7 Arbeidet for menneskerettighetene i enkeltland

Det overordnede målet for regjeringens internasjonale menneskerettighetsarbeid er en varig bedring av menneskerettighetssituasjonen i alle land. Dette forutsetter lokalt eierskap og ansvar. Bilateral dialog om menneskerettigheter skal derfor være en integrert del av det brede bilaterale samkvemmet, både på embetsplan og politisk nivå.

Norske myndigheter skal opptre konsekvent i samarbeidet om og støtten til menneskerettighetene i hvert land. Profilen skal være prinsipiell, langsiktig og gjenkjennelig, og samtidig sikre tilstrekkelig fleksibilitet. Norske myndigheter skal være tydelige på at behovet for respekt for menneskerettighetene fremmes overfor alle land. Samtidig vil regjeringen være særlig engasjert i land som mottar mye bistand, i land der det skjer grove brudd på menneskerettighetene, i land med et stort norsk næringslivsengasjement og i sårbare stater.

Utgangspunktet for det bilaterale arbeidet er menneskerettighetsforpliktelsene statene er bundet av og selv har påtatt seg gjennom konvensjonene de har sluttet seg til. Det skal fremkomme tydelig at det er de universelle menneskerettighetene som fremmes, og ikke særsynspunkter tilhørende en mindre gruppe land. Noen av de viktigste rettesnorene i det langsiktige arbeidet vil være konvensjonstekstene, rapporter og anbefalinger fra konvensjonsorganene, globale og regionale spesialprosedyrer, og UPR-høringene i FNs menneskerettighetsråd.

I den internasjonale oppfølgingen av enkeltlands menneskerettighetsforpliktelser vil et bredt sett av aktører være involvert, herunder både stater, mellomstatlige organisasjoner og sivilsamfunnsorganisasjoner. Det er derfor viktig å samordne innsatsen for å sikre en best mulig internasjonal tilnærming og rollefordeling.

I arbeidet for å fremme menneskerettighetene ønsker regjeringen å gjøre en mer systematisk bruk av de ulike utenriks- og utviklingspolitiske virkemidlene som står til rådighet. Dette fordrer en klar metodikk basert på jevnlige analyser og referanseverdier. I tillegg blir det stadig viktigere å se det bilaterale engasjementet i sammenheng med det multilaterale. Kunnskap og erfaring fra det bilaterale arbeidet skal bli benyttet i det multilaterale arbeidet, og vice versa. På den måten oppnås positive synergieffekter og en gjensidig styrking av alle innsatsområder.

7.1 Metodisk tilnærming

I arbeidet for å fremme menneskerettigheter internasjonalt står også oppfølging på landnivå sentralt. Det viktigste grepet i det bilaterale arbeidet er å systematisere og ytterligere styrke den metoden utenrikstjenesten arbeider på grunnlag av.

Den metodiske tilnærmingen tar utgangspunkt i de universelle menneskerettighetene, og bygger for øvrig på fem hovedelementer: Kunnskap om menneskerettighetssituasjonen i landet, landkunnskap for øvrig, innsikt i norsk handlingsrom, valg av virkemidler og evaluering.

7.1.1 Kunnskap om menneskerettighetssituasjonen i landet

En effektiv innsats på landnivå begynner med en god og oppdatert forståelse av menneskerettighetssituasjonen i landet. Innsikt i menneskerettighetssituasjonen skal ta utgangspunkt i blant annet informasjon fra UPR-høringene og fra andre relevante FN-organer, dommer og anbefalinger fra regionale tilsynsorganer samt rapporter fra medie- og ytringsfrihetsorganisasjoner, sivilsamfunnsorganisasjoner og internasjonalt anerkjente institutter. I tillegg kommer innsikten som norske utenriksstasjoner har fra dialog og utveksling av synspunkter med lokale aktører. Det er også verdifullt å involvere et bredt sett av aktører på norsk side i arbeidet. Til sammen danner disse kildene et godt grunnlag for en helhetlig analyse. Det stilles særlige krav til norsk innsikt og forståelse innenfor de tematiske prioriteringene omtalt i kapittel 3.

Den bilaterale innsatsen fordrer økt analysekapasitet og kunnskap om den globale menneskerettighetssituasjonen. Utenriksdepartementet vil derfor styrke interne verktøy for grundig og jevnlig oppdaterte analyser av menneskerettighetssituasjonen i land der norske myndigheter er engasjert.

7.1.2 Landkunnskap for øvrig

Kunnskap om menneskerettighetssituasjonen må ses i sammenheng med landkunnskap for øvrig. Forståelse av hvilke utfordringer og muligheter som finnes innen de enkelte landene, som politiske og økonomiske trender, demografi, ressursbilde, religionens rolle, interne konflikter og eksternt trusselbilde, vil være helt avgjørende for å kunne lese menneskerettighetssituasjonen i landet. En slik landkunnskap vil også si noe om hvilke aktører som er operative i de enkelte landene, som sivilsamfunn, internasjonale givere og andre lands bilaterale arbeid. Utenriksstasjonenes periodiske rapporteringer om menneskerettighetssituasjonen vil derfor måtte utfylles av en bredere landanalyse, slik denne gis i halvårsrapportene fra utenriksstasjonene.

I sitt arbeid er utenrikstjenesten og andre deler av forvaltningen avhengig av å kunne trekke på ekstern menneskerettighetskunnskap av høy kvalitet. Utenriksdepartementet samarbeider derfor nært med flere norske og internasjonale forskningsmiljøer på menneskerettighetsfeltet. Dette skjer blant annet ved innhenting av analyser av utvalgte problemstillinger og situasjonen i enkeltland.

7.1.3 Handlingsrom

Handlingsrommet for norske myndigheter som en støttende aktør vil til en viss grad bestemmes ut fra menneskerettighetsutfordringene i landet og den øvrige landsituasjonen. Vel så viktig kan det imidlertid være med en god forståelse av de relasjonene Norge har til landet, både til myndigheter, opposisjon og sivilsamfunn, og om det er spesielle forhold som kan tilsi en tilpasning av den norske innsatsen, som lang tilstedeværelse eller særdeles gode bilaterale eller personlige relasjoner. Handlingsrommet bestemmes også av hvilke sektorer andre aktører er engasjert i, og hvilke virkemidler som er tilgjengelige for nettopp dette landet. God forståelse av handlingsrommet vil også føre til bedre bruk av de norske ressursene. For å kunne utnytte vårt handlingsrom i arbeidet med menneskerettighetene på landnivå best mulig, skal det alltid foretas en helhetlig vurdering der det tas hensyn til følgende:

• Kvaliteten og bredden i det bilaterale samarbeidet og den politiske dialogen med gjeldende land, som påvirker rommet for dialog og muligheten for å nå frem med Norges budskap.

• Politiske, sosiokulturelle, religiøse, tradisjonelle, sosiale og økonomiske forhold som påvirker menneskerettighetssituasjonen i gjeldende land og befolkningens innstilling til menneskerettighetene.

• Innsatsens innretning, herunder om den skal være bilateral eller multilateral, og gjennomføres alene eller sammen med andre.

• Valg av innsatsområder, herunder avveining av langsiktige satsingsområder sett i forhold til aktuelle saker som krever øyeblikkelig oppmerksomhet.

• Hvilke virkemidler som kan benyttes.

• Valg av samarbeidspartnere, som lokale myndigheter, uavhengige overvåkningsmekanismer, sivilsamfunn, multilaterale organisasjoner og andre givere.

7.1.4 Virkemidler

Arbeidet med å finne frem til virkemidler for å fremme menneskerettigheter i det bilaterale arbeidet går i tre etapper. Den første er helt generelt å ha oversikt over hvilke virkemidler som er tilgjengelige rent generisk, det vil si god kunnskap om virkemidler og effekten av disse. Den neste er å vurdere virkemidler opp mot menneskerettighetssituasjonen i landet og situasjonen for øvrig. Den tredje etappen er å velge virkemidler ut fra det norske handlingsrommet.

Det å velge de mest effektive virkemidlene, kan være utfordrende. Det vil være enkelt å velge bort de virkemidlene som åpenbart ikke er aktuelle for det enkelte landet, men det vil være tilsvarende vanskelig å velge de virkemidlene som er de klart mest effektive. I de fleste situasjonene vil det være aktuelt med parallelle og overlappende virkemidler.

Virkemidler er nærmere omtalt i kapittel 7.2.

7.1.5 Gjennomgang av egen innsats

Fremme av menneskerettigheter i enkeltland skjer ofte i en ramme der kontinuitet og tydelighet er viktig. Samtidig er det ofte slik at i en hektisk hverdag er det å sette i verk tiltak prioritert over det å evaluere de tiltakene som allerede er igangsatt. For å sikre best mulig effekt av den norske innsatsen, vil det bli foretatt gjennomganger på to plan. Det ene er gjennom utenriksstasjonenes periodiske rapporteringer, og det andre er gjennom en årlig overordnet analyse som bygger på den helhetlige norske innsatsen. Det må understrekes at det å måle resultatene av norsk innsats er en vanskelig oppgave, dels fordi målene ofte er brede og sammensatte, dels fordi flere aktører er engasjert og arbeider for å nå samme mål, og dels fordi det er mange utenforliggende hensyn som spiller inn.

7.2 Virkemidler for å fremme menneskerettighetene i enkeltland

Arbeidet på landnivå vil i de aller fleste tilfeller være preget av et samarbeid med myndighetene og/eller det sivile samfunn om hvordan norsk innsats best kan bidra til å fremme menneskerettigheter i det aktuelle landet. Dette vil være det naturlige utgangspunktet i land som mottar norsk økonomisk bistand, for eksempel gjennom utviklingssamarbeid eller EØS-midlene. Et eksempel på dette er norsk støtte til Europarådets handlingsplaner for å bistå medlemsland som har utfordringer med å gjennomføre medlemskapsforpliktelsene. Handlingsplanene utformes i samråd med mottakerlandet og garanterer dermed for mottakerlandets eierskap og forpliktelse til å medvirke i prosjektgjennomføringen.

På områder der regjeringens menneskerettighetsprioriteringer ikke sammenfaller med det andre landets, vil det være særlig aktuelt å samarbeide med andre lokale aktører for å fremme menneskerettighetene. Der det er nødvendig, for eksempel dersom det andre landet forfølger religiøse minoriteter, vil den norske menneskerettighetsinnsatsen gjøre bruk av negative virkemidler, som offentlig kritikk og fordømmelse.

I mange land og situasjoner vil norske myndigheter benytte både samarbeidsorienterte og mer konfronterende virkemidler side om side. Dette kan være tilfellet der det er mulig å oppnå samarbeid om visse rettighetsfelter og tiltak, men ikke alle, eller der myndighetene iverksetter tiltak som regjeringen fordømmer. Dette virkemiddelspennet påvirker dermed hvilke mulige samarbeidspartnere man får tilgang til. I det positive samarbeidet vil det gjerne være de nasjonale myndighetene eller store samfunnsaktører som vil være norske myndigheters partnere. Ved konfrontasjon vil man uttrykke norsk syn overfor myndighetene, og samtidig søke samarbeid med sivilsamfunnet og nærstående land og aktører som deler regjeringens målsettinger.

Det vil lett oppstå situasjoner der norske myndigheter ikke kan være åpen om de tiltakene som iverksettes. Dette kan skyldes forholdet til vedkommende stat vel så mye som forholdet til de øvrige aktørene som støttes, eksempelvis menneskerettighetsforkjempere. Det kan også være tilfeller der det er aksept for en kritisk tilnærming i lukkede fora, samtidig som denne ikke kan videreføres dersom offentligheten får kunnskap om innhold og tilnærming.

Det finnes en rekke eksempler på de beste resultatene oppnås i enkeltsaker ved å arbeide i det stille, snarere enn ved åpent å fordømme de aktørene man er avhengig av for å finne en løsning.

7.2.1 Helhetlig tilnærming

Regjeringen vil legge til grunn en nyansert og helhetlig tilnærming, der en kombinasjon av både kortsiktige og langsiktige samt positive og negative virkemidler vil benyttes. Hvert tilfelle må vurderes separat, og regjeringen vil legge vekt på å tilpasse tiltak og reaksjoner til hva som anses som mest formålstjenlig i den konkrete situasjonen.

Menneskerettighetsinnsatsen i enkeltland vil variere med fokusområder, virkemidler og aktører. Engasjementet vil være større overfor noen land enn andre, og er dels styrt av de utfordringene landene har, den politikken de fører og de relasjonene som Norge har til det enkelte land. I noen land har norske myndigheter et bredt sammensatt engasjement i form av politiske samtaler, kombinert med økonomisk og faglig bistand til mottakerlandet. I andre land er det norske engasjementet av mindre omfang. Norske myndigheter inviterer imidlertid til politisk dialog om menneskerettighetsspørsmål med alle land, bilateralt og/eller multilateralt.

I de tilfeller der bilateral dialog om menneskerettigheter ikke er mulig å gjennomføre, er det naturlig at oppfølgingen av nasjonale menneskerettighetssituasjoner blir videreført i multilaterale fora. Et eksempel er videreføringen av den fryste menneskerettighetsdialogen med Kina. I dag forfølges vårt menneskerettighetsengasjement overfor Kina hovedsakelig gjennom den periodiske landhøringen (UPR) i FNs menneskerettighetsråd. Under UPR-høringen av Kina i november 2013 fremmet Norge anbefalinger knyttet til blant annet ytringsfrihet, bruken av dødsstraff og ratifisering av FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.

7.2.2 Samarbeid og støtte

Fremme av menneskerettighetene kan skje gjennom direkte økonomisk støtte til menneskerettighetstiltak i et annet land, eller som faglig bistand gjennom ekspertise og opplæring, for eksempel for å forbedre rettssystemet. Økonomisk støtte til å fremme menneskerettighetene gis også gjennom multilaterale kanaler, særlig FNs høykommissær for menneskerettigheter.

Positive tilnærminger kan også ta andre former, slik som økonomisk støtte til og samarbeid med sivilsamfunns-, medie- og ytringsfrihetsorganisasjoner, støtte til etablering av nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner, arrangering av kunstutstillinger, deltakelse på konferanser eller i forskningsprosjekter, eller ved fremheving av en positiv menneskerettighetsutvikling. Det kan også gis støtte til enkeltlands internasjonale arbeid. Faglig samarbeid med myndighetene, erfaringsoverføring mellom landenes forvaltningsapparat, næringsliv og akademia samt felles arrangementer er også eksempler på positive virkemidler som kan benyttes.

Andre former for positive virkemidler omfatter støtte til internasjonale organisasjoner som overvåker og bistår stater i etterlevelsen av menneskerettighetene, og bidrag til den internasjonale regelutviklingen gjennom utarbeidelse av nye menneskerettighetsbestemmelser eller ved å fremme resolusjoner.

7.2.3 Kritikk og sanksjoner

Negative virkemidler omfatter alt fra kritikk og fordømmelse av hendelser til advarsler om, og innføring av sanksjoner. Kritikk eller bekymringer uttrykkes ofte i lukkede møter, på embetsplan eller politisk nivå. Når det anses som mer hensiktsmessig og/eller i mer alvorlige situasjoner, vil norske bekymringer komme åpent til uttrykk, gjennom for eksempel démarcher, pressemeldinger eller uttalelser i multilaterale fora.

I andre tilfeller kan alternative tilnærminger ha større innvirkning, som for eksempel reduksjon av eller stans i politisk, kulturelt og økonomisk samkvem. I enkelte tilfeller kan avlysning av høynivåbesøk være en aktuell reaksjon, og unntaksvis kan tilbakekallelse av diplomatiske representanter eller visumnektelser bli vurdert som reaksjon på menneskerettighetsbrudd. Det er også eksempler på at man har redusert størrelsen på bistand eller frarådet næringslivet å investere eller handle med visse land.

Enkelte negative virkemidler er undergitt folkerettslige begrensninger. For eksempel forutsetter FNs sikkerhetsråds adgang til å vedta bindende sanksjoner eller maktbruk etter kapittel VII i FN-pakten at det foreligger en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. Terskelen for maktbruk er derfor svært høy. Norge er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre sanksjoner som er vedtatt av FNs sikkerhetsråd.

Når det gjelder restriktive tiltak vedtatt av Rådet for den europeiske union, slutter Norge gjennomgående opp om slike tiltak, med mindre det unntaksvis skulle foreligge politiske hensyn som taler for det motsatte. De vanligste sanksjonene og restriktive tiltakene gjelder forbud mot forsyning av militært utstyr og utstyr som eventuelt kan brukes til intern undertrykking, levering av faglig og finansiell bistand knyttet til slikt utstyr, frys av økonomiske midler tilhørende listeførte personer samt reiserestriksjoner for listeførte personer.

Flere av de negative virkemidlene er mest effektive når de har bred internasjonal støtte og/eller gjennomføres som en samordnet reaksjon, men i mange situasjoner er det vanskelig å hente tilstrekkelig støtte. Regjeringen vil arbeide aktivt for slik samordnet reaksjon når det anses som hensiktsmessig.

7.2.4 Klare reaksjoner ved alvorlige menneskerettighetsbrudd

Ved anklager om alvorlige menneskerettighetsbrudd bør saken belyses best mulig før negative virkemidler tas i bruk. Dette gjøres best gjennom samarbeid med internasjonale organisasjoner, andre land, uavhengige medier og det sivile samfunn. Dersom anklagene kan verifiseres, vil regjeringen påtale situasjonen i dialog med landets myndigheter, og deretter ta avstand fra situasjonen med krav om at overgrepene stanses. Dersom tidsforløpet tillater det, vil det også være aktuelt å bringe situasjonen opp på multilateralt nivå. Effekten av de negative virkemidlene vil vanligvis være sterkere når flere land tar avstand i en samordnet reaksjon, for eksempel gjennom samordnet kutt i bistand eller støtte til FN-resolusjoner som innebærer krav om bedring, og trussel om felles sanksjoner i form av boikott eller maktbruk.

7.3 Utvalgte landeksempler

Det metodiske rammeverket beskrevet ovenfor er retningsgivende for hvordan det operative bilaterale arbeidet skjer i enkeltland. Tilnærmingen vil alltid være landspesifikk og situasjonsbestemt. Nedenfor følger utvalgte eksempler som er ment å tjene som typetilfeller. Beskrivelsene av landsituasjonene og arbeidsmetodene er ikke ment å være uttømmende.

Angola

Norge har et bredt samarbeid med Angola. Ikke minst er norsk næringslivs betydelige engasjement i landet viktig. Samarbeidet omfatter også en innsats for menneskerettighetene, med utgangspunkt i angolanske myndigheters erkjennelse av behovet for å institusjonalisere en bredere forståelse av sivile og politiske så vel som økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. De har derfor bedt norske myndigheter om støtte til ulike tiltak knyttet til utdanning og opplæring i menneskerettigheter.

I tilknytning til denne henvendelsen ble det fra 2011 etablert en årlig bilateral konsultasjon på politisk nivå mellom Angola og Norge om menneskerettigheter. Konsultasjonen har vært et viktig tillegg til de sterke økonomiske båndene med Angola. Temaene for møtene har tatt utgangspunkt i dette engasjementet, som for eksempel anstendig arbeid og fag- og næringslivsorganisasjonenes rolle i arbeidslivet, men har også omfattet områder der begge land erkjenner å ha utfordringer, som vold i nære relasjoner. I konsultasjonene for 2014 ble det tatt utgangspunkt i FNs menneskerettighetsråds periodiske landhøringer (UPR), der det fra norsk side ble lagt vekt på Angolas oppfølging av anbefalingene fra forrige UPR-runde om å åpne opp for større grad av ytringsfrihet.

I tillegg til konsultasjonen pågår det et konkret prosjektsamarbeid med Angolas departement for justis- og menneskerettigheter. Prosjektet bidrar til kompetansebygging i departementet, dommerforeningen, advokatforeningen og ombudet samt andre departementer og sivilsamfunnsorganisasjoner. Det gis også støtte til kompetanseheving ved det juridiske fakultet på landets største universitet, slik at de på sikt kan ha menneskerettigheter som del av sitt studietilbud. I tillegg støtter norske myndigheter, i samarbeid med Kirkens Nødhjelp og UNDP, flere frivillige organisasjoner som arbeider med menneskerettighetsspørsmål.

Guatemala

Etter mange års borgerkrig ble det inngått en fredsavtale i Guatemala i 1996, som følge av blant annet norsk støtte og tilrettelegging. Til tross for fredsprosessen og overgangen til sivilt styre sliter landet fortsatt med betydelige menneskerettighetsutfordringer. Menneskerettighetsforkjempere, journalister og representanter fra sivilsamfunnsorganisasjoner er særlig utsatt. Graden av straffrihet for kriminalitet og voldshandlinger begått mot disse gruppene er beviselig høyere. Vold mot kvinner er også et alvorlig samfunnsproblem.

Offentlig sikkerhet har tvunget seg frem som en prioritert oppgave for myndighetene. Sikkerhetsproblemene forsterkes av et svakt rettsapparat og politisystem. Mer ressurser til fengsler og politistyrker prioriteres fremfor forebygging og sosiale tiltak. Guatemala har videre et høyt sosialt konfliktnivå, blant annet knyttet til naturressursutvinning. Fredelige protester leder ofte til voldelige konfrontasjoner med politi og sikkerhetsstyrker. I senere tid har man forsøkt å ta et oppgjør med fortidens alvorlige menneskerettighetsovergrep. Kritiske røster i det sivile samfunn mener imidlertid at myndighetenes innsats i denne forbindelse er av symbolsk karakter.

Det såkalte Maya-programmet er en norsk hovedsatsing i Guatemala. Programmets mål er, gjennom samarbeid med diverse urfolksorganisasjoner og myndighetene, å bedre rettigheter, utdanning og politisk deltakelse for mayabefolkningen. Innsatsen har stor betydning, da over halvparten av landets innbyggere er urfolk, hvis rettigheter er spesielt utsatt. Maya-programmet kan vise til resultater på flere områder, blant annet at viktige saker som retten til konsultasjoner og retten til jord er ført for domstolen, at unge jusstudenter har deltatt i utviklingsprogrammer, at tospråklig utdanning i førskole og grunnskole er blitt langt mer utbredt og at den politiske deltakelsen blant kvinner og ungdom i mayabefolkningen har økt.

Et annet bidrag som styrker rettsikkerheten, er støtten til Den internasjonale kommisjonen mot straffrihet (CICIG). Kommisjonen er et FN-organ som er opprettet i samarbeid med myndighetene i Guatemala. Den jobber for å bekjempe kriminelle organisasjoner og nettverk gjennom å holde dem strafferettslig ansvarlig for sine handlinger. Samspillet mellom kommisjonen og Riksadvokatens kontor har ført til at straffriheten er betydelig redusert i de senere år. CICIG representerer også en stabiliserende faktor for det skjøre rettsapparatet, som er preget av korrupsjon og politisering.

Den norske dommerforeningens menneskerettighetsutvalg har, med støtte fra norske myndigheter, inngått et samarbeid med Den internasjonale juristkommisjonen (ICJ) og Maya-advokatforeningen i Guatemala. Samarbeidet tar sikte på å styrke rettsapparatet gjennom kompetanseoverføring og kursing, særlig av dommere og urfolkrepresentanter. Sentrale temaer er kampen mot straffrihet, rettsvesenets uavhengighet og urfolks tilgang til rettsapparatet. Dette er første gang at norske og guatemalanske aktører samarbeider på dette viktige området.

Indonesia

I Indonesia har norske myndigheter og andre norske aktører et bredt sammensatt engasjement. Viktige samarbeidsområder omfatter klima/skog, miljø- og energispørsmål, utviklingssamarbeid, helse, menneskerettigheter og et stort næringslivsengasjement. For å befeste samarbeidet ble det i juli 2013 inngått avtale om å opprette en felles kommisjon (Joint Commission) mellom Indonesia og Norge med fokus på de nevnte områdene.

Menneskerettighetsdialogen med Indonesia ble etablert i 2002 og utgjør en hjørnestein i det bilaterale forholdet. Indonesia er et land med stadig økende regional og internasjonal innflytelse. Det har stor utenrikspolitisk betydning at landet fortsetter å utvikle sitt demokrati og styrke respekten for menneskerettighetene. Menneskerettighetsdialogen gir norske myndigheter en unik anledning til å bidra til en slik utvikling. Det lange samarbeidet med Indonesia har skapt en gjensidig tillit mellom landene som gir grobunn for åpne og ærlige diskusjoner, også om vanskelige temaer.

Dialogen består av samtaler på politisk nivå og embetsnivå, samt tematiske ekspertdiskusjoner med deltakelse fra myndigheter, akademia og det sivile samfunn. I tillegg har landene inngått et ekspert- og prosjektsamarbeid som tematisk er knyttet til den politiske dialogen. Norsk senter for menneskerettigheter (SMR) har betydelig kunnskap om Indonesia, og gjennomfører en rekke prosjekter i tilknytning til dialogen, finansiert av Utenriksdepartementet. Det eksisterende prosjekt- og ekspertsamarbeidet har spilt en avgjørende rolle for det norske engasjementet, og dekker et bredt spekter av partnere i dialoglandene, herunder studenter, akademikere, statlige tjenestemenn, militæret, det sivile samfunn og journalister.

Gjennom klima- og skogsamarbeidet med Indonesia er det oppnådd viktige resultater i arbeidet for anerkjennelse av urfolks rettigheter, tilgang til informasjon og mulighet for å påvirke beslutningsprosesser som har betydning for urfolksgruppers levekår.

Myanmar

Reformene og åpningen i Myanmar de siste årene har ført til bedring i menneskerettighetssituasjonen på mange områder. Mange av menneskerettighetsovergrepene har skjedd i konfliktområdene, i skyggen av væpnet konflikt. De mange våpenhvilene som er inngått, har bedret situasjonen for mange mennesker. Løslatelse av politiske fanger og mer demokratisk lovgivning på flere områder er også positive utviklingstrekk.

På den annen side er det flere utfordringer knyttet til marginalisering av minoriteter, etniske og religiøse konflikter, rettsstatsprinsipper, korrupsjon og styresett. Av de mange utfordringene som gjenstår er kanskje situasjonen i Rakhine-staten den vanskeligste. Her er det sterke spenninger mellom de buddhistiske Rakhine-folkene og de muslimske rohingyaene. Flere rohingyaer er internt fordrevne, og den humanitære situasjonen er krevende. Samtidig er mistilliten til både det internasjonale samfunnet og sentralmyndighetene så sterk at det er krevende å opprette humanitær tilgang og handlingsrom. Norske myndigheter støtter forsøk på å forbedre situasjonen i Rakhine-staten, både gjennom humanitære midler og ved støtte til modererende aktører.

Norske myndigheter har lenge hatt et bredt engasjement i Myanmar, og har støttet både demokratibevegelsen og endringsaktører inne i landet, i tillegg til å yte humanitær bistand. Etter at reformprosessene skjøt fart fra 2011, under president Thein Seins styre, har den direkte støtten til Myanmar blitt styrket. Det ble etablert ambassade i Yangon høsten 2013, noe som ytterligere styrker både omfanget av og bredden i Myanmar-engasjementet. Langsiktig utviklingssamarbeid, naturressursforvaltning, innsats for fred og forsoning, støtte til det sivile samfunn og endringsagenter og etablering av norsk næringsliv på en ansvarlig måte er viktige satsingsområder.

Norske myndigheter har opparbeidet et fortrolig forhold til myndighetene, ikke minst gjennom den tydelige støtten til fredsprosessen. Dette forholdet benyttes også til å ta opp vanskelige spørsmål, herunder menneskerettighetsutfordringer. Det er en målsetting at det norske engasjementet skal bidra til en bedring av menneskerettighetssituasjonen i Myanmar ved å legge vekt på menneskerettigheter i seg selv, men også som et resultat av fredsprosessen og de demokratiske reformene. Norge støtter forslaget om etablering av et kontor for FNs høykommissær for menneskerettigheter i Myanmar. Dersom det blir enighet om dette, kan kontoret bli en viktig rådgiver i arbeidet med å bedre situasjonen og bistå myndighetene i å håndtere utfordringene.

Russland

Russlands ulovlige anneksjon av Krim og destabilisering av Øst-Ukraina har skapt en helt ny situasjon i Europa. Russlands forhold til omverdenen er endret. Norges forhold til Russland er påvirket både av Russlands brudd på folkeretten og av den innenrikspolitiske utviklingen i Russland, som de siste årene har gått i en mer autoritær retning. I denne utviklingen har menneskerettighetene kommet under stadig større press.

Russland har frivillig påtatt seg en rekke menneskerettslige forpliktelser som følger av medlemskap i internasjonale organisasjoner, ikke minst gjennom tilslutning til den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Russlands medlemskap i Europarådet, OSSE og FN innebærer også forventninger om at landet overholder høye menneskerettighetsstandarder.

I sin kontakt med Russland tar norske myndigheter systematisk opp behovet for å respektere og styrke menneskerettighetene i landet, i tråd med de forpliktelsene Russland har påtatt seg. Betydningen av rettsstatsprinsipper og et fritt og aktivt sivilsamfunn understrekes. Regjeringen støtter også aktivt det russiske sivile samfunn, som er under sterkt press (se nærmere omtale i boks 7.7). Samarbeidet mellom russiske og norske organisasjoner er viktig for å styrke det sivile samfunn i Russland, og søke å motvirke den negative menneskerettighetsutviklingen de siste årene. Dette gjelder også på miljøområdet, der russiske miljøorganisasjoner rapporterer om vanskeligere arbeidsvilkår de senere årene. Det er i Norges interesse å hindre at positive krefter isoleres. Utviklingen i Russland innebærer at det kan bli krevende å styrke samarbeidet mellom det sivile samfunn i Norge og Russland på menneskerettighetsområdet. Innenfor rammen av prosjektsamarbeidet med Russland er det viktig å støtte arbeidet for et åpent og demokratisk samfunn i landet. Prioritet gis til samarbeid mellom norske og russiske frivillige organisasjoner som arbeider for å fremme respekt for menneskerettighetene. Det gis særlig støtte til prosjekter som bidrar til styrket rettssikkerhet, støtte til menneskerettighetsforkjempere og frivillige miljøorganisasjoner og til undervisning om menneskerettighetene. Norske myndigheter vil videreføre denne viktige støtten så langt som den politiske situasjonen tillater det.

Sør-Sudan

Sårbare stater kjennetegnes ved at staten er svak, mangler legitimitet i befolkningen og har mangelfull kontroll over eget territorium. De er ofte preget av skjev fordeling, sosioøkonomisk polarisering og av at elitene forfordeler goder. Motsetningsforhold kan følge etniske skillelinjer. Systemer som skal holde politiske ledere ansvarlig, svikter eller er ikke-eksisterende.

Sør-Sudan hadde helt fra fredsavtalen med Nord-Sudan i 2005 alle kjennetegn på en sårbar stat. Selv etter seks års massiv internasjonal bistand var situasjonen ved uavhengigheten i 2011 lite endret. Svake statlige strukturer, manglende politisk legitimitet, skjev økonomisk fordeling og store interne motsetninger var noen av de utfordringene landet stod overfor. Siden den gang har utviklingen på mange områder gått i feil retning. Det ambisiøse prosjektet med statsbygging og kapasitetsbygging kom aldri skikkelig i gang. Først var det som følge av et meget spent forhold til Sudan, og deretter på grunn av den interne konflikten i regjeringspartiet SPLM, som nå har antatt en borgerkrigslignende tilstand.Institusjoner som er sentrale i å sikre og beskytte borgernes rettigheter, var i utgangspunktet svært svake. Som følge av den pågående konflikten har de forfalt ytterligere, og er de fleste steder i landet knapt fungerende. Menneskerettighetssituasjonen har blitt dramatisk forverret. Flere rapporter konkluderer med at det kan ha forekommet forbrytelser mot menneskeheten fra begge sider av konflikten. Humanitær tilgang hindres ofte av de stridende partene, og et økende antall hjelpearbeidere har blitt drept.

For Norge og andre utviklingspartnere innebærer denne utviklingen store utfordringer når det gjelder dialogen med myndighetene om den økonomiske, politiske og sosiale utviklingen, herunder om menneskerettighetene. Før den siste krisen brøt ut i desember 2013, fantes det etablerte fora og møteplasser mellom myndighetene og utviklingspartnere. Arbeidet med et nytt rammeverk for bistanden (New Deal Compact) var da nesten sluttført. Dette ga en plattform for systematisk dialog og diskusjon om menneskerettigheter og styresett. Etter at krisen brøt ut, er denne i liten grad i funksjon.

Fra norsk side har man derfor lagt vekt på å utnytte multilaterale mekanismer og institusjoner for å få størst mulig tyngde i dialogen med myndighetssiden om disse spørsmålene. Arbeidet inn mot FNs menneskerettighetsråd har vært meget viktig i dette. Den kritiske situasjonen for menneskerettigheter tas opp i møter med sørsudanske myndigheter på alle nivåer. Dette er tett koordinert med andre givere for å sikre et helhetlig og tydelig budskap med klare krav og forventinger til de stridende partene. Norge gir økonomisk og politisk støtte sammen med USA og Storbritannia, i den såkalte Troikaen, til den regionale samarbeidsorganisasjonen IGADs meglingsbestrebelser. Dette bidrar til å sikre det tunge regionale engasjementet for å finne en løsning på krisen. Støtten gir også en plattform for tett dialog med IGAD og Den afrikanske union om menneskerettighetssituasjonen i Sør-Sudan.

Utviklingen i Sør-Sudan illustrerer hvor utfordrende det kan være å oppnå varige endringer som sikrer befolkningen i sårbare stater trygghet og stabilitet. Støtte til sårbare stater forutsetter høy risikovillighet og utholdenhet. Samtidig må norske myndigheter systematisk følge utviklingen i menneskerettighetssituasjonen, og i klar tale ta opp overgrep begått både av myndigheter og eventuelle andre grupperinger. Rettighetsperspektiver integreres både i utviklingssamarbeidet og i den humanitære bistanden.

Tanzania

I flere tiår har Tanzania vært det viktigste landet for norsk utviklingssamarbeid. I dag er landet den femte største mottakeren av norsk bistand. Tanzania er nå i en politisk brytningstid. Betydelige gassfunn kan gi Tanzania store inntekter om 15–20 år. Landets flerpartidemokrati modnes gradvis, og det arbeides med en omfattende grunnlovsreform der også spørsmålet om videreføring av unionen mellom Zanzibar og fastlandet drøftes. Det har vært tendenser til uro og vold, som syreangrep mot utlendinger i Stone Town og bomber i Arusha.

Norsk utviklingssamarbeid med Tanzania er i en omleggingsfase, og er i hovedsak rettet mot å støtte opp om Tanzanias mål om å bli uavhengig av bistand. Hovedvekten ligger på olje for utvikling og skatt, ren energi, klima og skog, samt landbruk og matsikkerhet. Det legges opp til en gradvis endret tilnærming med økt vekt på næringsutvikling og lokale ringvirkninger av utenlandske investeringer. Arbeidet med godt styresett, antikorrupsjon og en rettighetsbasert tilnærminger gjennomgående hensyn i Norges engasjement i landet. I tillegg støttes en rekke tiltak for å bidra til Tanzanias demokratisering og overgang til reelt flerpartidemokrati. Arbeidet med demokratisering og menneskerettigheter skjer hovedsakelig gjennom FN, men også med støtte gjennom det sivile samfunn, uavhengige medier og interreligiøs dialog.

Den overordnede dialogen om menneskerettigheter og godt styresett mellom giverne og myndighetene har i hovedsak vært knyttet til budsjettstøtten, der dette er en del av de såkalte «underliggende prinsipper». Selv om 2014 blir siste år med budsjettstøtte fra Norge til Tanzania, gir den løpende oppfølgingen av det bilaterale utviklingssamarbeidet en rekke anledninger til å inkludere og fremheve sentrale rettighetsspørsmål i dialog med landets myndigheter. Relevante rettighetsperspektiver integreres i dialogen om utviklingspolitiske satsingsområder, både i forhandlinger om avtaleverk og i dialog om gjennomføring. I avtaler og dialog med myndighetene fra norsk side settes det klare krav til Tanzania, særlig når det gjelder kampen mot korrupsjon, betydningen av økte inntekter fra skatt, åpenhet, inkluderende deltakelse og bærekraftig forvaltning av naturressurser.

I tillegg benyttes prosesser som «African Peer Review Mechanism» og landhøringen i FNs menneskerettighetsråd (UPR) som utgangspunkt for dialog. Det sivile samfunn er en viktig aktør i den nasjonale menneskerettighetsdialogen. Det gis støtte til ikke-statlige menneskerettighetsorganisasjoner som arbeider med overvåkning og rapportering, valgobservasjon og fri rettshjelp. Det gis også støtte til Tanzanias medieråd, som arbeider for ytringsfrihet. I tillegg støttes tiltak rettet mot sivilopplæring og folkeopplysning både i regi av myndigheter og det sivile samfunn. Som del av dette inngår støtte til universiteter og andre institusjoner som arbeider med studier av ulike styresett- eller menneskerettighetsspørsmål. Et eksempel på sektoroppfølging er inkludering av urfolk i prosesser knyttet til skogsatsingen. Sensitive spørsmål som spenninger mellom religiøse grupper og landrettigheter støttes gjennom interreligiøs dialog og et sivilsamfunnsforum for landspørsmål.

Tunisia

Etter revolusjonen i 2011 har Tunisia gjort en rekke fremskritt på menneskerettighetsområdet. Landet var raskt ute med å slutte seg til flere internasjonale menneskerettighetskonvensjoner og å trekke tilbake forbehold til konvensjoner, som ble tatt av det tidligere regimet. I januar 2014 vedtok Tunisias nasjonalforsamling en grunnlov som blant annet sikrer likestilling mellom kjønnene, tros- og livssynsfrihet og ytringsfrihet, samt et uavhengig rettsvesen og en sivil stat. Grunnloven fastslår også at internasjonale konvensjoner som Tunisia har sluttet seg til, har forrang fremfor annen lovgivning. Norge har bidratt med støtte til utviklingen av den nye grunnloven gjennom samarbeidet med Europarådet/Veneziakommisjonen.

De største utviklingstrekkene siden revolusjonen er knyttet til en styrking av ytringsfriheten og forsamlings- og foreningsfriheten. Den tunisiske pressen, både på papir og nett, har opplevd en enorm vekst siden revolusjonen. Et forslag til ny lov om pressefrihet ble lagt frem allerede i 2011, og det ble i 2012 opprettet et uavhengig organ for pressen og mediene. Det gjenstår imidlertid utfordringer med hensyn til å lovfeste journalisters rettigheter, hindre vilkårlig fengsling basert på meningsytringer og legge til rette for et etterrettelig og uavhengig pressekorps.

Der det sivile samfunn var underlagt streng kontroll og overvåkning under det forrige regimet, eksisterer det i dag en rekke uavhengige organisasjoner som arbeider innenfor ulike samfunnssektorer. Fredelige demonstrasjoner gjennomføres, og den sosiale dialogen er styrket gjennom et solid trepartssamarbeid i landet.

Landet har fortsatt store utfordringer knyttet til å utjevne regionale ulikheter og å sikre like sosiale og økonomiske rettigheter til hele befolkningen. Tilsvarende er det utfordringer knyttet til tortur i varetekt og fengsel, rettsvesenets uavhengighet og en demokratisk og transparent gjennomføring av president- og parlamentsvalgene.

Norge har ikke ambassade i Tunisia. Likevel gikk norske myndigheter tidlig inn med støtte til demokratisk omstilling etter revolusjonen i 2011. Støtten kanaliseres hovedsakelig gjennom internasjonale organisasjoner og regionale programmer, og omfatter blant annet støtte til inkluderende økonomisk utvikling, overgangsrettferdighet/lovreform og støtte til kvinners rettigheter og samfunnsdeltakelse.

Tunisia befinner seg fortsatt i en kritisk fase og står overfor store politiske, økonomiske og sikkerhetsrelaterte utfordringer. Internasjonal støtte blir viktig i tiden fremover. Det norske engasjementet har vært relativt begrenset. For å bidra til å sikre en positiv utvikling videre, ønsker Norge å styrke samarbeidet med Tunisia de neste årene.

Ungarn

Ungarske myndigheters reformpolitikk siden 2010 gir grunn til bekymring for utviklingen i landet. Et høyt antall nye lover, herunder en ny grunnlov, er innført i ekspressfart. Sentralisering av regjeringsmakt og svekkelse av domstolenes uavhengighet, pressens frihet, opposisjonens innflytelse og frivillige organisasjoners handlingsrom karakteriserer utviklingen.

Særlig har en ny medielov og en partisk fordeling av statlige reklameutgifter medført at pressefriheten er blitt betydelig svekket. På den årlige rangeringen til Reportere uten grenser falt Ungarn fra nummer 23 i 2010 til nummer 64 i 2014.1 Etter valgseieren i april 2014 har statsminister Orban sagt at hans visjon er å opprette en nasjonal, illiberal stat som prioriterer nasjonens interesser, spesielt økonomisk vekst, fremfor individets frihet og rettigheter. Frivillige organisasjoner som får støtte fra utlandet, herunder fra det norske NGO-fondet under EØS-midlene, er i denne visjonen fremstilt som hindringer i veien for etableringen av den illiberale staten. Det er et allment inntrykk at frivillig sektor er satt under press i Ungarn.

Understrømmer av intoleranse mot minoriteter, herunder antisemittisme, motstand mot rom og homofobi, skaper latente spenninger i deler av det ungarske samfunnet, selv om stort sett ingen av partiene, bortsett fra det høyreradikale Jobbik, lar dette inngå i den offisielle retorikken.

Norges samarbeid med Ungarn er generelt godt, og foregår både gjennom bilateral kontakt med myndighetene, i multinasjonale fora og via nettverk av frivillige organisasjoner. Norske bedrifter bidrar til å gjøre norske og nordiske verdier bedre kjent og mer synlige i det ungarske samfunn.

Norske myndigheter har uttrykt bekymring for utviklingen i Ungarn i offisielle uttalelser, i bilaterale møter og i multilaterale fora, herunder i det faste råd i OSSE. Bekymringene deles av mange vestlige land, deriblant de nordiske, Nederland og USA. Relevante internasjonale organisasjoner, særlig Europarådet og OSSEs valgobservatørdelegasjon, har også uttalt til dels sterk kritikk mot sentrale elementer i det ungarske demokratiske systemet, blant annet mot grunnloven, rettssystemet og valgsystemet. Den ungarske regjeringen har sett seg nødt til å ta hensyn til deler av kritikken, og visse innrømmelser er gjort. Statsminister Orbans politiske stil preges like fullt av harde utfall mot internasjonale organisasjoner som kritiserer Ungarn, herunder EU.

EØS-midlene er et viktig verktøy for bilateralt samarbeid med Ungarn på menneskerettighets- og demokratifeltet. I perioden 2009–2014 er det samlede bidraget fra Norge, Island og Liechtenstein på 153 millioner euro eller ca. 1, 26 milliarder norske kroner. Situasjonen til sårbare samfunnsgrupper (blant annet rombefolkningen), bekjempelse av hatefulle ytringer, antisemittisme og fremmedfiendtlighet, antikorrupsjon, likestilling, ytringsfrihet samt godt styresett står sentralt i EØS-samarbeidet. Et eget NGO-fond er opprettet for å styrke det sivile samfunn. Norske aktører er involvert i gjennomføringen av noen av disse programmene.

Som en følge av ungarske brudd på gjeldende avtaler har Norge fra mai 2014 suspendert utbetalinger av EØS-midler til Ungarn. Bakgrunnen var at den ungarske regjeringen, i strid med inngåtte avtaler, ensidig flyttet gjennomføringen og kontrollen av den norske støtten ut av sentralforvaltningen. Programmet for det sivile samfunn og et program for klimatilpasning er imidlertid unntatt fra suspensjonen, ettersom ungarske myndigheter ikke har ansvaret for gjennomføringen av disse programmene.

7.4 Avveininger og dilemmaer

I arbeidet med å fremme menneskerettighetene vil det av og til måtte foretas avveininger mellom ulike hensyn innenfor de rammene som menneskerettighetene setter. Terror og ekstremisme er alvorlige trusler mot menneskerettighetene, som samtidig må bekjempes på en måte som respekterer menneskerettighetene. Enkelte menneskerettigheter er ufravikelige, som for eksempel forbudet mot tortur. Det innebærer at myndighetene ikke under noen omstendigheter kan benytte tortur, selv ikke ved mistanke om alvorlig kriminalitet. Visse andre rettigheter kan rent unntaksvis begrenses, men det kreves da at tre vilkår er oppfylt samtidig: Inngrepet må ha klar hjemmel i lovgivningen, det må fremme et legitimt formål og det må være nødvendig i et demokratisk samfunn. Eksempler på slike legitime formål er hensyn til den nasjonale eller offentlige sikkerhet, beskyttelse av folkehelsen eller beskyttelse av andres rettigheter og friheter. Overvåkning av personer som mistenkes for terrorisme er et inngrep i retten til privatliv, men er ikke et menneskerettighetsbrudd hvis vilkårene nevnt ovenfor er oppfylt. Derimot vil tortur av terrormistenkte være ulovlig under enhver omstendighet.

Det er i Norges grunnleggende politiske og økonomiske interesse at menneskerettighetene respekteres. Av og til må det tas kortsiktige belastninger for å fremme langsiktige målsetninger. Land kan gjengjelde det de oppfatter som uønsket innblanding på menneskerettighetsområdet med å bryte politisk dialog, legge hindringer i veien for handel og investeringer eller aktivt motarbeide norske posisjoner i internasjonale organisasjoner. I et langsiktig perspektiv skal det imidlertid ikke være reelle motsetninger mellom menneskerettslige og politiske og økonomiske hensyn. Respekt for menneskerettighetene er avgjørende for å komme frem til varige løsninger som også legger et godt grunnlag for økonomisk og politisk samarbeid over tid.

I freds- og forsoningsarbeid er det å bygge tillit mellom partene, og å bidra til å skape plattformer for dialog, en vesentlig del av den norske innsatsen. I slike situasjoner vil norske myndigheter måtte arbeide i et langsiktig perspektiv, og noen ganger måtte være tilbakeholdne med å kreve offentlig at overgripere stilles til ansvar, eller å fordømme en part av hensyn til rollen som tilrettelegger. I fredsprosesser er Norge imidlertid alltid en pådriver for å gjøre menneskerettigheter til en del av forhandlingene, og arbeider aktivt for at en fremforhandlet avtale ivaretar rettighetene til ofrene og til parter eller befolkningsgrupper som ikke sitter ved forhandlingsbordet. Dette vil også være viktig for at avtalen respekteres på lang sikt.

Det norske menneskerettighetsarbeidet er ikke begrenset til utvalgte enkeltland, men omfatter i prinsippet alle verdens land. Medienes omtale av menneskerettigheter preges ofte av de store og massive utfordringene, som grove brudd på rettssikkerhetsgarantier eller forfølgelse av tros- og livssynsminoriteter. Utenrikstjenesten arbeider derimot med menneskerettigheter langs en større akse. Det kan like gjerne være å støtte opp under positive utviklingstrekk som å kritisere enkeltland for negative hendelser. Et norsk engasjement som utelukkende fokuserer på tiltak som er rettet inn mot de vanskeligste landene eller de groveste bruddene, vil være uheldig av flere grunner. Én grunn er legitimiteten: Dersom oppmerksomheten bare er rettet mot de landene som har størst utfordringer, vil norske myndigheter gjerne bli kritisert for ikke å ta de vestlige lands problemer på alvor. En annen grunn er effektiviteten på kort sikt: Dersom norske myndigheter utelukkende fokuserer på grove brudd, kan det medføre færre muligheter for å få i stand bedringer på avgrensede felter. Derfor kritiserer norske myndigheter både USA og Iran for bruken av dødsstraff, og bidrar like gjerne til å støtte andre lands myndigheter i deres arbeid med å utvikle utdanningssektoren som å kritisere det samme landet for neglisjering av justissektoren. Det vil likevel være slik at den norske innsatsen ofte er større der Norge har spesielle fortrinn, for eksempel i form av store kunnskapsmiljøer i akademia, mediesektoren og sivilsamfunnet, historisk tilstedeværelse som følge av tidligere misjons- eller bistandsarbeid, stort engasjement gjennom næringsliv eller sivilsamfunn, eller spesielle relasjoner til vedkommende land.

En annen viktig vurdering er hvordan det skal reageres på menneskerettighetsbrudd, og hvilke virkemidler og reaksjonsformer som best egner seg for å ta opp brudd på menneskerettigheter. Høylytt protest mot pågående overgrep kan kanskje redde liv i akutte situasjoner, og det sivile samfunn og befolkningsgrupper som undertrykkes, kan se det som en nødvendig støtte til sitt arbeid. Slike høylytte protester kan være symbolsk viktige og ha signaleffekt, også opp mot andre regimer og undertrykkere. Samtidig kan åpen og høylytt kritikk provosere enkelte land, og føre til at dialog med ansvarlige myndigheter brytes, og at muligheter for påvirkning dermed begrenses. Derfor er det viktig å finne en balanse mellom klare og offentlige budskap og mer stille diplomati, samtidig som Norges integritet og troverdighet bevares.

Valg av samarbeidspartnere kan også lede til vanskelige avveininger. Pengestøtte til uavhengige sivilsamfunnsorganisasjoner kan oppfattes som kritikk mot nasjonale myndigheter, eller til og med som undergraving av landets legitime regime. Dette vil i mange tilfeller vanskeliggjøre politisk dialog med landet. Ikke minst kan dette gjelde demokratistøtte, som ofte blir oppfattet som støtte til opposisjonen. Støtte til det sivile samfunn står likefullt helt sentralt i regjeringens utenriks- og utviklingspolitikk. Spørsmålet om hvordan norske myndigheter skal dimensjonere og balansere støtten blir derfor viktig å ta stilling til. For mye og for tydelig støtte kan lett virke mot sin hensikt. Støtte til flere sektorer, herunder støtte til offentlige institusjoner, kan bidra til å redusere sensitiviteten rundt denne støtten, men samtidig er det et mål å unngå fragmentering. Utsatte grupper, for eksempel religiøse minoriteter, kan også utsettes for direkte fare dersom de identifiseres med vestlige land og/eller religioner. Det er også en utfordring hvor mye informasjon om denne type støtte Norge kan dele med myndighetene, og hvordan norske myndigheter benytter informasjonen i nasjonal og internasjonal dialog.

Et aktivt og ansvarlig næringslivsengasjement kan i seg selv ha betydelige positive effekter på menneskerettighetsområdet. Næringslivets tilstedeværelse kan i tillegg legge til rette for en positiv dialog med myndighetene i vedkommende land. Norske myndigheter søker å etablere en politisk dialog som gjør det mulig å si tydelig ifra og ta opp menneskerettighetsbrudd, samtidig som det øvrige samarbeidet ikke undergraves. Valg av innsatsområder vil da være sentralt, men det er like viktig at deler av innsatsen for menneskerettighetene knyttes til næringssamarbeidet. Eksempler her kan være temaer som anstendig arbeid, arbeidstakeres medbestemmelse, konsekvensutredninger (blant annet forholdet til urfolks rettigheter), utdanning og ytrings- og informasjonsfrihet. Andre eksempler kan knyttes til den norske kunnskapsoverføringen, gjennom programmer som Skatt for Utvikling og Olje for utvikling, der også menneskerettigheter inngår. Det norske budskapet er at det er helt avgjørende for en stabil økonomisk vekst at den er bygget på demokrati, menneskerettigheter og rettsstatsprinsipper, og at dette både er i næringslivets og landets egne interesser. Mange av de landene som har store energiressurser, preges av politisk undertrykkende og sosialt urettferdige regimer, og det kan være en utfordring både for næringslivet og norske myndigheter å inngå samarbeid med disse. Det følger et ansvar med å investere og drive næringsvirksomhet i andre land. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.5.

Selv om menneskerettighetene er et udelelig hele, der sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter spiller sammen, vil dette vektes ulikt i forskjellige land. Å bevisstgjøre folk på sine egne og andres rettigheter, og vekke engasjement relatert til dette, er krevende i land der den økonomiske og sosiale situasjonen tilsier at folk flest først og fremst må bruke sin tid på å dekke sine primære behov. Dette gjelder mange av de landene der menneskerettighetene står svakt. Særlig handler dette om sivile og politiske rettigheter, som myndighetene gjerne opplever som utfordrende for sin egen stilling. Det at eksterne aktører ensidig fokuserer på sivile og politiske rettigheter, kan skape motvilje. Mange lands myndigheter er i internasjonal sammenheng mest opptatt av å snakke om økonomisk og sosial utvikling. Her er det viktig å holde fast ved at de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene skal gjennomføres uten diskriminering, og at disse henger sammen med sivile og politiske rettigheter. Det er viktig å sette søkelys på sammenhengene mellom de aktuelle utfordringene og menneskerettighetssituasjonen.

Regjeringen vil føre en linje basert på åpenhet og dialog i håndteringen av avveininger og dilemmaer. Et førende prinsipp er at regjeringen skal være tydelig på at dilemmaer kan oppstå, og hvilke argumenter som leder til de valgene som må gjøres. Det skal aldri være slik at verdenssamfunnet er i tvil om hvor Norge står i menneskerettighetsspørsmål.

Prioriterte innsatsområder:

• Føre en metodisk tilnærming til bilateral innsats med utgangspunkt i landenes menneskerettighetsforpliktelser og i samsvar med vårt multilaterale arbeid.

• Aktivt bruke menneskerettighetsforpliktelsene statene har påtatt seg, rapporter og anbefalinger fra konvensjonsorganene, globale og regionale spesialprosedyrer og UPR-høringene i FNs menneskerettighetsråd i det bilaterale arbeidet.

• Føre en linje basert på åpenhet og dialog i håndteringen av avveininger og dilemmaer, uten å gå på akkord med de menneskerettighetsforpliktelsene Norge har påtatt seg.