Akvakulturregelverket og vernet mot selvinkriminering

Saksnr. 200803135 EO JCN/MRE
Dato: 09.09.2008

 

Akvakulturregelverket og vernet mot selvinkriminering

1. Innledning

Vi viser til brev 19. mai 2008 fra Fiskeri- og kystdepartementet (FKD). Bakgrunnen for henvendelsen er at visse akvakulturanlegg plikter å sende inn en månedlig rapport der det blant annet må rapporteres om biomasse i produksjonsenheten. Brudd på rapporteringsplikten kan straffesanksjoneres. FKD har anmodet om en vurdering av om innhentingen, og en eventuell bruk av informasjonen som bevis ved ileggelse av overtredelsesgebyr for overskridelse av tillatt mengde biomasse, kan stride mot selvinkrimineringsvernet.

Spørsmålene er reist med bakgrunn i akvakulturloven 17. juni 2005 nr. 79 og forskrift 22. desember 2004 nr. 1785 om drift av akvakulturanlegg samt forskrift 29. mars 2007 nr. 361 om reaksjoner ved overtredelse av akvakulturloven (akvakulturreaksjonsforskriften). Den først nevnte forskriften ble 1. august 2008 avløst av forskrift 17. juni 2008 nr. 822 om drift av akvakulturanlegg (akvakulturdriftsforskriften).

Vi beklager at saken har tatt lang tid her.

2. Nærmere om sakens bakgrunn

Den tillatte biomasse som et selskap som driver akvakulturanlegg kan ha, begrenses av tillatelsen (konsesjonen) og lokaliteten (geografisk avgrenset sjøområde). En konsesjon til å drive akvakulturvirksomhet er som hovedregel begrenset til 780 tonn biomasse. Det er primært lokalitetens bærekraft som avgjør mengden av biomasse som tillates innenfor den enkelte lokalitet.

Akvakulturdriftsforskriften § 44 fastsetter en generell rapporteringsplikt for visse akvakulturanlegg, der første og annet ledd lyder:

       ”Fra akvakulturanlegg i sjøvann med laks, ørret og regnbueørret skal det månedlig rapporteres til Fiskeridirektoratet om tidspunktet for brakklegging på hver lokalitet.
       Fra akvakulturanlegg i sjøvann med laks, ørret og regnbueørret skal det månedlig rapporteres til Fiskeridirektoratet om følgende opplysninger for hver produksjonsenhet som er i drift:
a) nummer på produksjonsenhet knyttet til innehaver av tillatelse,
b) utsett av fisk: art, antall fisk og årsklasse,
c) beholdning av fisk: art, antall individer og årsklasse,
d) biomasse,
e) utslaktingskvantum: art, antall fisk, slaktevekt og slaktetilstand,
f) uttak av levende fisk: art, antall og kvantum, ved flytting av fisk skal det rapporteres til hvilket akvakulturanlegg fisken er flyttet til,
g) tap: art, antall fisk, kvantum og årsak,
h) fôrforbruk i kilo og fôrtype, og
i) reelt volum.”

Så vidt forstås følger det av § 70 at denne bestemmelsen er trådt i kraft for laks, ørret og regnbueørret, mens den for fisk av andre arter først trer i kraft 1. januar 2010.

Brudd på rapporteringsplikten kan medføre straff og andre reaksjoner etter akvakulturloven, jf. akvakulturloven §§ 30 og 31, jf. akvakulturdriftsforskriften § 69. Ved ”særlig skjerpende omstendigheter” kan fengsel i inntil 2 år anvendes. Det fremgår imidlertid av akvakulturlovens forarbeider at fengselsstraff bare vil være aktuelt i unntakstilfeller, se Ot.prp. nr 61 (2004-2005) side 76. FKD forutsetter at rapporten er gitt frivillig, med andre ord at fiskerimyndighetene ikke har ilagt tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr for manglende rapportering, sml. for eksempel EMDs dom J.B. mot Sveits 3. mai 2001, nr. 31827/96. Det legges videre til grunn at det heller ikke blitt foretatt skritt som kan sammenlignes med etterforskning, og at det primære formålet ikke har vært å skaffe til veie opplysninger som kan brukes i en sanksjonssak.

I akvakulturreaksjonsforskriften §§ 9 og 10 er det fastsatt at Fiskeridirektoratets regionkontor kan ilegge overtredelsesgebyr til den som forsettlig eller uaktsomt overskrider ”den lovlige biomassen i henhold til forskrift om drift av akvakulturanlegg § 47 eller § 48”, jf. også akvakulturloven § 30.

3. Vernet mot selvinkriminering

3.1 Innledning

Det anses som et grunnleggende rettsstatsprinsipp at siktede i en straffesak ikke har plikt til å forklare seg eller på annen måte bidra til sin egen straffellelse. Vernet mot selvinkriminering fremgår ikke direkte av den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), men er innfortolket i kravet om en rettferdig rettergang – ”fair hearing” – i EMK artikkel 6 nr. 1. I FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14 nr. 3 bokstav g er prinsippet uttrykt slik:

”In the determination of any criminal charge against him, everyone shall be entitled to the following minimum guarantees, in full equality: […] not to be compelled to testify against himself or to confess guilt.”
  
Også i norsk straffeprosess gjelder et grunnleggende prinsipp at den som er mistenkt for en straffbar handling ikke har forklaringsplikt, jf. for eksempel straffeprosessloven § 90. Derimot ble ikke vernet mot selvinkriminering tillagt nevneverdig betydning i norsk forvaltningsrett og forvaltningsprosess før EMK og SP ble inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven. Praksis fra Høyesterett og Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har vist at også administrative sanksjoner kan bli regnet som straff etter EMK artikkel 6, se for eksempel Rt. 2000 side 996 (Bøhlerdommen). Ved administrativ ilegging av for eksempel overtredelsesgebyr kan derfor rettsikkerhetsgarantiene, som vernet mot selvinkriminering skal vareta, få anvendelse. Forutsetningen er at overtredelsesgebyret er straff og at det foreligger en siktelse, jf. artikkel 6 ”straffsiktelse” (”criminal charge”).

FKD synes å legge til grunn at overtredelsesgebyr for overskridelse av lovlig biomasse ilagt i medhold av akvakulturreaksjonsforskriften §§ 9 og 10, jf. akvakulturloven § 30, er straff i EMKs forstand. Vi går ikke nærmere inn på om ilegging av et slikt overtredelsesgebyr kan være straff etter EMK og SP, da det under enhver omstendighet er klart at både innhenting og bruk av opplysningene ved en eventuell ileggelse av overtredelsesgebyr, under de av FKD angitte omstendigheter, ikke vil stride mot selvinkrimineringsvernet.

3.2 Fremtvingelse av bevis forut for en straffesiktelse strider ikke mot selvinkrimineringsvernet

Vernet i EMK artikkel 6 nr. 1 og SP artikkel 14 nr. 3 bokstav g inntrer først fra det tidspunkt det foreligger en straffesiktelse (”criminal charge”). Forespørselen fra FKD retter seg mot den situasjon at man gjennom den generelle rapporten som innsendes etter akvakulturdriftsforskriften § 44 blir oppmerksom på at makismalt tillatt biomasse kan være overskredet. På det tidspunkt opplysningene blir gitt, er det ingen mistanke om at lovlig biomasse kan være overskredet, og følgelig er det ikke tale om en siktelse (”charge”). På det rene forvaltningsstadiet, før sanksjonsspørsmålet er aktualisert gjennom en siktelse, kan forvaltningen klart nok pålegge eller benytte en straffesanksjonert opplysningsplikt uten å krenke selvinkrimineringsvernet, jf. også NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, punkt 5.7.12.2 på side 103 andre spalte.

3.3 Fremtvingelse av bevis etter at det foreligger en straffesiktelse kan stride mot selvinkrimineringsvernet

Etter at det foreligger en straffesiktelse, kan det stride mot selvinkrimineringsvernet å fremtvinge bevis som skal brukes i en sanksjonssak, jf. for eksempel i NOU 2003: 15, punkt 5.7.12.3 på side 104 flg.

Ettersom henvendelsen fra FKD retter seg mot den situasjon at det ikke forelå noen mistanke om overtredelse før rapporten ble innsendt, vil ikke selve innhentingen av rapporten stride mot selvinkrimineringsvernet. Vi går derfor ikke inn på hvilke opplysninger selvinkrimineringsvernet kan hindre myndighetene å fremtvinge etter siktelsen, men bemerker at det vil avhenge av blant annet arten av opplysninger som kreves og tvangen eller presset den siktede utsettes for, se nærmere NOU 2003: 15 side 104 flg.

3.4 Bruk av ”fremtvunget” bevis i en sanksjonssak kan stride mot retten til en rettferdig rettergang

FKD legger generelt til grunn at det heller ikke kan stride mot selvinkrimineringsvernet å bruke opplysningene i en etterfølgende sanksjonssak, når opplysningene ikke ble innhentet under mistanke om at lovlig biomasse ble overskredet. Det må etter FKDs oppfatning skilles mellom tilfeller hvor kontrollen bærer preg av etterforskning utledet av en mistanke, og tilfeller hvor kontrollen er av ren forvaltningsmessig karakter. Innrapporteringsplikten etter akvakulturdriftsforskriften § 44, herunder rapporteringsplikten om biomasse i § 44 annet ledd bokstav d, er i første rekke begrunnet i miljøhensyn og fiskehelse- og fiskevelferdshensyn. Rapportens formål er ikke primært å skaffe til veie opplysninger som kan brukes i en sanksjonssak.

I tilfellene der Høyesterett og EMD har funnet at bruken av opplysninger var i strid med selvinkrimineringsvernet, har det vært tale om bruk av bevis fremtvunget under en mistanke, gjerne ved hjelp av metoder som minner om etterforskning, og ikke opplysninger som er fremskaffet gjennom en generell forvaltningsmessig rapporteringsplikt. De generelle kriteriene som EMD og Høyesterett så langt har oppstilt, utelukker imidlertid ikke helt at bruk av informasjon som er fremskaffet under en generell straffesanksjonert opplysningsplikt, uavhengig av mistanke om det er begått en overtredelse som er ”straff”, kan stride mot retten til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 nr. 1. I en slik situasjon antar vi at hvordan vernet mot selvinkriminering er varetatt bare vil være ett, men ikke det eneste momentet, når det vurderes om bruken av informasjonen i en sanksjonssak strider mot retten til en rettferdig rettergang. Dette innebærer motsetningsvis at også bevis som isolert sett er fremtvunget i strid med selvinkrimineringsvernet, jf. over i 3.3, kan tenkes å bli tillatt brukt i sanksjonssaken. Rammene for dette kan imidlertid være snevre, slik også i NOU 2003: 15 side 103 andre spalte.

I saken Saunders mot Storbritannia 17. desember 1996, nr. 19187/91, avsnitt 74, uttalte EMD generelt:

”Moreover the fact that statements were made by the applicant prior to his being charged does not prevent their later use in criminal proceedings from constituting an infringement of the right.”

I Rt. 2007 side 932, avsnitt 24, har også Høyesterett uttalt generelt:

”På denne bakgrunn kan det i dag ikke trekkes noe skarpt skille mellom forklaringer avgitt på kontroll- og undersøkelsesstadiet og forklaringer avgitt under straffesak. Også bruk i straffesak av forklaringer avgitt under forklaringsplikt før straffesaken kan krenke vernet mot selvinkriminering. Sentralt ved avgjørelsen av om vernet er krenket, er måten forklaringene er brukt på vurdert i et helhetlig lys. For øvrig er det vanskelig på bakgrunn av Saunders-avgjørelsen å si noe nærmere om hvor grensene går for bruk av forklaringer avgitt under forklaringsplikt.”

Når det i den konkrete helhetsvurderingen vurderes om bruk av opplysningene kan stride mot en rettferdig rettergang, vil det være relevant å legge vekt på tilsvarende momenter som EMD benytter når det vurderes mer isolert om selvinkrimineringsvernet er krenket, jf. over i 3.3. I O’Halloran og Francis mot Storbritannia, 29. juni 2007, nr. 15809/02 og 25624/02, avsnitt 55-62, jf. også Lückhoff og Spanner mot Østerrike, 10. januar 2008, nr. 58452/00 og 61920/00, avsnitt 51, la EMD avgjørende vekt på tre forhold:

”[…] in order to determine whether the essence of the applicants' right to remain silent and privilege against self-incrimination was infringed, the Court will focus on the nature and degree of compulsion used to obtain the evidence, the existence of any relevant safeguards in the procedure, and the use to which any material so obtained was put.”

Det vil også være relevant om opplysningene ble innhentet før eller etter straffesiktelsen (”criminal charge”). Vernet for siktede må være svakere dersom opplysningene er innhentet før straffesiktelsen, sml. NOU 2003: 15 side 107. Som FKD påpeker, må det også være relevant om opplysningene innhentes under mistanke og under metoder som minner om etterforskning.

Den sentrale begrunnelsen for selvinkrimineringsvernet er videre respekten for den siktedes vilje, se for eksempel i Saunders avsnitt 69 og Allen mot Storbritannia, beslutning, 10. september 2002, nr. 76574, avsnitt 1. Det kan stilles spørsmål om en juridisk person (normalt et selskap) overhodet har en slik vilje som selvinkrimineringsvernet tar sikte på å beskytte. Under enhver omstendighet antar vi at det skal mer til før et selskaps eventuelle selvinkrimineringsvern – sammenlignet med en fysisk person – krenkes. 

I den samlede vurderingen av om opplysningene kan brukes i sanksjonssaken, bør det også ha betydning om opplysningene fremstår som sentrale i den samlede bevisbedømmelsen, sml. NOU 2003: 15 side 107 annen spalte. Det må også legges vekt på om den rapporteringspliktige får adgang til å imøtegå riktigheten av opplysningene under sanksjonssaken.

Dersom den siktede får anledning til å imøtegå riktigheten av opplysningene, og dersom riktigheten av opplysningene om biomasse støttes opp av øvrig bevismateriale, finner vi det klart at det ikke vil stride mot retten til en rettferdig rettergang – herunder selvinkrimineringsvernet – å bruke opplysningene fra månedsrapporten som bevis i saken om ilegging av overtredelsesgebyr.