammevilkår, handlingsrom og uavhengighet, og vi skal arbeide for at flere land utsteder åpne invitasjoner til spesialprosedyrene.
Selv om ulike land og grupper av land forsøker å begrense FNs handlekraft, er Generalforsamlingen og Menneskerettighetsrådet viktige arenaer for debatt om helt sentrale menneskerettighetsspørsmål i vår tid. Systematisk og tålmodig innsats for kompromisser og bredest mulig oppslutning i enkeltsaker, ofte kombinert med iherdig påtrykk fra det sivile samfunn, har ført til at Menneskerettighetsrådet i de senere år har vist seg mer handlekraftig og relevant enn mange hadde ventet. Med Menneskerettighetsrådets sammensetning (se boks 5.4) er det avgjørende å arbeide for økt samhandling på tvers av tradisjonelle allianser. Samtidig skal norske myndigheter ikke være tilbakeholdne med å fremme forslag til vedtak som antas vil møte stor motstand. Gjennom samarbeid med moderate land i alle regioner vil det kunne sikres at dagens rettighetsvern opprettholdes og styrkes. Å identifisere felles interesser og prioriteringer vil være en viktig del av dette arbeidet. Under norsk ledelse er det på denne måten gjort tydelige vedtak om beskyttelse av menneskerettighetsforkjempere med bred oppslutning. Det er også oppnådd enighet om ulike landspesifikke spørsmål og om opprettelse av nye spesialrapportører på viktige tema som forsamlings- og foreningsfrihet og overgangsrettferdighet. Menneskerettighetsrådets landspesifikke beslutninger vedtas i hovedsak ved flertallstilslutning. Resolusjonene som vedtok å oppnevne granskningskommisjoner for henholdsvis Nord-Korea og Eritrea ble like fullt vedtatt ved enstemmighet. Det er imidlertid fortsatt betydelig uenighet blant Menneskerettighetsrådets medlemmer om blant annet bruken av dødsstraff, seksuelle minoriteters rettigheter og seksuell og reproduktiv helse og rettigheter.
Norge var medlem av Menneskerettighetsrådet i perioden 2009–2012, og deltar i dag aktivt som observatør. Som observatør har man forslagsrett og kan delta i debatten og forhandlingene, men man har ikke stemmerett. Dette gir muligheter for en aktiv profil i enkeltsaker. Norge vil fortsette å lede arbeidet i Menneskerettighetsrådet og Generalforsamlingen for beskyttelse av menneskerettighetsforkjempere, og vil jobbe aktivt tverregionalt med temaet menneskerettigheter og næringsliv. Norge vil fortsette å delta systematisk i debatter om landsituasjoner med alvorlige menneskerettighetsbrudd. Rollen som brobygger og tilrettelegger i fredsprosesser og andre forhold skal aldri være til hinder for at regjeringen tar klart avstand fra alvorlige overgrep og menneskerettighetsbrudd i enkeltland.
Prioriterte innsatsområder:
Være en tydelig aktør i det normative arbeidet for å beskytte og fremme menneskerettighetene, og bidra til en bedre operasjonalisering av de vedtak FN fatter.
Arbeide for å styrke Menneskerettighetsrådets posisjon og status i FN-systemet, og bidra til at det i FN settes av nok ressurser til å iverksette de tiltak som Menneskerettighetsrådet vedtar.
Styrke sivilt samfunns adgang til å delta i arbeidet i FNs menneskerettighetsråd, og arbeide for at sivilt samfunn skal få adgang til å innta en mer synlig rolle også i FNs generalforsamling.
Være en pådriver for at FN-systemet styrker sin evne til å reagere når medlemsstater er ansvarlige for represalier mot sivilt samfunn, menneskerettighetsforkjempere og andre på grunn av deres deltakelse i FN.
Være en sterk politisk støttespiller for FNs spesialrapportører for å verne om deres uavhengighet og ved å mobilisere for deres adgang til å foreta landbesøk til alle land, samt understøtte en mer effektiv oppfølging av deres anbefalinger, herunder gjennom økonomisk og politisk støtte.
Boks 5.4 Medlemskap i FNs menneskerettighetsråd
Menneskerettighetsrådets 47 plasser er fordelt etter en fast geografisk fordelingsnøkkel mellom FNs fem regioner, og medlemmene velges for en treårsperiode av FNs generalforsamling. Det er en utfordring at også land som systematisk bryter menneskerettighetene, søker medlemskap, og kan velges inn dersom den regionale gruppen landet tilhører, ikke stiller med flere kandidater enn det er seter til. I tillegg er det bekymringsfullt at flere land ikke synes å dele ønsket om et sterkt og effektivt Menneskerettighetsråd, og søker medlemskap nettopp for å hindre fremdrift i sentrale spørsmål. Samtidig anerkjenner norske myndigheter at dersom menneskerettighetsvernet skal bedres, er det viktig å engasjere land som står overfor store utfordringer.
Ved valg av medlemmer til Menneskerettighetsrådet skal det tas hensyn til kandidatlandets bidrag til å fremme og beskytte menneskerettighetene, samt frivillige løfter og forpliktelser avgitt i forbindelse med kandidaturet.1 I mange tilfeller følges ikke disse opp i praksis. Medlemmer som begår grove og systematiske brudd på menneskerettighetene, kan suspenderes av Generalforsamlingen, noe som for eksempel skjedde med Libya i 2011.
Norske myndigheter vil vurdere kandidatlandene på basis av deres frivillige løfter og forpliktelser, og plan for å gjennomføre disse. Ved eventuelt gjenvalg vil den faktiske gjennomføringen av de løfter og forpliktelser landet fremla forut for medlemskapet, være særlig tungtveiende. Fra norsk side vil det arbeides for at det blir større grad av åpenhet om og behandling av kandidatlandenes etterlevelse av sine menneskerettighetsforpliktelser. Norge avstår fra å stemme dersom ingen egnede kandidatland stiller til valg.
1 Nedfelt i FNs generalforsamlingsresolusjon fra 2006 som opprettet FNs menneskerettighetsråd, A/RES/60/251.
5.5 Periodiske landhøringer i FNs menneskerettighetsråd
En av de viktigste nyskapningene som kom med etableringen av Menneskerettighetsrådet var innføringen av periodiske landhøringer (Universal Periodic Review, UPR).
UPR er et politisk virkemiddel der alle FNs medlemsstater høres om menneskerettighetssituasjonen i sitt land av de andre medlems- og observatørstatene. Høringen munner ut i konkrete anbefalinger basert på rapportene fra de nasjonale myndighetene, landets sivilsamfunn og en rapport som sammenfatter relevante FN-dokumenter om landet. Bruken av mellomstatlige anbefalinger legger til rette for en konstruktiv debatt, og et stort engasjement og innspill fra det sivile samfunn bidrar til større åpenhet rundt menneskerettighetsutfordringer i alle land. Likebehandlingen bidrar til legitimitet. Til nå har alle land møtt opp til høring. Norge ble hørt for andre gang i april 2014. Etter høringen godtok regjeringen en rekke anbefalinger som den er i ferd med å følge opp.
Høring av enkeltland finner sted hvert fjerde år og følger samme oppsett, noe som gir gode muligheter for sammenligning og oppfølging. Landhøringene har gitt Menneskerettighetsrådet mulighet til å sette søkelys på menneskerettighetssituasjonen i land som hittil har kunnet unndra seg dette. Høringene setter også det sivile samfunn og stater bedre i stand til å drive målrettet menneskerettighetsarbeid i enkeltland.
Prioriterte innsatsområder:
Bruke UPR-høringene systematisk til å ta opp krevende menneskerettighetsforhold i enkeltland.
Anvende aktuelle anbefalinger i bilateral dialog og samarbeid, og styrke det systematiske arbeidet med oppfølging av de forpliktelser landene har påtatt seg.
Boks 5.5 Menneskerettighetsrådets håndtering av alvorlige landsituasjoner
FNs menneskerettighetsråd gjør hvert år en rekke vedtak om situasjonen i land der det foregår systematiske og grove menneskerettighetsbrudd. Slike landspesifikke vedtak innebærer ofte utnevnelse av spesialrapportører, granskingskommisjoner eller lignende oppfølgingsmekanismer. Deres oppgave er å samle inn og systematisere store mengder vitneutsagn og annen informasjon om systematiske og grove menneskerettighetsbrudd, og slik legge grunnlag for meningsfulle rettsprosesser i fremtiden.
Menneskerettighetsrådets granskingskommisjon for Syria ble etablert av en spesialsesjon avholdt i august 2011. Kommisjonen fikk i oppdrag å kartlegge menneskerettighetssituasjonen i det borgerkrigsherjede landet, og har siden opprettelsen systematisk dokumentert grove menneskerettighetsbrudd. Kommisjonen utfører et krevende arbeid som vil være viktig for mulighetene til å gjennomføre en fremtidig rettsprosess og hindre straffrihet for overgrepene.
Granskingskommisjonen for Nord-Korea ble opprettet av Menneskerettighetsrådet i mars 2013 for å undersøke de grove, systematiske og omfattende menneskerettighetsbruddene i landet, og har også som mål at de ansvarlige for overgrep stilles til ansvar, herunder for forbrytelser mot menneskeheten. Kommisjonen fremla i mars 2014 en urovekkende rapport, der det redegjøres for systematiske og alvorlige overgrep. Menneskerettighetsrådet fulgte samme måned opp ved å vedta en resolusjon som fordømmer overgrepene, og der det blant annet tas til orde for henvisning av situasjonen i Nord-Korea til FNs sikkerhetsråd. En lignende granskingskommisjon ble i juni 2014 opprettet for å dokumentere den svært vanskelige menneskerettighetssituasjonen i Eritrea.
I mars 2014 vedtok Menneskerettighetsrådet en resolusjon der FNs høykommissær for menneskerettigheter blir bedt om å undersøke hendelsene i Sri Lanka i borgerkrigens siste fase, med sikte på å hindre straffrihet og å stille de ansvarlige for overgrep til ansvar. Vedtaket må ses i sammenheng med myndighetenes manglende vilje og evne til å gjennomføre en troverdig rettsprosess i etterkant av de grove overgrepene som fant sted i krigens siste fase.
Norge har i alle disse sakene vært medforslagsstiller og således bidratt til vedtakene som er gjort.
Boks 5.6 UPR-prosessen som rammeverk for dialog og koordinert innsats
I tillegg til at UPR-høringene er et nyttig verktøy for å ta opp menneskerettighetsbrudd i enkeltland, utgjør forberedelsene til UPR en mulig plattform for dialog og koordinert innsats mellom myndigheter og sivilsamfunn, både nasjonalt og internasjonalt. Regjeringen mener at sivilsamfunnets deltakelse er nødvendig og en styrke for høringen, ikke minst gjennom bidrag til de offisielle grunnlagsdokumentene og i oppfølgingen etterpå.
I forkant av Bangladeshs andre UPR-høring i 2013 gjennomførte det internasjonale nettverket Child Rights Governance Assembly (CRGA) en rekke konsultasjoner med lokale og nasjonale aktører, blant annet helsearbeidere, lærere, barn, foreldre og barnerettighetsorganisasjoner. Sammen identifiserte de hvilke saker som skulle prioriteres frem mot høringen. Sakene ble tatt opp med relevante nasjonale og internasjonale aktører, som ulike lands ambassader i Bangladesh og landets finansdepartement. CRGA deltok også på flere møter i Genève i forbindelse med UPR-prosessen. Forberedelsene til UPR ga et rammeverk for dialog og samordnet innsats mellom et bredt spekter av barnerettighetsaktører, også barna selv, og internasjonale og nasjonale myndigheter. Som et resultat ble 75 prosent av kravene fra CRGA inkludert i de endelige anbefalingene fra UPR. Prosessen styrket i tillegg samarbeidet i det sivile samfunn, åpnet dørene for nye partnerskap og la et godt grunnlag for videre oppfølging.
5.6 FNs høykommissær for menneskerettigheter
FNs høykommissær for menneskerettigheter (OHCHR), opprettet i 1993, spiller en viktig rolle som uavhengig pådriver og talsperson for å fremme og verne menneskerettighetene, både globalt og på landnivå. OHCHR har gradvis økt sin tilstedeværelse i felt, også i alle FNs fredsbevarende operasjoner, noe som har styrket kontorets evne til å overvåke og dokumentere menneskerettighetsbrudd. OHCHR bistår statene i den praktiske gjennomføringen av menneskerettighetene gjennom rådgivning og kapasitetsbygging i FNs medlemsland. I tillegg fungerer OHCHR som sekretariat for Menneskerettighetsrådet, spesialrapportørene og konvensjonsorganene, og er en viktig ressurs for FNs fond og programmers arbeid med å integrere menneskerettigheter i sin virksomhet.
Midler fra FNs regulære budsjett utgjør bare 40 prosent av Høykommissærens totale budsjett. Det resterende dekkes gjennom frivillige bidrag. Høykommissæren har selv påpekt at manglende finansiering utgjør en betydelig utfordring for FN-systemets muligheter til å overvåke og støtte gjennomføringen av statenes menneskerettighetsforpliktelser. Dette er en uheldig situasjon, ettersom den internasjonale oppmerksomheten om menneskerettighetsbrudd blir stadig større, med økte krav om tiltak og oppfølging i regi av Høykommissæren, fremmet av Menneskerettighetsrådet og dets medlemmer og observatører, det sivile samfunn og ulike internasjonale organisasjoner. Høykommissærens kontor mottar flere henvendelser fra enkeltland om å etablere landkontor og andre støtteordninger for å bistå myndigheter i å styrke beskyttelsen mot menneskerettighetsovergrep, uten å kunne følge opp. Samtidig er det land som aktivt motarbeider en utvidet rolle for Høykommissæren. Dette er ledd i den verdikampen som pågår.
Et sterkt Høykommissariat er av stor betydning for gjennomføringen av menneskerettighetene, særlig gjennom faglig og praktisk bistand i enkeltland. Norge er derfor blant de største bidragsyterne til Høykommissæren, og er en sterk politisk støttespiller for å verne om kontorets uavhengige gjennomføring av sitt mandat. Norske myndigheter er bekymret for og motsetter seg forsøk på å detaljstyre og dermed svekke kontorets uavhengighet. I tråd med regjeringens prioriteringer på menneskerettighetsområdet, støtter Utenriksdepartementet OHCHRs nye satsingsområde «Widening the Democratic Space», som legger vekt på sentrale sivile og politiske rettigheter, menneskerettighetsutdanning, beskyttelse av menneskerettighetsforkjempere og fremme av uavhengige medier.
Prioriterte innsatsområder:
Verne om FNs høykommissariats uavhengige gjennomføring av sitt mandat.
Øke Norges økonomiske bidrag til FNs høykommissær for menneskerettigheter.
5.7 FNs konvensjonsorganer
For samtlige av FNs ti kjerneinstrumenter på menneskerettighetsområdet (se boks 2.2) er det opprettet et konvensjonsorgan (en komité) som skal overvåke statspartenes etterlevelse av de forpliktelser de har påtatt seg. Komiteene består av uavhengige eksperter valgt av statspartene til den aktuelle konvensjonen. De fleste instrumentene stiller krav om at partene skal avgi regelmessige rapporter om hva som gjøres for å etterleve forpliktelser. Flere av konvensjonene har også valgfrie ordninger der individer som hevder at de har vært utsatt for en krenkelse, kan klage stater som har sluttet seg til disse valgfrie ordningene, inn for den aktuelle komiteen. Komiteene har spilt en viktig rolle i utviklingen av det internasjonale menneskerettsvernet innenfor FN-systemet. Uttalelser fra komiteene om hvorvidt det er skjedd en konvensjonskrenkelse, er ikke folkerettslig bindende, men har stor politisk tyngde.
Komiteene preges i dag av at det har vært en sterk vekst i oppgavene. Siden 2004 er det etablert fire nye komiteer, mens antallet klageordninger har vokst fra tre i 2000 til åtte i 2014. Antall ratifikasjoner er fordoblet siden 2000, noe som også har gitt en tilsvarende vekst i antall rapporter som skal behandles. Denne sterke veksten har medført en rekke utfordringer både for sekretariatet og for komiteene selv, blant annet når det gjelder koordinering av og behandlingstid for rapporter. Regjeringen vil arbeide for at økningen i arbeidsoppgaver blir fulgt opp med tilstrekkelige ressurser, blant annet gjennom å øremerke støtte til den avdelingen i OHCHR som bistår konvensjonsorganene.
For at konvensjonsorganene skal fungere som effektive overvåkningsmekanismer, må kvaliteten på organenes arbeid sikres. Kvaliteten av arbeidet er blant annet avhengig av komiteenes rammebetingelser, sammensetning og arbeidsmåte. Særlig i tilknytning til behandlingen av individklager har det vært stilt spørsmål ved om alle komiteene har den sammensetning og arbeidsmåte som tilfredsstiller de rettssikkerhetskrav som med rimelighet må stilles til organer som gir uttalelser i enkeltsaker. Dersom komiteene i sine uttalelser anlegger en fortolkning som går utover det som følger av den folkerettslige metoden, vil dette svekke komiteenes legitimitet. Videre er det viktig at komiteenes arbeidsmåte tilfredsstiller grunnleggende opplysnings- og kontradiksjonskrav.
Figur 5.2 De fem største givere til FNs utviklingsprogram (UNDP), FNs barnefond (UNICEF) og FNs befolkningsfond (UNFPA).
Kilde: UNDP Annual Report 2013–2014, UNICEF Annual Report 2013, UNFPA Annual Report 2013
Regjeringen vil ta initiativ til å drøfte konvensjonsorganenes sammensetning og arbeidsmetoder med sikte på å bidra til å effektivisere og forbedre deres arbeid, samt å bidra til at komitemedlemmene har tilfredsstillende kompetanse. Regjeringen vil blant annet ta hensyn til anbefalinger fra Høykommissæren som delvis ble innarbeidet i Generalforsamlingens vedtak fra april 2014 om reform av konvensjonsorganene.2 Norge vil også fremme kvalifiserte norske kandidater til sentrale menneskerettighetsverv i FN.
Prioriterte innsatsområder:
Ta initiativ til å drøfte sammensetningen av og arbeidsmetodene i FNs konvensjonsorganer med sikte på å bidra til å effektivisere og forbedre deres arbeid.
Øremerke støtte til FNs konvensjonsorganer og bidra til at komitémedlemmene har tilfredsstillende kompetanse.
5.8 Menneskerettighetene i FNs utviklingssystem
FNs utviklingsarbeid er fordelt på et stort antall fond, programmer og særorganisasjoner. Alle har både normative og operasjonelle mandater på grunnleggende samfunnsområder, som for eksempel helse, utdanning, rettsstatsbygging og likestilling. De gir faglige råd, driver kapasitets- og institusjonsutvikling og leverer tjenester.
Norge bidrar årlig med kjernestøtte til FNs utviklingssystem, i tillegg til tematisk støtte, program- og prosjektsamarbeid og bidrag til det humanitære feltet. Gjennom støtten til multilaterale organisasjoner bidrar Norge til felles finansiering av globale forpliktelser på en rasjonell måte. I FN-organisasjonenes styrende organer, og i direkte dialog med organisasjonene, har norske myndigheter mulighet til å legge føringer både for bruken av de økonomiske bidragene og for organisasjonenes samlede virksomhet. Regjeringen vil særlig arbeide for at FNs utviklingsorganisasjoner legger til grunn en rettighetsbasert tilnærming og integrerer menneskerettighetene i sitt arbeid på landnivå samt at oppnådde resultater dokumenteres bedre. FN-systemets effektivitet og evne til å oppnå resultater på regjeringens prioriterte områder vil få konsekvenser for den økonomiske støtten. Norsk innsats og økonomisk engasjement skal særlig rettes mot de delene av FN som effektivt leverer gode resultater. Norge vil også støtte opp om og bidra til utforming av reformene i FNs utviklingssystem. I dette arbeidet står FNs generalsekretærs initiativ Human Rights Up Front sentralt som ledd i å integrere hensynet til menneskerettighetene i hele FNs arbeid.
Utviklingssamarbeidet er i endring, med et stigende antall mellominntektsland med større mulighet for å drive tjenesteyting selv og et raskt økende antall andre utviklingsaktører som ofte er mer effektive enn FN-organisasjonene. Det er derfor ikke gitt at FN i fremtiden vil være den viktigste aktøren på områder der organisasjonen i dag har et stort engasjement. Det er viktig å identifisere hva FN mer effektivt kan overlate til andre aktører. Regjeringen mener at FN-organisasjonene i større grad skal arbeide med faglig rådgivning og kapasitets- og institusjonsutvikling. En viktig oppgave for FN-organisasjonene er å støtte opp om endringsagenter, opptre som talerør for menneskerettighetene samt bidra til at menneskerettighetene gjenspeiles i landenes nasjonale politikk og lovgivning.
Prioriterte innsatsområder:
Arbeide for at FNs utviklingsorganisasjoner integrerer menneskerettighetene i sitt arbeid for å bidra til økt gjennomføring og etterlevelse av menneskerettighetene på landnivå.
Vektlegge menneskerettigheter i alt styrearbeid og i dialoger med FNs særorganisasjoner, fond og programmer, og arbeide for at de legger til grunn en rettighetsbasert tilnærming til utvikling og humanitært arbeid.
Boks 5.7 Menneskerettighetene i FNs fond, programmer og særorganisasjoner
I det enkelte utviklingsland er fremme av menneskerettighetene både en oppgave for FNs landteam i fellesskap og for de enkelte organisasjonene innenfor sine respektive mandater. Som en av de største bidragsyterne til FNs utviklingsprogram (UNDP), FNs barnefond (UNICEF), FNs befolkningsfond (UNFPA), FNs organisasjon for kvinners rettigheter og likestilling (UN Women) og Verdens matvareprogram (WFP) er norske myndigheter en pådriver for fremme av menneskerettighetene i organisasjonenes virksomhet. Også FNs særorganisasjoner, for eksempel FAO, WHO, UNESCO og ILO, har viktige mandater knyttet til realisering av menneskerettigheter. Eksemplene nedenfor gir et innblikk i hvordan noen av FNs fond, programmer og særorganisasjoner jobber for å fremme norske prioriteringer på menneskerettighetsområdet.
Et hovedmål for UNDP er å bidra til økt medbestemmelse, utvikling, rettsstatsprinsipper og ansvarliggjøring gjennom å bistå land i å utvikle systemer som fremmer demokratisk styresett. I tillegg til å bistå land med å harmonisere nasjonal politikk og lovverk med internasjonale normer, bidrar UNDPs arbeid til å styrke integriteten i offentlige institusjoner, retts- og sikkerhetssektorene og befolkningens tilgang til rettsvesenet. UNDP bidrar også til å etablere tilsynsfunksjoner som nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner og å styrke involveringen av det sivile samfunn.
UNICEFs arbeid retter seg mot alle aspekter ved barns rettigheter, som utdanning, helse, ernæring og beskyttelse. Dette gjelder både når UNICEF opptrer som utviklingsaktør og i organisasjonens stadig viktigere humanitære innsats. UNICEF er også et aktivt globalt talerør for barns rettigheter. Barn med nedsatt funksjonsevne er ofte verst stilt, ikke minst i krise- og konfliktsituasjoner, der andelen barn med funksjonshemninger er uforholdsmessig stor og behovet for beskyttelse er størst.
Kvinners rettigheter og likestilling er ett av de viktigste prioriteringsområdene i regjeringens FN-politikk. UN Women vektlegger særlig kvinners politiske og økonomiske rettigheter, vold mot kvinner og kvinners deltakelse i freds- og sikkerhetspolitikk. Organisasjonen bidrar til å videreutvikle internasjonale normer på likestillingsområdet, bistår medlemsland med å innføre disse normene og koordinerer innsatsen for å integrere et likestillingsperspektiv i alle deler av FN-systemet.
Enkeltindividets seksuelle og reproduktive helse og rettigheter er kjernen i UNFPAs mandat, med særlig vekt på kvinners rettigheter og likestilling. UNFPA arbeider også for ungdom og deres rett til seksualundervisning og til seksuell og reproduktiv helse. Retten til selv å bestemme står sentralt. Universell tilgang til integrerte helsetjenester for seksuell og reproduktiv helse, som er kjønnssensitive og imøtekommer menneskerettighetsstandarder, er et hovedmål.
Særorganisasjonene skal også fremme og ivareta et rettighetsperspektiv. Innenfor sine respektive mandatområder – som WHO på helseområdet, FAO innen matsikkerhet og ernæring, UNESCO innen utdanning og kultur og ILO når det gjelder ivaretakelse av rettigheter i arbeidslivet – utarbeider medlemslandene avtaler og retningslinjer som etablerer regler for hvordan landene skal samarbeide seg imellom og ivareta innbyggernes rettigheter. For eksempel gir de frivillige retningslinjene for retten til mat, som ble vedtatt i FAO i 2004, mer detaljerte og praktiske retningslinjer for hvordan landene kan og bør sikre retten til mat. Et annet eksempel på normer som bidrar til å realisere rettigheter, er de frivillige retningslinjene for landrettigheter for landbruk og fiske, som ble vedtatt i FNs kommisjon for matsikkerhet i 2012. Disse retningslinjene gir viktige føringer for blant annet kvinners rettigheter til å eie, drive og arve land som de er avhengige av for matproduksjon og inntekter. Selv om mange av de normene som utvikles i særorganisasjonene er frivillige, gir de blant annet det sivile samfunn et grunnlag for å drive mer aktiv påvirkning av egne myndigheter for å realisere innbyggernes rettigheter.