9 Spørsmål om å utvide ordninga med supplerande stønad til å famne om personar under 67 år

9.1 Ot.prp. nr. 14 (2004–2005) og handsaminga i Stortinget

I Ot.prp. nr. 14 (2004–2005) vart det vurdert om den supplerande stønadsordninga skulle famne om personar under 67 år som har varig redusert arbeidsevne og fyller vilkåra i folketrygdlova kapittel 12 for uførepensjon. Konklusjonen var at ordninga burde ha ei aldersgrense på 67 år. Ein la stor vekt på kontrollomsynet. Dersom uføre i yrkesaktiv alder skulle inkluderast i ordninga, ville personkrinsen verte langt større enn dersom ein avgrensa ordninga til eldre. Dette ville medføre ei stor administrativ belasting, ikkje minst når det gjeld kontroll med at mottakarane er i Noreg. Sjansane for misbruk og ulovleg utnytting av ordninga ville auke. Ein peika på at den tilsvarande ordninga i Sverige har den same aldersgrensa som den vi i Noreg har i dag. I proposisjonen la ein òg vekt på at det er eit prinsipielt større steg å ta med personar i yrkesaktiv alder, i og med at dette er personar som ein i utgangspunktet ønskjer å hjelpe tilbake i arbeid.

Drøftinga i proposisjonen hadde bakgrunn i at fleire av høyringsinstansane i saka peika på at det kunne vere behov for å utvide ordninga til uføre personar under 67 år. Somme viste til at det er mange i aldersgruppa 55–67 år som har sosialhjelp som einaste inntekta. Andre meinte at uføre som har fylt 60 år, burde vere med i ordninga. I denne samanhengen var det òg dei som peika på at mange innvandrarar kjem frå land med låg levealder, slik at aldringa kjem tidlegare enn for personar som er oppvaksne i Noreg.

Lovsaka vart handsama av kommunalkomiteen i Stortinget, som slutta seg til at lova på det tidspunktet fekk ei aldersgrense på 67 år. Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, meinte likevel at det ville vere behov for å vurdere ei ytterlegare utviding av personkrinsen, til dømes til å gjelde uføre over 60 år og yngre psykisk eller fysisk funksjonshemma. Komiteen fremja difor følgjande forslag i Innst. O. nr. 56 for 2004–2005:

«Stortinget ber Regjeringa vurdere om lov om supplerande stønad skal utvidast til å gjelde andre grupper enn personar over 67 år.»

Dette forslaget slutta Stortinget seg til 17. mars 2005 (vedtak nr. 285 for 2004–2005).

9.2 Retningslinjer ved ei eventuell utviding av ordninga med supplerande stønad

Det må dreie seg om å gje ytingar til personar som er arbeidsuføre av fysiske eller psykiske årsaker, og som fyller vilkåret i folketrygdlova om minst 50 prosent reduksjon i arbeidsevna. Vidare må det dreie seg om personar som ikkje er sikra full minsteyting på grunnlag av status som flyktning i Noreg.

Ein vil finne to grupper av uføre i denne kategorien. Den første gruppa er personar som har rett til uførepensjon frå folketrygda, men som innvandra til Noreg så seint i livet at dei berre har rett til ein delpensjon. Denne gruppa vil òg omfatte personar som opphavleg er norske, men som har vore utanlands i så lang tid at dei ikkje kan få full yting i folketrygda. Den andre gruppa er personar som var uføre alt før dei kom til Noreg, men som ikkje har status som flyktning – typisk personar som har fått opphaldsløyve på humanitært grunnlag. Det vil òg vere opphavleg norske i den same situasjonen. Denne gruppa har ikkje fått uførepensjon frå folketrygda av di dei ikkje fyller vilkåret om at dei må ha vore med i trygda dei siste tre åra fram til dei vart uføre.

Personar som vart uføre før dei fylte 26 år, vil kunne få rett til pensjon som ung ufør sjølv om dei var uføre da dei kom til Noreg. Dette gjeld saker der vedkomande kom til Noreg seinast ved fylte 21 år. Personar som vart utføre før dei fylte 26 år og var medlem i folketrygda da dette skjedde, vil også få pensjon, sjølv om dei ikkje fyller kravet om medlemskap dei siste tre åra fram til uføretidspunktet. Personane i denne gruppa er difor ikkje like aktuelle for ei supplerande stønadsordning som personar som vart uføre på eit seinare tidspunkt i livet.

9.3 Departementet si vurdering

Departementet legg til grunn at eit viktig omsyn ved ei eventuell utviding av ordninga med supplerande stønad til personar under 67 år vil vere å avlaste kommunane for økonomisk stønad til personar som vert omfatta av utvidinga. Økonomisk stønad er meint som ei unntaksvis yting. Når mottakaren ikkje har arbeidsevne og det ikkje er utsikter til betring, vert økonomisk stønad ei langtidsyting. Det er vanskeleg å talfeste kor mange som eventuelt vil kunne verte omfatta av ei endring. Ei utviding vil venteleg i alt vesentleg rette seg mot personar med innvandringsbakgrunn, slik situasjonen er i ordninga for personar over 67 år. I 2012 var det i denne gruppa om lag 38 000 personar mellom 20 og 67 år som fekk økonomisk stønad (SSB, Statistikkbanken), utan at ein på noko vis kan leggje til grunn at alle desse vil få supplerande stønad ved ei eventuell utviding. Talet viser likevel at ei utviding av stønadsordninga vil kunne vere viktig for kommunane.

På det personlege planet må ein her som ved ordninga for eldre, rekne supplerande stønad som ei meir verdig løysing for den einskilde. Dette har òg ei side til pliktene etter menneskerettskonvensjonane som Noreg har slutta seg til. Supplerande stønad er ei fastare og meir langsiktig ordning enn økonomisk stønad og vil difor leggje betre til rette for at den einskilde kan nyte godt av rettane etter konvensjonane, mellom anna retten til eit familieliv. Vesentleg i denne samanhengen er det at supplerande stønad, i motsetnad til økonomisk stønad, etter nærare reglar vert utbetalt under opphald i utlandet.

Frå tid til anna vert det teke opp om personar som har fått opphaldsløyve på såkalla humanitært grunnlag, bør få den same stillinga som flyktningar når det gjeld rettar i folketrygda, det vil seie at dei vert sikra full pensjon på minstenivå som uføre eller eldre. Denne gruppa er asylsøkjarar som ikkje fyller vilkåra for asyl, men som kan liggje meir eller mindre nær opp til dette. Kravet for å få denne typen opphaldsløyve er at sterke menneskelege omsyn taler for det, eller at personen har ei særleg tilknyting til riket, sjølv om dei vanlege vilkåra for opphalds- og arbeidsløyve ikkje er oppfylte. Det vert argumentert med at når Noreg har teke denne gruppa menneske inn i landet, bør vi òg sørgje for å gje dei livsopphald på ein verdig måte. Departementet reknar med at denne gruppa vil vere særleg aktuell å ta med ved ei eventuell utviding av ordninga med supplerande stønad.

Som tidlegare nemnt reknar departementet med at òg ei supplerande stønadsordning for personar under 67 år bør vere basert på inntektsprøving og strenge reglar for opphald i utlandet. Ordninga vil difor generelt vere vanskeleg å administrere og gjer det naudsynt med ein stor grad av kontroll. Dei seier seg sjølv at ei utviding av den eksisterande ordninga til uføre vil føre til ein mykje vidare personkrins enn ei ordning avgrensa til eldre, og at kontrollbehova vil auke tilsvarande. I tillegg må ein kontrollere om vilkåret om minst 50 prosent redusert arbeidsevne er oppfylt. Det same gjeld med omsyn til andre avgrensingar av utvidinga som måtte verte bestemte.

Dei uføre vil generelt vere ei større utfordring enn dei eldre når det gjeld kontroll. Dei vil i regelen lettare kunne skaffe seg inntekter ved sida av ytinga, eventuelt inntekter som ikkje vert fanga opp av kontrollsystema. Dette vert understreka av at ein del av dei i utgangspunktet har ei restarbeidsevne. Vidare vil det generelt vere meir utfordrande å kontrollere ein ufør med omsyn til ulovleg lange opphald i utlandet enn det er for dei eldre. Sjansane for misbruk og urettkomen utnytting av ordninga vil auke.

Det vil òg kunne reisast spørsmål om det er tenleg å utvide ei ordning som i nokon mon er kritisert for å gje den same ytinga til personar utan opptening i Noreg som til personar som har budd i Noreg heile livet, men ikkje har hatt nok inntekt til å få ein pensjon over minste pensjonsnivå. Rett til supplerande stønad kan òg tenkjast å verke som eit insentiv for uføre utlendingar til å søkje seg til Noreg.

I Ot.prp. nr. 14 for 2004–2005 var konklusjonen at ei supplerande stønadsordning avgrensa til alderspensjonistar vil vere vesentleg enklare å administrere enn ei ordning som òg omfattar uføre. Å ta med dei uføre ville ifølgje proposisjonen innebere

• fleire personar å kontrollere

• ein generelt meir aktiv og mobil personkrins for ordninga

• eit tilleggsproblem med kontroll av arbeidsevna

Ein slutta seg òg til det som vart sagt i framlegget til Riksdagen ved etableringa av ei tilsvarande ordning i Sverige om at personar som ikkje har nådd pensjonsalderen, framleis er i yrkesaktiv alder, sjølv om den einskilde kan ha behov for ytingar frå ei supplerande ordning. Det måtte reknast som eit prinsipielt større steg å ta med denne persongruppa i nyordninga enn eldre som er ute av den yrkesaktive fasen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet meiner at ei senking av aldersgrensa for supplerande stønad ville gjere det vanskelegare å motivere gruppa til å kome i arbeid og generelt auke kontrollproblema og behovet for ressursar til dette. Direktoratet ville difor ikkje tilrå ei slik endring. Etter ei samla vurdering vil departementet ikkje gå inn for at ordninga med supplerande stønad vert utvida til personar under 67 år. Departementet legg avgjerande vekt på kontrollproblema som dette vil føre med seg. Ei endring kan òg vere uheldig i dag med tanke på gjennomføringa av den nye uføretrygda.