6 Departementet si vurdering av lukkingsgrunnlaga

6.1 Rammer for vurderingane til departementet

Folkevalde organ har i nokre tilfelle anten rett eller plikt til å lukke møta sine under handsaminga av saker. Ulike omsyn kan tilseie at det er behov for å hindre at visse opplysningar som vil kome fram i handsaminga av ei sak, kjem ut til offentlegheita. I dette kapitlet vurderer og føreslår departementet kva lukkingsgrunnlag som skal kunne gjerast gjeldande av folkevalde organ. For ein gjennomgang av gjeldande rett i tilknyting til det enkelte lukkingsgrunnlaget, sjå kapittel 2.

6.1.1 Tilhøvet til offentleglova

I enkelte tilfelle vil omsyna som tilseier at eit møte i eit folkevalt organ skal vere lukka, vere dei same som ein legg vekt på i vurderinga av om ein kan gi innsyn i opplysningar i eit offentleg dokument, jamfør offentleglova. Som vist i kapittel 2.3.4 stilte offentleglovutvalet i NOU: 2003: 30 spørsmål ved om det kan vere formålstenleg med ei nærmare kopling mellom reglane i offentleglova og kommuneloven. 1 Departementet ser at dei grunnleggjande omsyna bak prinsippa om møte- og dokumentoffentlegheit, slik som omsynet til demokrati og rettstryggleik, i stor grad overlappar kvarandre. I vurderinga av lukkingsgrunnlaga nedanfor prøver departementet derfor, så langt det er formåls­tenleg, å leggje til rette for ei betre samordning mellom reglane for møteoffentlegheit og reglane for dokumentoffentlegheit. Departementet strekar likevel under at det i mange tilfelle er ein prinsipiell og praktisk forskjell mellom det å gi ålmenta innsyn i opplysningar i eit dokument og det å eksponere tilsvarande opplysningar i eit møte. I lys av det meiner departementet at ei gjennomgåande samordning mellom innsynsreglane i offentleglova og grunnlaga for lukking av møte etter kommune­loven verken er mogleg eller nødvendigvis ønskjeleg.

6.1.2 Tilhøvet til Grunnloven § 100 femte ledd

I kapittel 2.3.2 er det gjort greie for innhaldet i Grunnloven § 100 femte ledd. Departementet ser grunnlovfestinga av offentlegprinsippet som eit sterkt signal om ønsket om å forsterke og utvikle Noreg som eit ope demokrati. Departementet viser i den samanhengen til at kommunesektoren ligg relativt langt framme når det gjeld openheit i den norske offentlegheita. Som vist i kapittel 2.4 er det stor forskjell mellom Noreg og dei nordiske naboane våre. Utgangspunktet både i Danmark og Sverige er at det berre er møta i kommunestyret som er alminneleg er opne for publikum.

Departementet la i høyringsnotatet frå 9. september 2005 til grunn at regelverket i dag for unntak frå hovudregelen om opne møte i kommunestyre og fylkesting ikkje strir mot dei krava Grunnloven stiller. Likevel går departementet vidare i kapitlet inn for justeringar i kommuneloven § 31 som vil kunne ta vare på offentlegprinsippet i kommunesektoren på ein enda betre måte.

6.2 Teieplikt – påbod om stengde dører

6.2.1 Forslaget frå departementet i høyringsnotatet

I høyringsnotatet viste departementet til at unntaket for teiepliktige opplysningar i kommuneloven § 31 nr. 1 er eit klart og udiskutabelt unntak frå hovudregelen om opne møte i folkevalde organ. Departementet la derfor utan vidare til grunn at dette unntaket må førast vidare. Departementet drøfta likevel to særskilde problemstillingar i tilknyting til teiepliktregelen.

For det første drøfta departementet spørsmålet om at dei folkevalde ikkje har ei lovpålagd teieplikt om opplysningar dei er blitt kjende med utanom vervet sitt, til dømes kunnskap dei tilfeldigvis har fått «på byen». Ifølgje forvaltningsloven § 13 gjeld den lovpålagde teieplikta berre visse opplysningar som dei folkevalde får tilgang til i samband med utføringa av vervet som folkevald, det vil seie opplysningar frå tilsette i administrasjonen, frå saks­dokument, frå folkevalde osv.

Det inneber at regelen i § 31 om at dørene skal lukkast når nokon er underlagde lovpålagd teieplikt, ikkje passar i tilfelle der ein folkevald har fått tilgang til opplysningane utanom utøvinga av vervet. Departementet viste til at det likevel vil vere uheldig om slik sensitiv informasjon kjem fram i møte som er opne for ålmenta. Gjeldande § 31 har andre heimelsgrunnlag til bruk i slike tilfelle, nemleg omsynet til personvern eller andre tungtvegande private interesser.

For å gjere regelverket meir presist meinte departementet at det kan vere formålstenleg med ei føresegn som gir høve til å lukke møta for å skjerme opplysningar som ville ha vore teiepliktige dersom dei hadde kome fram i teneste eller arbeid for eit forvaltningsorgan. Derfor fremma departementet dette forslaget til ny § 31 nr. 3:

Et folkevalgt organ kan vedta å stenge møtet for å hindre innsyn i opplysninger som ville være belagt med lovbestemt taushetsplikt, dersom de var kommet frem i forbindelse med tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan.

Samtykke til å oppheve teieplikta

For det andre drøfta departementet i høyringsnotatet problemstillingar i samband med at privatpersonar kan gi samtykke til å oppheve teieplikta, og kva konsekvensar det har for møteoffentlegheita. Det kan hende at privatpersonar ønskjer at ålmenta skal vere til stades når det private innhaldet i saka deira skal debatterast i eit folkevalt organ. Ein kan da reise spørsmålet om dei skal kunne oppheve teie­plikta og med det ta frå organet retten til å lukke møtet. Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 1 blir teieplikta oppheva dersom den som har krav på tausheit, samtykkjer. Ein går ut frå at det same etter gjeldande rett vil gjelde i samband med møte. Det vil seie at heimelen for å lukke møte på grunn av teie­plikt fastsett ved lov da ikkje lenger kan nyttast.

Departementet viste i høyringsnotatet til at sjølv om privatpersonen det gjeld, ikkje har noko imot at private tilhøve blir drøfta i ope møte, kan dei folkevalde sjølve leggje band på seg ut frå ei kjensle av kva som sømmer seg. I så fall kan ein risikere at saka vil bli dårlegare opplyst enn om møtet hadde gått for stengde dører. På den andre sida peikte departementet på at lukka møte i slike tilfelle kunne føre til at den det gjaldt, ville miste moglegheita for demokratisk kontroll, som er eit vesentleg omsyn bak prinsippet om møteoffentlegheit. Departementet fann det derfor ikkje påkravd med nokon særskild heimel til å lukke dørene i saker der teieplikta er oppheva på grunnlag av samtykke frå privatpersonar.

6.2.2 Synet til høyringsinstansane

Dei fleste av høyringsinstansane kommenterte ikkje tilhøvet til teieplikta generelt. Det blei likevel gitt enkelte fråsegner som knyter seg til dei to særskilde problemstillingane.

Spørsmålet om teieplikt for opplysningar folkevalde har fått tilgang til utanom utøvinga av vervet

Norsk Presseforbund gjekk imot forslaget, og uttalte:

Taushetsplikt er motstykket til offentlighet. Foreligger taushetsplikt, vil det ikke bare være en rett, men også en plikt til å gjøre unntak fra åpenhetsprinsippet. Det er derfor av stor betydning at denne pliktens rettslige forankring og dens avgrensning i forhold til offentlighetsreglene er klare og tydelige. Slik finner vi ikke at departementets forslag her er. Tvert i mot vil departementets forslag etter vår mening føre til en fortolkning av taushetspliktbestemmelsene som vil stride mot den alminnelige forvaltningsmessige praktiseringen av disse reglene (...). Utkastet vil etter vår mening også være i strid med den generelle rettsutviklingen på området, som i helt motsatt retning vil skjerpe og klargjøre dagens taushetspliktbestemmelser. Vi antar også at forslaget vil kunne begrense den alminnelige ytringsfrihet utover et reelt og saklig behov.

Også Norsk Redaktørforening gjekk imot forslaget:

En åpning for at folkevalgte, med bakgrunn i nær sagt et hvilket som helst rykte eller hva som helst av sladder man har plukket opp «på byen» eller i private selskaper skal kunne danne grunnlag for lukking av offentlige møter i folkevalgte organer, finner vi svært betenkelig. Dette åpner for ganske omfattende undergraving av systemet med åpne dører, i tillegg til at det inviterer til bruk av folkevalgte organer som forum for videreformidling og spredning av opplysninger av høyst tvilsom kvalitet. Vi mener man må holde fast ved prinsippet om at det er den lovbestemte taushetsplikten som gjelder, og da omfatter den opplysninger man har mottatt i kraft av sitt tillitsverv. Det er den saksbehandlede og kvalitetssikrede informasjon som skal danne grunnlaget for debattene i offentlige organer.

Lier kommune såg ut til å støtte intensjonane bak forslaget, og føreslo også å innføre ei plikt til å lukke dørene i slike tilfelle. Lier kommune uttalte:

Også denne regelen er formulert som en «kan»-regel. Skal imidlertid taushetsplikten kunne ivaretas, må det være en plikt for kommunen til å lukke dørene i et slikt tilfelle. Dette må slås fast i loven.

Også Sandefjord kommune, Tønsberg kommune og Spydeberg kommune støtta forslaget frå departementet.

Justisdepartementet uttalte:

Utkastet § 31 nr. 3 er ment å fange opp opplysninger som etter sin art ville være taushetsbelagte hvis de var fremkommet i tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Vi stiller spørsmål om det er nødvendig å belaste lovteksten med en ekstra bestemmelse for å fange opp et såpass spesielt tilfelle. Det vil uansett normalt være hjemmel for å lukke møtet på annet grunnlag i slike tilfeller, iallfall hvis en beholder de mer uspesifiserte unntaksalternativene som i dag finnes i loven.

Spørsmålet om samtykke til å oppheve teieplikta

Svært få høyringsinstansar kommenterte forslaget særskilt. Sandefjord kommune støtta forslaget, og bad også om ei drøfting av spørsmålet om retten for partane til å vere til stades sjølv om møtet er lukka. Kommunen viste til at ein slik rett er ein viktig garanti for rettstryggleiken.

Larvik kommune meinte derimot at eit folkevalt organ sjølv bør kunne avgjere at møtet skal vere lukka når teiepliktige opplysningar blir handsama, sjølv om den som har krav på tausheit, samtykkjer i openheit.

6.2.3 Vurderingar og endelege forslag frå departementet

Folkevalde organ har ei plikt til å lukke møte når det følgjer av teieplikt fastsett ved lov. Departementet har lagt til grunn at dette lukkingsgrunnlaget skal førast vidare, jamfør forslag til ny § 31 nr. 2.

I høyringsnotatet føreslo departementet at opplysningar som er teiepliktige, men som den folkevalde har fått tilgang til uavhengig av vervet sitt, også burde utgjere eit lukkingsgrunnlag. Departementet har merka seg at det var få høyringsinstansar som kommenterte forslaget særskilt, og at det var delte oppfatningar mellom dei som uttalte seg om forslaget.

Etter ei ny vurdering har departementet kome til at det ikkje er behov for ein slik særleg lukkingsheimel. Departementet ser at det normalt vil vere heimel for å lukke møtet på anna grunnlag i slike tilfelle. Departementet viser til at unntaksføresegna som gjeld personvern, langt på veg vil kunne nyttast som heimel for å lukke møtet i desse tilfella. I tillegg legg departementet vekt på omsynet til eit einsarta regelverk om teieplikt i tråd med forvaltningsloven. På bakgrunn av dette følgjer ikkje departementet opp forslaget frå høyringsnotatet.

Samtykke til oppheving av teieplikta

Departementet held fast ved at det ikkje er nødvendig med nokon særskild heimel til å lukke møtet i saker der teieplikta er oppheva på grunnlag av samtykke frå privatpersonar. Omsynet til at ved­komande har moglegheit til demokratisk kontroll, er, slik departementet ser det, avgjerande.

Sandefjord kommune bad i høyringsfråsegna om at retten for partane til å vere til stades i eit lukka møte blir drøfta. Departementet har gjort greie for gjeldande rett på dette området i kapittel 2.2.6. Departementet ser det ikkje som aktuelt å føreslå lovendringar på dette området.

6.3 Personvern og omsynet til andre tungtvegande private interesser

6.3.1 Forslaget frå departementet i høyringsnotatet

Personvern

Departementet føreslo å føre vidare høvet til å lukke dørene når omsynet til personvern tilseier det, men med ein annan ordlyd. Departementet viste til at det kan vere tilfelle der personar har behov for å bli skjerma mot at opplysningar blir omtalte i eit ope møte, sjølv om opplysningane ikkje ville falle inn under ei føresegn om teieplikt. Det blei peikt på at følgjene av at opplysningane blir handsama i eit ope møte, vil kunne vere andre enn når opplysningane ligg føre i eit dokument. I eit møte vil det, meir direkte enn i eit dokument, vere eit spørsmål om diskusjon og meiningsutveksling. Dersom diskusjonen og meiningsutvekslinga blir kopla til svært sensitive opplysningar, sjølv om dei ikkje kan underleggjast teieplikt, kan det vere meir belastande for den det gjeld, enn om dei same opplysningane finst i eit dokument.

Departementet gjekk ut frå at det ikkje ville vere vesentlege innvendingar mot å føre vidare føresegna med det skjønnsmessige omgrepet «personvern». Departementet viste til at omgrepet synest å vere innarbeidd, og at ein ikkje kan sjå at det har skapt spesielle problem i praksis.

Andre tungtvegande private interesser

Departementet gjekk ut frå at det ikkje vil vere behov for å føre vidare ei særskild føresegn om å lukke møte av omsyn til «tungtveiende private interesser», jamfør § 31 nr. 3, og viste til at føresegna tek sikte på private interesser av forretningsmessig og liknande karakter, som vil vere omfatta av føresegna om lukking for å verne opplysningar som er teiepliktige.

Oppheving av heimelen til å lukke alle møte i eit organ av omsyn til personvern

Departementet føreslo å ikkje føre vidare heimelen i § 31 nr. 4. Føresegna gir kommunestyret sjølv rett til å gi føresegner om at møta i andre organ skal haldast for stengde dører når omsynet til personvernet tilseier det. Departementet grunngav forslaget med at det ikkje vil innebere urimeleg mykje arbeid å ta stilling til og avgjere ved kvart enkelt møte om det skal lukkast eller ikkje. Som regel vil det vere det same heimelsgrunnlaget som blir nytta. Departementet viste vidare til at organet av og til vil handsame saker der det ikkje vil vere behov eller grunnlag for å lukke møtet. I desse tilfella bør offentlegheita få høve til å vere til stades dersom dei ønskjer det. Departementet peikte også på at ei slik ordning vil gjere organet og den enkelte folkevalde medvitne om reglane for møteoffentlegheit. Det er positivt og nødvendig å ha kunnskap om desse reglane for at prinsippet om møteoffentlegheit skal stå så sentralt i kommunesektoren som det er ønskjeleg.

6.3.2 Synet til høyringsinstansane

Personvern

Det var delte oppfatningar blant høyringsinstansane om dette spørsmålet. Norsk Presseforbund gjekk inn for å oppheve «personvern» som unntakshøve, og uttalte:

Vi stiller oss undrende til at departementet kan hevde at «det antas ikke å være vesentlige innvendinger mot å videreføre dagens bestemmelse med det skjønnsmessige begrepet «personvern». Begrepet synes å være innarbeidet og departementet kan ikke se at det har skapt spesielle problemer i praksis», jf høringsnotatet side 71-72. Dette stemmer ikke med vår virkelighetsoppfatning.

For det første skaper fortolkningen av uttrykket «personvern» problemer i praksis. Selv personregisterutvalget understreker at «personvernbegrepet kan synes omfattende og uklart», jf. NOU 1997:19 side 21, og dette gjentas i juridisk teori på området. For det andre kan vi, på bakgrunn av dagens praksis, ikke forstå behovet for det egne unntaket av hensyn til personvernet, når dette enten dekkes opp av unntakene om taushetsplikt eller personal­saker.

Også Norsk Redaktørforening argumenterte for å oppheve «personvern» som unntaksgrunn, og uttalte mellom anna:

Etter NRs syn er det ikke grunnlag for å opprettholde denne svært upresise unntakshjemmelen for møter i folkevalgte organer. Begrepet «personvern» er lite utviklet og dårlig definert, og åpner for alt for stor grad av skjønnsmessige vurderinger. Behovet for unntak innen det som må betraktes som personvernets kjerneområde er dessuten allerede ivaretatt gjennom reglene om taushetsplikt og regelen om lukkede dører under behandlingen av personalsaker som angår enkelte arbeidstakeres tjenestelige forhold. Det er for oss vanskelig å forstå hvilke typer opplysninger som skulle komme inn under dette begrepet, forutsatt at man har tatt høyde for taushetsplikt og personalsaker. Vi viser her til Ot prp nr 3 (1976-77) om lov om endringer i forvaltningsloven, hvor det heter: «Som typisk personlig nevnes opplysninger om slektskaps- familie- og hjemforhold. Ellers må det trolig legges til grunn en mer tradisjonell oppfatning av hva som hører personligheten og privatlivet til, i motsetning til for eksempel utadrettet politisk eller forretningsmessig virksomhet.» Vi antar at dette i praksis vil dekke de fleste legitime hensyn hva gjelder «personvernet». Uansett har det aldri vært intensjonen at unntakshjemlene i offentlighetslov og kommunelov skulle beskytte enkeltpersoner mot det ubehag det kan medføre å få et offentlig søkelys på seg som følge av forhold knyttet til utøvelsen av yrke, stilling eller tillitsverv. Det gjelder også forhold som er knyttet til enkeltpersoners vandel, men som har relevans for vurderingen den samme utøvelsen. Skjenkebevillingssaker er nevnt som eksempel på tilfeller hvor det kan være aktuelt å vise til personvern som grunnlag for å lukke dørene. Etter vårt syn må det være feil. Personer som søker skjenkebevilling velger selv å ta initiativet til en vurdering av deres personlige egenskaper, med det formål å tilegne seg et offentlig privilegium. Da har deres personlige vandel i aller høyeste grad relevans, og er interessant for allmennheten. Opplysninger om personlighet og privatliv vil uansett være dekket av taushetsplikten. På denne bakgrunn mener vi det må være riktig å ta ut denne bestemmelsen.

Forbrukarrådet var einig i at personvernomsyn framleis skal kunne vere grunnlag for unntak frå hovudregelen om møteoffentlegheit. Det same meinte Kvæfjord kommune.

Vefsn kommune gav uttrykk for eit ønske om ei formulering der til dømes organet sjølv kan vedta at medlemmene i utvalet kan bli pålagde å teie om opplysningar av omsyn til personvern.

Andre tungtvegande private interesser

Det var få høyringsinstansar som kommenterte særskilt forslaget om å oppheve den særskilde føresegna om lukking av møte av omsyn til tungtvegande private interesser. Spydeberg kommune støtta forslaget, og uttalte:

Spydeberg kommune slutter seg til regelen om å lukke møter av hensyn til «andre private interesser» strykes, ettersom regelen om taushetsplikt ivaretar behovet.

Også Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening slutta seg til forslaget frå departementet.

Vidareføring av ein heimel til å lukke alle møta i eit organ

Det var ulike syn blant dei høyringsinstansane som kommenterte forslaget særskilt, men eit lite fleirtal gjekk imot forslaget frå departementet. Kvæfjord kommune meinte det var:

unødig tungvint å legge opp til at utvalg nærmest preget av fravær av politiske vurderinger og der omtrent alle sakene via egen lovbestemmelse er unntatt fra offentleghet, likevel må ta stilling til lukking av møtet for hver enkelt sak.

Sandefjord kommune gjekk også imot, og peikte på sitt eige klageutval for helse- og sosialsaker som døme – det er openbert at ingen av sakene som skal handsamast i dette utvalet, kan handsamast for opne dører. Sandefjord kommune meinte vidare at:

det vil være anstaltmakeri at utvalget for hver sak skal måtte vedta lukkede dører. Bestemmelsen bør derfor av praktiske grunner beholdes, men med en klageadgang på kommunestyrets vedtak om generell lukking av møtene.

Lier kommune gav uttrykk for eit liknande standpunkt. Nærøy kommune gjekk også imot forslaget, og uttalte:

Etter rådmannens oppfatning er det sannsynlig at ordningen raskt kan degenerere til en proforma vurdering uten reell vurdering og dermed uten innhold, hvor bare merarbeidet blir igjen. Rådmannen mener derfor at nåværende ordning bør beholdes.

Norsk Presseforbund støtta forslaget, og peikte på at regelverket om lukking av dører bør fokusere på spesifikke, innhaldsmessige unntaksføresegner. Tønsberg kommune støtta forslaget, og viste til at forslaget er i tråd med ei haldning om størst mogleg møteoffentlegheit.

6.3.3 Vurderingar og endelege forslag frå departementet

Personvern

Departementet føreslår å føre vidare personvern som lukkingsgrunnlag. Personvern er eit innarbeidd lukkingsgrunnlag etter gjeldande rett, og den nye føresegna i Grunnloven § 100 femte ledd viser til personvern som eit aktuelt lukkingsgrunnlag. Ein slik heimel vil i praksis ha ei randsone mot teiepliktreglane, og vil gi folkevalde høve til å lukke møte etter ei konkret, skjønnsmessig vurdering av omstenda i saka. I ei slik vurdering bør interessa offentlegheita har av å vere til stades på møtet, vegast opp mot omsyna som taler for å lukke møtet. Det kan til dømes vere aktuelt å bruke føresegna når det er reell tvil om kor langt teiepliktreglane rekk, eller når dei folkevalde sjølve, ut frå ei oppfatning av kva som sømmer seg, finn at det er behov for å ta vare på personvernet. Departementet vil også streke under at personvern verken etter gjeldande rett eller i forslaget som ligg føre, utgjer ein tvungen lukkingsgrunn. Tvert imot er lukkingsgrunnlaget ei «kan»-føresegn. Det vil seie at organet må sjølv vurdere om føresegna skal nyttast dersom vilkåra elles er til stades.

Dei omsyna som gjer seg gjeldande på personvernområdet, vil vere noko forskjellige, avhengig av om opplysningane finst i eit dokument, eller om dei blir kommuniserte munnleg i eit møte. Det å drøfte opplysningar i eit møte kan vere meir nærgåande og eksponerande for enkeltpersonen enn når dei same opplysningane berre finst i eit dokument. Departementet viser i den samanhengen til kva vurderingar offentleglovutvalet har gjort:

Utvalget har ovenfor gitt uttrykk for at problemstillingene knyttet til lukkede dører og unntak for dokumenter i noen grad kan være ulike. I enkelte tilfeller kan nok virkningen av at opplysninger behandles i et åpent møte, være andre enn når opplysningene foreligger i et dokument. I et møte vil det mer direkte enn i dokumenter være et spørsmål og diskusjon og meningsutveksling. Dersom en slik diskusjon og meningsutveksling kobles til opplysninger av følsom karakter, selv om opplysningene ikke er direkte undergitt taushetsplikt, kan det være mer belastende for den det gjelder enn om de samme opplysningene finnes i et dokument. 2

Departementet meiner at desse omsyna taler for å føre vidare føresegna om personvern.

Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening gav i høyringsfråsegnene sine uttrykk for at føresegna er upresis og gir opphav til tolkingsproblem. Departementet ser at ein ikkje utan vidare kan gi uttrykket «personvern» eit presist og uttømmande meiningsinnhald. Dette kan, slik departementet ser det, likevel ikkje vere eit avgjerande argument for å oppheve lukkingsgrunnlaget. Departementet meiner det som regel vil vere nokså klart kva type opplysningar som kan tenkjast å vere personvernopplysningar. Det vil naturleg nok vere opplysningar som knyter seg til personar, og som til ein viss grad er å sjå på som sensitive. Gjennomgåande vil det vere opplysningar som ligg tett opp til opplysningar som er å sjå på som «personlige forhold» etter forvaltningsloven § 13 første ledd 1). Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening peikte vidare på at unntaket for teiepliktige opplysningar og personalsaker tek vare på dei omsyna som unntaksføresegna om personvern er tenkt å ta vare på. Dette skulle, etter deira meining, tilseie at det ikkje er behov for personvern som eit sjølvstendig lukkingsgrunnlag. Departementet meiner likevel at lukkingsgrunnlag for personalsaker og teiepliktige opplysningar ikkje fullt ut tek vare på omsynet til interessene til privatpersonar. Det vil kunne vere tilfelle der eit organ må drøfte eigenskapane og handlingane til enkeltpersonar. Sjølv om desse opplysningane ikkje fell inn under den relativt strenge føresegna om teiepliktige opplysningar i forvaltningsloven, kan ein tenkje seg at personane det gjeld, likevel bør vernast mot at opplysningane blir offentleg kjende. Slike tilfelle vil truleg som oftast oppstå når organet diskuterer om ein person etter søknad skal få tildelt eit offentleg løyve eller liknande, men det kan heller ikkje utelukkast at organet i ein debatt kjem inn på eigenskapar eller handlingar til enkeltpersonar. I slike tilfelle meiner departementet at organet bør kunne lukke møtet av omsyn til personvern.

Departementet vil også framheve at det kan vere aktuelt å lukke eit møte av omsyn til personvern når folkevalde sit på sensitive og teiepliktige personopplysningar som er relevante for saka, men som dei har fått kunnskap om utanom vervet.

Vefsn kommune tok i høyringsfråsegna til orde for ei føresegn som gir organet høve til å påleggje medlemmene i organet teieplikt om opplysningar av omsynet til personvern. Departementet ser det ikkje som aktuelt å føreslå ei slik føresegn. Det er dei generelle føresegnene i forvaltningsloven § 13 som regulerer kven som kan påleggjast teieplikt for ulike typar opplysningar. Slik departementet ser det, bør det ikkje innførast særreglar for folkevalde når det gjeld retten til å bringe vidare opplysningar som ikkje er teiepliktige ifølgje forvaltningsloven § 13.

Andre tungtvegande private interesser

Departementet føreslår å fjerne «andre tungtveiende private interesser» som lukkingsgrunn. Svært få høyringsinstansar kommenterte forslaget, men dei som uttalte seg, støtta forslaget frå departementet. Departementet går derfor ut frå at det ikkje er behov for å vidareføre dette som eit sjølvstendig lukkingsgrunnlag, og at dei andre lukkingsgrunnlaga i føresegna tek tilstrekkeleg vare på interessene til privatpersonar. Departementet viser til at personalsaker og personvern utgjer sjølvstendige lukkingsgrunnlag, i tillegg til det sjølvsagde lukkingsgrunnlaget som teiepliktreglane utgjer.

Oppheving av heimelen til å lukke alle møte i eit organ

Departementet føreslår å fjerne føresegna i § 31 nr. 4, som gir kommunestyret ein særskild heimel til å gjere vedtak om at alle møte i eit organ eller handsaminga av visse typar saker i eit organ skal gå for stengde dører når ein kan grunngi det med omsynet til personvern.

I høyringsnotatet uttalte departementet at ein ikkje kan sjå at det vil innebere urimeleg mykje arbeid å ta stilling til og avgjere ved kvart enkelt møte om det skal lukkast eller ikkje. Departementet har merka seg at enkelte kommunar ønskjer at føresegna blir vidareført, ettersom det vil vere unødvendig tungvint at det aktuelle organet skal måtte vedta lukking i kvart enkelt møte. Departementet ser at det vil kunne føre med seg noko ekstraarbeid for det enkelte organet sjølv å ta stilling til spørsmålet om lukking, men departementet held likevel fast ved fråsegna i høyringsnotatet om at det ikkje vil innebere urimeleg mykje arbeid. Departementet viser også til at denne ordninga vil gjere organet og den enkelte folkevalde medvitne om reglane for møteoffentlegheit, slik det blei peikt på i høyringsnotatet. I tillegg vil det kunne skje at organet skal handsame saker der det ikkje vil vere behov eller grunnlag for å lukke møtet. Departementet meiner at det eventuelle ekstra­arbeidet som ei oppheving av denne føresegna fører til for organet, også vil kunne gi ein positiv effekt i form av større merksemd rundt reglane.

Sandefjord kommune føreslo at ein i staden for å fjerne retten kommunestyret har til å lukke alle møte i eit organ, kan innføre rett til å klage på vedtaka i kommunestyret. Departementet meiner at ein rett til å klage på vedtak i kommunestyret ikkje vil ta vare på dei omsyna som departementet ønskjer å fremme ved å fjerne denne føresegna. For departementet er det eit sentralt poeng at det er organet sjølv som bør ta stilling til om eit møte skal lukkast.

6.4 Personalsaker

6.4.1 Forslaget frå departementet i høyringsnotatet

Departementet viste til at offentlegheita etter gjeldande rett ikkje har rett til å vere til stades når personalsaker blir handsama. Under handsaminga av slike saker skal dørene vere stengde. Regelen er grunngitt med at det er behov for å skjerme den enkelte tilsette mot offentleg debatt om og innsyn i personlege tenestlege tilhøve. Føresegna skal fange opp saker som gjeld tilsetjingar, oppseiingar, lønnsvilkår, permisjonar osv. I slike saker er det ofte heilt nødvendig å trekkje fram og vurdere dei personlege eigenskapane og bakgrunnen til enkeltpersonar.

Det blei vidare vist til at lovteksten berre viser til «personalsaker», utan å definere eller avgrense omgrepet på nokon måte. Departementet uttalte at dette er uheldig fordi ordlyden i lova da tilsynelatande stiller opp eit kategorisk unntak frå offentlegheit. I forarbeida har ein likevel hatt som utgangspunkt at omgrepet må tolkast snevert, og at saker som til dømes gjeld organisasjonsmessige tilhøve og rutinar for sakshandsaming, ikkje er omfatta av unntaket.

Departementet viste til at det i forarbeida til § 31 er presisert at personalsaker berre skal omfatte saker som gjeld tilsetjing eller andre tenestlege tilhøve. Departementet føreslo derfor at lovteksten blir presisert på dette punktet, slik at det går fram av lovteksten at plikta til å lukke dørene berre gjeld personalsaker som har med dei tenestlege tilhøva til den enkelte arbeidstakaren å gjere.

Departementet føreslo denne ordlyden til ny § 31 nr. 4:

Et folkevalgt organ kan vedta å stenge møtet når det skal behandle en personalsak som angår enkelte arbeidstakeres tjenestelige forhold.»

6.4.2 Synet til høyringsinstansane

Ei rekkje høyringsinstansar kommenterte forslaget. Fleire av dei, mellom andre Ringebu kommune, Vestre Toten kommune og Sør-Fron kommune, peikte på at uttrykket «kan» bør bytast ut med «skal», slik at eit folkevalt organ får plikt til å lukke dørene når vilkåra i føresegna er oppfylte.

Spydeberg kommune støtta forslaget, da kommunen ikkje kunne sjå at det er behov for å skjerme handsaminga av generelle problemstillingar innanfor personalforvaltninga.

Sandefjord kommune peikte på at det er ei riktig og viktig presisering når departementet føreslår at ein berre kan vedta lukking når det er dei tenestlege tilhøva til den enkelte arbeidstakaren som skal drøftast. Sandefjord kommune stilte elles spørsmål ved om ein ikkje bør gå lenger i å opne møta i personalsaker, spesielt når det gjeld tilsetjing av leiarar i kommunen. Sandefjord kommune viste til at bystyret i Sandefjord ønskte å ha opne dører i samband med tilsetjinga av rådmann i 2003, men blei hindra i det på grunn av det kategoriske forbodet i kommuneloven.

Norsk Presseforbund uttrykte støtte til forslaget, men ønskte å presisere ordlyden:

Vi er enig med departementet i at dagens unntaksbestemmelse i kommuneloven § 31 nr. 3 tredje punktum om personalsaker bør gjøres mer presis, for gjeldende praksis på området er svært ofte i strid med bestemmelsens ordlyd. Vi ser for eksempel stadig tilfeller der kommuner lukker dørene i saker om generelle organisasjonsmessige forhold eller saksbehandlingsrutiner.

Vi hadde imidlertid ønsket at ordlyden ble enda tydeligere enn departementets forslag, og foreslår derfor følgende ordlyd i utkastets § 31 nr. 4: «Et folkevalgt organ kan vedta å stenge møtet når det skal behandle en personalsak som direkte og umiddelbart angår enkelte arbeidstakeres tjenestelige forhold.

Justisdepartementet uttalte:

Etter vårt syn bør Kommunal- og regional­departementet vurdere om det bør tas inn i kommuneloven bestemmelser som i større grad korresponderer med offentleglova § 6 første ledd nr. 2 bokstav a og § 6 første ledd nr. 4, både når det gjelder angivelsen av virkeområdet og de interessene som er vernet.

6.4.3 Vurderingane og det endelege forslaget frå departementet

Departementet føreslår, i tråd med forslaget i høyringsnotatet, å føre vidare personalsaker som eit lukkingsgrunnlag, men med enkelte justeringar. At personalsaker bør vere eit lukkingsgrunnlag, fekk brei støtte i høyringsrunden. Departementet deler elles synet til kommunane Ringebu, Vestre Toten og Sør-Fron om at føresegna bør vere ein pliktregel.

Sandefjord kommune stilte spørsmål om ein bør gå lenger i å opne møta i personalsaker, spesielt når det gjeld tilsetjing av leiarar. Departementet ønskjer ikkje å føreslå nokon unntak frå regelen om at alle personalsaker som fell inn under føresegna, skal handsamast i lukka møte. Omsyna som ligg til grunn for denne lukkingsføresegna, gjer seg tungt gjeldande også i tilfelle der kommunen skal tilsetje leiarar. Departementet ser at det kan argumenterast med at tilsetjing av leiarar er ei så vidt viktig avgjerd at ho burde handsamast i ope møte. Det er slike avvegingar som ligg til grunn i offentleglova § 25 andre ledd, som slår fast at lister over søkjarar som hovudregel er offentlege. Departementet meiner likevel at omsynet til at organet fritt skal kunne diskutere eigenskapar og liknande hos enkeltpersonen, og omsynet til at enkeltpersonen bør vere skjerma mot at desse opplysningane blir offentleg kjende, taler for å ikkje innføre noko unntak i føresegna.

I høyringsnotatet gav departementet uttrykk for at forslaget ikkje inneber noka realitetsendring. Formålet er å gjere det tydeleg i lovteksten at plikta til å lukke dørene berre gjeld personalsaker som har med dei tenestlege tilhøva til den enkelte arbeidstakaren å gjere.

Fleire høyringsinstansar uttalte seg om utforminga og innretninga av føresegna. Norsk Presseforbund meinte at ordlyden burde gjerast enda tydelegare enn i forslaget frå departementet. Lovteksten departementet legg opp til, med ei tilvising til «en arbeidstakers tjenestelige forhold», er, slik departementet ser det, tydeleg nok, og departementet har vanskeleg for å sjå at generelle organisasjonsmessige tilhøve og liknande vil bli rekna som ei personalsak.

Justisdepartementet bad departementet om å vurdere å ta inn føresegner som i større grad korresponderer med reglane i offentleglova om lønns- og personalforvaltning og saker om tilsetjing og forfremming i offentleg teneste. Departementet har vurdert dette, og ser at det kan vere omsyn som taler for ei samordning mellom kommuneloven og offentleglova på dette området. Men tilvisinga til «personalsaker» er eit svært godt innarbeidd lukkingsgrunnlag. Når departementet no føreslår å presisere dette til berre å gjelde «en arbeidstakers tjenstlige forhold», meiner departementet at føresegna blir presis og enkel å bruke. I tillegg vil ho gjelde alle typar tenestlege tilhøve, medrekna permisjon, oppseiing og avskjed. Dersom føresegna til dømes skulle ha vore formulert etter mønster av offentleglova § 25 første ledd, ville dei tenestlege tilhøva ha falle utanfor bruksområdet, ettersom § 25 første ledd berre gjeld tilsetjing eller forfremming.

6.5 Lukking av omsyn til offentlege interesser

6.5.1 Forslag frå departementet i høyringsnotatet

Tungtvegande offentlege interesser vil i praksis ofte vere forretningsmessige tilhøve, men det kan også vere aktuelt å skjerme opplysningar om offentlege kontroll- og inspeksjonsrutinar. Offentleglovutvalet peikte i utgreiinga si på at det kan vere fornuftig å leggje opp til ein noko nærmare samanheng mellom reglane i kommuneloven og reglane i offentleglova. 3 I høyringsnotatet sa departementet seg einig i at det bør vere eit mål å samordne regelverket så langt som råd er, og å gjøre det så presist som mest mogleg. Departementet såg det som formålstenleg å få til ei fullstendig samordning når det gjeld omsynet til offentlege interesser. På bakgrunn av det føreslo departementet å ta ut uttrykket «tungtveiende (...) offentlige interesser» og heller gi heimel for å lukke møtet «for å hindre innsyn i opplysninger som er unntatt fra offentlig innsyn etter offentlighetsloven dersom de var fremkommet i et offentlig dokument». Dette inneber at det blir den til kvar tid gjeldande offentleglova som blir avgjerande for kva offentlege interesser kommunen skal kunne verne gjennom å lukke møte i folkevalde organ.

6.5.2 Synet til høyringsinstansane

Fleire høyringsinstansar kommenterte forslaget særskilt. Dei fleste støtta forslaget, men nokre av høyringsinstansane ønskte å halde på gjeldande ordlyd. Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtta forslaget, og uttalte:

Det anses særlig positivt at bestemmelsen om lukking av møter av hensyn til offentlige interesser harmoniseres fullstendig med bestemmelsene i offentleglova. Fylkesmannen vil imidlertid peke på at departementet i denne sammenheng og burde vurdert behovet for en henvisning til offentleglovas bestemmelse om meroffentlighet, for å styrke prinsippet om åpenhet som en hovedregel.

Norsk Presseforbund var i utgangspunktet einig med departementet i at ein bør leggje opp til ein nærmare samanheng mellom kommuneloven og offentleglova, men meinte at forslaget som ligg føre om ei fullstendig samordning når det gjeld unntaka i offentleglova, er altfor enkelt og lite gjennomarbeidd. Norsk Presseforbund meinte at offentleglova eignar seg dårleg som eit fullstendig regelgrunnlag for spørsmål om handsaming av opne og lukka dører. Også Norsk Redaktørforening stilte spørsmål ved utforminga av lovteksten frå departementet si side:

NR er også enige i at det kan være grunnlag for en noe bedre samordning av unntaksreglene for dokumenter i offentleglova og møter i kommuneloven når det gjelder beskyttelsen av det offentliges interesser. Vi mener imidlertid at departementet velger en for enkel og skjematisk løsning når man lar kriteriene for unntak av dokumenter med hjemmel i offentleglova danne grunnlag for lukking av dørene i folkevalgte organer.

Vidare peikte Norsk Redaktørforening mellom anna på at føresegna er vanskeleg å forstå, og at tilhøvet til prinsippet om meiroffentlegheit ikkje er tema i reglane for møteoffentlegheit.

Justisdepartementet støtta intensjonane til departementet, men hadde enkelte kommentarar til utforminga av lovteksten. Justisdepartementet uttalte:

I lovutkastets § 31 nr. 5 legges det tilsynelatende opp til en fullstendig samordning mellom offentleglova og kommuneloven når det gjelder adgangen til å gjøre unntak fra offentlighet. Av drøftingene i høringsnotatet s. 73-74 ser det likevel ut til at bestemmelsen bare er ment å dekke unntak av hensyn til offentlige interesser. Det bør klargjøres hva som er intensjonen her.

Uansett mener vi at det ikke er hensiktsmessig med en slik generell henvisning til offentlighetslovens unntaksbestemmelser, iallfall ikke i den foreliggende formen. For det første vil bestemmelsen langt på vei konsumere de øvrige unntakshjemlene, herunder henvisningen til lovbestemt taushetsplikt (sml offentlighetsloven § 5 a). For det andre vil en del av bestemmelsene i offentlighetsloven være uten betydning eller passe dårlig ved spørsmålet om lukking av møter etter kommuneloven (...). For det tredje kan det hevdes at det er uheldig at kommunene ved spørsmålet om lukking av møter i folkevalgte organer må forholde seg til et ekstra regelsett (...).

Spydeberg kommune gjekk imot forslaget, og uttalte:

Derimot er kommunen opptatt av fortsatt å ha muligheter for å lukke møtene der tungtveiende offentlige interesser tilsier det. Det er viktig å legge til rette for at administrasjonen kan holde politikerne orientert om for eksempel pågående forhandlinger knyttet til kommunens virksomhet. Henvisningen til offentlighets­lovens regler vil ventelig ivareta behovet, så lenge offentlighetsloven ikke endres i strid med dette. Henvisningen er imidlertid svært generell, og man er usikker på om dette er egnet henvisning dersom formålet kun, eller i særdeleshet er knyttet til reglene i offentlighetsloven § 6.

Også Rindal kommune gjekk imot forslaget:

Ny § 31 blir etter vårt syn uklar vedrørende muligheten til å unnta saker der det er forretningshemmeligheter og andre forretningsmessige forhold av stor viktighet involvert. Ved at begrepene «tungtveiende private og offentlige interesser» faller ut, mener vi at det er tvil om saker av en slik kategori kan behandles for lukkede dører. Politiske organ behandler mer og mer næringssaker (støtte til bedrifter/bedriftsutviklinger og bedrifter under oppstart). I den forbindelse er det helt nødvendig å holde saken utenfor offentlighet, i alle fall en periode grunnet blant annet forretningshemmeligheter (...).

Sarpsborg kommune og Eidsberg kommune meinte også at eit folkevalt organ framleis bør kunne vedta å lukke dørene når tungtvegande offentlege interesser tilseier det.

6.5.3 Vurderingane og det endelege forslaget frå departementet

Departementet meiner at det bør vere eit lukkingsgrunnlag for å skjerme offentlege interesser av ei viss tyngd. Sjølv om høyringsinstansane hadde ulikt syn på utforminga og innretninga av føresegna, er det inga ueinigheit om dette grunnleggjande utgangspunktet.

Departementet har registrert at fleire høyringsinstansar var grunnleggjande positive til forslaget om å samordne vurderingane om møteoffentlegheit i kommunane med reglane om dokumentinnsyn i offentleglova. Justisdepartementet peikte på at forslaget til § 31 nr. 5 i høyringsnotatet tilsynelatande legg opp til ei fullstendig samordning mellom offentleglova og kommuneloven når det gjeld høvet til å gjere unntak frå offentlegheita, medan det av drøftingane i notatet ser ut til at føresegna berre er meint å dekkje unntak av omsyn til offentlege interesser. Justisdepartementet bad derfor om ei klargjering av intensjonane her. Til det seier departementet at intensjonen bak forslaget var at føresegna berre skulle gjelde unntak av omsyn til offentlege interesser. Departementet presiserer derfor i lovforslaget dette ved å ta inn ei tilvising til «hensynet til tungtveiende offentlige interesser». Departementet har etter ei ny vurdering kome til at det ønskjer å vidareføre vilkåret om at dei offentlege interessene må vere tungtvegande . I dette ligg det at terskelen for å lukke eit møte på dette høve skal vere høg.

Enkelte høyringsinstansar gav uttrykk for at det ikkje utan vidare er heldig med ei generell tilvising til offentleglova. Norsk Redaktørforening meinte dette var ei for enkel og skjematisk løysing. Departementet ønskjer likevel å halde fast ved forslaget om å ta inn ei generell tilvising til offentleglova. Ved samtidig å føreslå å ta inn ei tilvising til «hensynet til tungtveiende offentlige interesser», blir det gjort ei innsnevring når det gjeld kva føresegner i offentleglova som vil vere relevante. Departementet meiner at ei slik innsnevring kjem til møtes enkelte av innvendingane som høyringsinstansane reiste mot utforminga av forslaget til lovtekst. Utforminga av lukkingsgrunnlaget med tilvising til offentleglova blir såleis mindre generell og skjematisk. Sjå elles kapittel 11 for ei nærmare utgreiing om kva føresegner i offentleglova som vil vere særleg relevante når organet skal vurdere lukking etter denne føresegna.

Departementet presiserer at det ikkje blir føreslått å stille krav om at opplysningane faktisk skal ha kome fram i eit dokument. Vurderingstemaet blir dermed om opplysningane kunne ha vore unnatekne dersom dei hadde kome fram i eit dokument. Departementet vil vidare presisere at det under alle omstende er organet sjølv som på sjølvstendig grunnlag må ta stilling til om vilkåra er oppfylte. Om forvaltninga har halde borte frå innsyn tilsvarande opplysningar i eit dokument, er ikkje det bindande for vurderinga organet gjer om møteoffentligheit.

Departementet meiner at omsynet til offentlege interesser er spesielt eigna for ei samordning mellom regelsetta i høvesvis kommuneloven og offentleglova. I offentleglova er det fleire føresegner som gir forvaltningsorganet heimel til å skjerme opplysningar i eit dokument frå innsyn. Desse unntaksføresegnene opplyser nærmare om kva interesser og omsyn som kan gi grunn til unntak frå hovudregelen om innsyn. Departementet meiner at desse føresegnene også er godt eigna til å regulere når eit organ kan vedta å lukke møtet av omsyn til offentlege interesser. Formålet med å vise til «hensynet til tungtveiende offentlige interesser» er først og fremst å identifisere kva føresegner i offentleglova som kan vere aktuelle når organet vurderer lukking. Det betyr at organet først må vurdere om omsynet til tungtvegande offentlege interesser krev at møtet blir lukka. Deretter må organet vurdere aktuelle grunnlag i offentleglova. Møtet kan ikkje lukkast dersom ikkje offentleglova gir heimel for å unnta tilsvarande opplysningar i eit dokument.

Departementet har også vurdert kva konsekvensar det vil ha for kommunen å ha eit ekstra regelsett å rette seg etter, slik Justisdepartementet peikte på i fråsegna si. Departementet ser at ei tilvising til offentleglova vil gjere det noko meir krevjande for kommunane å fastsetje innhaldet og rekkjevidda av føresegna. Det er likevel ikkje grunn til å tru at ein slik lovteknikk gjer det for komplisert for kommunane og andre som skal bruke føresegna i praksis. Ein slik lovteknikk er dessutan allereie brukt andre stader i lova, til dømes ved lukkingsgrunnlaget som er knytt til teieplikt. Der seier kommuneloven at møtet skal lukkast av omsyn til teieplikt fastsett ved lov, deretter må lovbrukaren gå til forvaltningsloven for å finne den konkrete heimelen for teieplikta. Offentleglova er dessutan ei lov som ein må rekne med er godt kjend i kommunane. Kommunane bør derfor vere tilstrekkeleg godt rusta til å vurdere eventuelle lukkingsgrunnar på bakgrunn av offentleglova. Sjølv om lovbrukaren må rette seg etter to regelsett samtidig, trur departementet at føresegna vil bli enklare å bruke enn den noverande § 31 nr. 3. Det utprega skjønnsmessige uttrykket «tungtveiende offentlige interesser» vil etter forslaget bli supplert med ei tilvising til unntaksføresegnene i offentleglova. Desse unntaksføresegnene er meir konkrete og dermed enklare å bruke enn berre det skjønnsmessige «tungtveiende offentlige interesser».

Når departementet ønskjer å føre vidare forslaget med ei tilvising til offentleglova, er det også lagt vekt på fråsegnene frå offentleglovutvalet: 4

Utvalget vil videre anta at det kan være fornuftig å legge opp til en noe nærmere sammenheng mellom reglene i kommuneloven og offentlighetsloven enn det som er tilfellet i dag. I de tilfeller hvor problemstillingen med lukkede dører i praksis faller sammen med spørsmålet om unntak for dokumenter, kan det være grunn til å gi reglene samme ordlyd. Det kan her som eksempel nevnes regelen i lovutkastets § 24 om unntak av hensyn til det offentliges forhandlingsposisjon.

Departementet deler dette synet. Ikkje berre omsynet til forhandlingsposisjonen til det offentlege, men også omsynet til offentlege interesser generelt synest godt eigna til å bli regulert på same måten i kommuneloven som i offentleglova.

Enkelte høyringsinstansar trekkjer fram tilhøvet til spørsmålet om meiroffentlegheit. Justis­departementet uttalte:

Vi tilføyer at en svakhet med det foreliggende utkastet er at det ikke løser spørsmålet om adgang til å lukke møtet der offentlighetsloven gir hjemmel for å unnta visse opplysninger, men der det er aktuelt å utøve meroffentlighet uten at det tidligere er tatt stilling til meroffentlighetsspørsmålet. I noen slike tilfeller vil det være klart om det bør utøves meroffentlighet. I andre tilfeller kan svaret være tvilsomt.

Spørsmålet om meiroffentlegheit er regulert i offentleglova § 11. Utgangspunktet for føresegna om meiroffentlegheit er at det ligg føre eit dokument som det er høve til å nekte heilt eller delvis innsyn i. Etter føresegna skal det gjerast ei avveging av omsyna som taler for og imot å gi innsyn. Ifølgje føresegna bør organet gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.

Departementet har vurdert om ein bør krevje at organet også vurderer føresegna om meiroffentlegheit i offentleglova § 11 når det er aktuelt å lukke møtet av omsyn til offentlege interesser. Departementet har kome til at det ikkje bør stillast eit slikt krav. Slik departementet ser det, viser vilkåra i dei enkelte relevante unntaksføresegnene i offentleglova korleis ein kan få til ei balansert avveging mellom interessene til det offentlege og behovet organet har for lukking. Fleire av unntaksføresegnene i offentleglova inneheld eit vilkår om at unntak frå innsyn må være «påkravd» av omsyn til ulike offentlege interesser. Når ein slik føresegn er aktuell i samband med vurderinga av opne møte, vil vurderinga av om det ligg føre tungtvegande offentlege omsyn og av om lukking er «påkravd» i praksis gjerne overlappe kvarandre. Likevel er det slik at ikkje alle dei aktuelle føresegna i offentleglova har eit slikt vilkår, jamfør til dømes offentleglova § 18. I slike høve vil vilkåret om «tungtveiende offentlige interesser» ha ei sjølvstendig meining og det vil i en viss grad ivareta same funksjon som vurderinga etter offentleglova § 11.

Departementet viser vidare til at det er forskjellar mellom det å vurdere om opplysningar i eit dokument skal haldast unna offentlegheita, og det å vurdere om opplysningar som skal kommuniserast munnleg i eit møte, gir grunnlag for å lukke det. For det første vil eit forvaltningsorgan som skal vurdere eit dokument gjennomgåande ha meir tid til rådvelde og kan uforstyrra vurdere innsyn, medan eit folkevalt organ, som ofte består av mange representantar, må ta stilling til spørsmålet om lukking «der og da». Departementet har derfor lagt avgjerande vekt på at vurderings­temaet ikkje blir gjort meir omfattande og komplisert enn nødvendig. Departementet føreslår såleis ikkje at det blir knytt ei vurdering av meir­offentlegheit til vurderinga av å lukke møte i desse tilfella.

6.6 Lukking av omsyn til den interne sakshandsaminga

6.6.1 Forslaget frå departementet i høyringsnotatet

Kommunestyret kan etter kommuneloven § 31 nr. 5 vedta å lukke møta i andre folkevalde organ når desse organa ikkje skal gjere vedtak i saka (organ som berre skal innstille i saka eller førebu saka på annan måte). Eit vedtak om lukking må ha som grunn «et bestemt angitt forhold ved den særskilte sak eller sakstype». Skjønnet til kommunestyret er elles fritt og kan ikkje overprøvast. Departementet viste til at lukkingsheimelen i prinsippet kan nyttast overfor møte i mange av dei organa som ligg under kommunestyret. Men i praksis er det ein viss «misbruksgaranti» i at det er kommunestyret sjølv, som overordna organ, som må vedta lukking. Det blei peikt på at kompetansen til kommunestyret etter føresegna rekk relativt langt i og med at det kan gjere vedtak om å lukke møte ikkje berre i samband med ei enkelt sak, men òg for særskilde sakstypar i eit organ.

Føresegna er omdiskutert, særleg fordi kommunane i hovudsak bruker denne heimelen til å lukke møta i formannskapet under handsaminga av budsjettinnstillinga.

Departementet uttalte i høyringsnotatet at det er behov for å vurdere om det er grunn til å føre vidare lukkingsheimelen i § 31 nr. 5 i den forma og med den rekkjevidda han har i dag.

Særleg om handsaminga av budsjettet

Budsjettprosessen er både administrativt og politisk krevjande. Sektorpolitiske og partipolitiske interesser skal samordnast. I tillegg er årsbudsjettet ei svært viktig sak. Departementet peikte derfor på at det er viktig at regelverket legg opp til rammer som gjer ein forsvarleg prosess mogleg. På den andre sida viste departementet til at budsjettprosessen, fordi han er så viktig, er ei sak som er av stor offentleg interesse.

Trass i at fleire tungtvegande omsyn tilseier at møta i formannskapet der innstillinga til årsbudsjettet blir handsama, bør vere opne, meinte departementet i høyringsnotatet at det er lite aktuelt å føreslå å oppheve den retten til lukking som gjeld i dag. På dei andre områda gjekk departementet ut frå at omsynet til intern debatt er teke vare på gjennom høvet til å lukke dørene av omsyn til offentlege eller private interesser som § 31 opnar for. Departementet føreslo derfor å innskrenke § 31 nr. 5 til berre å gjelde dei møta i formannskapet som handsamar spørsmål som er knytte til innstillinga til årsbudsjettet.

Departementet grunngav dette med at det vil vere både ryddigare, meir føreseieleg og tryggare at slike forhandlingsmøte – innanfor visse vilkår – kan haldast bak stengde dører, og da med god garanti for at forhandlingane skjer i formelle og ordna former og med alle dei relevante aktørane til stades. Når møta blir kunngjorde og prosessane kjende, er det også mogleg for ålmenta, interesseorganisasjonar og andre å påverke og kome med innspel undervegs.

Departementet meinte vidare at ei aktuell løysing for å oppnå at lukkingsheimelen ikkje blir nytta for vidt, kan vere å innskjerpe føresegna, slik at høvet til å lukke møte berre gjeld budsjettmøta i formannskapet og ikkje budsjetthandsaming i andre utval eller liknande. Departementet vurderte det slik at det i praksis i hovudsak er i formannskapet den politiske koordineringa skjer og behovet for politiske drøftingar er størst, og at sektororgan og utval for bestemte funksjonar er mindre følsame for innsyn.

Departementet vurderte også løysingar for å sikre at møte som blir lukka i samband med budsjetthandsaminga, skal vere opne for dei andre medlemmene av kommunestyret. Departementet meinte den beste ordninga vil vere at det blir slått fast i lova at også representantar frå kommunestyret som ikkje er representerte i formannskapet, får rett til å vere til stades på møte i formannskapet når innstillinga til årsbudsjett blir handsama. Dette bør gjelde sjølv om det med heimel i aktuelle føresegner er vedteke at eit slikt møte skal vere lukka for publikum. Departementet viste også til at ei ordning med ein slik møterett blir praktisert i enkelte norske kommunar.

Ei slik føresegn om møterett vil innebere at kommunestyret ikkje vil ha høve til å bestemme noko anna. Det vil likevel vere lite formålstenleg at det skal vere ei møteplikt for representantar som har slik møterett. Ei slik plikt ligg heller ikkje føre etter gjeldande rett.

Vidare meinte departementet at det er formålstenleg at bruken av lukkingsheimelen skjer etter ei konkret vurdering frå år til år, og at kommunestyret bør handsame spørsmålet om lukking av budsjettprosessen i tilknyting til kvart enkelt årsbudsjett. Departementet meinte likevel ikkje at det var aktuelt å føreslå ei lovpålagd plikt til å gjennomføre ei slik vurdering. Departementet meinte vidare at det ikkje bør setjast særlege vilkår for skjønn frå kommunestyret si side i slike saker, men at det bør fastsetjast i lova at debatten om å lukke budsjettmøta skal gå for opne dører.

Departementet streka under at forslaget i høyringsnotatet til ny føresegn ikkje gir kommunestyret utvida høve til å vedta at møte i underliggjande organ skal gå for stengde dører. Tvert om meinte det at forslaget ville føre til ein større grad av openheit ved at føresegna blir snevra inn til å gjelde berre handsaminga av årsbudsjettet. Forslaget er heller ikkje meint som eit signal om at møte om budsjettsaker best går føre seg bak stengde dører. Departementet peikte på at høvet til å lukke dørene bør nyttast med stor varsemd og berre der kommunestyret ut frå ei konkret vurdering finn at omsynet til offentlegheit bør vike.

I høyringsnotatet vurderte departementet også om det førebuande arbeidet med økonomiplanen bør leggjast under den same regelen for lukking som årsbudsjettet. Departementet fann likevel ikkje grunnlag for å føreslå ein slik regel og viste til at prioriteringane og dei politiske diskusjonane som blir førde i samband med økonomiplanen, ikkje i same grad påkallar behovet for førebelse og interne drøftingar. Drøftingane som er knytte til økonomiplanen, vil vere av meir overordna og prinsipiell karakter, og behovet for å skape eit klima for forhandlingar og kompromiss vil truleg ikkje stå like sterkt som ved handsaminga av innstillinga til årsbudsjettet.

6.6.2 Synet til høyringsinstansane

Fleire høyringsinstansar kommenterte forslaget frå departementet, men svært få hadde innvendingar mot forslaget om å snevre inn verkeområdet for føresegna. Sarpsborg kommune og Eidsberg kommune gjekk imot forslaget. Sarpsborg kommune uttalte:

Kommunen er uenig i forslaget, og mener det fortsatt bør være adgang for bystyret til å lukke dørene ved forberedende behandling når særlige grunner foreligger. I enkelte saker, for eksempel om særlige forretningsmessige forhold, er det behov for at en forberedende behandling kan gå for lukkede dører av hensyn til en fri og åpen debatt.

Vidare hadde høyringsinstansane noko ulike syn på korleis føresegna bør utformast. Fylkesmannen i Rogaland støtta forslaget frå departementet om at budsjettmøte kan vere eit lukkingsgrunnlag. Det same gjorde Rana kommune og Steinkjer kommune.

Ein del høyringsinstansar, mellom andre Nord-Aurdal kommune, Nord-Fron kommune og Ringebu kommune, peikte på at også handsaminga av økonomiplanen bør inkluderast i føresegna ettersom han ofte blir handsama samtidig.

Mange høyringsinstansar ønskte likevel å gå lenger i retning av openheit enn forslaget frå departementet. Fleire høyringsinstansar gav uttrykk for at dei ikkje ser behovet for å lukke møte i samband med budsjetthandsaminga, idet dei viser til dei gode erfaringane dei har med opne møte. Hole kommune uttalte:

Forslaget er positivt et stykke på vei, men bør trekkes ennå lenger. Budsjettbehandling kan/bør skje for åpne dører. Dette har vært praksis i Hole kommune i 10 år uten annet enn positivt utfall.

Hordaland fylkeskommune uttalte:

Fylkestinget ser ikkje behov for å kunna ha lukka møte i samband med budsjetthandsaminga, jfr. forslaget § 31 nr. 6. Om forslaget likevel blir fremma bør omfanget av retten til å vera til stades i lukka møte i formannskapet/fylkesutvalet i samband med behandling av årsbudsjettet gjerast tydeleg.

Vestfold fylkeskommune uttalte at budsjettmøte i formannskapet bør haldast for opne dører. Også Buskerud fylkeskommune, Horten kommune, Lier kommune, Kvæfjord kommune og Forbrukarrådet var mellom dei som hevda eit slikt syn.

Norsk redaktørforening uttalte:

Etter NRs syn er innføringen av denne hjemmelen for lukkede dører [i visse organer i budsjettsaker] kanskje det mest alvorlige og også mest uforståelige forslaget i utkastet. I høringsnotatet fremstilles det som om dette nærmest er en videreføring av en adgang til lukking som eksisterer allerede i dag. Det stiller vi oss undrende til. Den adgangen til å lukke budsjettmøter i kommunale organer i dag, er å finne i nåværende § 31. nr 5. Det er imidlertid en forutsetning for slik lukking i budsjettsaker at det foreligger et spesielt og særlig forhold ved det aktuelle budsjettet. Vi viser i den sammenheng til Sivilombudsmannens uttalelse i sak 1998-0224. Det forslaget som nå foreligger vil medføre at kommunene kan lukke budsjettmøtene i formannskap og fylkesutvalg uten noen annen begrunnelse enn at det er det mest bekvemme.

6.6.3 Vurderingane og det endelege forslaget frå departementet

Etter høyringsrunden har departementet gjort ei todelt vurdering. For det første har det vurdert om det i utgangspunktet er grunnlag for å snevre inn lukkingsgrunnlaget frå å vere relativt vidt til berre å gjelde arbeidet med å førebu innstillinga til årsbudsjettet. Deretter har departementet vurdert om det er behov for ein heimel som gir høve til å lukke budsjettmøte.

Departementet har merka seg at svært få høyringsinstansar hadde innvendingar mot forslaget om å snevre inn verkeområdet til føresegna. Departementet går derfor ut frå at kommunane ikkje har behov for ein så vid lukkingsheimel som den vi har i dag. Sarpsborg kommune uttalte at det kan vere behov for ein slik lukkingsheimel ved den førebuande handsaminga i enkelte saker, særleg saker som dreier seg om forretningsmessige tilhøve. Departementet meiner at eit slikt behov er tilstrekkeleg teke vare på gjennom dei andre føresegnene i § 31 som vernar denne typen interesser, og viser til at forretningsmessige tilhøve etter omstenda kan vere underlagde teieplikt fastsett ved lov etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Omsynet til den private parten i forretningsmessige tilhøve er, slik departementet ser det, tilstrekkeleg teke vare på gjennom denne føresegna. I tillegg inneheld forslaget andre lukkingsgrunnlag som tek sikte på å verne offentlege interesser, les meir om det i kapittel 6.5.

Departementet kan ikkje sjå at det er andre typar saker som bør gi grunnlag for lukking, og viser i samband med det også til at høyringsinstansane i svært liten grad peikte på slike tilhøve. Departementet legg etter dette til grunn at det i utgangspunktet ikkje er noko til hinder for å snevre inn lukkingsgrunnlaget i § 31 nr. 5 til berre å gjelde møte som er knytte til arbeidet med årsbudsjettet.

Særleg om budsjetthandsaminga

Departementet konstaterer at ei overvekt av kommunane og fylkeskommunane som uttalte seg om dette spørsmålet, ikkje ser behovet for at kommunestyret skal kunne vedta å lukke møte om innstillinga til årsbudsjettet i formannskapet. Også fleire andre høyringsinstansar meiner at slike budsjettmøte bør haldast for opne dører.

I ei fornya vurdering har departementet lagt stor vekt på at mange av høyringsinstansane meiner at det er unødvendig med ein heimel som gir kommunestyret høve til lukke møta i formannskapet om innstillinga til årsbudsjettet. Mange kommunar peiker på at dei praktiserer opne møte i heile budsjettprosessen allereie. Departementet meiner at desse utsegnene gjer det tydeleg at det er fullt mogleg å gjennomføre ein forsvarleg budsjettprosess i kommunane sjølv om også dei førebuande budsjettmøta er opne. Slik departementet ser det, taler dette for at behovet for å lukke dei førebuande budsjettmøta, slik det blei skissert i høyringsnotatet, har vore overvurdert.

Departementet viser til at openheit og innsyn i offentleg forvaltning er grunnleggjande demokratiske verdiar. Som vist i innleiinga til denne proposisjonen medverkar reglane om møteoffentlegheit til å skape tillit til kommunal verksemd og til å styrkje lokaldemokratiet. Utarbeidinga av årsbudsjettet er ei svært viktig sak for innbyggjarane i kommunen. Som det blei peikt på i St.meld. nr. 33 (2008–2009) Eit sterkt lokaldemokrati, er det avgjerande for at lokaldemokratiet skal vere reelt, at innbyggjarane har høve til å få vite kva som skjer i kommunen, kva avgjerder som blir gjorde, korleis dei kom i stand, og kven som står bak dei. Dette gjeld, slik departementet ser det, ikkje minst utarbeidinga av årsbudsjettet. Vala den enkelte politikaren tek i den samanhengen, bør verke inn på om vedkommande får fornya tillit ved neste val. Departementet meiner at dette taler for å gi ålmenta rett til å vere til stades på budsjettmøta.

Departementet viser også til at utviklinga i den nye lovgivinga, som har vakse fram etter at departementet la fram høyringsnotatet om nye reglar for møteoffentlegheit, har gått i retning av meir openheit og innsyn i offentleg forvaltning. Den nye offentleglova er eit eksempel på det. I tillegg har departementet gjennom etikkarbeidet sitt dei seinare åra sett søkjelyset på behovet for systematisk arbeid for å medverke til ei tillitsskapande forvaltning og ein høg etisk standard i kommunal verksemd.

Samla taler dette i retning av at dersom ein skal gi unntak frå den alminnelege retten kvar og ein har til å vere til stades på møte i folkevalde organ, må det liggje føre tungtvegande grunnar som kan legitimere unntaket. Slik departementet ser det, viser høyringsrunden at det er fullt mogleg å gjennomføre forsvarlege budsjettprosessar sjølv om møta i formannskapet er opne. Departementet meiner derfor at omsynet til forsvarlege prosessar ikkje lenger er så tungtvegande at det kan legitimere unntak frå prinsippet om møteoffentlegheit. Departementet har såleis falle ned på at prinsippet om møteoffentlegheit bør få gjennomslag, også i samanheng med handsaminga av innstillinga til årsbudsjettet, og føreslår derfor at gjeldande § 31 nr. 5 blir oppheva.

Særleg om budsjettmøta i parlamentarisk styrte kommunar

I kommunar og fylkeskommunar med parlamentarisk styreform er det, i samsvar med kommuneloven § 45 nr. 2, rådet som gir innstilling til årsbudsjettet og økonomiplanen. Rådet avgjer sjølv om møte som gjeld handsaminga av ei slik innstilling, skal vere opne. Sjå nærmare omtale av møteoffentlegheit i parlamentarisk styrte kommunar og fylkeskommunar i kapittel 7.