Styrking av Toll- og avgiftsetatens grensekontroll - oppdragsbrev

1     Innledning

Regjeringen ønsker å legge til rette for en styrket grensekontroll. Det fremgår av Sundvolden-erklæringen at Regjeringen vil gi Toll- og avgiftsetaten begrenset politimyndighet. Toll- og avgiftsdirektoratet får i dette brevet oppdrag om å utrede og foreslå tiltak for styrking av grensekontrollen.

Regjeringen har varslet tre tiltak for en mer helhetlig og effektiv skatte- og avgiftsforvaltning og sterkere grensekontroll. Skatteetaten får et helhetlig ansvar for skatter og avgifter, mens den nye tolletaten skal styrkes og rendyrkes til å drive grense­kontroll og vareførselsadministrasjon. Vi viser i denne sammenheng til oppdragsbrev om overføring av forvaltningen av særavgifter og innførselsmerverdi­avgift. Departementet legger til grunn at utredningen om en styrket grensekontroll tar utgangspunkt i de nye grensesnittene mellom etatene.

2     Bakgrunn

Det har de senere årene vært en markant trafikkvekst, særlig over store grenseoverganger som Gardermoen og Svinesund. Som følge av trafikkveksten har Toll- og avgiftsetatens kontrolloppgaver økt i omfang. I tillegg har kontrolloppgavene økt i kompleksitet. Dette gjelder særlig kontrollen av illegale varer som narkotika. Etaten stanser også jevnlig organiserte smuglerkonvoier langs grensen mot Sverige. Videre er internett en sterkt voksende arena for omsetning og import og av illegale varer. Spesielt gjelder dette smugling av nye syntetiske narkotiske stoffer. Dette bidrar også til økt kompleksitet i etatens grensekontroll.

Etaten har en viktig rolle i bekjempelse av terror ved at etaten kontrollerer og vurderer innførsel av stoffer som kan benyttes til å lage eksplosiver. Etaten skal også motvirke import av piratkopierte varer.

Etaten utfører som følge av sin strategiske posisjon på grensen, kontrolloppgaver for over 20 andre offentlige etater på grensen. Denne kontrollinnsatsen er et godt eksempel på effektiv bruk av offentlig ressurser siden ordningen innebærer at over 20 etater ikke har behov for en tilstedeværelse på grensen. Regjeringen ønsker ved dette tiltaket å bygge videre på etatens særlige fortrinn på grensen. 

3     Oppdragsbeskrivelse

Toll- og avgiftsdirektoratet får i oppdrag å utrede og foreslå tiltak for styrking av grensekontrollen. Utredningen skal blant annet se på behovet for nye virkemidler og fullmakter, herunder begrenset politimyndighet. Det bør også vurderes om det er hensiktsmessig å gi etaten nye oppgaver på grensen. Det forutsettes at direktoratet gjør dette i dialog med berørte etater, spesielt Politidirektoratet.

Direktoratet skal levere en rapport til departementet som skal inneholde en plan for gjennomføring av tiltakene, en vurdering av nødvendige endringer som følge av tiltaket, og en kartlegging av økonomiske og administrative konsekvenser. Utredningen vil utgjøre et sentralt beslutningsgrunnlag for videre vurdering i departementet og i regjeringen.

Nedenfor følger en ikke uttømmende liste med forhold som skal utredes. Departementet forutsetter at direktoratet også utreder andre forhold som anses aktuelle.

3.1   Utvidete oppgaver på grensen

I lys av etatens strategiske posisjon på grensen bør det samtidig som Toll- og avgiftsetaten rendyrkes som en grenseetat vurderes om det er hensiktsmessig at etaten utfører andre oppgaver på grensen. Det vil i denne sammenhengen være naturlig å se nærmere på oppgavefordelingen mellom Toll- og avgiftsetaten og Politiet på grensen, men dette må selvsagt vurderes i lys av våre internasjonale forpliktelser. Vurderingen av ev. nye oppgaver på grensen behøver imidlertid ikke å begrenses til oppgaver som i dag utføres av Politiet. Det bør også kunne vurderes om etaten i større grad kan understøtte oppgaver som i dag gjøres av andre sektorer, eksempelvis samferdselssektoren. Det forutsettes at disse vurderingene gjøres i nær dialog med berørte sektorer.

3.2   Personell

Direktoratet skal vurdere hva som er en hensiktsmessig bemanning i grensekontrollen.  Denne vurderingen må sees i sammenheng med øvrige virkemidler som vil kunne styrke grensekontrollen, som endring i hjemler og ny eller utvidet bruk av teknologi. En personalmessig styrking av grensekontrollen skal vurderes gjennom en omdisponering av tollfaglig personell fra avgiftsforvaltningen.

3.3   Teknologiske kontrollverktøy i grensekontrollen

Toll- og avgiftsetaten har de senere årene tatt i bruk flere teknologiske kontrollverktøy i grensekontrollen. Eksempelvis elektronisk kameraovervåkning, flere skannere for gods og kjøretøy, samt prøveprosjekt med kroppsskannere ved OSL Gardermoen. Toll- og avgiftsetaten bes vurdere behovet for utvidet bruk av eksisterende teknologiske kontrollverktøy i grensekontrollen. Direktoratet bes også utrede behovet og mulighet for ev. nye teknologiske kontrollverktøy for bruk i grensekontrollen.

3.4   Særskilt om begrenset politimyndighet

Regjeringen har i Sundvolden-erklæringen uttalt at Toll- og avgiftsetaten skal få begrenset politimyndighet. Toll- og avgiftsdirektoratet bes utrede hvordan grensekontrollen kan styrkes gjennom begrenset politimyndighet. Direktoratet må vurdere hvilke områder dette kan være aktuelt for og hvilke konkrete fullmakter etaten ev. trenger. Vi mener det er naturlig at denne utredningen blant annet vurderer spørsmålet om etterforskningskompetanse innen spesielle områder.

Utredningen skal gjennomføres i tett dialog med aktører i justissektoren. Resultatet av utredningen med Toll- og avgiftsdirektoratets anbefalinger vil legge grunnlag for en videre vurdering i Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet med berørte underliggende etater.

3.5   Særskilt om utrykningsstatus

Det har siden sommeren 2013 vært et prøveprosjekt for bruk av utrykningsstatus med bruk av blålys i Tollregion Øst-Norge. Prøveprosjektet skal evalueres i 2015. Vi ber direktoratet komme tilbake med en foreløpig vurdering av dette prøveprosjektet. Dersom etatens foreløpige erfaringer er sterkt positive, kan direktoratet vurdere om evalueringen av prøveprosjektet bør forseres og gjennomføres før rapporten om styrking av grensekontrollen oversendes Finansdepartementet.  

Departementet har sammen med Samferdselsdepartementet planlagt å utrede forslag om lovendring som gir hjemmel for at alle etatens kjøretøy ved behov kan fravike enkelte deler av veitrafikkloven. Dette forslaget er ikke sendt på høring. Vi ber direktoratet vurdere behov for en slik lovendring i lys av de endringene i etatens oppgaveportefølje som nå skal utredes.

3.6   Andre regelverksendringer

I tillegg til utredningen av ovennevnte tiltak bør direktoratet foreta en gjennomgang av eksisterende lov- og forskriftshjemler og vurdere behovet for regelverksendringer, herunder lovhjemler, som kan bidra til å styrke grensekontrollen.

Direktoratet bes særskilt arbeide videre med forslag om ny lovbestemmelse for observasjoner av vareførselen og om begrensninger i innsynsretten og informasjonsplikten, jf. departementets høringsnotat 4. februar 2013 og høringsuttalelsene om disse forslagene.

Direktoratet bes også om å vurdere behovet for endringer i tollovens bestemmelser om tilbakehold av varer som krenker immaterialrettigheter (IPR) i samsvar med utviklingen innen EU.

3.7   IKT- støtte til grensekontrollen

I dokumentet «Forprosjekt- fornyelse av TVIST-systemene, Prosessforbedringsforslag, kontrollområdet», av 20. august 2013 skriver Toll- og avgiftsdirektoratet blant annet at «objektutvelgelsen har store udekkede funksjonelle behov i dagens kontrollprosesser». Departementet ber direktoratet utrede hensiktsmessig IKT-støtte til etatens grensekontroll. Det er avgjørende at dette arbeidet sees i lys av ev. endringer både i oppgaver og arbeidsprosesser i grensekontrollen. Forslag om nye IKT-systemer skal være forankret i den nye tolletatens virksomhetsarkitektur, IKT‑strategi, IKT‑arkitektur og IKT-målbilde.

Direktoratet må selv vurdere om utredningen av hensiktsmessig IKT-støtte skal inkluderes i utredningen om en styrket grensekontroll, eller om denne utredningen skal ha et separat tidsløp.

3.8   Vurdering av organisasjonsendringer

Toll- og avgiftsetaten må som følge av endringene i oppgaveporteføljen og anbefalinger om styrket grensekontroll, vurdere etatens organisasjonsstruktur, jf. også eget oppdrags­brev om overføring av avgiftsforvaltningen fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten.  

Direktoratet bes også utrede behovet for organisatoriske endringer i grensekontrollen i lys av direktoratets anbefalinger om en styrket grensekontroll.

4     Økonomiske og administrative konsekvenser

Tiltak som foreslås vil kunne ha både økonomiske og administrative konsekvenser. Å vurdere disse vil være en del av den videre utredningen. Den personellmessige styrkingen av grensekontrollen skal primært gjennomføres ved overføring av personell fra avgiftsforvaltning til grensekontroll.

De økonomiske og administrative konsekvensene for etaten og andre berørte aktører må kartlegges og synliggjøres ved alle aktuelle forslag.

Direktoratet skal spesielt vurdere tiltak som kan gjennomføres innenfor samlet uendret ressursbruk. Forslag med bevilgningsmessige konsekvenser må ev. håndteres i den ordinære budsjettprosessen.

Ved ev. organisatoriske endringer som følge av tiltaket, skal veileder og retningslinjer fra «Personalpolitikk ved omstillingsprosesser» følges.

5     Organisering av utredningsarbeidet

Direktoratet må i sitt arbeid ha en tett dialog med berørte aktører, spesielt i justissektoren.

Departementet legger til grunn at direktoratet organiserer arbeidet slik at regionsleddet og ansattes organisasjoner involveres på en god måte.

6     Frister

Departementet ber om å motta en plan for arbeidet, med en foreløpig oversikt over momenter som skal utredes innen utgangen av april 2014.

Direktoratet skal oversende ferdig rapport med anbefalte tiltak til departementet innen utgangen av 15. november 2014. Ev. delleveranser fra direktoratet avtales underveis i arbeidet.

Det tas sikte på regelmessige møter mellom departementet og direktoratet i utredningsperioden.

Med hilsen

Svein Gjedrem  e.f.
finansråd

                                                                     Amund Noss
                                                                     ekspedisjonssjef

 

Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikke håndskrevne signaturer

Kopi:
Norsk Tollerforbund
Akademikerne i Tollvesenet
NTL i Tollvesenet