9 Krins av personar som kan krevje lovlegkontroll

9.1 Innleiing

Etter kommuneloven § 59 nr. 1 kan tre eller fleire medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget bringe ei avgjerd som er gjord av eit folkevalt organ eller administrasjonen, inn for departementet til kontroll av om avgjerda er lovleg. I tillegg har departementet heimel i § 59 nr. 5 til å ta avgjerder opp til kontroll av eige tiltak. Fullmakta frå departementet er delegert til til fylkesmannen når det gjeld kommunale avgjerder. Fylkeskommunale avgjerder blir derimot lovlegkontrollerte av departementet.

Som vist i kapittel 4 var det inntil endringa i § 59, ved lov 19. juni 2009 nr. 88 ikkje klar heimel for å lovlegkontrollere avgjerder om å halde eit møte for opne eller lukka dører. Ved lovendringa som er nemnd ovanfor, blei det teke inn eit eksplisitt grunnlag for slik lovlegkontroll i § 59 nr. 1 andre punktum. I tråd med denne føresegna kan tre eller fleire medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget saman bringe avgjerder om møte skal haldast for opne eller lukka dører, inn for departementet til kontroll av om avgjerda er lovleg. Fylkesmannen har fått delegert makt til å kontrollere om avgjerder som er gjorde av kommunar, er lovlege.

I dette kapitlet drøftar departementet om krinsen av personar som kan setje fram krav om lovlegkontroll, skal førast vidare i tråd med gjeldande rett, eller om personkrinsen bør utvidast til «enhver».

9.2 Tidlegare forslag frå departe­mentet

9.2.1 Forslaget frå departementet i høyringsnotat 9. september 2005

Departementet føreslo i høyringsnotatet å gjere tydeleg retten publikum har til å vere til stades på møte i folkevalde organ. Departementet meinte i tillegg at ikkje berre tre kommunestyremedlemmer, men også publikum burde kunne bringe eit vedtak om å lukke eit møte inn for lovlegkontroll. Det blei likevel ikkje føreslått at kravet om lovlegkontroll kunne få utsetjande verknad. Det inneber at lovlegkontrollen må gjerast etter at det aktuelle møtet er gjennomført. Dersom fylkesmannen deretter i lovlegkontrollen konstaterer at kommuneloven § 31 er blitt brukt uriktig, og at det var ulovleg å halde møtet for opne eller lukka dører, kan lovlegkontrollen altså ikkje medverke til å stoppe gjennomføringa av møtet. Lovlegkontrollen av avgjerda om å halde møtet for opne eller lukka dører vil derfor først og fremst medverke til læring for kommunen om korleis eventuelle framtidige spørsmål om å halde møte for opne eller lukka dører skal handterast.

9.2.2 Forslag frå departementet i Ot.prp. nr. 17 (2008–2009)

På grunnlag av Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) om tillitsskapande forvaltning, utløyst av høyringsnotat 3. oktober 2007, vedtok Stortinget i mai 2009 å innføre ein rett til å krevje lovlegkontroll av avgjerder om opne eller lukka møte, men med ein smalare personkrins med klagerett enn det som blei føreslått i 2005. Endringa tredde i kraft 1. juli 2009, og med heimel i § 59 nr. 1 kan no tre eller fleire medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget bringe avgjerder om møte skal haldast for opne eller lukka dører, inn for statleg lovlegkontroll.

Til spørsmålet om «enhver» skal ha høve til å fremme lovlegheitsklage, uttalte departementet i Ot.prp. nr. 17 (2008–2009):

Departementet vil ikke gå inn for en slik utvidelse av retten til å kreve at fylkesmannen foretar lovlighetskontroll. (...) lovlighetskontroll er et sterkt styringsvirkemiddel på statens hånd. Departementet har imidlertid signalisert at det vil komme tilbake til spørsmålet om revidering av kommunelovens bestemmelser om møte­offentlighet på et senere tidspunkt, og det vil da være naturlig å se nærmere på kretsen av personer som bør ha anledning til å angripe slike avgjørelser. Dette spørsmålet vil måtte vurderes på et bredere, prinsipielt grunnlag.

9.3 Synet til høyringsinstansane

9.3.1 Høyringsfråsegner til høyringsnotat 9. september 2005

Høyringsfråsegnene til dette forslaget sprikte ein god del. Eit fleirtal av kommunane som uttalte seg, gjekk imot at alle som ønskjer det, kan krevje lovlegkontroll, og meinte at ordninga i staden burde avgrensast i tråd med systemet i § 59 om at det er tre eller fleire kommunestyre- eller fylkestingsmedlemmer som kan setje fram krav om lovlegkontroll. Mellom andre uttalte Sarpsborg kommune at:

adgangen til å kreve lovlighetskontroll bør være sammenfallende med den gruppen som har anledning til å kreve lovlighetskontroll etter § 59, dvs. tre eller flere medlemmer av bystyret.

Ei rad kommunar hadde tilsvarande fråsegner, mellom andre Eigersund, Sør-Fron, Eidsberg og Ringebu. Regionrådet for Nord-Gudbrandsdalen, som representerer kommunane Skjåk, Lom, Vågå, Sel, Dovre og Lesja, gjekk også imot forslaget og uttalte:

Regionrådet støtter ikke dette forslaget. En ser ikke gode nok begrunnelser for at «enhver» – som normalt vil være media - får slik eksplisitt hjemmel som departementet foreslår. Vi foreslår derfor at nr. 10 endres til bare å presisere at de ordinære reglene om lovlighetskontroll gjelder.

Spydeberg kommune uttalte:

Når det gjelder klageadgangen som gis allmennheten, er Spydeberg kommune usikker på så vel behovet, som virkningen av denne. På den ene side mener vi at kommunesektoren er svært åpen, forvalter regelverket om åpenhet vidt, og kun lukker dørene ved reelle behov. På den annen side, finnes behovet for å stimulere til engasjement om lokaldemokratiet. Man er imidlertid usikker på om klageadgang i seg selv er et positivt element som stimulerer engasjementet.

Enkelte kommunar støtta forslaget frå departementet, mellom andre Rendalen kommune. Orkdal kommune støtta også forslaget, men ville ha ei mellomløysing, der berre media har rett til å klage. Ei slik mellomløysing syntest også KS å gå inn for, og uttalte:

KS er samd i at det skal vere høve til å krevje kontroll med at lukkingsvedtak er lovleg. KS er usamd i at kvar og ein (også folk som ikkje er busette i kommunen) skal få høve til å krevje slik kontroll. Etter KS sitt syn vil klagerett til media sikre at møte ikkje blir lukka i utrengsmål.

Tønsberg kommune , som på den andre sida gjekk inn for ei anna form for mellomløysing, uttalte:

Rådmannen er dog litt skeptisk til forslaget om at enhver uansett bosted er klageberettiget i forhold til vedtak om å lukke møtet. Dette er en kraftig utvidelse av det vanlige prinsippet om at man må ha en rettslig interesse for å kunne påklage et vedtak. Faren er at det kan føre til sentralstyrte aksjoner rettet mot kommunene. Rådmannen er derimot enig i at man ikke bør være avvist i det aktuelle møtet for å kunne klage, men det bør ligge en begrensning i kommunegrensene for hvem som skal kunne klage.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtta forslaget:

Fylkesmannen er positiv til forslaget til § 31 ny nr. 10. Fylkesmannen er videre enig med departementet at en slik rett til å klage over et lukningsvedtak bør tilkomme enhver.

Norsk redaktørforening støtta forslaget. Det same gjorde Norsk presseforbund, som uttalte:

Vi mener departementets forslag om å formulere kommuneloven § 31 første ledd som en rett for «enhver» til å være til stede i møtene i folkevalgte organer, er helt i tråd med det øvrige lovverket om alminnelig innsynsrett.

9.3.2 Høyringsfråsegner til høyringsnotat 3. oktober 2007

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane slutta seg til forslaget frå departementet, men svært få høyringsinstansar uttalte seg konkret om valet av personkrins i tilknyting til forslaget om å innføre rett til å krevje lovlegkontroll av avgjerder om opne eller lukka møte.

Norsk Redaktørforening meinte at forslaget om utvida rett for fylkesmannen til å utføre lovlegkontroll ikkje gjekk langt nok. Foreininga uttalte:

Som departementet ganske riktig påpeker må reglene om åpne møter blant annet leses som en rett for publikum til å være tilstede. Da fremstår det også som logisk - hvilket høringsnotatet underbygger - at allmennheten også gis adgang til å påklage vedtak om å lukke dørene. Derfor virker det underlig for oss at departementet samtidig konkluderer med at dette i denne omgang ikke bør inntas som en klar regel i loven.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttalte:

(...) Fylkesmannen ser det imidlertid som en svakhet at det ikke gis en absolutt rett for publikum, presse mv, å få prøvd lovligheten av vedtak om lukking. Fylkesmannens inntrykk er at henvendelser om berettigelse av lukkingsvedtak i all hovedsak kommer fra andre enn politikerne selv.

9.4 Vurderinga til departementet

Ved vurderinga av spørsmålet om eventuelt å utvide krinsen av personar med rett til å klage til «enhver» ser departementet på høyringsfråsegnene frå begge høyringsrundane som er nemnde ovanfor, under eitt. Som departementet peikte på i høyringsnotatet av 9. september 2005, inneber forslaget til ny § 31 at regelen om møteoffentlegheit blir gjord til ein rett for kvar og ein til å vere til stades på møte i folkevalde organ, jamfør også prinsippet i Grunnloven § 100 femte ledd. Departementet meinte i høyringsnotatet at denne retten burde speglast i at publikum får høve til å bringe eit vedtak om å lukke eit møte inn for lovlegkontroll.

Departementet konstaterer at høyringsfråsegnene sprikjer når det gjeld om denne retten skal følgjast av at «enhver» skal kunne krevje lovlegkontroll av avgjerder om opne eller lukka dører. Mange kommunar peikte i 2005-høyringa på at dei meinte det var uheldig å utvide personkrinsen som kan krevje lovlegkontroll. Dei ønskte at retten til å klage skulle følgje den alminnelege ordninga med lovlegkontroll etter kommuneloven § 59. I 2007-høyringa, derimot, var det svært få høyringsinstansar som uttalte seg direkte om dette spørsmålet. Dei fleste støtta forslaget frå departementet generelt. Departementet ser det som eit signal om at høyringsinstansane i det store og heile er fornøgde med ordninga der personkrinsen er knytt til normalordninga i kommuneloven § 59.

Departementet strekar under at sjølv om prinsippet om møteoffentlegheit har fått grunnlovsvern, legg ikkje Grunnloven § 100 nr. 5 eller forarbeida til paragrafen føringar med omsyn til om det må innførast klagerett i tilknyting til reglane om opne eller lukka møte i kommuneloven.

Departementet finn også grunn til å leggje til at etter kommuneloven § 59 nr. 3 vil ikkje eit krav om lovlegkontroll føre med seg at iverksetjinga av den aktuelle avgjerda blir utsett, med mindre organet som har teke avgjerda, kommunalt eller fylkeskommunalt organ som er overordna dette organet eller departementet gjer eit slikt vedtak. 1 Det inneber i praksis at lovlegkontrollen blir ein kontroll i ettertid, som ikkje får noko å seie for sjølve gjennomføringa av møtet. Dersom lovlegkontrollen i ettertid viser at kommunen ulovleg avgjorde om eit møte skulle vere ope eller lukka, vil dette forhåpentlegvis medverke til ein læringseffekt i og mellom kommunar som gjer at folkevalde organ i framtida gjer færre ulovlege vedtak om at møte skal haldast for lukka dører.

I ei ny vurdering av kor vid krinsen av personar med rett til å klage skal vere, finn departementet det uheldig å gi ein særskild, utvida rett til å klage etter § 59 berre i saker som gjeld opne og lukka møte. Departementet ser at ved å utvide personkrinsen til «enhver», vil det bli oppretta eit nytt klagesystem som bryt med prinsippa i klagesystema i forvaltningsloven og i kommuneloven § 59. Etter forvaltningsloven kan enkeltvedtak berre klagast på av ein part eller nokon som saka kjem så sterkt ved at vedkomande har rettsleg klageinteresse. Etter kommuneloven § 59 er det eit generelt prinsipp at krav om lovlegkontroll berre kan setjast fram av minst tre medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget. Å innføre ytterlegare éi klageordning, der alle som vil, kan krevje lovlegkontroll av avgjerder om opne eller lukka møte, vil, slik departementet ser det, gjere regelverket meir fragmentert og uoversiktleg.

Departementet meiner at ei slik løysing kan gi nokre urimelege samanhengar i regelverket. Det kan verke urimeleg at alle som vil, kan klage på avgjerder om lukka møte, medan forvaltningsloven stiller krav om at ein må vere part for å kunne klage over eit enkeltvedtak, til dømes vedtak om tildeling av sosial støtte eller helsetenester. Sjølv om slike enkeltvedtak kan få følgjer for andre enn parten, har dei ikkje automatisk klagerett i saka.

I forlenginga av dette legg departementet vekt på at ulike kontrollordningar som er knytte til praksisen med møteoffentlegheit i kommunen, samla sett gir gode moglegheiter for å kontrollere, gjere medvitne og lære opp kommunar. For det første viser departementet her til at folkevalde organ, etter endringa i kommuneloven § 30 nr. 4 av 19. juni 2009, må protokollere kva heimelsgrunnlag dei bygger avgjerda om å gjennomføre møte for lukka dører på. Dette medverkar til å gjere kommunane medvitne når det gjeld bruken av regelverket, og sikrar grunnlaget for ein kontroll i ettertid av om avgjerda var lovleg. For det andre kan departementet, eller fylkesmannen i saker som gjeld kommunale organ, på eige initiativ ta ei avgjerd om opne eller lukka dører opp til lovlegkontroll etter kommuneloven § 59 nr. 5. Departementet strekar under at slike kontrollar i praksis ofte blir gjorde på grunnlag av kritiske oppslag i media eller etter tips frå enkeltpersonar. Enkeltpersonar har dermed, slik departementet ser det, likevel gode moglegheiter til å få avgjerder om opne eller lukka møte kontrollerte av eit statleg organ, sjølv om dei ikkje sjølve har direkte klagerett. For det tredje viser departementet til at «enhver» framleis vil ha rett til å klage avgjerder dei meiner er rettsstridige, inn for Sivilombudsmannen.

Samla sett meiner departementet at moglegheitene for å kontrollere avgjerder som er tekne av folkevalde organ om å lukke møte, er tilstrekkelege og godt tekne vare på, og har kome til at det ikkje vil vidareføre forslaget frå høyringsnotat 9. september 2005 om å gi «enhver» rett til å krevje lovlegkontroll av avgjerder om opne eller lukka møte.