Åfjord kommune - innsigelse til reguleringsplan for Nygård - Tårnes

Bakgrunn

Departementet viser til fylkesmannens brev 12. juli 2018 og til sakens dokumenter.

Forslag til detaljregulering for Nygård – Tårnes i Åfjord kommune ble sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn 23. februar 2016. Planområdet ligger vendt mot nord-vest med sjøen som grense mot nord og dyrka jord som grense i sør. Terrenget er småkupert kystlandskap med berg og engvegetasjon. I kommuneplanens arealdel 2009-2020 er området avsatt til LNF-formål. I henhold til gjeldende reguleringsplan fra 2002 er det tre hyttetomter i planområdet. Disse er allerede bebygd.

Detaljregulering for Nygård – Tårnes åpner for etablering av 7 tomter, utover de tre som allerede er bebygd. Nye tomter er T1-T7, hvor det tillates bygging av én hytte og ett anneks på hver tomt. Tre av tomtene, T1-T3 ligger innenfor 100-metersbeltet langs sjøen. Tomtene krever opparbeidelse av ny adkomstvei. På T1 står det en bygning fra 50-tallet, og denne ligger ca. 20 meter fra strandlinjen. I henhold til reguleringsplanen skal bygget rives og erstattes av en ny fritidsbolig. Denne er tenkt noe mer tilbaketrukket på eiendommen. T2 og T3 har tomtegrenser mellom 40 og 90 meter fra sjøen. Tomtene T4-T7 ligger i tilknytning til eksisterende bebyggelse i utkanten av strandsonebeltet, og er av kommunen anført som en naturlig fortetting av området.

Store deler av strandsonen i området Tørrhogg-Nygård er vist som hensynssone naturmiljø i kommuneplanens arealdel. Et større sammenhengende område med naturtypen skjellsand med svært stor verdi (A) er registrert i strandsonen utenfor planområdet. I tillegg er vika like ved eiendom T1 registrert som et svært viktig bløtbunnsområde (verdi A). Denne typen områder er viktige funksjonsområder for andefugler.

Trøndelag fylkeskommune fremmet innsigelse til tomt T1 med adkomstvei. Fylkeskommunen mener den nære strandsonen må holdes fri fra ny bebyggelse, da strandsonen er en ikke fornybar ressurs. Av hensyn til landskapsverdier, byggeforbud i strandsonen, ferdsel og friluftsliv i strandsonen, mener fylkeskommunen at tomt T1 med tilhørende adkomst må tas ut av planen. Fylkeskommunen fraråder i sin høringsuttalelse også tomtene T2 og T3 på grunn av landskapshensyn.

Fylkesmannen i Trøndelag fremmet innsigelse til tomtene T1-T3, samt adkomstvei SKV2. Fylkesmannen viser til at det i strandsonen skal tas særlige hensyn til natur og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og allmenne interesser. Etter statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen er Åfjord kommune definert som en kommune med mindre press på arealene. Selv om dette gir et enklere utgangspunkt for utbygging i strandsonen, står det også i retningslinjene at kommuneplanen skal legges til grunn. Siden området i gjeldende kommuneplan er avsatt til LNF-formål, følger reguleringsforslaget ikke opp kommuneplanen.

Fylkesmannen mener at ny bebyggelse på tomt T1 vil bidra til en sterkere privatisering av området. Fylkesmannen fremmet også innsigelse til de deler av tomt T1 med adkomstvei som medfører omdisponering av 165 m² dyrka mark. Fylkesmannen viser til at det skal foreligge samfunnsinteresser av stor vekt for å tillate slik omdisponering, og finner ikke at fritidsbebyggelse er en viktig nok samfunnsinteresse til at jordvernet bør vike.

Mekling i saken ble foretatt 27. februar 2018. Det ble oppnådd enighet mellom kommunen og fylkesmannen som innebar at innsigelsen knyttet til jordvern ble løst. Planen skulle endres slik at ny bygning på T1 flyttes lengre bak på eiendommen, og veien skulle tilbakeføres til dyrka mark. Denne enigheten ble likevel ikke hensyntatt i kommunens endelige planvedtak, og fylkesmannens innsigelse knyttet til jordvern ble opprettholdt.

Det ble ikke oppnådd enighet på øvrige punkter.

Kommunestyret vedtok 9. mai 2018 reguleringsplanen uten å ta innsigelsene til følge. Kommunen legger avgjørende vekt på at det er en eksisterende bygning på T1. Kommunen har også gitt reguleringsbestemmelser om takform og gulvhøyde for alle de tre tomtene, for å begrense silhuettvirkning. Kommunen fremhever at bygningene T2 og T3 blir liggende bak haugen og ikke vil være synlige fra sjøen.

Kommunen mener utbygging på tomtene ikke vil ha betydning for allmenn bruk av strandsonen. Kommunen har også lagt vekt på at det på eiendommen som ligger nærmest sjøen (T1), allerede ligger et eksisterende hus bare 20 til 25 meter fra strandkanten, og at tomten av den grunn må være med i planforslaget. Kommunen mener også at området langs sjøen i begrenset grad benyttes til friluftsliv.

Fylkesmannen sendte saken til departementet i brev 12. juli 2018. Fylkesmannen mener at utbygging av strandsonen må avklares på et overordnet nivå, og at kommuneplanens arealdel må legges til grunn. Fylkesmannen mener det er et viktig moment at arealbruken avklares gjennom en grundig og demokratisk prosess, som en kommuneplanprosess er. Det vises også til at utbyggingen vil føre til en uheldig omdisponering av dyrka mark, og at det finnes andre egnede arealer for hytteutbygging i området.

Fylkesmannen tilrår at departementet tar innsigelsene til følge, både med hensyn til strandsone og jordvern. Fylkesmannen viser til at utbygging i stor grad vil skje i 100-metersbeltet, og at det må tas hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og allmenne interesser.

Møte og befaring fant sted 11. oktober 2018, med representanter for kommunen, fylkeskommunen, fylkesmannen, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Tiltakshaver var med på befaringen.

Landbruks- og matdepartementet har uttalt seg i brev 18. oktober 2018, og anbefaler at innsigelsen med hensyn til jordvern ikke tas til følge. Departementet mener at jordverninteressene knyttet til tomt T1 ikke er av nasjonal eller vesentlig regional betydning.

Klima- og miljødepartementet har uttalt seg i brev 5. november 2018, og anbefaler at innsigelsene fra Trøndelag fylkeskommune og Fylkesmannen i Trøndelag tas til følge. Departementet viser til at reguleringsplanen er i strid med plan- og bygningsloven § 1-8 som stiller opp et forbud mot tiltak langs sjø og vassdrag. I de statlige planretningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen er Åfjord kommune definert som en kommune med mindre press på arealene, og det skal være enklere for kommunene å gi tillatelse til å bygge. Kommuneplanen skal likevel legges til grunn for eventuelle reguleringsplaner. Planområdet er i kommuneplanens arealdel avsatt til LNF-område, og store deler av strandsoneområdet ved Tørrhogg - Nygård er satt av som hensynssone bevaring naturmiljø. Departementet viser også til at tomtene T1-T3 ligger utenfor allerede utbygde hyttetomter, og trenger nye adkomstveier.

Departementet mener at en utbygging på tomtene T1, T2 og T3 vil være godt synlig i landskapet, og at tiltaket vil ha negativ innvirkning på landskapsbildet sett fra land. Det er også verdifull natur i nærheten av planområdet. Selv om departementet vurderer at utbyggingen vil ha liten direkte effekt på naturmangfoldet, kan flere hytter i området medføre økt forstyrrelse for dyrelivet. Departementet mener også at de foreslåtte inngrepene vil innebære en privatisering av strandsonen og forringe dagens og fremtidig friluftsliv i området.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal ta stilling til om reguleringsplanen for Nygård – Tårnes i Åfjord kommune skal godkjennes. Etter plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd kan berørt statlig og regionalt organ fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Etter § 12-13 andre ledd avgjør departementet om innsigelsen skal tas til følge. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Etter plan- og bygningsloven § 1-8 skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser i 100-metersbeltet langs sjø og vassdrag. Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen utdyper nasjonal arealpolitikk i 100-metersbeltet. Hensikten med planretningslinjene er at den nasjonale strandsonepolitikken skal tilpasses lokale forhold. Åfjord kommune ligger i sone 3, "områder med mindre press på arealene". I områder med mindre press vil det være enklere for kommunene å gi tillatelse til å bygge, enn i områder der presset er stort. Retningslinjene redegjør for hvilke forhold som skal vurderes konkret.

Byggeforbudet i 100-metersbeltet gjelder generelt, og skal som hovedregel praktiseres strengt. De statlige planretningslinjene åpner for at kommuner gjennom planlegging kan differensiere strandsonevernet og synliggjøre lokale variasjoner. Planretningslinjene sier videre at utbygging bør skje konsentrert og i områder som allerede er bebygd.

Det aktuelle området er avsatt til LNF-område i kommuneplanen. Videre har Åfjord kommune ikke fastsatt annen byggegrense for området i kommuneplanen for Åfjord 2009-2020. I henhold til planretningslinjene skal en kommuneplan legges til grunn for eventuelle reguleringsplaner. Den vedtatte reguleringsplanen for Nygård – Tårnes er ikke i samsvar med gjeldende kommuneplan. Planen er også i strid med byggeforbudet i strandsonen.

Departementet mener at de negative virkningene av å tillate oppføring av ny fritidsbebyggelse på tomtene T1-T3 med atkomstveg SKV2, vil være betydelige. Selv om eksisterende bygning på T1 ligger delvis skjult bak svaberget sett fra sjøen mot nord, er den godt synlig fra bukta i vest. En ny fritidsbolig på eiendommen vil opprettholde dette inntrykket, og vil fortsatt ligge svært nær strandlinjen selv om den trekkes noe lenger tilbake. Når det gjelder den angitte plasseringen for hytter på tomtene T2 og T3, med vedtatte begrensninger i byggehøyder, vil synligheten fra sjøen være begrenset. Bebyggelsen vil derimot være svært synlig i landskapet sett fra land. En ny atkomstveg til hyttene vil i seg selv være et betydelig inngrep.

Hyttene og atkomstvegen vil etter departementets vurdering i begrenset grad redusere mulighetene til tilgang til friområdet fra sjøsiden mot nord. Bebyggelsen på T1-T3 vil likevel ligge så nær strandlinjen at den vil oppleves sterkt privatiserende, og i praksis kunne begrense allmenn ferdsel langs bukten og ut til området fra land.

Departementet mener det ikke kan legges avgjørende vekt på at det ligger en eksisterende bygning på eiendommen T1. Bygningen er i dag ikke i bruk som bolig eller fritidsbolig. I 2008 ble det søkt om dispensasjon for fradeling av tomt til fritidsbolig på T1. Vedtak om dispensasjon til fradeling ble påklaget av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, og senere endelig avslått av Fylkesmannen i Møre og Romsdal. 

Departementet har i sin vurdering også lagt vekt at det ikke er fremmet innsigelse til tomtene T4-T7. Dette innebærer at deler av reguleringsplanen likevel kan realiseres. Disse kommer i tillegg til de tre eiendommene som allerede er realisert. Departementet legger derfor til grunn at det samlet er åpnet for en betydelig utnyttelse av eiendommen. Dersom Åfjord kommune ønsker å legge til rette for flere hytter i området, mener departementet at dette bør vurderes i arbeidet med rullering av kommuneplanen. 

Departementet har etter dette kommet til at tomtene T1-T3 med tilhørende atkomstveg SKV2, ikke godkjennes. Innsigelsene fra fylkesmannen som miljøvernmyndighet og fra Trøndelag fylkeskommune er med dette tatt til følge.

Forholdet til naturmangfoldloven
Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i lovens §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som gjelder naturmangfold. Miljødirektoratet har vurdert at utbyggingen vil ha liten direkte effekt på naturmangfoldet, og påvirkningen er ikke tillagt stor vekt. Det foreligger tilstrekkelig kunnskap om naturmiljøet som blir påvirket av en utbygging i henhold til reguleringsplanen. Føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 kommer derfor ikke til anvendelse.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd endres detaljregulering for Nygård – Tårnes, slik at tomtene T1-T3 med tilhørende atkomstveg SKV2 tas ut av planen.

Departementet ber om at kommunen endrer planen i tråd med vedtaket. For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15.
 

Med hilsen

Monica Mæland

 

Kopi:
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Trøndelag fylkeskommune
Åfjord kommune