1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

I denne proposisjonen fremmar Kommunal- og regionaldepartementet forslag til nye reglar om møteoffentlegheit i kommuneloven.

Reglane i kommuneloven om møteoffentlegheit er sentrale verkemiddel for å sikre openheit i folkevalde organ i kommunane og fylkeskommunane. Openheit i kommunar og fylkeskommunar er med på å skape tillit til kommunal verksemd og å styrkje lokaldemokratiet. I St.meld. nr. 33 (2008–2009) Eit sterkt lokaldemokrati heiter det:

Viss lokaldemokratiet skal vera reelt, må innbyggjarane ha kjennskap til kva som skjer i kommunen, kva avgjerder som vert tekne, korleis dei kjem i stand og kven som står bak dei. Berre då kan veljarane vera opplyste nok til å på ein reflektert måte ta stilling til kven som bør utgjera den neste politiske leiarskapen.

Departementet er kjent med at det herskar ein viss grad av usikkerheit i kommunar og fylkeskommunar om rekkjevidda og omfanget av kommune­loven § 31 om opne og lukka møte. Det er ikkje først og fremst behov for endringar i det materielle innhaldet i føresegna som ligg til grunn for denne revisjonen. Departementet meiner at § 31 i all hovudsak legg til rette for ein tilstrekkeleg grad av openheit og demokratisk kontroll, samtidig som han balanserer omsynet til personvern og skjerming av opplysningar frå innsyn på ein god måte. Dei lovendringane departementet går inn for, er i all hovudsak tekniske og redaksjonelle. Målet er at lovendringane skal gjere reglane om møteoffentlegheit meir presise og enklare å praktisere for kommunar og fylkeskommunar 1 . På den måten vil formålet med reglane om møteoffentlegheit bli teke enda betre vare på.

På eitt område føreslår departementet ei monaleg innstramming når det gjeld høvet til å lukke møte. Departementet føreslår å oppheve retten kommunestyret har til å lukke møtet i andre organ når organet sjølv ikkje skal gjere vedtak i saka. Dette forslaget vil medverke til større openheit om den førebuande handsaminga av viktige saker i kommunen. Særleg gjeld det når formannskapet skal handsame innstillinga til årsbudsjettet.

Endeleg har det vore eit mål at reglane i kommuneloven om møteoffentlegheit i større grad blir samordna med reglane om dokumentoffentlegheit i lov 19. mai 2006 nr. 16 (offentleglova).

Nærmare om bakgrunnen for lovforslaget

Arbeidet med å revidere reglane om møteoffentlegheit i kommuneloven begynte med høyringsnotat 9. september 2005. Der blei behovet for revidering grunngitt i fire punkt. For det første blei det vist til at prinsippet om møteoffentlegheit blei grunnlovfesta i 2004, i Grunnloven § 100 femte ledd. Departementet konstaterte at reglane i kommuneloven om opne og lukka møte såleis var knytte til Grunnloven. For det andre blei det vist til at ei ny offentleglov var i emning, og offentleglovutvalet hadde peikt på behovet for å sjå prinsippa om dokumentoffentlegheit i offentleglova og prinsippet om møteoffentlegheit i kommuneloven i nærmare samanheng. For det tredje peikte departementet på at det var ønskjeleg å presisere innhaldet i reglane og i nokon grad kodifisere ulovfesta rett. For det fjerde var det behov for å greie ut og eventuelt endre enkelte reglar som Sivilombudsmannen var spesielt oppteken av. Det gjaldt særleg spørsmålet om rett til å kontrollere avgjerder om lukking av møte.

Denne revisjonen har vore varsla tidlegare, mellom anna i Ot.prp. nr. 96 (2005–2006) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (komitémodell, avtalevalg m.m.) . Proposisjonen bygde på høyringsnotat 9. september 2005, der eit forslag til revidert § 31 var teke inn. Forslaget blei likevel ikkje følgt opp i odelstingsproposisjonen. Det blei grunngitt med at departementet såg det som nødvendig å sjå lovendringar i føresegnene i kommuneloven om møteoffentlegheit i samanheng med handsaminga i Stortinget av forslaget til ny offentleglov.

Departementet varsla i Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) pkt. 1.4.2 at ein ville kome tilbake til spørsmålet om revidering av reglane i kommuneloven om møteoffentlegheit på eit seinare tidspunkt. Revisjonsforslaget som ligg føre, er også ei direkte oppfølging av innstillinga frå kommunal- og forvaltningskomiteen, Innst. O. nr. 62 (2008–2009), etter Ot.prp. nr. 17 (2008–2009), der komiteen ber om at regjeringa legg fram forslag til endring av § 31.

Samandrag av forslaga i proposisjonen

Departementet føreslår ei anna innretning av regelverket enn etter gjeldande rett. Departementet ønskjer å reservere éi føresegn for å fastsetje hovudregelen om opne møte og på kva grunnlag det kan gjerast unntak frå regelen. Forslaget til endra § 31 regulerer det. Vidare føreslår departementet ny § 31 a, som skal innehelde prosedyrereglar med vidare.

Når det gjeld innhaldet i reglane, føreslår departementet i all hovudsak å vidareføre gjeldande rett.

Prinsippet om møteoffentlegheit, som kjem til uttrykk i § 31 nr. 1 i forslaget, blir omformulert slik at prinsippet står fram som ein rett for publikum. Etter forslaget vil folkevalde organ framleis ha plikt til å lukke møtet når det ligg føre ei teieplikt fastsett ved lov, og når dei skal handsame ei personalsak. Departementet føreslår også å føre vidare omsynet til personvern som eit lukkingsgrunnlag.

Departementet føreslår at føresegna som gir organet høve til å lukke møtet av omsyn til «tungtveiende offentlige interesser», blir monaleg omformulert. Etter forslaget kan møtet lukkast når omsynet til tungtvegande offentlege interesser tilseier det, og det vil kome fram opplysningar i møtet som kunne vore unnatekne frå offentleg innsyn etter offentleglova om dei hadde stått i eit dokument.

Samanlikna med gjeldande rett er det tre lukkingsgrunnlag som blir føreslått oppheva. «Tungtveiende private grunner», som er eit lukkingsgrunnlag etter § 31 nr. 3, vil etter forslaget ikkje lenger vere eit lukkingsgrunnlag. Det same gjeld regelen i § 31 nr. 4, som slår fast at kommunestyret av omsyn til personvern kan gi reglar om at møta i andre organ eller i visse sakstypar i andre organ skal haldast for lukka dører. I tillegg føreslår departementet å oppheve § 31 nr. 5, som regulerer retten kommunestyret har til å lukke møta i andre organ når organet ikkje sjølv skal gjere vedtak i saka. Denne regelen har i praksis særleg vore brukt i samband med handsaminga av årsbudsjettet i formannskapet. Departementet meiner at det no er behov for å sørgje for at innbyggjarane får vere til stades også under den førebuande handsaminga av ei så viktig sak som årsbudsjettet.

Når det gjeld debatten om ein skal vedta å lukke eit møte, føreslår departementet at debatten som hovudregel skal haldast i eit lukka møte, medan alle avrøystingar som eit organ held om opne eller lukka møte, skal gå for opne dører.

Departementet føreslår ingen realitetsendringar i retten kommunerådet har til å halde møta sine bak stengde dører.

Særleg om møteoffentlegheit i kontrollutvalet

Kommuneloven har eigne reglar om møteoffentlegheit for kontrollutvalet. Kommuneloven § 77 nr. 8 slår fast at møte i kontrollutvalet skal haldast for lukka dører dersom ikkje utvalet sjølv har bestemt noko anna. I den seinare tida har det vore drøfta om ein bør spegelvende denne regelen, slik at også møte i kontrollutvalet som hovudregel skal vere opne.

Da Stortinget handsama Dokument nr. 8:59 (2008–2009) og Innst. O. nr. 62 (2008–2009), gjekk alle partia på Stortinget inn for opne møte i kontrollutvalet. Eit fleirtal ønskte likevel at spørsmålet først skulle greiast ut av ei arbeidsgruppe som var sett ned av Kommunal- og regionaldepartementet for å føreslå tiltak for å styrkje kontrollutvalet, revisjonen og den administrative internkontrollen i kommunar og fylkeskommunar.

I rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane2 kapittel 7.7, rår arbeidsgruppa til at kommuneloven bør endrast slik at møta i kontrollutvalet som hovudregel er opne. Arbeidsgruppa streka likevel under at konsekvensane for det praktiske arbeidet i kontrollutvalet bør greiast ut nærmare, og at kontrollutvala treng rettleiing før ei eventuell lovendring trer i kraft.

Departementet vurderer for tida korleis tilrådingane frå arbeidsgruppa skal følgjast opp.