Alternative metoder for kostnadsfordeling ved opparbeiding, drift og vedlikeholdav kommunaltekniske anlegg m.m.

Alternative metoder for kostnadsfordeling
ved opparbeiding, drift og vedlikehold
av kommunaltekniske anlegg m.m.

Helge Skaaraas,
Advokatfirmaet Bjørge og Skaaraas,
Sarpsborg

I

Innleding

Kommunaltekniske anlegg som vilkår for delings- og byggetillatelse - oversikt over regelverket.

1. Vei-, vann og avløp som betingelse for å dele og bygge.

Den som ønsker å dele en eiendom eller bygge på den, må søke bygningsmyndighetene om tillatelse. Søknadsplikten følger av pbl. § 93. Bygningsmyndighetene plikter å innvilge søknaden såfremt arbeidet/delingen ikke er i strid med lovens materielle betingelser, se pbl. §§ 95 nr. 2 og 63. Blant disse bestemmelser inntar §§ 65, 66 og 67 en sentral plass. De gir hjemmel for å avslå søknaden hvis ikke kravene til vei, vann og avløp er oppfylt.

I forhold til den enkelte dele- eller byggesak, fremgår de alminnelige krav til vei-, vann- og avløpstilknytning av bestemmelsene i §§ 65 og 66. Her bestemmes at byggetomten må være sikret veiforbindelse til offentlig vei, at avkjørsel må være godkjent i samsvar med veilovens bestemmelser, at byggetomta har tilfreds- stillende og tilstrekkelig adgang til vann samtidig som bortledning av avløpsvann må sikret i samsvar med forurensingslovens krav. I planvurdert strøk er kravene strengere. Her er det ikke tilstrekkelig med vei-, vann- og avløpstilknytning. Her kreves i tillegg at offentlige anlegg etableres. For veiforbindelsen må den etableres slik den er regulert til og langs tomten på den side av eiendommen hvor den har sin adkomst. Offentlige vann- og avløpsanlegg vil normalt bli lagt i vei. Det kan imidlertid kreves at ledningene legges over eiendommen og frem til grense mot nabo.

2. Privat eller offentlig opparbeidelse av veier og ledningsanlegg.

Tradisjonelt betraktes det som et kommunalt ansvar å sørge for tilstrekkelig tilgang på byggeklare tomter. Med byggeklare tomter menes særlig at tomten har slik tilknytning til vei, vann og avløp som fastsatt i pbl. §§ 65, 66 og 67. Kommunens ansvar er ikke kommet til uttrykk i lovs form, men ligger til grunn for en rekke av bestemmelsene i plan- og bygningsloven, særlig reglene om planlegging, ekspropriasjon og refusjon.

Dersom vei, vann og avløpsanlegg ikke er etablert, følger det av bestemmelsene i §§ 65, 66 og 67 at kommunal- tekniske anlegg må etableres før deling og bebyggelse finner sted.

Prinsipielt reiser ikke dette spesielle problemer, idet krav til vei-, vann- og avløpstilknytning må sees på som nødvendige kvalitetskrav til en hvilken som helst byggetomt. Den omstendighet at private kan pålegges å bygge offentlige vei-, vann- og avløpsanlegg innebærer imidlertid at det primært er en privat oppgave å sørge for bygging av kommunaltekniske anlegg i utbyggings- områdene. Gjennom refusjonsreglene (se nedenfor) vil det uansett være slik at private har det endelige ansvar for kostnadene. Det er således ikke grunnlag for tesen om at bygging av kommunaltekniske anlegg hovedsaklig er en offentlig oppgave.

Krav om opparbeidelse av offentlige anlegg som vilkår for delings- eller byggetillatelse har lang tradisjon i norsk rett. Tilsvarende bestemmelse som pbl. § 67 var inntatt i bygningslov 1924 § 48.

Stang: "Norsk bygningsrett" 1943 side 196 har redegjort nærmere for siktemålet med bestemmelsen:

" Det er av største viktighet at ingen får lov til å bygge på sin tomt uten at det til og langs denne fører opparbeidet og regulert gate, som deretter overtas til vedlikehold av kommunen. All erfaring viser at dette er nødvendig for å oppnå en harmonisk byggevirksomhet uten altfor store økonomiske ofre. Kan grunneierne stikke ut sine eiendommer uten å sørge for gate og kloakk, og kan tomteeierne bygge på sine tomter hvor som helst uten gate og kloakk, blir det kaos, og den tid kommer snart da kommunen av samfunnsmessige hensyn blir nødt til å bringe orden i saken ved å omlegge gater og kloakkledninger til og mellom de spredte og uensartede hus. Hvis derimot grunneierne ikke kan bygge uten å sørge for gate og kloakk, vil byggevirksomheten skride jevnt frem sammen med gate- og kloakknettet, og store utgifter vil bli spart. Å slappe av på kravene her er bare til fordel for tomtespekulantene, men til skade både for kommunen og for den som skal bygge på tomtene".

Plan- og bygningsloven har på forskjellige måter tilrettelagt for privat opparbeidelse. Således gir § 38 ekspropriasjonshjemmel for private hvor krav om opparbeidelse er stilt etter § 67. Vedtak om ekspropriasjon må i tilfelle fattes av kommunestyret, eventuelt formannskap eller faste utvalg/råd der kompetansen er delegert.

Ved privat opparbeidelse følger det videre av pbl. § 46, 1. ledd, 1. og 2. punktum, at refusjon kan kreves der tiltak er pålagt i medhold av § 67. Det betyr i praksis at den enkeltes kostnadsansvar kan fordeles på øvrige som har økonomisk fordel av at tiltaket kommer til utførelse.

3. Prinsippet om privat kostnadsansvar for etablering av lokalt vei-, vann- og avløpsnett.

I praksis er det offentlige en betydelig aktør forsåvidt gjelder utbygging av offentlige vei-, vann- og avløpsnett lokalt i utbyggingsområdene. Slik utbygging vil i tilfelle frita den enkelte tomteeier for tvingende vilkår etter § 67. Kommunal utbygging av offentlige vei- og ledningsnett vil derfor oftest representere betydelige økonomiske fordeler for den enkelte grunneier i området fordi en slipper å oppfylle de plikter en ellers ville vært pålagt ved bygging på egen tomt.

Også ved privat opparbeidelse vil det ofte oppstå fordeler for tomteeiere som støtter til vei-, vann- og ledningsanlegg, idet opparbeidelsen innebærer at andres investeringer gjør deres eiendom byggeklar.

I et slik perspektiv fremstår det som rimelig at grunn- eiere som har fordel av tiltaket må være med på å bekoste dette. Prinsippet om at grunneieren i en eller annen form skal være med å bekoste det lokale veinett ble fastsatt som tidlig som i bygningslov for Christiania av 24. juli 1827. Loven påla grunneierne langs en gate en ubetinget plikt til å avstå gratis gategrunn.

En tvungen avståelse av grunn uten vederlag vil komme i konflikt med ekspropriasjonsrettslige regler. Når prinsippet likevel lot seg opprettholde, har det sammenheng med at gatene representerte en økonomisk fordel for grunneier som det måtte tas hensyn til. Det prinsipp for kostnadsfordeling som det her er gitt utrykk for, kan betegnes som et kompensasjonsprinsipp, basert på fradrag for den økonomiske fordel grunneier ellers ville tilkomme.

Svakheten ved systemet var at grunneiere som ikke skulle avstå grunn, falt utenfor kompensasjonsreglene. De kunne dermed høste fordelene av grunnervervet uten å erlegge noe for dette.

Ved bygningsloven 27.07.1896 ble kompensasjons- prinsippet forlatt og refusjonssystemet innført for fullt.

Her ble det slått fast at samtlige eiendommer som hadde fasade til gaten, skulle være med og betale de offentlige utgiftene til ervervet. Til gjengjeld skulle det utbetales full grunnerstatning.

Prinsippet fra 1896-loven ble ført videre i bygnings- loven 1924 og 1965. Den alminnelige regel etter bygningsloven av 1924 var at grunneierne skulle erstatte kommunen utgifter til erverv av grunn til gate inntil en viss bredde, og - dersom det var bestemt ved vedtekt - på samme måte halvparten av utgiftene til opparbeidelse av gaten og utgiftene til anlegg av kloakkledninger av en bestemt dimensjon. Begrunnelsen for vilkåret for refusjonsplikten var at eiendommene ble tilført en verdiøkning gjennom anlegget, slik det f.eks. ble fastsatt i Norsk Rettstidende 1934 side 997.

Ved lovendring 1974 kom det inn bestemmelser om refusjon for vannledninger. Refusjonssystemet ble opprettholdt i plan- og bygningsloven 1985. Reglene om fastsettelse av refusjon ble imidlertid forenklet noe.

For en nærmere gjennomgang av den historiske utvikling, vises til Scheel i Norsk Rettstidende 1936 side 262 følgende, Bygningslovkomitéens innstilling av 1960 side 116 og NOU 1984:9, Forenklinger i bygningsloven m.v., II side 15.

En kan fastslå at systemet med fordeling av utgifter mellom det offentlige og private for kommunaltekniske anlegg har lang tradisjon i norsk rett, og at systemet har sin forankring i prinsippet om at grunneier må erlegge de fordeler anlegget representerer for hans eiendom, begrenset oppad til anleggets kostnader inkl. utgifter til grunnerverv. Forøvrig må en konstatere at refusjonsreglene er utviklet til det en gjerne benevner som "repartisasjonsregler". Det vil si at gjenstanden for refusjonen ikke refererer seg til erverv av grunn, men i stedet foretar en fullstendig kostnadsfordeling mellom de grunneiere som har fordel av tiltaket.

Drifts- og vedlikeholdsutgifter omfattes ikke av regelverket.

4. Refusjon eller avgifter.

I forbindelse med omlegging av refusjonsreglene til også å gjelde vannledninger, ble det innført en legal avgiftsordning for vann og avløp ved avgiftsloven av 1974, til avløsning av de ulovfestede ordninger som hadde grodd frem i en rekke kommuner.

Behovet for en slik omlegging var begrunnet i at det var en rekke utgifter som kommunen ikke kunne kreve dekket gjennom refusjonsreglene, f.eks. utgifter til bygging av renseanlegg og eksterne hovedledninger.

Avgiftsloven av 31.05.74 trekker opp visse hoved- linjer for fastsettelse av vann- og kloakkavgiftene, men er forøvrig en fullmaktslov. Det er gitt såkalte "rammeforskrifter" fra departementet som inneholder en del hovedregler om avgiftsinnkrevingen og avgiftenes størrelse. Innenfor disse rammer gis kommunale forskrifter med vedtak i kommunestyret.

Utgangspunktet er at kommunen kan kreve inn alle nødvendige kostnader i vann- og kloakksektoren. Det skal imidlertid gjøres fradrag for den del av vann- og kloakkostnadene som blir dekket på annen måte, f.eks. gjennom refusjon etter plan- og bygningsloven, ved at de blir innkalkulert i tomtepriser ved kommunale utparselleringer eller belastet grunneierne gjennom avtale med kommunen.

Avgiften deles i praksis inn i tilknytnings- og årsavgifter.

Byggesaksutvalget har søkt tilpasset avgiftssystemet til bygningslovens regler om refusjon. Siktemålet er at det ikke skal oppstå forhold som virker urimelige for dem som plikter å yte refusjon og tilknytningsavgift. Det ble derfor i NOU 1984:9 foreslått et system med differensierte tilknytningsavgifter, slik at disse ble redusert for avgiftspliktige som har betalt refusjon etter bygningsloven, eller opparbeidelsesutgifter på annen måte. I samsvar med dette er rammeforskriftene endret fra 2.01.85. Det er nå adgang til å redusere tilknytningsavgiften når den avgiftspliktige har betalt refusjon eller opparbeidelseskostnader på annen måte.

5. Alternativ kostnadsfordeling utenom de formelle regler knyttet til refusjon og avgifter.

Refusjonssystemet er blitt møtt med kritikk. Brukerne har funnet reglene for kompliserte, både materiellrettslig og saksbehandlingsmessig. Det har ledet til at en i stedet har tilstrebet å finne andre ordninger for å fastsette fordeling av kostnader mellom private og offentlige til vei-, vann- og avløpsledninger.

I praksis har en gjerne basert seg på betalings- ordninger bygget på frivillig avtale. Står kommunen som utbygger, innkalkulerer kommunen utgiftene til kommunal- tekniske anlegg i tomteprisen.

Dreier det seg om privat utbygging, inngås gjerne utbyggingsavtaler hvor fordeling av utgiftene til kommunaltekniske anlegg nærmere spesifiseres.

Da refusjonsreglene ble gjennomgått i NOU 1984:9 med senere endringer, fastsatt i Ot.prp. nr. 57 (1985-86), var en fullt ut kjent med uviljen mot å bruke refusjonssystemet i praksis.

Siktemålet med forenklingen av regelverket var å stimulere til økt bruk av refusjonsbestemmelsene, særlig i de kommuner hvor en hadde funnet tidligere bestemmelser vanskelig å praktisere, og derfor ikke hadde brukt dem.

Uten hensyn til hvorledes refusjonssystemet bygges opp, vil betalingsordning basert på avtale gi større fleksibilitet, og dermed virke mer effektivt enn lovbestemt refusjon.

Ofte vil det være en nødvendig forutsetning for å komme frem til fornuftige avtaleordninger mellom kommunen og private at partene har noe å falle tilbake på dersom avtale ikke kommer i stand. Refusjonsreglene er derfor et "ris bak speilet". Dette ble også fremhevet da refusjonsreglene ble vurdert i NOU 1984:9. Utvalget uttalte på side 13 følgende:

" Refusjonsordningens nytteverdi må derfor ikke vurderes bare ut fra hvor ofte den faktisk blir anvendt i de konkrete utbyggingssituasjonene, men også ut fra den verdi reglene har som bakgrunn for de avtaler som kommer i stand".

6. Mandat for utredningen.

Mitt arbeid skal inngå i de utredningsprosjekt som gjelder utvikling av virkemidler for bedre areal- utnyttelse i byer og tettsteder som et særlig bidrag til arbeidsgruppen for juridiske virkemidler.

Utredningen om alternative metoder for kostnads- fordeling ved opparbeidelse, drift og vedlikehold skal bestå av følgende hovedpunkter:

• refusjonssystemet
• utbyggingsavtaler
• avgifter
• frikjøpsordninger
• jordskifte

I utredningen ønskes en nærmere beskrivelse av de ulike metoder for fordeling av kostnader ved opparbeiding, drift og vedlikehold av kommunal- tekniske anlegg. Spesielt ønskes metodene vurdert i forhold til problemstillinger som erfaringsmessig kommer opp ved gjennomføring i fortettingssammenheng i byer og tettsteder. Samtidig ønskes vurdert om alle nødvendige tiltak omfattes av metodene, og om rekkefølge og prosedyrer er gode nok til å dekke de behov en ser i dag for effektiv kostnadsfordeling.

Et viktig element i utredningen blir også å vurdere hvordan felles grønt- og lekeareal kan innbefattes i ulike systemer for kostnadsfordeling, og dermed vurderes på lik linje med annen type nødvendig infrastruktur i boligområder.

II

PRIVATES PLIKTER TIL OPPARBEIDELSE AV OFFENTLIG VEI, VANN- OG AVLØPSLEDNINGER - PBL. § 67

Anvendelsesområde for pbl. § 67.

1. Planvurdert strøk.

Den tomt som skal gis pålegg om opparbeidelse, må enten ligge i regulert strøk eller i område som omfattes av bebyggelsesplan. Etter ordlyden krever ikke § 67 at veien som sådan skal være regulert. Det er tomten som skal bebygges som må være planvurdert, men i praksis er bestemmelsen blitt forstått slik at også veien må være planvurdert. Videre må bestemmelsen forstås slik at det ikke kan kreves opparbeidelse i større utstrekning enn planen rekker. Denne tolking følger av bestemmelsens formål, som er å sikre at de reguleringsmessige forutsetninger med hensyn til adkomst for tomten blir realisert samtidig med at tomten bebygges, og at den private sørger for dette.

I tillegg til at tomten og veien som sådan må være planvurdert, må det strøk som tomten ligger i være vurdert på samme måte.

Ved fastsettelsen av anvendelsesområde for § 67 oppstår problemer i to relasjoner. Dels blir det spørsmål om hva som ligger av krav bak formuleringen "strøk". Dernest vil det kunne oppstå problemer i tilfeller hvor det bare foreligger en begrenset plan, f.eks. ved at planen som sådan alene gjelder veitraséen.

Det er uklart hvor stort det regulerte området må være for at det skal være et "strøk". I en sak som er referert i Rettstidende 1980 side 1124 (Azal-dommen), var det regulert et område på 17 da. med 13 tomter. Høyesterett fant det ikke tvilsomt at dette var stort nok til å kunne betraktes som et strøk i lovens forstand.

Er de tomter det er tale om å utskille eller bebygge ikke planvurdert, mens veien til området er fastlagt i plan, vil det ikke være adgang til å kreve opparbeidelse. En kan da vanskelig tale om planvurdert strøk i lovens forstand.

Særlige problemer melder seg også der regulert vei fører frem til et regulert utbyggingsområde, men hvor området langs veien forøvrig er uregulert. I Norsk Rettstidende 1980 side 1125 ble det ikke lagt avgjørende vekt på at området langs veien ikke var regulert. Det avgjørende måtte være at veien førte frem til et regulert utbyggingsområde.

I forlengelsen av denne avgjørelsen, kan det heller ikke være noe i veien for opparbeidelsesplikt at adkomsten til utbyggingsområdet er regulert som felles avkjørsel. En slik regulering innebærer et ønske om privat veiforbindelse. Tradisjonelt er pbl. § 67 forstått slik at den krever offentlig vei til og langs tomten. Opparbeidelsesplikt er imidlertid ikke utelukket etter § 67 fordi om veiforbindelsen inn er regulert som felles- avkjørsel. Fellesavkjørselen må her sees på som en veiforbindelse etter § 66 nr. 1. Den kan kreves opp- arbeidet i medhold av § 67 a i pbl. samtidig som § 67 gir grunnlag for opparbeidelsesplikt av offentlig vei frem til fellesavkjørselen.

2. Byggetomten.

I praksis har det vært tvil om § 67 kan benyttes også ovenfor bebygde eiendommer. Således foreligger tilfeller fra praksis hvor bygningsmyndighetene har ment å kunne utløse opparbeidelse av regulerte veier ved tilbygging/ påbygging på eksisterende bebyggelse, og ved oppføring av garasjer. En slik sak er referert i Ombudsmannens Årsmelding 1988 side 161, hvor Oslo kommune forutsatte opparbeidelsesplikt for vei etter § 67 ved oppføring av garasje. En hadde i kommunen basert seg på et internt sirkulære fra 1957 basert på bygningsloven av 1924 § 48. I Oslo-vedtekten het det at "bebyggelse av eiendom må ikke finne sted, med mindre det til og langs eiendommen fører opparbeidet og godkjent gate....."

Praksis hadde lagt den forståelse til grunn at med bebyggelse i vedtektens forstand forsto en enhver oppføring av bygning som var søknadspliktig etter dagjeldende § 131 i bygningsloven av 1924. Samtidig oppfattet en eiendomsbegrepet i vedtektene nøytralt, slik at den omfattet både bebygget og ubebygget areal.

Ombudsmannen slapp å ta stilling til spørsmålet fordi kommunen etter intern vurdering omgjorde sin avgjørelse. Kommunen tok ved sin fornyede vurdering utgangspunkt i at siktemålet med § 67 og tidligere bygningslov § 48 var å etablere tilfredsstillende vei- og kloakkforhold ved utbygging av tomter. I forlengelsen av dette ble det lagt vekt på at både bygningslovkommiteens innstilling 1919 side 30 og ot.prp. nr. 30 (1923) side 16 og 17 bruker betegnelsen "tomt" som gjenstand for opparbeidelses- plikt.

Ved innføring av bygningsloven 1965 fremgikk uttrykkelig at opparbeidelsesplikten gjaldt ved bebyggelse av tomt. Samtidig la kommunen vekt på at bestemmelsen i § 67 var tatt inn i et kapittel i bygningsloven med overskriften "byggetomten". Etter plan- og bygningsloven 1985 gjelder tilsvarende.

På bakgrunn av dette var det rimelig klart at opparbeidelsesplikten bare gjaldt i forhold til ubebygget areale som enten er fradelt som egen tomt, eller kunne fradeles til utbyggingsformål. Dette måtte ha som konsekvens at hverken innbygging av veranda eller etablering av vindfang utløste opparbeidelsesplikt. Det samme måtte gjelde tilbygg, påbygg eller underbygging forøvrig samt hovedombygging. For sistnevnte hadde det selvstendig vekt at dette var arbeid som falt inn under § 87 nr. 2 i plan- og bygningsloven. For denne typen arbeider er bestemt at reglene i bygningsloven om oppføring av bygning gjelder tilsvarende. § 87 nr. 2 må forstås slik at det bare er de bestemmelsene i plan- og bygningsloven som refererer seg til selve bygningen som gjelder tilsvarende, og ikke bestemmelser som gjelder de krav plan- og bygningsloven setter til byggetomten. I forbindelse med sistnevnte vises til byggelovkomitéens innstilling 1919 side 169.

Utgangspunktet må være at plikten til opparbeidelse av vei-, vann- og avløpsanlegg etter pbl. § 67 bare oppstår ved fradeling av tomter, og etablering av nye bygninger på ubebygget areal som utgjør en egen byggetomt. Plikten oppstår også der det etableres ny selvstendig bebyggelse på areal som kan fradeles til utbyggingsformål, f.eks. ved at det etableres en ny boenhet i tillegg til den bestående. Av den grunn kunne ikke garasje for eksisterende bebyggelse utløse krav om veiopparbeidelse fordi en her vanskelig kunne tale om bebyggelse av tomt. Ombudsmannen ble meddelt denne vurdering, som ikke foranlediget ytterligere kommentar fra hans side.

3. Særskilt bebyggelse.

Driftsbygninger i landbruket.

I følge pbl. § 81 gjelder bestemmelsene i bygningsloven også for driftsbygning så langt de passer. Det er antatt at regelen i pbl. § 67 i utgangspunktet også gjelder for driftsbygninger (rundskriv H-20/86).

Fritidsbebyggelse.

Etter § 82 gjelder bestemmelsene i loven også fritids- bebyggelse med unntak av § 65 2., 3. og 4. ledd, og § 66 nr. 2, 2. og 3. ledd. Departementet kan imidlertid gi forskrift om at også andre bestemmelser i loven ikke skal gjelde. I forhold til pbl. § 67 er ikke gitt slik forskrift.

I rundskriv H-20/86 er tvert i mot forutsatt at på samme måte som for landbrukets driftsbygninger, vil kravene etter § 67 og 67 a om adkomst, vann- og avløpsanlegg også kunne gjøres gjeldende for fritidsbebyggelse.

§ 84-arbeid - andre varige konstruksjoner og anlegg.

I § 84 er bestemt at loven gjelder tilsvarende så langt den passer. En rekke av de konstruksjoner og anlegg som omfattes av § 84 er ikke naturlig å betegne som bebyggelse i henhold til pbl. § 67. Er det imidlertid tale om anlegg med arbeidsplasser, produksjonsanlegg m.v. og f.eks. idrettsanlegg, er det naturlig og nødvendig å sørge for vei, vann og avløp i samsvar med de krav pbl. § 67 setter.

Midlertidige eller transportable konstruksjoner.

For slike konstruksjoner har bestemmelsen i § 85 nærmere regler om meldeplikt og plassering. Paragraf 67 er ikke gitt tilsvarende anvendelse. Krav om vei, vann og avløp må i tilfelle vedtektsfestes i medhold av § 85, 3. ledd. I tillegg må det kunne stilles særlige krav i medhold av kommunehelsetjenesteloven vedr. vann- og avløps- forholdene, f.eks. der det er tale om å etablere camping- plasser.

Tilbygg, påbygging, underbygging.

Tilbygg, påbygging og underbygging som omfattes av § 87 omfattes ikke av § 67, jfr. ovenfor.

4. Adgangen til å dispensere fra plikten til å opparbeide offentlig anlegg - midlertidig utsettelse fra opparbeidelsesplikten.

Etter 1924-lovens § 48 og vedtektsbestemmelser i tilknytning til denne, ble det tidligere i stor utstrekning gitt adgang til utsettelse med å opparbeide vei og å legge ledninger, mot at eieren forplikter seg til å gjøre dette senere gjennom tinglyst erklæring.

Bygningsloven av 1965 ga ikke hjemmel for slik utsettelse. Likevel fortsatte praksis. Den rettslige begrunnelse for dette var at en så erklæringene som en betinget dispensasjon fra kravet i § 67. Hjemmelen var således § 8 bygningsloven av 1965 med vedtekt.

Plan- og bygningslovens § 67 har heller ingen bestemmelser om betinget utsettelse av opparbeidelses- plikten. Det følger imidlertid av § 7, 2. ledd, at midlertidig dispensasjon kan gis, enten tidsbestemt eller for ubestemt tid, ved at søkeren ved dispensasjonstidens utløp må oppfylle de krav det er gitt utsettelse med.

Det fremgår også uttrykkelig av § 7 at dispensasjon kan gjøres betinget av erklæring der eier for sin del aksepterer disse forpliktelser, og at denne erklæring kan kreves tinglyst. En slik erklæring er i tilfelle bindende for panthaver og andre rettighetshavere i eiendommen uten hensyn til når retten er stiftet, og uten hensyn til om erklæringen er tinglyst.

At det kan gis midlertidig utsettelse, er forøvrig også forutsatt i refusjonsbestemmelsene, jfr. pbl. § 49. Som utgangspunkt er fullt bebygget eiendom ikke refusjons- pliktig. Har imidlertid eiendommen fått midlertidig utsettelse med å oppfylle forpliktelsene etter § 67, blir eiendommen refusjonspliktig likevel såfremt forpliktelsene blir oppfylt gjennom det tiltak det søkes refusjon for.

Foruten at slike midlertidighetserklæringer har betydning for refusjonsspørsmålet, kan de også ha konsekvenser når det offentlige eller private skal erverve grunn eller rettigheter gjennom ekspropriasjon for opparbeidelse av det tiltak utsettelsen gjelder.

5. Kravet om veiopparbeidelse.

Formålet med bestemmelsen i § 67.

Formålet med bestemmelsen i § 67 er å sikre en kontinuerlig forlengelse av veinettet etter hvert som utbygging skjer. Bestemmelsen er derfor blitt tolket slik at utgangspunktet må tas i nærmeste offentlige vei som tilfredsstiller det kommunale krav. Fra dette punkt skal det gå vei frem til tomten.

Det kan bare kreves forbindelse fra en tidligere opparbeidet vei, jfr. NOU 1984:9 side 53. Veien skal i så fall opparbeides langs den side av tomten hvor den har sin adkomst. Veien skal altså ikke bare gå frem til adkomsten, men anlegges langs hele fasadelinjen. Hvis eiendommen har flere fasader mot offentlig regulert vei, kan det være nødvendig å ha vei langs flere fasader for å oppfylle lovens krav.

Når veien skal opparbeides til og langs den siden av tomten hvor den har sin adkomst, blir det et sentralt spørsmål hva som ligger i adkomstbegrepet i § 67. Dette refererer seg ikke til det privatrettslige forhold, jfr. Os: "Byggetillatelse" side 59. Det er den rent reguleringsmessige siden av adkomsten bestemmelsen har for øye. Med adkomst menes altså den regulerte adkomst. Hvis adkomsten ikke er regulert, må det være en adkomst som kan godtas reguleringsmessig av veimyndighetene. Os: "Byggetillatelse" side 59 nevner som eksempel:

En eier hadde ordnet seg med adkomst fra baksiden av veien over en privat uregulert avkjørsel, og derfra ut på hovedveien. Myndighetene mente imidlertid at eiendommen hadde sin adkomst direkte fra hovedveien. Han ble derfor pålagt å opparbeide tilknytning her selv om dette ble vesentlig dyrere fordi adkomsten måtte legges gjennom en 4 meter dyp skjæring.

Det er viktig å holde fast at det er tomten som er gjenstand for opparbeidelsesplikt etter § 67. Dette har konsekvenser for de tilfeller hvor store eiendommer blir gjenstand for utparsellering. § 67 har tradisjonelt vært forstått slik at bestemmelsen bare gir hjemmel til å påby veiopparbeidelse til og langs den del av tomten som naturlig må anses som tomt for en aktuell bebyggelse. Veiplikten kan ikke utstrekkes til å gjelde hele resten av eiendommen, jfr. Os: "Byggetillatelse" side 60.

Særlige spørsmål oppstår for de såkalte bakenforliggende tomter. Her er det tale om utparsellering av tomter som ikke har fasade mot offentlig vei i tradisjonell forstand.

Forbindelsen til offentlig vei vil her oftes være ordnet på privatrettslig grunnlag ved hjelp av tinglyst erklæring som sikrer forbindelse til offentlig vei, jfr. pbl. § 66. Det kan også være at eiendommen har regulert felles avkjørsel som adkomstforbindelse mellom tomt og offentlig vei. Kravet om opparbeidelse til og langs tomten gjelder imidlertid vei så langt den er vist i planen. Veiforbindelse etter § 66 vil vanligvis ikke være regulert. En slik privat vei kan ikke kreves opparbeidet i medhold av § 67, hvilket forøvrig harmonerer best med loven, hvis siktemål er å knytte plikten til offentlig veiopparbeidelse til private. En fellesavkjørsel vil på den annen side være regulert. Tradisjonelt har en imidlertid ut fra lovens formål sett det slik at opparbeidelsesplikt etter § 67 ikke omfatter felles- avkjørsler. Veimyndighetene kan imidlertid etter de endringer som ble gjort ved innføring av plan- og bygningsloven 1985 pålegge opparbeidelse også av felles- avkjørsler. Dette har fått uttrykkelig hjemmel i § 67 a.

Det følger av dette at det ikke er noe ubetinget krav etter § 67 at byggetomten har fasade mot offentlig vei. Det er tilstrekkelig at byggetomten har en privat adkomstvei som kan godkjennes etter § 66. Opparbeidelses- plikten i disse tilfeller gjelder offentlig vei til og med avkjørselen mellom offentlig og privat vei.

Kravet til veistandard.

§ 67 har ingen uttrykkelige krav til veiens standard. Det er det opp til kommunen å bestemme, jfr. bestemmelsens punkt 3.

Forutsetningen er at det ikke stilles strengere krav til veier som opparbeides i privat regi enn dem som opparbeides av kommunen, jfr. NOU 1984:9 side 53. Når opparbeidelsesplikten gjelder vei, ligger det også her en begrensing som kommunene må iaktta. Da kan det f.eks. ikke gis pålegg om nedlegging av kabel-tv-anlegg, el-kabler og eventuelt andre ledninger. I tilfelle må det inngås avtale om dette med utbygger. Derimot må det være kurant å stille krav om asfalt, kantsten o.l. Gate- belysning faller derimot antagelig utenfor.

Standardkrav etter § 67 må forøvrig ses i sammenheng med refusjonsbestemmelsen. I § 46 er vei forstått slik at den omfatter kjørebane med fortau og snuplasser, gangvei, sykkelsti, turvei og offentlig plass. Slike anlegg kan kreves opparbeidet i medhold av § 67 så lenge en holder seg innenfor breddebegrensingene som bestemmelsen angir.

Veibredden er den samme som for refusjon, jfr. pbl. § 48, 2. ledd. Hovedregelen er at kan kreves utlagt veigrunn i 10 meters bredde med nødvendig tillegg for fylling og skjæring. De 10 meterne er den del av veien som skal være planert og innbefatter selve kjørebanen, fortau og banketter, eventuelt også gang- og sykkelvei.

Selve opparbeidelsen er begrenset til 6 meters effektiv veibredde. Med dette menes den del av veien som skal benyttes til trafikk. Det inkluderer selve kjørebanen og fortau/sykkelvei. I tillegg kommer 2 meter banketter på begge sider. Disse kan imidlertid ikke kreves opparbeidet som vei. En kan bare kreve disse planert.

Enkelte eiendommer kan pålegges å opparbeide vei i 20 meters bredde. Dette gjelder forretnings-, kontor- og industrieiendommer og boligblokker på mer enn fire etasjer. Her er det ikke tale om noen begrensing i breddekravet til effektiv veibredde.

I praksis forekommer ofte, særlig i forbindelse med fortetting av eksisterende byggeområder, at det fra tidligere er etablert vei. Veien tilfredsstiller imidlertid ikke de breddekrav den aktuelle regulering forutsetter. I tilfeller som dette kan grunneier bli pålagt å opparbeide veien i høyere standard enn tidligere. Antagelig må det samme gjelde der bredde- kravene er tilfredsstilt, men veien f.eks. ikke har fast dekke.

Når det gjelder selve avkjørselspunktet mellom privat og offentlig vei, følger det av veilovens § 43 at avkjørselen skal bygges og holdes ved like i samsvar med regler som Vegdirektoratet har gitt. I forbindelse med byggesøknaden, må derfor Veimyndighetenes uttalelse innhentes etter pbl. 95 nr. 2 for å få fastsatt bestemmelser om sikt, byggteknisk utforming, vedlikehold m.m.

Når det gjelder lokaliseringen av avkjørselen, fremgår det av det som er nevnt foran at det ikke er det privatrettslige adkomstpunkt som er avgjørende for lokaliseringen av opparbeidelsesplikten. Det er den rent reguleringsmessige siden § 67 har for øye. Er avkjørselen regulert, vil en slik regulering være bindende for veimyndighetene. Mener veimyndighetene eller grunneier at tiden er gått fra planen, må det i tilfelle foretas en planendring eller gis dispensasjon.

6. Opparbeidelse av vann og avløp.

På samme måte som for vei, kan det med hjemmel i § 67 kreves opparbeidet hovedavløpsanlegg og hovedvannledning. Med hovedavløpsanlegg menes ledning for transport av avløpsvann, d.v.s. selve ledningene og pumpen, hvor slik er nødvendig. I tillegg kommer nødvendige kummer, jfr. NOU 1984:9 side 54 og ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 41. Det er grunn til å merke seg at hovedavløpsanlegg ikke skal tolkes overensstemmende med det tilsvarende begrep i forurensingsloven. I forurensingsloven omfatter dette begrep også anlegg for behandling av avløpsvann. Når det gjelder avløpsvann, er det uttrykkelig sagt i § 67 at i tillegg til hovedavløpsanlegg kan det i tilfelle også kreves særskilt overvannsledning.

Dimensjonene for avløpsledningen er begrenset til 305 mm i rørdiameter. Det samme gjelder overvannledningen der avløpsledningen legges som separat system. For vann- ledninger gjelder tilsvarende bestemmelser. Det kan kreves lagt hovedvannledning til og langs eller over tomten med en rørdiameter på 105 mm.

Både for avløp og vann er kravet at ledningen fører til og langs eller over tomten. Bestemmelsen inneholder imidlertid den uttrykkelige hjemmel for bygningsråd til å godta avløpsforbindelse til annet hovedavløpsanlegg og vannforsyning fra annen vannledning. I så fall må etableres stikkledninger. Formålet med krav om ledninger til og langs eller over tomten er å hindre et system av stikkledninger over store distanser. Dette kunne en imidlertid oppnå ved å slappe av på kravet, slik at ledningen bare legges til tomten. Når tomteeier likevel må føre ledningen langs eller over tomten, er det av hensyn til den gradvise forlengelse. Når en eventuell annen ordning enn hovedregelen i § 67 skal vurderes, må både betenkelighetene med en lang stikkledning og hensynet til kontinuiteten i utbyggingen tas i betraktning. I følge lovforarbeidene må hovedregelen benyttes dersom ledningen i følge planene skal forlenges til andre eiendommer, jfr. NOU:9 1984 side 54.

Etter ordlyden hjemler ikke § 67 tilknytningsplikt til ledningen.

Det er antatt at på dette punkt må bestemmelsen suppleres med reglene i §§ 65 og 66, hvor det er anledning til å stille krav om tilknytning til offentlig ledning, såfremt denne går over eiendommen eller i vei som støtter til den, eller over nærliggende areal. Regelen er da at tilknytning skal skje med mindre særlige grunner tilsier en annen ordning.

7. Tidspunktet for opparbeidelsen.

Adgang til å kreve opparbeidelse etter bygningsloven 1965, var betinget av at kommunen hadde vedtekt til § 67. I plan- og bygningsloven 1985 er vedtektskravet sløyfet, hvoretter opparbeidelsesplikten i utgangspunktet er ubetinget.

Etter ordlyden kan tomt bare deles eller bebygges dersom vei er opparbeidet og godkjent, og ledninger fører til og langs eller over tomten. Som utgangspunkt må derfor arbeidene være ferdig før delings- eller byggetillatelse gis.

For delingstillatelse er imidlertid uttrykkelig bestemt i § 67 nr. 1, 2. ledd, at tillatelse kan gis på vilkår av at arbeidene først blir utført før tomten bebygges.

Lovens ordning er ellers at igangsettingstillatelse ikke skal gis før arbeidene er ferdigstilt. Det kan undertiden gi en uheldig fremdrift, f.eks. fordi en under anlegget er avhengig av masser som mest hensiktsmessig kan tas fra byggetomten.

Dessuten skal veien gjerne tjene som anleggsvei i byggeperioden, hvoretter en ferdigstillelse i forkant representerer et unødvendig bruk av ressurser. Av ovennevnte grunner har nok kommunene vært relativt lemfeldige med hensyn til kravet om ferdigstillelse før bebyggelse i approbasjonsvilkårene. I et fallende byggemarked, må kommunene i tilfelle være klar over at å slappe av på kravet om ferdigstillelse representerer risiko. En bør i tilfelle kreve sikkerhetsstillelse slik at en ikke risikerer at utbygger med sin maskinpark forsvinner når oppgjør for prosjektet har funnet sted uten at de offentlige anlegg er utført tilfredsstillende og er godkjent av kommunen. For å bringe praksis i samsvar med lovens krav, bør § 67 åpne for at det som vilkår i byggetillatelse kan bestemmes at kommunalteknisk arbeid må være utført før brukstillatelse/ferdigattest gis samtidig som byggearbeidet ikke kan igangsettes uten at det er stilt sikkerhet for utgiftene. Så vel reelle hensyn som hensynet til harmoni tilsier at tilsvarende krav om sikkerhetsstillelse bør stilles i forbindelse med opparbeidelse av fellesarealer etter § 67 a. Om denne bestemmelse, se nedenfor. Alternativet til lovhjemmel for utsettelse, er at bygningsmyndighetene dispenserer.

Dispensasjon er imidlertid betinget av at "særlige grunner" foreligger, samtidig som saksbehandlingen er noe mer omfattende. De fleste grunner taler derfor for å utvide § 67 og § 67 a.

8. Kommunal overtagelse.

Paragraf 67 nr. 4 bestemmer at vei, hovedavløpsledning og hovedvannledning som er lagt av private i samsvar med bestemmelsene, skal holdes vedlike av det offentlige fra det tidspunkt anlegget er ferdig og godkjent. Anlegget tilfaller da kommunen uten vederlag. Kommunen plikter likevel ikke å overta vei som ikke er opparbeidet i full bredde.

Ved overtagelse blir altså kommunen eier av anlegget, og får vedlikeholdsplikten. Veien blir fra dette tidspunkt offentlig vei i veilovens forstand, og ledningene inngår på en ordinær måte i det offentlige ledningsnett. Selve tilknytningen til ledningen for bebyggelse må det betales tilknytningsavgift for. Har kommunen innført et system med differensierte avgiftssatser, skal i tilfelle grunneier belastes lav sats.

Felles avkjørsel som er pålagt opparbeidet etter § 67 a, overtas ikke av det offentlige, hvilket er naturlig fordi det allerede i reguleringsformålet ligger en vurdering av at veien skal være privat.

9. Opparbeidelse av fellesarealer.

Som for vei, vann og avløp kan det med hjemmel i § 67 a kreves opparbeidet felles avkjørsel, felles gårdsrom eller annet fellesareal for flere eiendommer. Forut- setningen er at fellesarealene fremgår av reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Det må av planen også fremgå hvilke eiendommer arealet skal være felles for. Når noen av disse eiendommene ønskes fradelt eller bebygd, kan det settes krav om erverv, klausulering og opparbeidelse av fellesarealene. For fellesarealene er det ikke krav om at disse må være etablert før delingstillatelse eller byggetillatelse gis. Det er altså tilstrekkelig at kravet om opparbeidelse settes som vilkår ved igangsettings- tillatelse. I praksis betyr det at målebrev ikke blir utferdiget, eller brukstillatelse/ferdigattest gitt før vilkåret er oppfylt.

For at det skal være tilstrekkelig sikkerhet for at også fellesarealene blir ervervet, klausulert og opparbeidet som bestemt i § 67 a, bør det også i relasjon til denne bestemmelsen være et vilkår at det skal stilles nødvendig sikkerhet. Bestemmelsen bør i likhet med § 67 endres for så vidt gjelder dette.

III

LOVBESTEMT REFUSJON

1. Historikk.

Prinsippet om at en eier av eiendom som støter til gate eller vei må bidra økonomisk når gaten eller veien skal anlegges eller forbedres, har lang tradisjon i norsk rett. Prinsippet kom opprinnelig inn i bygningsloven for Christiania av 1827. Grunneiere som ved å bebygge sin tomt hadde foranlediget opparbeidelse av ny gate, pliktet å avstå den regulerte veigrunn vederlagsfritt innenfor en bredde på 20 alen. Senere - i Christianialoven av 8.09.1842 og 5.06.1875 - ble det bestemt at også bebygde eiendommer skulle avstå grunn vederlagsfritt ved vei- utvidelse til kommunen. I begge tilfeller var fradraget begrunnet i en presumpsjon for at resteiendommen fikk verdistigning som følge av anlegget. I Norsk Retts- tidende 1880 side 278 kom Høyesterett til at grunneieren hadde krav på erstatning hvis denne presumpsjonen ikke slo til.

Kompensasjonsprinsippet førte til ulik behandling av eiendommer som ellers sto likt. Således var det en rekke eiendommer som ville ha fordel av anlegget som slapp å betale fordi en ikke skulle avstå grunn. Dermed var det ingen erstatning å avkorte i. Etter hvert ble derfor kompensasjonsprinsippet erstattet av et refusjonsprinsipp som gir kommunen et direkte krav mot alle eiendommer som får fordel av gate eller vei.

Bygningsloven ble revidert på slutten av 1800-tallet, og i disse ble bestemmelser om refusjon inntatt. I Christianialoven av 26.05.1896 fikk grunneierne full erstatning uten fordelsfradrag ved veiutvidelse/vei- etableringer. De samlede erstatninger ble deretter fordelt på de tilstøtende eiendommer i det respektive kvartal. Bredde som kunne refunderes var begrenset til 12,50 meter. Den innbyrdes fordeling ble foretatt etter eiendommenes fasadelengder langs gaten. Både bebygde eiendommer og tomter var refusjonspliktige, men for tomtene forfalt refusjonskravet først ved bebyggelse. Refusjonskravet var begrenset til verdiøkningen. Hvis dette førte til at kommunen ikke fikk dekket alle utgiftene hos de eiendommer som støtet til gaten, hadde kommunen adgang til såkalt "subsidiær refusjon" mot andre eiendommer som steg i verdi som følge av tiltaket.

Prinsippet om refusjon ble videreført i bygningsloven av 22.02.1924. Refusjonsplikten for grunnerverv gjaldt veiutvidelser inntil 15 meters bredde, jfr. § 46 nr. 1. Ved vedtekt kunne refusjonsplikten utvides til å gjelde utgiftene til grunnerverv i 20 meters bredde, jfr. § 47 nr. 1. For opparbeidelse av gate med kloakk var refusjonsplikten avhengig av vedtekt.

Det kunne etter § 48 bestemmes at grunneierne skulle refundere utgiftene til opparbeidelse av gate i en bredde inntil 20 meter og med kloakkrør inntil 305 mm i diameter. Refusjonspliktige var de eiendommer som støttet til gaten. Utgiftene ble fordelt ut fra fasadelengde.

I bygningslov 1965 ble refusjonsbestemmelsene fra 1924- loven videreført. En viss utvidelse av antall refusjons- pliktige ble foretatt. Mens refusjonspliktige tidligere var eiendommer som umiddelbart støttet til gaten, skulle refusjonspliktige etter den nye lov være de som fikk ny eller bedre adkomst eller kloakkforbindelse. Det var altså de samme kriterier som utpekte de refusjons- pliktige eiendommer som også begrunnet verdistigningen. Mellom de refusjonspliktige skulle utgiftene fordeles med 1/3 i forhold til eiendommens fasade til tiltaket, 1/3 i forhold til eiendommenes areal, og 1/3 i forhold til eiendommens tillatte utnytting. Samtidig ble verdi- stigningsberegningen lovfestet. Det ble i forbindelse med dette understreket at det skulle tas hensyn til alle former for verdistigning, jfr. ot. prp. nr. 1 (1964-65) side 72. Ved lov 31.05.74 ble det innført refusjonsplikt for vannledninger.

Begrunnelse for refusjonsplikten er at de tekniske anlegg medførte en verdistigning for eiendommene. Dette ble uttrykkelig slått fast av Høyesterett i Norsk Retts- tidende 1974 side 997. Her ble lagt til grunn at verdistigningsbegrensingen gjaldt i sin alminnelighet for refusjonskrav.

Refusjonsbestemmelsene ble på ny revidert i 1986. Siktemålet var å gjøre refusjonssystemet mer praktikabelt. Hovedgrepet var at refusjon bare skulle pålegges areal som ble byggeklare som følge av tiltaket. Tidligere var det slik at alle eiendommer som hadde fasade til vei skulle delta i fordelingen. En så dette som uheldig fordi det derved ikke var gitt at alle eiendommene ble tilført noen verdistigning. Ved bare å pålegge refusjon på areal som gjennom tiltak får oppfylt forpliktelsene etter § 67, vil det være en sterk presumpsjon for at verdistigning har funnet sted. En var ved lovendringen klar over at enkelte bebygde eiendommer som får nytte av tiltaket ville slippe refusjon som følge av endringene - spesielt ved vann- og avløpsrefusjon. Således ville bebygde eiendommer kunne få pålegg etter pbl. § 66 nr. 2 om å knytte seg til offentlig ledning. Paragraf 66 nr. 2 innebærer imidlertid ingen forpliktelser om å legge den refusjonsberettigede ledning. Den bestemmer alene at eieren må knytte seg til bebyggelse ved stikkledning som han selv må bekoste. Det å få innlagt offentlig vann og avløp i stedet for brønn eller separat avløpssystem vil normalt være en fordel. Når slike eiendommer likevel ble holdt utenfor refusjons- ordningen, var det for å få et system uten verdi- stigningsbegrensingen.

Skulle allerede bebygde eiendommer tas med, måtte verdistigningen vurderes konkret ut fra eiendommens verdi med og uten tilknytningsmulighet til offentlige vann- og avløpsledninger. Ved bare å ta med areal som ble byggeklare som følge av tiltaket, vil alle som deltar i refusjonen i prinsippet være like forpliktet til å utføre tiltaket. Presumpsjon for verdistningen var således så sterk at byggesaksutvalget foreslo å oppheve begrensingen om verdistigning. Men som en sikkerhetsventil ble innført en innløsningsplikt for tiltakshaveren, hvis eieren av et refusjonspliktig areal mente at det ikke var tilført verdistigning.

Departementet opprettholdt byggesaksutvalgets forslag om hvilke areal som skulle belastes refusjon, men opprettholdt verdistigningsbegrensingen.

Tidligere hadde spørsmålet om en eiendom som var steget i verdi som følge av refusjonsberettigede tiltak hørt under skjønnsrettene. Departementet foreslo at avgjørelsen skulle foretas ved takst foretatt av sakkyndig oppnevnt av herreds- eller byretten med mulighet for overtakst gjennom tre sakkyndige oppnevnt av lagmannsretten. Departementets forslag ble vedtatt.

Når refusjonskravet er begrenset til verdistigningen, må refusjonskreditor bære de utgifter som ikke dekkes gjennom refusjonen. Av den grunn ble det åpnet for subsidiær refusjon ved at udekket beløp ble fordelt på øvrige refusjonspliktige eiendommer. Når verdistignings- begrensingen ble opprettholdt, er det heller ingen grunn til å beholde innløsningsadgangen. Bakgrunnen for endringen i byggesaksutvalgets forslag er inntatt i ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 26 følgende.

2. Refusjonsberettigede tiltak.

For å få krav på refusjon, er det ikke tilstrekkelig å ha utført et tiltak som en annen eiendom vil ha nytte av. Refusjon krever hjemmel i lov. Lovhjemmel er nødvendig fordi det ikke finnes noen alminnelig regel i norsk rett om at berikelse av annen person utløser krav. Et refusjonskrav må således ha grunnlag enten i lov eller avtale.

Hvilke tiltak som utløser refusjonskrav, er uttømmende regulert i pbl. § 46. Under nr. 1 er tatt inn bestemmelser om refusjon for offentlige og kommunal- tekniske anlegg. Det er veier og ledninger som skal eies og vedlikeholdes av det offentlige. Utfører det offentlige slike byggearbeider, vil disse arbeider som den store hovedregel utløse refusjonskrav. For veier må det imidlertid gjøres unntak for de såkalte "fasadefrie veier", se § 46 nr. 1, 4. punktum. Begrunnelsen for å belaste tilstøtende eiendommer utgifter til veier, er veiens funksjon som adkomst til de private eiendommene.

De har særlig nytte av veien, selv om veien også tjener den alminnelige ferdsel for gjennomfart. Er veien utelukkende bygget for gjennomkjøring, vil tilstøtende eiendommer ikke ha noe nytte av tiltaket. Dermed oppstår det heller ingen fordel som begrunner refusjon. Av den grunn er det bestemt i § 46 nr. 1, 4. punktum, at det ikke kan kreves refusjon for utgifter til offentlig veistrekning hvor private avkjørsler ikke blir tillatt. Unntaket for anvendelse på motorveier og andre større gjennomfartsveier hvor det med bestemmelser i veiplan eller reguleringsplan er fastlagt eller forutsatt at avkjørsler ikke er tillatt.

Også private kan stå som utbygger av offentlige veier og ledninger. Det vil være situasjonen der det er stilt krav om opparbeidelse i medhold av pbl. § 67. Om denne bestemmelse, se kap. II foran. Når private har fullført tiltaket, tilfaller det vederlagsfritt kommunen mot vedlikeholdsplikt, jfr. pbl. § 67 nr. 4. Private som har opparbeidet offentlig vei og ledninger i medhold av § 67, kan på lik linje med det offentlige kreve refusjon.

For veier vil ofte situasjonen være slik at det ikke er aktuelt å foreta opparbeidelse i full regulert bredde med en gang. Ved delvis opparbeidelse, har kommunen ikke plikt til å overta anlegget. Refusjonsplikten er likevel i behold også i disse tilfeller. Det samme gjelder senere utvidelse som vil være et selvstendig refusjonsberettiget tiltak. Om dette vises til ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 27.

Det følger av pbl. § 48, 2. ledd, at det ikke kan kreves refusjon for tiltak som etableres i større utstrekning enn det som er fastlagt i pbl. § 67. Det betyr at refusjonsplikten for veier er begrenset til en veibredde på 10 meter, unntaksvis 20 meter. For vann- og avløps- ledninger gjelder spesielle krav til rørdiameter. Refusjonsplikten faller imidlertid ikke bort selv om veier og ledninger etableres i større utstrekning enn det som er fastlagt i § 67. Bestemmelsen i § 48, 2. ledd, har alene den konsekvens at overskytende veibredde/rør- diameter ikke er refusjonsberettiget. I praksis innebærer det at de samlede utgifter ved opparbeidelsen må reduseres forholdsmessig ved refusjonsutligningen.

I § 46 nr. 1 er bestemt at det er den som har lagt, omlagt eller utvidet godkjent offentlig vei eller anlegg for transport av vann og avløpsvann som kan kreve refusjon. Det vanlige er at det kreves refusjon for en helt ny vei som bygges. Men i prinsippet kan det også kreves refusjon når vei omlegges, enten slik at den legges i ny trasé eller utvides, slik at kjøreveien eller fortauet f.eks. blir bredere. I slike tilfeller er det alene utvidelsen som er refusjonsberettiget.

Hvis veien før utvidelsen hadde maksimumsbredde som fastsatt i § 48, 2. ledd, vil det ikke være adgang til noe refusjonskrav som følge av utvidelsen.

Omlegging og utvidelse av vei og anlegg forøvrig må avgrenses mot vedlikehold og opprustning. Vedlikehold og opprustning er ikke refusjonsberettigede tiltak. Med vedlikehold menes det som er nødvendig for å opprettholde veiens standard. Typisk eksempel er asfaltering. Når veien første gang bygges, kan utgiftene til asfalt tas med. Når det senere legges nytt dekke, er det vedlikehold. Det samme gjelder grøfterensk.

Tvilstilfeller oppstår ved standardforbedringer. Hvis veien fra før er i så dårlig forfatning at den ikke tilfredsstiller kommunens krav etter § 67, vil istand- setting kunne være refusjonspliktig. Også i dette tilfellet er det antatt at asfaltering alene ikke er tilstrekkelig. Det må noe mer til, f.eks. at eksisterende vei tilføres bærelag og grøfter.

Ved siden av veier, er anlegg for transport av vann og avløpsvann refusjonsberettiget. Det er bare den del av slike anlegg som har en transportfunksjon som kan tas med, jfr. ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 27. Det er således ikke anledning til å kreve refusjon for rense- anlegg og vannforsyningsanlegg. Utføres avløpsanlegg med separate ledninger for spillvann og overflatevann, er begge ledninger refusjonsberettiget. I tillegg til rørene, kan det også kreves refusjon for kummer og pumpe- utstyr. At det refusjonsberettigede tiltak er begrenset til transportsystemet, fremgår uttrykkelig av § 46 nr. 1.

Hva som nærmere ligger i "vei" er fastlagt i § 46 nr. 1, 2. punktum. Med vei forstås kjørebane med fortau og snuplasser, gangvei, sykkelsti, turvei og offentlig plass.

Breddebegrensingen i § 48, 2. ledd, gjelder ved etablering av plasser. Når kjørende og gående trafikk separeres, kan det være en smaksak om banen for den gående skal betegnes som gangvei eller fortau. I og med at begge er refusjonsberettigede, er det unødvendig å gå opp grensen.

Bygges gangvei/sykkelvei uten at det samtidig etableres kjørebaner, vil det oppstå problem med refusjonskravet. Det har sammenheng med bestemmelsen i § 49 om at eiendommen må få lovlig tilknytning til vei som vilkår for å kreve refusjon. I praksis betyr det at gangveien/ sykkelveien må være tillatt som kjørbar adkomst for at refusjonskrav kan fremmes. Bygges imidlertid gangveien/ sykkelveien sammen med kjørebanen, eller med utvidelse av denne, vil refusjonskravet være i behold.

Også offentlige plasser er tatt med blant de refusjons- berettigede tiltak. Meningen er imidlertid ikke å gjøre plassen som sådan refusjonsberettiget. Poenget er å inkludere i refusjonssystemet den del av plassen som har samme funksjon som gaten.

Parkeringsplasser faller således utenfor. Holdeplasser for busser betraktes imidlertid som en del av veien, og er således refusjonsberettiget innenfor bredde- begrensingen. Det er imidlertid antatt at holdeplasser for drosje faller utenfor, jfr. NOU 1984 side 34. Rundkjøringer vil måtte tas med i den utstrekning rund- kjøringen tjener som ledd i adkomstsystemet til den enkelte eiendom.

Siden refusjonssystemet baserer seg på forutsetningen om at den enkelte eiendom tilføres en fordel ved å slippe utgiftene til selv å bygge kommunalteknisk anlegg, er det en nær sammenheng mellom refusjonsreglene og pbl. § 67. Det gjør det redaksjonelt lite naturlig å uttrykke krav til vei, vann og avløpsanlegg i refusjonsbestemmelsene. De spesifikke krav bør heller nedfelles i § 67. For vann- og avløpsanleggenes vedkommende, bør det fremgå av § 67 nr. 1 punkt b og c at pålegget kan omfatte nødvendige kummer og pumpeutstyr. Og for veier i § 67 nr. 1 punkt a er det på samme måte nærliggende å flytte definisjonene i § 46 til § 67, og samtidig foreta ytterligere presi- seringer i den utstrekning en finner dette nødvendig, jfr. ovenfor. Så bør det også for de offentlige anleggs vedkommende fremgå uttrykkelig av § 46 at refusjonsretten gjelder anlegg hvor det kan gis pålegg etter § 67.

De tiltak som er nevnt foran, er slike som kommunen skal eie. Også private kan bli pålagt å opparbeide veier og ledninger som skal bli offentlige. Når private har fullført tiltaket, tilfaller det vederlagsfritt kommunen mot vedlikeholdsplikt, jfr. § 67 nr. 4. Selv om loven fastlegger at tiltak må være pålagt i medhold av pbl. § 67 for å kreve refusjon, ligger det ikke i dette at det må være gitt et formelt pålegg. Det er tilstrekkelig at bygningsmyndighetene under byggesaken har gitt uttrykk for at tiltaket må utføres som betingelse for å få byggetillatelse.

Det er ikke uvanlig at entreprenører går med på å utføre større tiltak enn det bygningsmyndighetene kan kreve etter § 67 mot at kommunen yter et tilskudd. En slik avtale vil ikke medføre at den private mister sitt refusjonskrav. Det følger av pbl. § 48.

Også tiltak som skal forbli i privat eie, kan være refusjonsberettiget. Hjemmelen for dette finnes i pbl. § 46 nr. 2. Refusjonsberettigede tiltak av denne karakter er først og fremst fellesarealer. Med fellesareal menes tiltak som kan pålegges opparbeidet etter pbl. § 67 a - felles avkjørsel, felles gårdsplass eller annet fellesareal for flere eiendommer samt parkbelte langs industristrøk.

En forutsetning for at slike arealer skal være refusjons- berettigede, er at de er lagt ut til dette formål i reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Hjemmel for å gi bestemmelse om parkbelter i industristrøk, er pbl. § 25 nr. 6. Hjemmel for å gi bestemmelse om fellesareal er pbl. § 25 nr. 7. Likestilt med regulering er forøvrig bebyggelsesplan hvor hjemmelen for utlegging av områder til fellesarealer er pbl. § 28-2, 2. ledd. Det må i planen fastlegges hvem parsellen skal være felles for. Er disse krav oppfylt, kan kommunen gi pålegg om erverv, klausulering og opparbeidelse etter § 67 a. Erverv kan skje gjennom ekspropriasjon, idet grunneier kan foreta slik ekspropriasjon med kommunestyrets samtykke i henhold til pbl. § 38.

Ved opparbeidelse av fellesarealer med påfølgende refusjon vil gjennomføring av refusjonsoppgjøret innebære at de berørte eiendommer blir sameiere i anlegget. De vil dessuten ha felles vedlikeholdsansvar, jfr. veilovens §§ 54 og 55. Blir det senere aktuelt for andre å bruke veien, må det enten inngås avtale med sameierne eller det må foretas ekspropriasjon etter veilovens § 53. Ved slik etterfølgende ekspropriasjon skal det ikke foretas noe nytt refusjonsoppgjør, men alene utmåles ekspropriasjons- erstatning. Erstatningen vil gjerne utgjøre en forholds- messig andel av utgiftene til anlegg av veien. Dermed følger ekspropriasjonsfastsettelsen en fordeling av utgiftene som er basert på refusjonsrettslige prinsipper.

Også felles privat stikkledning i regulert område er refusjonsberettiget. Den som legger slikt anlegg, kan kreve refusjon hos andre som må bruke anlegget for å få byggetillatelse. Hvilke arealer dette er, fremgår ikke direkte av § 49 nr. 2 fordi vann og avløpsanlegg ikke omfattes av reguleringsplan eller bebyggelsesplan. I ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 29 er uttalt som ledende synspunkt for refusjonspliktige areal at dette omfatter eiendommer som kan oppnå byggetillatelse som følge av tiltaket. Det uttales at dette vil være tilfelle med areal som kan knyttes til tiltaket ved hjelp av stikk- ledning. I praksis må utarbeides en ledningsplan for området som viser omfanget av de private tilknytninger.

Etter mitt skjønn er reglene vedr. refusjon for private stikkledninger ikke klare nok.

Paragraf 49 nr. 2 bør gis et tillegg som knytter adgangen til refusjon opp mot ubebygd areal som kan bebygges, og som på grunn av tiltaket får lovlig tilknytning til vann- og avløpsledninger.

For felles stikkledninger og fellesarealer m.m. vil arealene som ligger til det private tiltak utgjøre en refusjonsenhet etter § 47 nr. 2.

For å gjøre adgangen til å legge felles stikklednings- anlegg mest mulig effektivt, er det ikke tilstrekkelig alene å ha refusjonshjemmel. Tiltakshaver må også gis ekspropriasjonsrett. I dag har plan- og bygningsloven ingen bestemmelser om ekspropriasjonsrett for private for opparbeidelse og drift av private vann- og avløpsanlegg. Det foreslås derfor at § 38, 2. ledd, utvides for å fange opp disse tilfellene. Alternativt vil ekspropriasjon måtte gjennomføres i medhold av vassdragsloven og oreigningslovens bestemmelser. Det kan være lite hensiktsmessig fordi saksbehandlingen er en annen. Dessuten er det ingen grunn til å ha ulike regler om adgang til ekspropriasjon for felles avkjørsler (som reguleres i § 38, 2. ledd) og felles ledningsanlegg. Dessuten er det hensiktsmessig at alle bestemmelsene vedr. ekspropriasjon for vei, vann og avløp samt gjennomføring av reguleringsplaner legges til plan- og bygningslovens ekspropriasjonskapittel.

3. Refusjonsenheten.

Når det er anlagt vei eller ledning som er refusjons- berettiget, må enheten avgjøres. Den bestemmer hvilke utgifter som skal fordeles under ett.

Regler om refusjonsenhet er fastsatt i § 47. Der det skjer en sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse av tiltak som er refusjonsberettigede utgjør dette en refusjonsenhet. Det er altså de samlede utgifter i forbindelse med en slik sammenhengende opparbeidelse som skal fordeles blant de refusjonspliktige eiendommer.

Det vil være mer eller mindre tilfeldig hvilken strekning som opparbeides under ett. Dreier det seg om privat refusjon, blir enheten bestemt av hvilken eiendom som først får pålegget etter pbl. § 67. Pålegget innebærer at vedkommende utbygger må bygge regulert vei, og legge vann- og avløpsledninger til og langs eller over sin egen eiendom. Er det kommunen som krever refusjon, vil kommunen selv bestemme hvor langt opparbeidelsen går. Kommunen står likevel ikke helt fritt. Forutsetningen er at valget er bestemt av saklige hensyn. Blir enheten bare bestemt ut fra hvilken oppdeling som gir kommunen mest mulig refusjon, vil vedtaket være ugyldig. Om dette, se Bygningslovkomitéens innstilling 1960 side 118.

Hvis utgiftene for en bestemt lengde varierer, kan det være av stor betydning for en eiendom hvorledes enheten blir. Den som ligger til den del av veien eller ledningen hvor utgiftene er minst, vil være interessert i at strekningen langs eiendommen blir en enhet. Omvendt vil den som ligger til den strekning hvor utgiftene er høyest, være interessert i at så mange som mulig blir med i enheten.

Det fremstår likevel som lite rettferdig å la enheten være bestemt av den enkelte entreprises utstrekning. For å rette opp de verste skjevhetene har loven åpnet for en oppdeling av den strekning som i følge hovedregelen er en enhet. Forutsetningen er at det må foreligge særlige omstendigheter. Som eksempler på slike omstendigheter nevner loven terrengforholdene og skifte av strøkets karakter. Oppregningen er ikke uttømmende. Det er heller ikke tilstrekkelig at det foreligger særlige omstendigheter. I tillegg må det være påkrevet å operere med andre enheter for å hindre en klart urimelig fordeling av utgiftene mellom de eiendommer som berøres av tiltaket. Den urimelige fordeling må således være kvalifisert. Loven gir forøvrig bare adgang til å dele opp den strekning som følger av hovedregelen i to eller flere mindre enheter. Om dette, se ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 28.

De tiltak som er refusjonsberettigede etter § 46 nr. 2, er gjennom regulerings- eller bebyggelsesplan definert særskilt. For disse tiltak er det ikke grunn til å dele opp refusjonsenheten i flere enheter. Enheten er i stedet tiltaket slik det fremgår av planen. Om dette, se § 47 nr. 2.

4. Refusjonsberettigede utgifter.

Utgangspunktet er at samtlige utgifter som faktisk er medgått er refusjonsberettigede. Forutsetningen er likevel at utgiftene har vært nødvendige for å få realisert tiltaket. Utgiftene kontrolleres gjennom kostnadsoverslag i forkant. Dette kostnadsoverslag skal foreligge før arbeidet settes i gang, jfr. § 52. Kostnadsoverslaget skal godkjennes av kommunen etter at berørte grunneiere og festere har hatt anledning til å uttale seg. I den forbindelse kan kommunen kreve innsendt bindende pristilbud, eventuelt innhentet i anbuds- konkurranse.

Kostnadsoverslaget danner grunnlaget for kommunens kontroll med utgiftene. Denne kontroll foretas i henhold til § 55.

Det er bare de nødvendige utgifter som kan kreves refusjonsutlignet. Det ligger i dette at det ikke kan kreves dekning for utgifter til å bygge ledninger og veier i større dimensjoner enn § 67 hjemler. Refusjons- kravet faller imidlertid ikke bort fordi om tiltaket utføres i større dimensjon. Det skal i stedet foretas en forholdsmessig reduksjon i de totale refusjonsberettigede utgifter. For veier skal reduksjonen foretas i forholdet mellom faktisk opparbeidet bredde og refusjonspliktig bredde. For ledninger skal reduksjonen foretas i forholdet mellom faktisk og refusjonspliktig diameter. Differansen vil kommunen måtte betale, enten som refusjonskreditor eller gjennom avtale med refusjons- kreditor. Om dette, se § 48, 2. ledd.

I noen tilfeller vil ekstra bredde gjøre veier uforholds- messig mer kostbare. Det vil f.eks. være tilfelle hvis veibredder utover 10 meter medfører at det må foretas riving av bygninger, forstøttningsmurer eller andre bygningsmessige innretninger. I disse tilfeller vil erstatningsbeløpet for bygningen eller anlegget ikke være refusjonsberettiget, jfr. pbl. § 48, 2. ledd siste punktum. Heller ikke rivings- og ryddingsutgifter er refusjonsberettiget. Forutsetningen for å ekskludere utgiftene fra refusjon, er at det er en ekstra bredde som er årsak til mér-utgiftene. Hvis riving likevel ville funnet sted, f.eks. normale skrånings- og fyllingsutslag, er det ikke den ekstra bredde som er årsak. Dermed inngår rivingsutgifter i det som kan kreves refundert.

I kravet om at utgiftene må være nødvendige, ligger ikke bare at kravet må referere seg til det refusjons- berettigede tiltak. Tiltakshaver har plikt til å få utgiftene så lave som mulig. Er f.eks. tiltaket blitt dyrere enn anbudskonkurransen skulle tilsi, må tiltaks- haver påvise at han har vært forpliktet til å betale mér-beløpet. Det ligger i plikten til aktsomhet at byggherren håndhever entreprisekontrakten med sikte på lavest mulig omkostninger. For eksempel må han påberope klausul om dagmulkt hvis dette er mulig. Han må i tillegg avstå fra å akseptere tilleggsregninger som han etter kontrakten ikke er forpliktet til å dekke.

Også standarden vil påvirke de totale utgifter. Paragraf 48 fastsetter ikke noen bestemmelse som begrenser de refusjonsberettigede utgifter til en bestemt standard. En viss veiledning gir § 46. Når § 46 henviser til § 67, og § 67 inneholder standardkrav, burde forholdet ikke skape spesielle problemer. Dette er ytterligere et moment for at det inntas bestemmelser i § 67 som nærmere fastlegger opparbeidelsespliktens omfang. I dag innebærer regelen om at utgiftene må være "nødvendige" at standardnormen må søkes i hva som er vanlig i lignende strøk i vedkommende kommune. I praksis betyr det at kommunal standard, eventuelt fastsatt i medhold av § 67 nr. 3, vil være avgjørende også etter dagens regelverk.

En lovendring med sikte på presisering vil imidlertid avskjære tvil om spørsmålet, og dermed innebære at reglene blir enklere å praktisere for den enkelte kommune og utbygger.

I tillegg til anleggsutgiftene, kan byggherren også kreve refusjonsutlignet utgiftene til grunnerverv. Det betyr at utgiftene til ekspropriasjonserstatning kan tas med. Det gjelder ikke bare selve grunnavståelsen. Er det gitt særskilt erstatning for beplanting eller tap av innretninger, skal disse medtas. Likeledes kan utgifter til ulempeserstatning tas med, f.eks. erstatning for vanskeliggjort adkomst, ved arrondering eller erstatning for nærføringsulemper, som støy, støv, lysinnsyn o.l. Også utgifter til erstatning for bygninger er refusjonsberettiget, jfr. Norsk Rettstidende 1939 side 124, og forutsetningsvis § 48, 2. ledd siste setning.

Er grunnen forhåndstiltrådt, kan avsavnsrenter i ekspropriasjonserstatningslovens § 10 også medtas.

Utgiftene til ekspropriasjon gjennom behandling av domstolene - skjønnsutgiftene - er også refusjons- berettiget. Det vil si at gebyrer og utgifter til nødvendig juridisk eller annen nødvendig sakkyndig bistand er omfattet. Utgifter til å få fastsatt og innkrevet refusjonskravene, kan derimot ikke tas med. Dette er ikke utgifter som er nødvendige for å få tiltaket utført. Det er i prinsippet likegyldig om utgiftene som skal dekkes gjennom refusjon er pådratt gjennom ekspropriasjon eller ved frivillig overdragelse. Et frivillig oppgjør må imidlertid ikke gå utover hva som ville blitt en sannsynlig ekspropriasjonserstatning.

Før lovendringen i 1986 var det uklart hvorvidt tiltaks- haveren kunne kreve renter på egne byggelån m.m. I NOU 1984:9 side 32 er det uttalt at renter av nedlagt kapital i anleggstiden er en utgift som kan tas med. Skal renter kreves, må det påvises at utgiftene ikke er innkalkulert i anbudet fra entreprenøren. Er det tilfellet, vil det ikke bli plass for noe særlig rentetillegg.

Normalt krever entreprenøren oppgjør gjennom avdrags- notaer. Da vil entreprenøren normalt ha inkludert renter frem til betaligstidspunktet. Tiltakshaveren kan kreve rente av det betalte beløp fra forfall og til tiltaket er ferdig. I denne sammenheng må tiltakshaveren kunne beregne seg ordinær lånerente for denne type lån. Rentene løper i anleggsperioden. Blir denne unødvendig lang, følger det av prinsippet i § 48 om at utgiftene skal være nødvendige at renten stanser hvis forsinkelsen kan bebreides tiltakshaver.

Skal refusjonskreditor avstå grunn, skal verdien av hans eiendom også inngå blant de utgifter som skal gjøres til gjenstand for refusjon. Det er altså ikke slik at refusjonskreditor plikter å subsidiere de øvrige grunn- eiere som utgiftene til anlegget skal fordeles mellom. Verdien av refusjonskreditors grunnavståelse skal fastsettes etter de samme prinsipper som ved grunn- avståelse fra refusjonsdebitorene. Om disse prinsipper, se ovenfor. I noen tilfeller, vil den refusjonspliktige grunneier på forhånd ha avstått veigrunnen vederlagsfritt til kommunen. Overensstemmende med hva som er sagt foran, vil verdien av denne grunn måtte fastsettes som en ordinær del av refusjonsutgiftene. Men siden avståelsen har vært vederlagsfri, vil en måtte trekke fra krone for krone i refusjonskrav mot vedkommende grunneier. Om dette, se Stang: "Bygningsrett" 1943 side 180.

5. Refusjonspliktig areal.

Etter de regler som gjaldt i henhold til bygningslov 1965, ble arealer fritatt for refusjon på grunn av manglende verdistigning ikke tatt med i fordelingen mellom grunneierne. Det fikk som konsekvens at tiltakshaveren måtte dekke beløpet. Etter 1965-loven var det ikke anledning til å foreta ny fordeling av udekkede beløp gjennom såkalt subsidiær refusjon.

Gjennom lovendringen 1986 ble det åpnet for subsidiær refusjon. Dessuten ble § 49 endret slik at bare arealer som måtte antas å få verdistigning som følge av tiltaket ble gjort refusjonspliktig. Det ble gjort ved å knytte refusjonsplikten til pbl. § 67. Paragraf 49 fastlegger at ubebygd areal som kan bebygges, og som på grunn av tiltaket får eller kan få etablert lovlig tilknytning til vei, vann eller avløpsledninger etter § 67 er refusjons- pliktig.

I krav om at ubebygd areal kan bebygges, ligger ikke noen forutsetning om ubebygd areal må være regulert til utbyggingsformål. Er området regulert, er det imidlertid en særdeles sterk presumpsjon for at utbygging kan finne sted. Bare i de tilfeller planen er foreldet, og det foreligger sikre holdepunkter for at planen blir endret, vil en kunne sette planen til side. Er området ikke planvurdert, må det avgjøres konkret om byggetillatelse er påregnelig. Slik lovteksten er formulert, kan det oppstå tvil om refusjonsplikten bare kan gjøres gjeldende for regulerte tomter. Det bør klargjøres i lovteksten at så ikke er tilfellet.

Det er bygningsmyndighetene som foretar vurderingen av hvilke areale som er refusjonspliktige, jfr. § 53, 2. ledd.

Selv om det er klarlagt at arealet er bebyggelig, er det som nevnt et ytterligere vilkår for refusjon at arealet som følge av tiltaket blir byggeklart ved at ledninger eller veier anlegges for oppfyllelse av de krav som kan stilles etter § 67. I ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 29 uttrykkes dette slik:

" For at vedkommende areal skal bli refusjonspliktig, er forutsetningen at det gjennom tiltaket har fått oppfylt sine forpliktelser etter § 67. Hvilke arealer det er, skal bygningsrådet avgjøre konkret ut fra kriteriene i § 67. Det ledende synspunkt vil være hvilke areal som vil kunne oppnå byggetillatelse som følge av tiltaket".

Eiendomsgrensen er ikke ubetinget avgjørende når det refusjonspliktige areal skal bestemmes. Legges ledninger langs en stor eiendom, skal bare den del av eiendommen som i forbindelse med bebyggelse kan nyttiggjøre seg ledningene tas med. Det er heller ikke nødvendig at arealet grenser til offentlig vei eller ledning. Det er alene tilstrekkelig at eiendommene gjennom tiltaket kan få oppfylt sine forpliktelser etter § 67. Det vil kunne være tilfellet dersom en kan knytte seg til veien gjennom privat avkjørsel eller såkalt fellesavkjørsel. Det vil også være tilfellet dersom en kan knytte seg til hoved- ledningen gjennom privat stikkledning eller felles vann- ledning. Forutsetningen er imidlertid at en offentlig vei eller hovedledning blir opparbeidet helt frem til den treffer den private stikkvei eller stikkledning.

I noen tilfeller blir vei eller ledning ikke ført over tomta i sin helhet. I stedet stopper vei/ledningen et stykke inn på eiendommen. I dette tilfellet reiser det seg spørsmål om den aktuelle eiendom skal være med på denne refusjonsenhet, eller en senere. I ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 29 er det lagt til grunn at tomten bare skal delta i en enhet. Det skal velges den enhet som stikkledning eller stikkvei (avkjørsel) munner ut i. I dette tilfellet skal tomten delta med hele sin fasade og areal til den valgte enhet. Til gjengjeld blir ikke tomten refusjonspliktig til neste enhet når tiltaket en gang senere forlenges.

Refusjonskravet gjelder ubebygd eiendom. I visse tilfeller skal bebygde eiendommer også delta i refusjonen. Det gjelder først og fremst der eiendommen er så stor at den kan fradeles en selvstendig tomt. Er det situasjonen, skal det areal som kan fradeles tas med i refusjonen. Synspunktet er at hvis eiendommen skal bebygges, kan det stilles krav om vei, vann og avløp etter § 67 for den utskilte del.

Også bebygde eiendommer som ikke kan deles, kan etter omstendighetene bli trukket inn i refusjonskretsen. Forutsetningen er at den er dårligere utnyttet. I følge § 49 nr. 1, 3. punkt, skal eiendommen tas med hvis eksisterende bebyggelse utgjør mindre enn 2/3 av tillatt utnyttelse. Eiendommens tillatte utnyttelse fremgår av reguleringsplanen eller bebyggelsesplanen. Er slik tillatt bebyggelse ikke fastsatt, må denne avgjøres ut fra bygningsmyndighetenes skjønn.

I disse tilfellene skal en være oppmerksom på at det bare skal betales refusjon for den byggemulighet som ikke er utnyttet. Refusjon skal altså ikke beregnes for det areal som ut fra utnyttelsesgradsbestemmelsene er nødvendig for eksisterende bebyggelse. Derimot inngår øvrig areal av eiendommen i refusjonsberegningen.

Også for bebygde, men ikke fullt utnyttede eiendommer er det et vilkår at søknad om byggetillatelse for tilbygg eller påbygg ville ha utløst krav etter § 67, og at tiltaket oppfyller forpliktelsen. Det innebærer at det må være mulig å etablere en ny selvstendig boenhet. Om dette, se kap. II punkt 2 ovenfor.

Bebygd eiendom som ikke kan deles eller bebygges ytterligere, faller i utgangspunktet utenfor refusjons- kretsen. Er eiendommen saneringsmoden, eller av andre grunner har lavere verdi enn verdien av tomten, skal den betraktes som ubebygd. Den går i så fall inn i refusjons- pliktig areal etter § 49.

I noen tilfeller er det gjort midlertidig unntak fra plikten til å opparbeide vei-, vann- og ledningsanlegg i forbindelse med utbygging av vedkommende tomt. I disse tilfeller skal en ved refusjonsberegningen betrakte arealet som ubebygd. Det betyr at arealet inngår i refusjonsberegningen fullt ut. Midlertidig utsettelse av forpliktelsen etter § 67 er svært vanlig. I Oslo har en lang tradisjon for slike utsettelser innenfor veiut- byggingens område. Utsettelse gis i form av veierklæring som tinglyses som heftelse på den enkelte eiendom. Foreligger det gyldig veierklæring, vil eiendommen bli refusjonspliktig selv om den er fullt utbygget. I motsatt fall vil utsettelsen av forpliktelsen til å opparbeide vei, vann og ledninger fremstå som meningsløs. At slike eiendommer blir refusjonspliktige, er således alene en logisk konsekvens av den utsettelse som tidligere er funnet sted.

6. Fordelingsfaktorene.

Det prinsipielt korrekte vil være å fordele utgiftene i forhold til den verdistigning hver enkelt eiendom fikk. Det vil imidlertid gi et helt uhåndterbart system. Det må derfor finnes frem til faste kriterier som avspeiler verdistigningen.

Bygningslov 1924 brukte fasadelengde som eneste fordelingsfaktor. Bygningslov 1924 var en lov for byene. Fasade til gaten ble i bystrøk ansett som den viktigste fordel ved vei. I 1965-loven ble det innført to faktorer til, slik at tredjeparten av utgiftene skulle fordeles på fasadelengde, arealets størrelse og tillatt utnyttelse. Ved lovendringen 1986 ble fasadelengden sløyfet som faktor. En står altså tilbake med areal og utnyttelses- grad.

Med areal menes nettoareal. Eventuelt veiareal i privat eie skal det ses bort fra. Utnyttelsesgraden vil normalt være bestemt i regulerings- eller bebyggelsesplan.

Som en konsekvens av at det ikke er mulig å finne fordelingsfaktorer som avspeiler verdistigningen under alle forhold, har § 50 nr. 1, 2. ledd, åpnet adgang for kommunestyret til å fastsette forholdet mellom faktorene, og å anvende andre faktorer. Slikt vedtak kan fattes for hele kommunen eller for deler av den. Det kan ikke treffes vedtak for konkrete refusjonsoppgjør.

7. Verdistigningsbegrensingen, pbl. § 50 nr. 2.

Ved utligning av refusjon, er det fastsatt hvilket beløp den enkelte eiendom skal belastes. Refusjonen kan imidlertid ikke overstige verdien av den fordel tiltaket representerer for vedkommende grunneiendom. Verdi- stigningsbegrensingen er inntatt i § 50, nr. 2. Hvis verdistigningsbegrensingen innebærer at utgifter ikke kan utlegges fullt ut for den enkelte, er det fastlagt i § 50 nr. 2, 2. ledd, adgang til subsidiær refusjon hos øvrige grunneiere.

Da refusjonsreglene ble gjennomgått, og vurdert i forenklingsperspektiv gjennom lovendringen 1986, foreslo forenklingsutvalget at verdistigningsbegrensingen skulle sløyfes. Bakgrunnen var at bare areal som ble byggeklare som følge av tiltaket skulle trekkes inn som refusjonspliktige. Hvis ikke tiltaket var blitt utført, måtte eieren selv sørge for å bygge vei, vann og avløp for å få byggetillatelse. Den forpliktelse eieren selv har for å sørge for at tomten blir byggeklar, er ikke underlagt noen verdistigningsbegrensing.

Under lovbehandlingen ble verdistigningsbegrensingen likevel opprettholdt. Det er redegjort nærmere for dette i ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 30.

Grunneier eller fester som blir avkrevet refusjon, kan kreve at verdiøkningen fastsettes ved takst. Takst avholdes av tre sakkyndige oppnevnt av herreds-/byrett. Etter tidligere lovgivning ble verdistigningsspørsmålet avgjort ved skjønn.

Taksten var ment å være et enklere system for overprøving av verdistigningsspørsmålet. I § 50 nr. 2 er bestemt at taksten kan overprøves av tre nye sakkyndige oppnevnt av lagmannsretten.

I følge pbl. § 50 nr. 2 skal det bare tas hensyn til den verdistigning som skyldes det tiltak det kreves refusjon for. Det må med andre ord være årsakssammenheng mellom tiltaket og verdiøkningen. Kan eieren selge eiendommen for en høyere pris enn om veien eller ledningen ikke hadde kommet, foreligger verdistigning forsåvidt. Legges det vei og ledninger sammen, skal verdistigningen vurderes separat for veien og for ledningene.

Det er den ferdig opparbeidede vei eller ledning som er tiltaket. Utvides veien, er det bare utvidelsen som er tiltaket. Det betyr at en ved vurderingen må ta utgangspunkt i situasjonen slik den var umiddelbart før utvidelsen fant sted, og bare ta hensyn til de fordeler og ulemper som utvidelsen etter dette tidspunkt medførte for eiendommene.

Tiltaket må forøvrig forstås snevrere enn regulerings- plan. Det skal derfor ses bort fra fordeler og ulemper som skyldes at området er regulert til byggegrunn.

Verdistigningsreglene i pbl. § 50 nr. 2 er identisk med innholdet i bygningslov 1965 § 46 nr. 2, 1. setning. I forbindelse med prøving av denne, ble det i Norsk Rettstidende 1971 side 1043 spørsmål om å oppheve et overskjønn hvor følgende var uttalt:

" På den annen side kan en ikke se bort fra påstanden om at idyllen vil bli borte, hvilket virker nedsettende på tomtens verdi".

Høyesterett var enig med kommunen i at det vil være feil rettsanvendelse hvis overskjønnsretten i den refererte uttalelse hadde ment å ta i betraktning hele den endring av strøkets karakter som skyldes den nye regulerings- planen. Slik kunne ikke premissene tolkes:

" Jeg antar følgelig at overskjønnsretten må ha ment at det er den verdireduksjon som kan tilbakeføres til ulempe fra det nye veianlegg, og kun denne verdireduksjon som er tatt i betraktning, og med denne forståelse mener jeg at det var riktig av overskjønnsretten skjønnsmessig å vurdere de nevnte ulemper".

Når verdiøkningsspørsmålet skal avgjøres, vil det helt sentrale likevel være å ta utgangspunkt i at byggherren får realisert en byggeklar tomt. Når tomt i regulert strøk eller område som omfattes av bebyggelsesplan skal bebygges, kan det som kjent kreves at det går regulert vei og ledninger til og langs tomten.

Det betyr at byggherren må utføre tiltak for å kunne realisere tomteverdien. Hvis andre bygger veien eller legger ledningen, slipper eieren. Det innebærer en fordel som minst svarer til refusjonsbeløpet. Det er derfor en presumpsjon for full verdistigning i slike tilfeller, slik uttalt av Høyesterett i Norsk Rettstidende 1970 side 1393.

Det kan likevel tenkes at det konkrete forhold ligger slik an at presumpsjonen ikke slår til. Det må i tilfelle konkret vurderes hvilke utgifter eieren selv ville pådra seg ved å utføre tiltak etter § 67 selv. I den forbindelse må det også hensyntas eventuelle refusjons- beløp vedkommende eier kunne fått hos andre tomteeiere.

I praksis viser det seg at taksering av fordeler og ulemper som tiltaket representerer som ledd i en verdi- økningsbegrensing skaper betydelige problemer. Det har sammenheng med at de takstnemnder som må oppnevnes avhjemler sin verdivurdering uavhengig av domstolene. Lovforståelsen er i praksis varierende. Det er heller ikke fastsatt særskilte regler for behandling av verdiendringsspørsmålet. Det betyr at partene risikerer ikke å komme til orde før avgjørelse fattes. Systemet er lite tilfredsstillende, både ut fra hensynet til effektivitet og rettssikkerhet. Systemet med overtakst innebærer heller ikke noen ordinær overprøving som ved anke eller kjæremål. Overtakst er en helt selvstendig prøvelse av verdistigningsspørsmålet.

Forenklingsutvalget la i sin tid til grunn at presumpsjonen for verdistigning var så sterk at det ikke var nødvendig å ha særskilte regler om dette i loven. Tidligere lå vurderingen av verdistigningen til skjønnsretten. Selv om departementet ikke fulgte opp Forenklingsutvalgets ønske om helt å fjerne reglene om verdiøkning, synes det lite hensiktsmessig å opprettholde bestemmelsen om takst. Bestemmelsen om takst bør i sin helhet utgå. Verdistigningsspørsmålet bør heller avgjøres av kommunen på skjønnsmessig grunnlag. Så får de som er uenig i dette eventuelt reise sak for domstolene om lovligheten av refusjonen. Ved prøving av verdistignings- spørsmålet forutsettes at de alminnelige regler om domstolskontroll med forvaltningen får anvendelse. Det betyr at domstolene ikke prøver det konkrete skjønn, men alene kontrollerer rettsanvendelsen, saksbehandlingen og det faktiske grunnlag skjønnet bygger på. I tillegg kommer selvfølgelig også de alminnelige regler om kontroll med myndighetsmisbruk.

8. Forfallstidspunktet.

Etter § 56, 1. ledd, er hovedregelen at refusjonsbeløpet forfaller til betaling 5 uker etter at refusjonsvedtaket er meddelt de refusjonspliktige.

For ubebygd areal av bebygd eiendom, jfr. § 49 nr. 1, 2. og 3. punktum, er det bestemmelser om utsatt forfall. Her forfaller refusjonsbeløpet ikke før deling eller bygging blir gjennomført. Frem til lovendring 1995 medførte utsatt forfall økonomisk risiko for utbygger i den forstand at forfalt beløp ikke var gjenstand for mora- renter. Forfalt beløp skulle heller ikke indeksreguleres. Ved lovendring 1995 ble det gjennom nye bestemmelser i § 56 i.f. bestemt at refusjonsbeløp som har utsatt forfall skal indeksreguleres etter konsumprisindeksen fra det er meddelt de refusjonspliktige til forfallsdato. Etter forfallsdato løper ordinære morarenter.

I § 56, 3. ledd, er det bestemmelser om utsatt forfall også for helt ubebygde arealer som på grunn av midlertidig byggeforbud eller andre særlige grunner ikke for tiden kan nyttes på den måte refusjonsplikten forutsetter.

Endringen med bestemmelse om indeksregulering ved utsatt forfall fra 1995 må anses som positiv. Hvis utbygger ikke får full kostnadsinndekking, vil det hemme vei-, vann- og avløpsutbygging som er ønskelig ut fra et overordnet perspektiv. I praksis vil det også innebære et press på å få hel eller delvis fritakelse fra opparbeidelsesplikten etter § 67. Indeksregulering av refusjonsbeløpet sammen med bestemmelser om subsidiær refusjon når en ikke står overfor full verdistigning ivaretar således de hensyn som er avgjørende for at en i det hele tatt finner det formålstjenlig med refusjon.

9. Hensynet til rask saksbehandling.

Som fremhevet i ot.prp. nr. 39 (1993-94) side 186, vil rask saksbehandling være viktig, særlig av hensyn til den økonomiske betydning det vil ha for tiltakshaver å kunne igangsette tiltaket på et tidligst mulig tidspunkt, jfr. § 54.

For å understreke kravet om rask saksbehandling, er det både i §§ 53 (om foreløpig beregning av refusjonen) og 55 (endelig fastsettelse av refusjonen) bestemt at vedtak skal treffes "snarest mulig".

I og med at det nå også er bestemt at tiltaket ikke kan igangsettes uten offentlig godkjennelse, er det vel så viktig at saksbehandlingen i forbindelse med godkjenning skjer med tilsvarende hurtighet. Paragraf 52 bør derfor få et tillegg om dette, alternativt at en i stedet inntar en generell bestemmelse som omhandler saksbehandlingen i sin helhet, og herunder understreker kommunens ansvar.

10. Refusjon - oppsummering.

I forbindelse med revisjon av bygningsloven 1995 fremkom under høringsbehandlingen av refusjonsbestemmelsene at kommunene jevnt over oppfatter refusjonsbestemmelsene som lite praktikable. Om dette vises til ot.prp. nr. 39 (1993-94) side 183. Endringene 1995 tok sikte på bedre saksbehandling og mer rettferdig fastsettelse av refusjonsbeløp.

Formålet med revisjonen var i denne omgang å sikre kvaliteten på det som ble utført fra det offentlige. Departementet hadde derfor ikke som siktemål å foreta en fullstendig revisjon av reglene om refusjon.

Skal refusjonssystemet opprettholdes, er det behov for ytterligere forenklinger for å gjøre systemet mer praktikabelt. Således må det inntas bestemmelse som klart knytter det refusjonspliktige tiltak til omfanget av de pålegg som kan fremmes etter § 67. I § 67 bør de tiltak som kan pålegges beskrives nærmere.

Forøvrig er det ingen grunn til å opprettholde systemet med taksering for å bringe verdiøkning på det rene. Inntrykket fra praksis er at systemet med taksering skaper atskillige problemer. Det skyldes bl.a. at verdi- økningsspørsmålet lett misforstås med den konsekvens at rettsanvendelsen ved takseringen blir uriktig. Dessuten er saksbehandlingen ikke lagt opp slik at partene i tilstrekkelig grad kan gjøre sine synspunkter gjeldende. Prinsipielt bør kommunen selv ta stilling til verdi- stigningsspørsmålet. Så får den skjønnsmessige vurdering dette gir uttrykk for eventuelt overprøves av dom- stolene etter de ordinære regler om domstolskontroll med forvaltningen, og innenfor de frister § 58 gir for søksmål mot lovligheten av refusjonsvedtak.

Ved privat refusjon tilsier hensynet til utbygger at kommunen prioriterer arbeidet med refusjonssakene. Det understreker behovet for at saksbehandlingen legges opp slik at refusjonsspørsmålet i alle ledd blir behandlet så snart som mulig.

Selv om refusjonssystemet oppleves som komplisert av utbyggere og kommuner, slik at en vil tilstrebe alternative måter å fastsette kostnadsfordelingen på, har refusjonssystemet en selvstendig verdi. I den forbindelse vises til det som ble uttalt i NOU 1984:9 side 13, nemlig:

" Refusjonsordningens nytteverdi må derfor ikke vurderes bare ut fra hvor ofte den faktisk blir anvendt i de konkrete utbyggingssituasjoner, men også ut fra den verdi reglene har som bakgrunn for de avtaler som kommer i stand".

Disse synspunkter tilsier at refusjonssystemet opprettholdes. Det må imidlertid være et overordnet siktemål hele tiden å arbeide for forenkling og effektivisering av bestemmelsene. I sammenheng med dette er det også behov for enkelte redaksjonelle endringer av de ulike bestemmelsene med sikte på å fjerne tvil om forståelsen. Om dette vises til de konkrete forslag som det er redegjort nærmere for foran i dette kapitlet.

IV

KOSTNADSDEKNING GJENNOM SALG OG BORTFESTE AV KOMMUNALE TOMTER ELLER VIA UTBYGGINGSAVTALER

1. Utgiftsdekning via tomteprisen.

Kommunene kan helt eller delvis få dekket sine utgifter til kommunaltekniske anlegg gjennom eget salg av tomter. I disse tilfellene innkalkuleres kostnadene til vei, vann og avløp i tomteprisen. Ordningen brukes gjerne for tomter kommunen opparbeider og formidler, og for tomter i områder som tilhører private. I sistnevnte tilfelle vil kostnadsfordelingen måtte skje via utbyggingsavtale. Om dette, se punkt 2 nedenfor.

Ved prisfastsettelsen for byggeklare tomter, legger kommunene som oftest til grunn det såkalte "selvkost- prinsippet" som kort og unøyaktig innebærer at prisene på et tomtefelt skal dekke kommunens faktiske utgifter. Prinsippet har fått bred tilslutning som følge av bl.a. tilrådinger fra Kommunaldpeartementet gjennom mange år. Det har likevel vært en tendens til at kommunene i større grad belaster tomtekjøperne flere kostnadselementer enn tidligere.

I tomteprisutvalgets utredning (NOU 1980.:8) ble det fremmet forslag til retningslinjer for fastsetting av overdragelsesvilkår for byggeklare tomter som eies av kommunene, med en spesifisering av de kostnadselementer som skal dekkes av henholdsvis kommunen som selger, og byggherren som kjøper.

I departementets kontakt med kommunene om tomtepris- spørsmålet, har selvkostprinsippet vært anbefalt benyttet etter de veiledende retningslinjer tomteprisutvalget har trukket opp.

Ordningene har også vært benyttet i forbindelse med privat utbygging. I de utbyggingsavtaler mellom kommuner og større byggeforetak/grunneiere som har vært brukt, er utbygging av kommunaltekniske anlegg et hovedpunkt.

2. Begrepet utbyggingsavtale.

Det foreligger ingen klar definisjon av hva en utbyggingsavtale er. Det finnes heller ingen generelle regler i lovverket om slike avtaler.

Utbyggingsavtaler har særlig vært benyttet i to relasjoner. For det første som et boligpolitisk virke- middel med sikte på å skaffe kommunene innflytelse over priser og tildelingsvilkår ved utparsellering av boligfelt uten at kommunen selv behøver å erverve ut- byggingsarealene, eller stå som eier av dem.

Dernest har utbyggingsavtaler vært brukt som et supplement til reguleringsplanene, og de lover og forskrifter som ellers regulerer rettsforhold mellom kommunene og utbygger, særlig med sikte på å regulere de økonomiske spørsmål. Slike økonomiske spørsmål kan være kostnadsfordeling vedr. vei, vann og avløp.

Siden det ikke er noen generelle regler i lovverket om denne typen avtaler, gjelder full kontraktsfrihet. Kontraktsfriheten må imidlertid avveies mot de offentlig- rettslige regler som gjelder innenfor vedkommende område. Likevel må en helt generelt kunne si at det er anledning til å fastsette videregående krav i avtale enn de som gjelder ved lovpålagt refusjon, eller krav om naturalopparbeidelse etter § 67.

Innholdet i avtalene varierer, stort sett vil utgiftene til kommunalteknisk anlegg som pålegges kjøper av enkelt- tomter være fastsatt ut fra selvkostprinsippet. Også andre ordninger praktiseres, bl.a. såkalte utparselleringsbidrag i forbindelse med dispensasjon fra krav om naturalopparbeiding etter pbl. § 67.

I NOU 1987:33 side 63 er det drøftet bruken av avtaler i forbindelse med utbygging av bolig- og næringsområder både i privat og offentlig regi. Utvalget går inn for en mer utstrakt bruk av avtaler, samtidig som det uttrykes ønske om hjemmel for slike avtaler. Utvalget mente at slik hjemmel ville fjerne noe av den usikkerhet som i dag hviler omkring slike avtaler. Utvalgets innstilling er ikke blitt fulgt opp. Innstillingen inneholder drøftelse av hvilke forhold som bør lovreguleres ved inngåelse av slike avtaler.

Det som skiller utbyggingsavtalene fra vanlige privat- rettslige avtaler, er at de gjelder verdier som ikke er gjenstand for vanlig omsetting. Offentlig myndighets- utøvelse er ikke noen vanlig handelsvare. Det er likevel akseptert at det i noen grad er anledning til å bruke offentlig myndighet som byttemiddel, eller som en forhandlingsressurs ved avtaleinngåelse. Problem- stillingen er knyttet til hvor grensene går.

Kan f.eks. kommunen binde seg til en bestemt regulering? Kan det avtales at kommunen ikke skal ekspropriere fra en bestemt eiendom? Hvor langt kan kommunen gå i å pålegge private forpliktelser gjennom avtaleverket som en ikke har hjemmel for i ordinær lovgivning? Og kan en f.eks. nekte å regulere på en bestemt måte dersom grunneier ikke inngår avtale med nærmere innhold bestemt av kommunen?

Problemene er mange. Ved denne gjennomgang tilsiktes ikke å gi noen nærmere løsning utover å beskrive de muligheter avtaleformen gir, og enkelte prinsipielle betraktninger.

3. Fordeler og ulemper ved bruk av utbyggingsavtaler.

Fordelene med utbyggingsavtaler, ligger særlig i stikkordene effektivitet og fleksibilitet. Gjennom avtaleformen kan en hurtig få avklart rettigheter og forpliktelser uten å gå gjennom tungvinte prosesser som lovverket foreskriver, f.eks. kostnadsdeling gjennom lovbestemt refusjon. Det kan imidlertid reises en rekke betenkeligheter knyttet til utbyggingsavtaler.

Først og fremst gjelder dette i de tilfeller hvor det offentlige ønsker å binde sin forvaltningsmyndighet. Betenkelighetene ligger imidlertid også i forhold til den private ved at kontraktsfriheten åpner for å legitimere et betydelig offentlig press for å finne løsninger kommunene for sin del finner tilfredsstillende. Som eksempel i denne sammenheng vises til Rettens Gang 1969 side 325. Her ble det gitt dispensasjon etter strand- loven. Dispensasjonsmyndigheten ble brukt til å påvirke prisen på et strandareal som det offentlige samtidig ervervet. Her forelå det ingen utbyggingsavtale i tradisjonell forstand. Det var imidlertid tale om en pris og en form for vilkår knyttet til en dispensasjonssøknd som gikk lenger enn det en kunne akseptere.

I forhold til kommunale utbyggingsavtaler som regulerer kostnadsfordeling mellom det offentlige og det private, er betenkeligheten antagelig ikke like stor som i de tilfeller en står overfor mer typisk regulering av offentlig myndighetsutøvelse gjennom avtale, som f.eks. fremtidig regulering og ekspropriasjon. Utbyggings- avtale med kostnadsfordeling i forhold til private inngås gjerne i to trinn. Først og fremst blir det tale om avtale mellom kommunen og utbygger. Dernest blir det tale om kjøpsavtale mellom utbygger og den enkelte tomtekjøper. Gjennom den første avtale, påtar utbygger seg forpliktelser som begrenser de krav han kan stille i den annen avtale. Kommunen kan derigjennom oppnå at selvkostprinsippet legges til grunn også ved private utparselleringer.

4. Andre avtalesituasjoner.

Ordinære utbyggingsavtaler kjennetegnes ved at betalingskravet mot den enkelte tomteeier fremsettes av selgeren, som er den private grunneier. Siktemålet er å likestille slikt salg med kommunal opparbeidelse. I begge tilfeller innkalkuleres kostnaden til vei, vann og avløp i tomteprisen.

I noen utstrekning ønsker kommunene også å benytte avtalebaserte betalingsordninger overfor den enkelte tomteeier uten at dette skjer som ledd i ordinært salg. Det er prinsipielt ikke noe i veien for å la lovens refusjonsregler avløses av avtale. Forutsetningen er selvfølgelig at det dreier seg om en reell kontrakts- situasjon hvor tomteeier ikke utsettes for tilbørlig press, og sluttresultatet står i rimelig sammenheng med de løsninger en ville fått om lovens ordninger ble fulgt. I praksis benytter kommunene ofte avtalebaserte refusjonsordninger i stedet for å gå veien om formell lovbestemt refusjon.

I noen tilfeller er denne typen avtale satt til side av såvel domstoler som Sivilombudsmann. Spesielt gjelder dette hvis en bruker byggetillatelse som pressmiddel for å oppnå avtale. Å gjøre byggetillatelsen betinget av at en kommer til en tilfredsstillende ordning vedr. refusjon på vei, vann og avløp, er ikke tillatt. Et slikt vilkår er ikke hjemlet i loven. Utgangspunktet er at en har rettskrav på byggetillatelse dersom loven og bygge- forskriftenes krav er oppfylt. Riktignok kan en hindre utbygging ved å nedlegge et midlertidig dele- og bygge- forbud i påvente av regulering, jfr. pbl. § 33. Et slikt forbud må være saklig begrunnet. Den omstendighet at en på avtalemessig basis ønsker å sikre seg et refusjonskrav som loven har uttømmende bestemmelser om er ingen slik saklig begrunnelse. Om dette vises til Sivilombuds- mannens praksis hvor det er fremmet den konklusjon at slike avtaler er satt til side som ugyldige. Synspunktet har vært at når avtalen inngås ut fra en uriktig forståelse av den rettslige situasjon, kan den ikke opprettholdes mellom partene. Det er i denne sammenheng vist til at plan- og bygningslovens § 95 nr. 2 angir rammene for hva bygningsrådet skal prøve i forbindelse med søknader om byggetillatelse - nemlig at arbeidet ikke vil stride mot bestemmelser som er gitt i eller medhold av loven.

5. Adgangen til å inngå utbyggingsavtaler.

I utbyggingsavtaler reguleres en rekke forhold. Adgangen til å inngå kontraktsbestemmelser må vurderes konkret i forhold til hvert emne som gjøres til gjenstand for avtaleregulering. I den grad det dreier seg om alternativ til offentlig myndighetsutøvelse, er adgangen til å inngå utbyggingsavtale som nevnt rettslig sett uklar.

Prinsipielt må det legges til grunn at det er tillatt å la lovens refusjonsregler avløses av avtale. Slike avtaler kan inngås med utbygger. Slike avtaler kan også gjøres gjeldende i forhold til eiere av private tomter. Det må imidlertid legges til grunn at kommunen ikke står fritt med hensyn til hvilke virkemidler som kan velges for å fremprovosere slike avtaler. Det må legges til grunn at kommunen som eier av vei, vann og ledningsnett ikke kan benytte eiendomsretten som hjemmel for å kreve avtale. En må dessuten være særdeles kritisk til avtale som inngås med trussel om at byggetillatelse ellers ikke vil bli gitt. Synspunktet er at bygningsmyndighetene ikke lovlig kan stille slik betingelse når byggherren ellers har rettskrav på byggetillatelse.

Har byggherren ikke noe rettskrav, men er avhengig av dispensasjon fordi søknaden strider mot plan- og bygningslovens regler, er dispensasjonsadgangen avhengig av at det foreligger såkalte "særlige grunner", jfr. pbl. § 7. Hvis slike grunner foreligger, er det opp til forvaltningens skjønn om byggetillatelse skal gis. Ved denne skjønnsmessige vurdering kan det settes vilkår. Synspunktet er at når kommunene helt kan avslå søknaden, må de også kunne gjøre den mindre, nemlig godkjenne den på nærmere angitte betingelser. Avtale kan være en slik betingelse. Også i andre tilfeller hvor tillatelse beror på bygningsmyndighetenes skjønn, må det i prinsippet være anledning til å stille krav om avtale før vedtak fattes.

Hvorvidt avtalen på dette punkt vil være gyldig, må avgjøres helt konkret. Ved vurderingen vil det være sentralt hvilke muligheter tomteeier har hatt til å vurdere sin rettslige situasjon. Det vil også være av betydning å se hen til om avtalen virker urimelig i forhold til det som ellers ville vært ordningen om lovens regler var lagt til grunn. Er det således på det rene at eiendommen ikke er refusjonspliktig fordi den ligger utenfor refusjonsenheten, eller den ikke har noen verdiøkning, foreligger det sterke momenter mot å godta avtalen som gyldig mellom partene. De hensyn avtalen skal ivareta, må dessuten ligge innenfor de formål det offentlige er pålagt å ivareta.

Om disse forhold, vises spesielt til drøftelse i Sverre Dyrhaug: "Betaling for vei, vann og kloakk - refusjon avgift eller avtale" 1986.

6. Lovregulering av utbyggingsavtaler.

Det fremstår etter mitt skjønn som lite hensiktsmessig å lovregulere utbyggingsavtaler. Spørsmålet om lov- regulering faller i to deler. En kan tenke seg at det tas inn en bestemmelse i pbl. som uttrykkelig gir hjemmel for å inngå utbyggingsavtaler. Videre kan en tenke seg en nærmere regulering av innholdet i slike avtaler.

Det er vanskelig å se behovet for særskilt lovhjemmel for inngåelse av avtaler. Adgang til å inngå avtaler krever i seg selv ingen uttrykkelig hjemmel. Skal en dessuten gjøre avtale med det offentlige til gjenstand for regulering i lovs form, er det naturlig å se denne typen avtaler under ett, og ikke ta ut elementer som kostnads- fordeling til særskilt behandling. I praksis betyr dette at eventuell regulering av utbyggingsavtaler bør vurderes i et bredt forvaltningsrettslig perspektiv, og ikke behandles eksplisitt i sammenheng med gjennomgang av reglene om kostnadsfordeling mellom det offentlige og det private for etablering av vei, vann og avløp.

En viss avklaring av hvor langt det offentlige kan gå gjennom denne typen avtaler, er kommet til uttrykk gjennom domstolspraksis og Sivilombudsmannens praksis, jfr. foran. Lovligheten av avtalen vil måtte bero på en individuell og konkret vurdering. Det begrenser i seg selv rekkevidden av generelle lovregler. Sett i sammenheng med hvor sammensatte problemene er, er det meget som taler for at det fortsatt bør overlates til rettspraksis og juridisk teori å fastlegge de nærmere grunnene for avtalefritak innenfor det offentlig- rettslige området.

V

VANN- OG AVLØPSAVGIFTER

1. Oversikt.

Utgifter en kommune har på avløpssektoren kan det offentlige dekke inn gjennom kommunale vann- og avløpsavgifter. Grunnlaget for slik avgiftsfastsettelse er lov av 31.05.74 nr. 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter.

Avgiftene er etter loven delt inn i tilknytnings- avgift og årsavgift for henholdsvis vann og avløp. Etter loven er tilknytningsavgiften en engangsavgift. Etter lovens § 2 er det overlatt Kongen (Miljøverndeparte- mentet) å fastsette rammeforskrifter for fastsettelse av avgiftsgrunnlaget med hovedregler om utregning og innkreving. Slike rammeforskrifter ble gitt samtidig som loven trådte i kraft ved kongelig resolusjon 6.09.74. Forskriftene er senere endret flere ganger. De er nå opphevet og erstattet med nye forskrifter av 10.01.95. De nye forskriftene trådte i kraft allerede fra vedtakelsesdato.

Etter § 3 i loven er det overlatt til kommunene å fatte særskilt avgiftsvedtak for sin kommune. Kommunene fastsetter også hvilke regler som i tilfelle gjelder i kommunen med hensyn til gjennomføring og innkreving av avgiftene. Dette betyr at kommunen er gitt delegert lovgivningsmyndighet. Kommunen må imidlertid holde seg innenfor de rammer som er nedfelt i loven og departementets rammeforskrifter. Innenfor disse rammer er det en ganske stor valgfrihet.

Kommunens forskrifter og avgiftsvedtak var for å være gyldig opprinnelig betinget av Fylkesmannens godkjennelse, hvoretter Fylkesmannen prøvet hvorvidt avgifts-vedtaket med forskriftsverk ikke stred mot loven og departementets forskrifter. Sammen med forskriftene utarbeidet departementet normalforskrifter for kommunene. Ordningen med godkjennelse av de kommunale forskrifter ble opphevet ved lovendring 17.03.89. Og med de nye forskriftene som trådte i kraft i 1995 er det ikke gitt nye normalforskrifter. Det skyldes at det er et overordnet mål å gi den enkelte kommune større valg- frihet, slik at de kommunale forskriftene i størst mulig grad kan tilpasses de lokale forhold.

2. Avgiftenes betydning for finansiering av vann- og avløpsanlegg.

Tall fra Statistisk Sentralbyrå fra 1984 viser at kommunenes inntekter på vann- og avløpssektoren utgjorde ca. 90 % av utgiftene, jfr. ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 41.

Miljøverndepartementet forutsetter at det trolig bør være en målsetting at inntekter i form av refusjoner og avgifter skal gi full dekning for anleggsutgiftene innenfor vann- og avløpssektoren.

Det er imidlertid fortsatt et stykke igjen, i det forskjellene mellom det samlede avgiftstrykk i kommunene ikke bare skyldes ulikheter med henhold til kostnader og med henhold til bygging og drift, men også avspeiler ulike grader av offentlig subsidiering over kommunens budsjett.

3. Loven, forskriftene og forarbeidene samt overordnede retningslinjer for praktiseringen.

For vann- og avløpsavgifter gjelder følgende:

Lov.

Lov av 31.05.74 nr. 77 (lov om kommunale vass- og kloakkavgifter) med senere endringer.

Lovforarbeider.

Innstilling 1 om finansieringsordninger for utbygging av vann- og kloakkanlegg m.v. 1971.

Ot.prp. nr. 58 (1972-73)
Ot.prp. nr. 23 (1973-74)

Rammeforskrifter.

Tidligere gjaldt følgende forskrifter for vann- og avløpsavgifter:

Kgl. res. 6.09.74, med følgende endringer:

• Forskrift 3.05.83 (arealberegning, morarenter m.m.)
• Forskrift 2.01.85 (differensierte tilknytningsavgifter).

Rammeforskriften av 06.09.74 med senere endringer er opphevet 10.01.95, i dag gjelder alene Miljøvern-departementets forskrift av 10.01.95.

Departementets retningslinjer vedr. praktiseringen.

Departementet har gitt følgende retningslinjer vedrørende vann- og avløpsavgiftene:

• Rundskriv T-25/74 (innføring av avgiftene) opphevet
• Rundskriv T-8/76 (avtaler om fastsettelse av årsavgifter for industri mv.)
• Rundskriv T-8/83 (arealberegning) opphevet
• Rundskriv T-16/83 (arealberegning/morarenter) opphevet
• Rundskriv T-1/85 (differensierte tilknytnings- avgifter) opphevet
• Rundskriv T-9/86 (beregning av avgiftsgrunnlaget
• Brev til kommunene 10.02.92 vedr. enkelte tolkingsspørsmål.
• Rundskriv T-1077 (nye rammeforskrifter).

Det nye rundskrivet avløser de rundskriv som er markert opphevet foran.

Forøvrig nevnes at i NOU 1984:9 - forenkling i bygningsloven II - ble foreslått et system med differensierte tilknytningsavgifter. I ot.prp. nr. 57 (1985-86) om endring av plan- og bygningsloven gikk departementet inn for differensierte tilknytningsavgifter gjennom endring av rammeforskriftene. Rammeforskriftene ble derfor endret for å kunne differensiere tilknytnings- avgiftene.

4. Forholdet mellom lov, rammeforskrifter og kommunale forskrifter.

Lov er overordnet forskrifter. Det følger av lovens system at rammeforskriftene er bindende for kommunene.

Den nye rammeforskriften utvider kommunens adgang til å gi vedtekter tilpasset kommunens behov. Der loven eller forskriftene ikke sier noe bestemt, står kommunen fritt til å utforme egne bestemmelser. Helt fritt står kommunen likevel ikke. Loven og rammeforskriftene gir regler om kostnadsinndekning. Kommunen kan derfor ikke kreve avgifter som overstiger de samlede utgifter. Da er man i så fall over på beskatning. Dessuten er det en forutsetning at avgiftene fordeles på brukerne av fast eiendom slik at de i størst mulig utstrekning gir uttrykk for hva det koster kommunen å betjene den enkelte eiendom med vann- og avløpsanlegg. Det ligger i dette en forutsetning om likebehandling som innebærer at kommunen er avskåret fra å ta fordelingspolitiske hensyn med fastsettelse av avgiftene.

Ved vedtakelsen av de nye rammeforskriftene i 1995 var det et overordnet mål å styrke kommunenes muligheter til å påvirke og avgjøre lokale miljøspørsmål. Ramme- forskriftene er utformet med sikte på å gi kommunene frihet til å fastsette regler tilpasset lokale forhold. Kommunen er ikke pålagt full kostnadsinndekning gjennom gebyrer, men det fremgår av rundskrivet at det er Departementets intensjon at brukerne av fast eiendom fullt ut skal dekke alle kostnader i forbindelse med kommunale vann- og avløpsanlegg.

I rundskrivet presiseres at den nye rammeforskriften ikke legger nye plikter på kommunene. Gjeldende kommunale forskrifter kan derfor opprettholdes hvis kommunen ønsker dette. Departementets uttalelse er et viktig tolkings- moment når de nye rammeforskrifters innhold skal fastlegges nærmere. Man må i hvert fall kunne legge til grunn at kommunene kan vedta regler som i sitt innhold er overensstemmende med de gamle normalforskriftene.

5. Hvem er avgiftspliktig?

Det følger av lovens § 1 at eier av fast eiendom som enten har tilknytning til kommunalt ledningsnett, eller plikt til å knytte seg til dette, er pålagt å betale tilknytningsavgift for vann, eller avløp, eller begge deler.

Er eiendommen festet bort for en periode av 30 år eller mer, ligger plikten til å svare avgift hos festeren. Det samme gjelder festekontrakter av kortere varighet, såfremt kontrakten inneholder bestemmelser som gir rett for festeren til å fornye kontrakten i en periode på minst 30 år.

Er en eiendom seksjonert, har den enkelte seksjonseier evigvarende rett til bruk av sin seksjon. Samtidig har seksjonenseieren en sameieandel i bygning med tilhørende arealer. Det kan spørres om det er eierseksjonssameie eller den enkelte seksjonseier som er avgiftspliktig. Siden den enkelte seksjonseier har full rettslig rådighetsrett over sin seksjon, må det antas at avgiftsplikten ligger hos den enkelte seksjonseier.

Plikten til å svare tilknytningsavgift er ikke personlig i den forstand som også selskaper eller sammenslutning med begrenset ansvar er avgiftspliktig etter loven. Ved å legge avgiftsplikten på eier eller fester, har loven slått fast det prinsipp at det er brukerne av fast eiendom som skal dekke kostnadene i forbindelse med offentlig vann- og avløpsanlegg. Er eiendommen leid bort uten at leietaker blir avgiftspliktig etter loven, må i tilfelle eier selv svare for avgiften og innkalkulere denne i utleiesummen.

I forbindelse med vedtakelsen av loven ble særskilt drøftet spørsmålet om å foreta en oppsplitting av avgiften og de avgiftspliktige. En tenkte særlig på tilfeller hvor f.eks. en industribygning var leid bort til to eller flere bedrifter med store forskjeller i vannforbruk og avløpsvann. En fant imidlertid ingen grunn til å fravike utgangspunktet om at avgiftsplikten påhviler grunneier eller fester.

6. Eiendommer avgiftsplikten refererer seg til.

Krav om tilknytning.

Det følger av avgiftslovens § 1 at fast eiendom som er tilknyttet kommunal vann- og/eller kloakkledning er avgiftspliktig. Det samme gjelder fast eiendom som har slik tilknytning gjennom privat samleledning. I dette ligger at i tilfeller hvor kommunen har overtatt ansvar for drift og vedlikehold av privat avløpsanlegg, men hvor eiendomsretten ligger hos private, gir avgiftsloven ikke hjemmel til å pålegge avgift.

Fast eiendom som har slik tilknytning vil imidlertid være avgiftspliktig etter forurensinglovens § 25. For disse eiendommer blir avgiften å fastsette på samme måte som etter vann- og kloakkavgiftsloven og de forskrifter som er gitt med hensyn til beregning av avgiftene.

I krav om tilknytning til offentlige ledninger, ligger at eiendommen må være bebygget for at avgiftsplikt skal oppstå.

Pålegg om tilknytning, jfr. pbl. §§ 65 og 66, jfr. § 92, 1. ledd.

Likestilt med etablert tilknytning til kommunalt vann- og/eller avgiftsanlegg er fast eiendom som har fått pålegg om tilknytning etter §§ 65 og 66 i plan- og bygningsloven. Dette følger av avgiftslovens § 1, 2. ledd, 2. punktum.

Etter pbl. § 65, kan slikt pålegg gis for vann- ledninger, og etter § 66 for avløpsledninger. Bestemmelsen aktualiseres når offentlige ledningsnett utvides. Legges offentlig ledning over eiendommen, eller i vei som støter til den, eller over nærliggende areal, følger det av pbl. §§ 65 og 66 at bygning som ligger på eiendommen skal knyttes til ledningsnettet. Unntak kan bare gis for de tilfeller hvor utgiftene vil være forbundet med uforholdsmessige kostnader, eller det på annen måte foreligger særlige grunner.

I dette tilfellet inntrer avgiftsplikten når pålegg er gitt av bygningsrådet. Når bygningsrådet skal vurdere hvorvidt kostnadene er uforholdsmessige, må en foruten utgifter til opparbeidelse av privat stikkledning, også ta i betraktning at pålegget utløser tilknytningsavgift. Samtidig må en se hen til forurensingssituasjonen i området i sin alminnelighet og for den aktuelle eiendom i særdeleshet.

For fritidseiendommer vil avgiftsplikt foreligge når tilknytning rent faktisk har funnet sted. Fritids-eiendommer kan ikke gis pålegg om tilknytning til eksisterende ledninger i medhold av pbl. § 65 og § 66, jfr. § 82. En konsekvens av dette er at fritids- eiendommer uten tilknytning ikke er avgiftsplikige.

Ubebygd eiendom.

Pålegg etter §§ 65 og 66 i plan- og bygningsloven kan bare gis på bebygd eiendom. Ubebygd areal som får offentlige ledninger ført over seg eller i tilstøtende vei eller over nærliggende areal, kan ikke pålegges tilknytning til det offentlige ledningsnett. For disse eiendommer har imidlertid avgiftsloven bestemt at avgiftsplikt likevel inntrer, idet § 1 fastsetter at avgift kan kreves når bygningsrådet kunne krevd tilknytning om eiendommen var bebygd.

For ubebygd eiendom gjelder likevel avgiftsplikten ikke såfremt årsaken til at eiendommen ligger ubebygd er et byggeforbud vedtatt etter plan- og bygningslovens bestemmelser, eller eiendommen ikke kan bebygges som følge av vedtak fra offentlig myndighet eller andre særlige grunner som eier ikke har ansvar for.

Er f.eks. eiendommen regulert til friområde, vil plikten til å svare avgift derfor ikke oppstå før omregulering til bebyggelse har funnet sted. Er eiendommen uregulert, kan avgiftsplikt likevel oppstå. Det må i disse tilfeller foretas en konkret vurdering av hvorvidt bebyggelse på eiendommen blir tillatt.

7. Nærmere om forfallstiden.

Rammeforskriftene har særlige bestemmelser.

Selv om eiendommen er avgiftspliktig etter loven, er det ikke uten videre gitt at avgiften forfaller til betaling. I denne sammenheng må en sondre mellom tilknytningsavgift og årsavgift.

Etter de gamle rammeforskriftenes punkt 2.1 forfalt plikten til å betale tilknytningsavgift når en avgiftspliktig eiendom ble bebygd, eller når avgiftsplikt for bebygd eiendom inntrådte etter lovens § 1. Ovenfor er redegjort for hvilke eiendommer som omfattes av avgifts- plikten etter § 1. Foruten eksisterende bebyggelse som tilknyttes offentlig ledning, eller som det kan gis pålegg om etter § 65 og § 66 i plan- og bygningsloven omfatter avgiftsplikten også eiendommer som er ubebygde, men som kunne fått slikt pålegg om de var bebygget. I forhold til den gamle rammeforskriften vil altså plikten til å svare tilknytningsavgift for de ubebygde arealer først oppstå ved bebyggelse. Lar eieren eiendommen ligge ubenyttet, kunne han gjøre dette uten at det oppstod plikt til å betale tilknytningsavgift.

For årsavgiften var imidlertid situasjonen en annen. For ubebygde eiendommer som bygningsrådet kunne ha krevet tilknyttet kommunal vann- og kloakkledning dersom eiendommen var bebygd, fastslå de gamle ramme- forskriftenes punkt 3.8 at årsavgift skulle betales selv om bebyggelse ikke fant sted. Begrunnelsen for denne bestemmelse er at den vil stimulere til hurtigere utbygging av tomter som er gjort byggeklare ved at kommunen har ført frem kommunale vann- og kloakkledninger til vedkommende eiendom eller dens nærhet. Når slike ledninger er lagt, har kommunen måttet ta hensyn til fremtidig bebyggelse ved dimensjonering av inntaksmagasin, ledninger, renseanlegg m.m. Det vil derfor påløpe kapitalkostnader, og for så vidt driftskostnader, selv om det ikke forbrukes vann eller slippes ut kloakk.

I disse tilfeller skulle det betales en årsavgift som ikke skulle utgjøre mer enn det halve i forhold til om eiendommen var bebygd. Ved beregningen av årsavgiften - som baseres på bebyggelsens størrelse, jfr. nedenfor - skulle denne knyttes til maksimal tillatt utnytting.

Var eiendommen uregulert, eller befinner den seg i regulert område hvor utnyttelsesgrad ikke er fastsatt, skal avgiften utregnes på grunnlag av antatt tillatt utnytting.

I den nye rammeforskriften er forbudet mot å kreve tilknytningsavgift for ubebygget areal opprettholdt. Samtidig er adgangen til å kreve årsavgift i behold. Det har imidlertid inntrådt den endring at ved beregningen av årsavgiften står kommunene fritt. Det er således ikke noe i veien for å belaste vedkommende eiendom med fullt årsgebyr. Men skal en opprettholde adgangen til å gebyrlegge ubebygget areal, må det i så fall nå utarbeides egne regler i de kommunale forskrifter for fastsettelse av gebyrberegningen. Tidligere var slike regler inntatt i rammeforskriften, jfr. pkt. 3.8. En konsekvens av at rammeforskriften er opphevet, er at man ikke lenger har regler for beregning av avgiftspliktens størrelse for ubebygde areal med mindre regler om dette var inntatt i eldre kommunal forskrift. Umiddelbart vil jeg anta de aller fleste kommuner hadde bestemmelser om avgiftsberegning for ubebygde eiendommer som følge av at normal-forskriften hadde tatt inn i seg beregningsreglene inntatt i rammeforskriften. De kommuner som bare baserte seg rammeforskriften, og som etter opphevelsen av denne fortsatte å innkreve årsgebyr for ubebygd areal har et betydelig legalitetsproblem.

Særlig om nybygg.

Ut fra ovennevnte fremgår at ubebygde arealer ikke skal betale tilknytningsavgift før bebyggelse finner sted. For tilknytningsavgiften var det i den gamle rammeforskriften bestemt at arbeid - herunder graving og fylling - som krever byggetillatelse etter bygningslovens § 93 eller melding etter §§ 85 og 85, ikke måtte settes i gang før tilknytningsavgift er betalt.

Miljøverndepartementet har grepet inn mot kommuner som har forstått bestemmelsen slik at den gir hjemmel for at byggetillatelse kan nektes gitt, eller søknad om byggetillatelse kan nektes realitetsbehandlet, inntil tilknytningsavgift er betalt. En slik tolking av bestemmelsene er ikke korrekt. Etter rammeforskriftene var det bare byggingsarbeidene som kunne forbys. Det er tilstrekkelig for å sikre at tilknytningsavgiften blir betalt at avgiften kan kreves innbetalt ved byggestart. Det var altså ikke hjemmel for å kreve inn avgiften før byggetillatelse ble gitt, hvilket innebar at byggherren kunne vente med å betale til byggearbeidene ble igangsatt.

I de nye rammeforskriftene er henvisningen til pbl. § 93 følgende ikke opprettholdt. Det fremgår imidlertid av § 3 at man ikke kan pålegge tilknytningsavgift før bebyggelse finner sted. I dette ligger at man heller ikke etter den nåværende ordning kan nekte å realitets- behandle søknad om byggetillatelse før gebyret er innbetalt eller bruke manglende innbetaling av gebyr som avslagsgrunn under byggesaksbehandlingen.

For årsavgiften fulgte det av rammebestemmelsenes punkt 3.9 at full årsavgift tidligst kunne innkreves fra det tidspunkt innflytting skjer eller brukstillatelse gis.

Som følge av at den nye rammeforskriften ikke har bestemmelser om når årsavgiften forfaller til betaling, må kommunene i sine forskrifter innta bestemmelser av denne karakter, med mindre man baserer seg på eksisterende forskrifter hvor det er gitt nærmere bestemmelser om forfall.

Særlig om tilbygg/påbygg.

Tilknytningsavgiften var etter pkt. 2.1. i gamle rammeforskriften forutsatt beregnet med basis i arealenes størrelse. Også årsavgiften ville i henhold til disse regler kunne være knyttet til arealberegninger. Dette betydde at den som hadde en bebygd eiendom og ønsket å utvide denne med tilbygg/påbygg, også måtte påregne en økt avgiftsbelastning. Den gamle rammeforskriften hadde ikke nærmere bestemmelser om beregning av avgift i disse tilfeller. Heller ikke den nye rammeforskrift har slike bestemmelser.

Det er viktig å holde fast ved at tilknytningsavgiften er en engangsavgift. Dette betyr at det bare skal betales tilknytningsavgift for den utvidelse som finner sted. På samme måte må det forholdes med årsavgiften. Ominnredning av eksisterende bebyggelse vil på sin side ikke ha betydning for tilknytningsavgiften. Når til- knytningsavgiften fastsettes etter arealenes størrelse, ligger det i dette at det ikke er grunnlag for ny tilknytningsavgift ved ominnredning som ikke representerer en utvidelse av eiendommens areal.

Når årsavgiften fastsettes med bakgrunn i bebyggelsens størrelse, vil ominnredning på samme måte som for tilknytningsavgift ikke påvirke avgiftsstørrelsen. Beregner kommunen derimot årsavgiftens størrelse etter målt vannforbruk, vil det aktuelle vannforbruket etter ominnredningen være bestemmende.

8. Bruksendring.

Utgangspunktet er at tilknytningsavgiften er en engangs avgift som senest skal betales ved tilknytting til det kommunale ledningsnett. Det er arealets omfang og bygningens beskaffenhet som er avgjørende for avgiftens størrelse. Om den avgiftspliktige på et senere tidspunkt velger å endre bruken, kan det ikke kreves ny tilknytningsavgift.

Miljøverndepartementet har i uttalelse 10.02.92 f.eks. fastsatt at hvor eier av en bygning etter at tilknytningsavgift er betalt velger å seksjonere til flere boenheter, kan kommunen ikke kreve inn ny tilknytningsavgift for hver enkelt seksjon, selv om den enkelte seksjon isolert sett i utgangspunktet er et selvstendig avgiftsobjekt.

En må her holde fast ved at avgiftsplikten etter § 1 i loven er knyttet til fast eiendom. Avgiftsobjektet er altså det enkelte gårds- og bruksnummer, eventuelt seksjonsnummer. Er det flere boligenheter på samme eiendom, vil avgiftene beregnes under ett for samtlige boenheter basert på bebyggelsens størrelse. Det er ikke den enkelte bruksenhet som danner utgangspunkt for beregningene. Det er eiendommen som sådan. Ved denne beregning er det de totale arealers størrelse det kommer an på.

For årsavgiften vil bruksendring kunne gi et økt forbruk. Beregner kommunen årsavgiften etter målt vannforbruk, vil bruksendringen således føre med seg økt årsavgift. Er årsavgiften stipulert på bakgrunn av bebyggelsens størrelse, vil en bruksendring vanligvis ikke medføre økt avgiftsbelastning. Er det imidlertid tale om en bruks- endring til en virksomhet som har sanitært avløpsvann som har uheldig virkning på renseeffekt eller fordyrer driften av kommunens renseanlegg, kan det fastsettes tilleggsavgift, (jfr. de gamle rammeforskriftenes punkt 3.10 for årsavgiftens vedkommende).

Avgiftsfordyrelse kan også være aktuelt der kommunen har fastsatt særlige regler for beregning av årsavgifter for en bestemt type virksomhet som f.eks. har et særlig stort eller særlig lite vannforbruk og/eller kloakkmengde, (jfr. de gamle rammeforskriftens punkt 4.1.).

Bestemmelsen om særskilte avgifter for spesielle virksomheter gjaldt tilknytningsavgifter. En bruksendring vil imidlertid ikke medføre økt tilknytningsavgift. Har eiendommen hatt tilknytning tidligere, og det ikke er tale om utvidelse av arealene, er det ikke grunnlag for å kreve ytterligere tilknytningsavgift, selv om kommunen har særlige regler om høy avgift for den virksomhet det er bruksendret til.

Økte avgifter må i tilfelle tas gjennom årsavgiften. Det har sammenheng med at tilknytningsavgift er en engangsavgift som betales senest ved oppføringen.

9. Selvkostprinsippet - og adgangen til å differensiere mellom ulike brukergrupper.

Oversikt.

Også de nye forskriftene bygger på at avgiftssystemet skal være basert på selvkost. I det ligger at det er brukerne av tjenesten i kommunen som skal bære kostnadene med vannleveranser og avløpsanleggene. Og siden det også er et hovedprinsipp for det nye regelverk at man skal betale etter forbruk, ligger det i dette at gebyrene skal fordeles mellom brukerne slik at de i størst mulig utstrekning gir uttrykk for hva det koster å betjene den enkelte eiendom med vann- og avløpstilknytning.

Således fremgår det direkte av Departementets rundskriv knyttet til den nye forskrift T-1077 at det ikke skal tas hensyn til fordelingspolitiske ønsker når gebyrene skal beregnes. I rundskrivet side 6 uttales om dette:

" Det kan derimot ikke fastsettes lavere gebyrer for f.eks. gebyrpliktige som er minstepensjonister, uføretrygdede eller arbeidsledige, eller forøvrig tas hensyn til gebyrpliktiges privatøkonomi. En utjevning må eventuelt skje ved bevilling over kommunebudsjettet".

Det ligger i dette at det ikke i alminnelighet er anledning til å differensiere avgiftene mellom ulike typer brukergrupper.

En konsekvens av dette vil være at kommuner med tilnærmet 100 % utgiftsinndekning gjennom vann- og avløpsgebyrer vil være avskåret fra å favorisere ulike typer bruks- kategorier. I dette ligger også at en i alminnelighet ikke kan frita kommunale anlegg for gebyrer i den hensikt å redusere kommunens kostnader. Det må også være slik at næringsdrivende ikke kan stilles gunstigere enn andre for gjennom dette å etablere et positivt virkemiddel i lokaliseringsspørsmål.

Reduserte tilknytningsgebyrer for annet enn bolig-bebyggelse.

Det kan lett virke urimelig å opprettholde kravet om full tilknytningsavgift basert på størrelse, spesielt i forhold til store lager og/eller produksjonslokaler med lite vannforbruk og avløp.

I praksis har man gjerne innført den ordning at bygg med areal over x m2 betaler redusert avgift pr. m2. En slik differensiering av tilknytningsavgiften vil det kunne være anledning til innenfor boligsektoren, jfr. forskriftens § 5 i.f. For næringseiendommer gjelder ikke tilsvarende regler. Og skulle man bruke samme arealsatser som for boligbygg, vil ordningen likevel ikke virke rettferdig.

Konsekvensen ville være at større boligbygg med flere enheter og med større forbruk av vann- og avløpsnettet vil måtte betale tilsvarende som lager og/eller produksjonsanlegg med mindre behov. Disse forskjeller kan tale for en ytterligere differensiering.

Tidligere var det anledning til slik differensiering. Om dette vises til rundskriv T-25/74 om innføring av kommunale vann- og kloakkavgifter. Det heter her på side 29:

" Siden årsavgiften i mange tilfeller vil bli beregnet med utgangspunkt i bebygget areal, synes det hensiktsmessig å beregne tilknytningsavgiften på samme grunnlag. Dette kan skje ved at kommunestyret fastsetter avgiften pr. m2 byggeareal. Det er neppe grunn til å operere med ulike avgiftssatser avpasset i forhold til om bebyggelsen antas å medføre særlig lavt vannforbruk og kloakkmengde (lagerbygg o.l), normal vann- og avløpsmengde (boliger, kontorer o.l) eller særlig høyt vannforbruk og kloakkmengde (våte bedrifter). Slike ulikheter i vannforbruk og kloakkmengde vil normalt gi seg utslag gjennom års-avgiftene, og det vil neppe være behov for ulike satser også for tilknytningsavgiftenes vedkommende".

Selv om man i rundskrivet ikke anbefalte differensierte tilknytningsavgifter for ulike type bruk og arealer, var det ikke tidligere noe forbud mot å fastsette avgiftene slik. Og i flere kommuner er dette gjort med Fylkesmannens stadfestelse. I og med at den nye rammeforskriften ikke tilsikter å innskrenke tidligere praksis, men tvert i mot forutsetter at tidligere regler kan opprettholdes, må det legges til grunn at slik differensiering også er tillatt i henhold til gjeldende forskrifter. Det er imidlertid et problem at ramme- forskriftens § 5 synes å begrense adgangen til differensiering basert på arealstørrelse og bruk til tilfelle som er nevnt i bestemmelsens 2. og 3. ledd, i det rundskriv T-1077 side 21 fastlegger at det utover disse tilfeller ikke kan fastsette differensierte gebyrer.

Denne inkonsistensen i rundskrivet bør Departementet se nærmere på.

Så skal det føyes til at man i forbindelse med differensiering av avgiftssatsene etter bruk må være oppmerksom på at reglene lett kan bli lite praktikable. Dertil kommer at omskiftningene i næringslivet kommer fort og at bruksformål for næringsbygg endres stadig raskere enn tidligere, f.eks. ved overgang fra industri til kontor og forretningsformål.

Som følge herav utformes gjerne næringsbygg slik at de er fleksible med hensyn til ominnredning og bruk. Kommer det bruksendringer i slike bygg som medfører store forandringer i vann og avløpsmengde, vil det som følge av at tilknytningsavgift er en engangsavgift ikke være adgang til å øke avgiftsgrunnlaget på et senere tidspunkt.

En måte å omgå dette problemet på vil være at man for slik virksomhet stiller krav om full tilknytningsavgift, men gjennom aviftsreglementet innfører betalings- utsettelse helt eller delvis i det enkelte tilfelle mot at den ubetalte del av avgiftene sikres med 1. prioritets pant i eiendommen og slik at beløpet forfaller til betaling ved senere bruksendring. Det vil særlig være aktuelt overfor virksomhet med særlig lavt vann- og avløpsforbruk, som f.eks. landbruksbygg, industri-produksjonslokaler og alle typer lager, herunder også kjøle og fryserom.

Redusert årsavgift for annet enn boligbebyggelse.

Det er i henhold til rammeforskriftene anledning til i en viss utstrekning å differensiere årsavgiftene i forhold til ulike typer bygg.

I kommunen er årsavgiftene i henhold til gjeldende regler normalt basert på at vann inn tilsvarer vann ut, hvoretter årsavgiften for både vann og avløp er basert på målt eller stipulert vannforbruk. Dette er som utgangspunkt overensstemmende med den nye rammefor- skriftens krav om betaling etter forbruk.

For andre bygg enn boligbygg er regelen at det kan fastsettes særlige bestemmelse for gebyrberegningen, jfr. § 4, eller inngås særlige avtaler. Slike regler eller avtaler vil være aktuelt for nærings-bygg og diverse kommunale anlegg. Utgangspunktet er at avgiften skal baseres på målt eller stipulert forbruk. Ved stipulering av avgiften skal man basere seg på bebyggelsens størrelse. Men i henhold til § 4, 1. ledd kan stipu- leringen også ta hensyn til bebyggelsens art og den bruk som gjøres av den. Det ligger i dette at man for produksjonsbedrifter kan avvike prinsippet om at vann inn er lik vann ut i det enkelte tilfelle. Det vil f.eks. være tilfelle med bryggerier hvor mye av vannet tilføres produktene og ikke avløpet.

Det må som følge av dette også være anledning til å differensiere årsavgiftene der vann leveres til jordvanning eller vanning av kommunale park og idretts-anlegg hvor avløpsnettet ikke blir belastet.

Det ligger også i bestemmelsene at man kan fastsette høyere avgiftssatser hvis avløpet til den enkelte bedrift belaster kommunens renseanlegg mer enn normalt.

Det fremgår dessuten eksplisitt av § 4, 3.ledd at det er anledning til å gi særskilte regler eller inngås avtaler for eiendommer som ikke brukes til boligformål. § 4, 3.ledd må også gjelde tilfeller hvor vannforbruket er basert på måler, selv om rundskrivet ikke er klart på dette punkt, særlig fordi det er bestemt at den fastsatte eller avtalte beregningsmåte normalt ikke må føre til lavere gebyr enn det som ellers ville blitt pålagt etter kommunens ordinære forskrift. I denne forbindelse skal det minnes om at Departementets forskrift er en rammeforskrift hvor kommunen står fritt innenfor de fastlagte rammer til selv å fastlegge gebyrberegningen. Det er så vidt jeg kan se ikke inntatt noe forbud mot også å ta individuelle hensyn knyttet til virksomhetens art og bruk der forbruket i utgangspunktet er basert på måler.

Velges avtaleformen, viser jeg til rundskriv T-8/76 som fortsatt gjelder i forhold til de nye forskriftene, jfr. rundskriv T-1077 side 7.

Av Departementets kommentarer til § 4 hitsettes fra side 20 følgende:

" For næringsbygg og andre bygninger som ikke brukes som bolig, er hovedregelen at årsgebyr skal baseres på målt forbruk. Er det ikke innstallert vannmåler, kan det fastsettes særlige regler eller inngås særlig avtaler om beregning av gebyret. Kommunen har begrenset adgang til å sette laverer gebyrer for disse bygningene enn det som ville følge av kommunens ordinære beregningsmåte for boliger. Det kan fastsettes lavere årsgebyr for avløp dersom avløpet er forurensningsmessig gunstigere enn vanlig avløp fra husholdninger. Det kan også gjøres fradrag for vann som går inn i bedriftens produkter, eller av andre grunner ikke slippes ut i avløps- nettet fra bedriftene. Det kan ikke fastsettes lavere årsgebyr for vann. Det er altså ikke adgang til å fastsette en ren kvantumsrabatt for storforbrukere".

For årsavgiftens vedkommende, betyr dette at man ikke kan differensiere årsavgiften for vann ut fra bruk gjennom kvantumsrabatter.

Særskilt om kommunale bygg og anlegg.

Det ligger i det som er sagt foran at kommunale bygg og anlegg ikke står i noen særstilling i forhold til de regler som ellers gjelder. Det betyr at man må operere med normal tilknytningsavgift og årsavgift med mindre virksomheten medfører særlig lavt forbruk av vann og avløpsnettet, jfr. hva som er sagt foran under pkt. 6.2. og pkt. 6.3.

Kommunens adgang til å frita for avgift i enkelte tilfeller.

Kommunen er ikke pålagt å sørge for full kostnads-inndekning gjennom tilknytningsavgifter og årsavgifter. Lavere inndekning vil lede til at differansen må finansieres via kommunebudsjettet.

Er det ønskelig å frita personer eller virksomheter for avgift - helt eller delvis - vil utgiftene til dette måtte dekkes opp i den årlige overføring som finner sted.

Har kommunen full inndekning (100%) vil det ikke være anledning til å frita for avgift uten at kommunen bevilger det beløp hvor fritakelse er gitt ved overføring til vann- og avløpssektoren.

10. Differensiering overfor ulike typer boligbebyggelse.

Fradrag i tilknytningsavgiften for bebyggelse som er revet.

Det bør innarbeides i sentrale forskrifter eller lokalt avgiftsreglement bestemmelser om fradrag for eldre bebyggelse eller riving og nybygg. Jeg viser til Ombudsmannens uttalelse i årsmeldingen 1992 side 125. Tilknytningsavgift er en engangsavgift og det kan derfor ikke kreves betaling 2 ganger. Det gjelder også i forhold til eldre bebyggelse knyttet til det offentlige vann- og avløpsanlegg fra tiden før loven om vass- og kloakkavgifter ble satt i kraft.

Differensiering i forhold til bebyggelsens art - tilknytningsavgift og årsgebyr.

For boliger vil det i samsvar med § 5, 3.ledd i forskriften være adgang til differensiering med ulike avgiftssatser. Selv om bestemmelsen etter sin ordlyd gjelder differensiering overfor ulike boligkategorier, vil en differensiering basert på areal ta opp i seg forskjellene mellom ulike typer boliger.

I rundskrivet side 21 er nevnt som eksempler at det kan fastsettes laverer gebyrer for blokkleiligheter på bakgrunn av at kostnadene med ledningsnett er lavere pr. boenhet for disse boligkategoriene enn for mer spredte boligenheter. Og det heter at for disse eiendommers vedkommende kan årsavgiften fastsettes med ulik pris pr. m3 vann/avløp. Det siste er relevant der årsavgiften ikke stipuleres, men betaling skjer etter målt bruk. Det må derfor legges til grunn at man innenfor området som nevnt, og basert på den begrunnelse som er referert, kan operere med ulik pris på såvel tilknytningsavgift som årsavgift også med utgangspunkt i arealenes størrelse.

Og man kan altså for årsavgiftens vedkommende i tillegg differensiere prisen på uttatt vann.

Utenfor ulike typer boligkategorier faller fritids- boliger. Adgangen til å differensiere for fritids- boligenes vedkommende, er ikke hjemlet i § 5, 3. ledd i forskriften. Adgangen til differensiering fremgår her av § 4, 1. ledd, hva gjelder årsavgiften. Her gis det anvisning på at man kan ta hensyn til bebyggelsens art og bruk når forbruket skal stipuleres. Det kan således fastsettes særlige regler for bebyggelse som bare er i bruk deler av året, men som har et særlig stort areal i forhold til vannforbruk og avløpsmengde. I praksis betyr det altså at det kan gis egne gebyrsatser for så vidt gjelder årsavgift for fritidsboliger.

I medhold av samme bestemmelse vil det også kunne opereres med egne avgiftsklasser for boligeiendommer som har en tomt som medfører særlig stort vannforbruk. Tilsvarende kan man i medhold av denne bestemmelse legge inn andre parametere som har betydning for vurdering av den enkelte eiendoms forbruk.

Hvor langt man skal gå i differensiering, vil være et politisk spørsmål. Det er imidlertid viktig at reglene blir praktikable og at de baseres på mest mulig objektive kriterier slik at man i størst mulig utstrekning unngår uenighet og usikkerhet om regelverket.

Avgifter basert pr. boenhet.

Departementet har i rundskriv 10.02.92 fastsatt at den enkelte boenhet ikke er noe beregningsenhet og at avgiften må knyttes opp mot bebyggelsens areal der man ellers knytter avgiftene til bebyggelsens størrelse.

Spørsmålet har vært behandlet rettslig, idet flere kommuner i perioder har operert med regler hvor avgiften nettopp er beregnet pr. boenhet.

Borgarting Lagmannsrett, Agder Lagmannsrett og Høyesterett har i denne sammenheng ikke lagt avgjørende vekt på Departementets uttalelse, hvoretter avgifter basert på boenhet er opprettholdt i praksis.

I de nye forskriftene er det åpnet for å knytte beregningene av avgiftene til boenhet fremfor areal. Men det er i § 2 fastslått at beregning på bakgrunn av boenhet likevel ikke må føre til høyere gebyrer for den enkelte eiendom enn det som ville fulgt av beregning på bakgrunn av eiendommens samlede bygnignsareal. Etter dette vil en beregning basert på boenheter i hovedsak bli unødvendig innfløkt.

Det betyr at man bør basere avgiftssystemet på bebyggelsens areal eller målt/stipulert vannforbruk.

11. Ulike spørsmål.

Særskilte minimumsgebyr.

I mange kommuner opereres det med en minsteavgift som tilsvarer x m2 for tilknytningsavgiftens vedkommende.

For årsavgiften beregnes også minimumsavgift.

For årsavgiftens vedkommende er det direkte hjemmel i forskriftene til å benytte minimumsavgift. For tilknytningsavgift har rammeforskriften ingen nærmere bestemmelse. Det er imidlertid ikke noe forbud mot å anvende minimumsavgifter også i forbindelse med tilknytningen.

I den gamle rammeforskriften var minimumsavgifter for tilknytningen direkte hjemlet. Og siden de nye forskriftene ikke tilsikter å gjøre endringer i det som var tillatt etter tidligere regelverk, vil det være full anledning til å opprettholde dette system. Det følger dessuten forutsetningsvis av rundskriv T-1077 side 18 hvor det fremgår at kommunen kan operere med ulike typer arealtrinn. Når utgangspunktet ellers er at kommunen står fritt til fastsette avgiften innenfor forskriftens ramme, jfr. lov om vass og kloakkavgifter § 2, må dette standpunkt uansett være greit. Ut fra samme resonnement må det være anledning til å fastsette ulike avgiftstrinn for årsavgiftens vedkommende der denne stipuleres. Men det er som nevnt foran bare i begrenset utstrekning anledning til å differensiere avgiftens størrelse ut fra bruk, i det man som hovedregel er forpliktet til å nytte en ens pris pr. m3.

Ulike avgiftsdistrikter.

Differensiering av gebyrer kan også gjøres for tilknytnings- og årsgebyr dersom et vann- eller avløpsanlegg eller større enhet av dette medfører vesentlig høyere eller lavere kostnader enn øvrige. Det vises til § 5, 2. ledd i forskriften, som stemmer med tidligere rettstilstand.

Differensierte tilknytningsavgifter som følge av refusjon av en eller annen form for opparbeidelse.

Adgangen til differensiering av tilknytningsgebyret for eiendommer der det er betalt refusjon eller annen form for opparbeidelseskostnader er opprettholdt i de nye forskriftene.

Arealberegningsmetode.

Siden avgiftene vil måtte fastsettes med utgangspunkt i arealenes størrelse, er det behov for en enhetlig beregning av disse arealer. I kommunene ble opprinnelig arealene beregnet med utgangspunkt i byggenr. 342 fra 15.12.69 fra Kommunal- og arbeidsdepartementet. Dette rundskriv ble fra 1.01.83 erstattet av NS 3940, hvilket har hatt som konsekvens at gebyret fra denne dato har blitt beregnet ut fra dette. Noen kommuner har med fastsettelse av årsavgiften basert seg på de tidligere regler. Skulle dette være mulig, må systemet gjennomføres konsekvent slik at det ikke oppstår ulik behandling av innbyggerne.

Kommunene står nå fritt til selv å velge arealberegnings- metode.

12. Avgiftsgrunnlaget.

I rundskriv T-25/74 fastsettes at de avgifter som kreves inn i medhold av vass- og kloakkavgiftsloven utelukkende skal nyttes til å dekke kostnadene i vann- og kloakk-sektoren. Dette betyr at loven ikke kan benyttes som grunnlag for generell skattelegging. Rammeforskriftene har bestemmelser om beregning av avgiftsgrunnlaget i punkt 1.1-1.3.

Ved beregning av avgiftsgrunnlaget skal det gjøres fradrag for den del av vann- og kloakkostnadene som blir dekket på annen måte, f.eks. ved refusjon etter bygnings-loven, ved at de blir innkalkulert i tomteprisen ved kommunale utparselleringer, eller belastet grunneieren gjennom avtale med kommunen. Det skal også gjøres fradrag for tilskudd fra staten eller andre. Den som gir slik tilskudd kan imidlertid bestemme at tilskuddet ikke skal komme til fradrag i grunnlaget.

Det er gitt nærmere regler for beregning av avgifts-grunnlaget. Jeg viser til rundskriv T-7/86 samt T-8/83 og T-16/83. Jeg går ikke nærmere inn på disse. På samme måte vil jeg i denne sammenheng ikke gå inn på fordelings-regelen i rammeforskriften og normalforskriften for fast-settelse av tilknytningsavgift og årsavgift. Hva angår fordelingen, skal det utelukkende henvises fra rund-skrivet T-25/74 side 4, hvor det heter:

" Avgiftene skal ikke knyttes til noen bestemt del av kostnadene. Tilknytningsavgiftene skal således ikke referere seg direkte til anleggsutgiftene. Kommunene kan selv bestemme forholdet mellom tilknytnings-avgiftenes og årsavgiftenes størrelse.

Årsavgiftene skal som hovedregel beregnes på grunn-lag av målt eller stipulert vannforbruk. Hvor vann-måler ikke er installert, skal vannforbruket som regel beregnes på grunnlag av bebyggelsens størrelse.

For tilknytningsavgiften er det ikke gitt bindende regler om beregningsmåten, men det er forutsatt at bebyggelsens størrelse også her skal legges til grunn for beregningen".

Dette er opprettholdt i de nye rammeforskriftene, jfr. rundskriv T-1077 s. 7.

VI

ULIKE SAMORDNINGSSPØRSMÅL MELLOM VANN- OG KLOAKKAVGIFTER, REFUSJON, ANLEGGSBIDRAG GJENNOM UTPARSELLERINGER OG FORDELSFRADRAG VED EKSPROPRIASJON

1. Problemstillingen.

Det fremgår av punktet ovenfor at anleggsbidrag gjennom refusjon, kommunalt tomtesalg eller utbyggingsavtaler ikke skal inngå i avgiftsgrunnlaget, d.v.s. beregnings- grunnlaget for vann- og avløpsavgiftene.

Dette har imidlertid bare betydning for de totale utgifter som kan kreves inndekket gjennom til- knytningsavgifter og årsavgifter. I forhold til den enkelte tomteeier blir spørsmålet om en er vernet mot å betale to ganger i form av å dekke anleggsutgiftene gjennom refusjon eller selvkost/tomtepris på den ene siden og tilknytningsavgifter på den annen. Tilsvarende spørsmål vil være aktuelt i forbindelse med utmåling av ekspropriasjonserstatning, hvor kommunen krever fradrag for fordelen av at vei, vann og avløp er lagt inn i området, samtidig som grunneier må påregne refusjon/ tilknytningsavgift som finansierer utbyggingen.

Mens regelen om samordning på overordnet nivå under avgiftsberegningen ikke volder særlige problemer, er regelsituasjonen i forhold til den enkelte i en viss utstrekning uklar. Jeg skal i det følgende ta for meg de ulike problemer som oppstår:

2. Samordning mellom refusjon og tilknytningsavgift i forhold til den enkelte.

Ved vedtakelsen av lov om vass- og kloakkavgifter ble refusjonsordningen etter plan- og bygningsloven opprettholdt. Det var således forutsatt at vass- og kloakkavgiftene skulle komme i tillegg til plan- og bygningslovens refusjonsregler.

Det var imidlertid antatt at bygningslovens refusjons- regler ville kunne få mindre praktisk betydning etter hvert som de nye avgiftene ble innført i kommunene, jfr. rundskriv T-25/74 side 3. Det samme var nedfelt i kongelig resolusjon av 6.09.74 og i ot.prp. nr. 23 (se NOU 1984:9 side 24).

Utviklingen har vel gått slik at refusjonsbestemmelsenes betydning er blitt tonet ned. I Oslo har en f.eks. tidligere vedtektsfestet til plan- og bygningsloven at kommunen ikke skal kreve refusjon. (Ordningen er opphevet i dag). Kreves refusjon i tillegg til tilknytnings- avgift, vil dette lede til at det oppstår dobbelt- situasjoner hvor anleggsutgiftene blir dekket to ganger.

Av den grunn ble det et ønske om å kunne differensiere tilknytningsavgiftene. Det hadde en tidligere ikke hjemmel for.

Ved forskriftsendring 2.01.85 ble det gitt hjemmel for å fastsette lavere tilknytningsavgift for eiendommer der kommunen eller privat utbygger har krevet eller krever innbetalt opparbeidelseskostnader for interne permanente tekniske anlegg som er utført etter planer godkjent av kommunen. Kommunen kan fastsette inntil 3 forskjellige satser for tilknytningsavgifter etter bestemmelsen. I prinsippet gjelder systemet med differensierte avgifter både de som har betalt refusjon etter plan- og bygnings- lovens bestemmelser, og de som har dekket opparbeidelses- kostnader i tomteprisen med basis i avtale.

Tilknytningsavgift etter differensierte satser skal imidlertid ikke referere seg til noen spesiell del av kommunens kostnader ved vann- og/eller kloakkanlegget. Det er derfor ikke noe krav om at differansen mellom satsene for tilknytningsavgiften skal utgjøre opparbeidelseskostnadene i gjennomsnitt, jfr. rundskriv T-1/85. Kommunen kan etter rundskrivet også fastsette et minstebeløp som må være betalt før det blir aktuelt med reduserte satser.

Under alle omstendigheter er det en forutsetning for bruk av differensierte avgifter at utbygging som er utført er gjennomført etter planer godkjent av kommunen.

Det er grunn til å merke seg at regelen bare åpner en adgang for kommunene til en slik differensiering, og ingen plikt. Inntil slikt vedtak er gjort i kommunen, vil tomteeier ha plikt til å betale full tilknytningsavgift uten hensyn til at han allerede har gitt bidrag gjennom tomteprisen.

3. Ekspropriasjon - refusjon og tilknytningsavgift.

Ved gjennomføring av ekspropriasjonssaker, oppstår fra tid til annen spørsmål om tilknytningsavgiftens betydning ved fastsettelse av ekspropriasjonserstatning. Spørsmålet oppstår regelmessig der den som eksproprierer krever:

• at det skal ses bort fra verdiøkninger som skyldes investeringer i vann- og avløpssektoren, jfr. ekspropriasjonserstatningslovens § 5, 3. og 4. ledd,
• eksproprianten krever fradrag i ekspropriasjons- erstatningen for de fordeler ekspropriasjonstiltaket fører med seg, f.eks. ved at ekspropriasjon til vann- og avløpsledninger gjør ekspropriatens eiendom byggeklar.

Det er helt på det rene at innføring av vann- og kloakkledninger i et område øker grunnprisen. Dermed vil markedet som etterspør arealene ikke behøve å påregne kostbare grunnlagsinvesteringer. Denne verdiøkning skal en se bort fra etter § 5, 4. ledd i ekspropriasjons- erstatningsloven. Forutsetningen er imidlertid at ekspropriaten ikke må betale for den, f.eks. ved refusjon. Det er direkte forutsatt i lovforarbeidene, og følger også av Høyesteretts avgjørelse i Rettstidende 1991 side 305 (side 311). I tilfelle vil ekspropriaten måtte betale dobbelt opp for verdier som er skapt på hans hånd.

Spørsmålet er imidlertid hvorvidt innkreving av avgifter på vann og avløp for at det offentlige skal få dekket sine investeringer skal likestilles med refusjons- tilfellene. Slike avgifter vil - for kommuner som har tilnærmet 100 % dekning gjennom tilknytningsavgiftene - innebærer at kostnadene legges på private og ikke det offentlige. Det har vært en del usikkerhet omkring dette. Spørsmålet ble imidlertid avklart i avgjørelsen i Norsk Rettstidende 1991 side 305. Her uttalte førstevoterende som talsmann for flertallet av dommerne:

" Det som skjer er at kommunen gjennom avgifter som rammer alle utbyggere og alle huseiere i kommunen, får dekket sine omkostninger til kloakkanleggene.

De må betale disse avgiftene uten hensyn til om eller i hvilken grad deres eiendommer er tilført verdi gjennom fremføring av kloakk. Jeg kan ikke se at en slik utgiftsdekning, uten konkret sammenheng med den investering som har tilført bestemte eiendommer verdiøkning, kan danne grunnlag for en begrensing av fradragsadgangen på samme måte som tilfellet er hvor den som utsettes for eks- propriasjon allerede har utredet verdistigning gjennom refusjon. Etter min mening tilsier ikke inndekkingen gjennom slik betaling at fradrags- adgangen kommer i en annen stilling enn hvor kommunen gjennom andre generelle innkrevningsmåter skaffes økonomiske ressurser til å gjennomføre kommunale investeringer, som f.eks. hvor midlene kommer fra eiendomsskatt eller den alminnelige kommuneskatt".

Etter dette skal en ved fastsettelse av eiendoms- prisen se bort fra verdistigning vann- og avløps- ledninger representerer etter § 5, selv om grunneierne har dekket investeringene gjennom tilknytningsavgifter. Annerledes der investeringene er dekket gjennom refusjon. Her vil i tilfelle et slikt fradrag innebære dobbelt betaling som det ikke er grunnlag for.

Selv om tilknytningsavgifter vanligvis ikke er å betrakte som beskatning i tradisjonell forstand - avgiftene er begrenset til summen av kommunens utgifter innenfor vann- og avløpssektoren - har beskatningssynspunktet likevel slått gjennom ved Høyesteretts vurdering av saken.

Det følger av ekspropriasjonserstatningslovens § 9 at eksproprianten kan kreve fradrag i ekspropriasjons- erstatningen for de særlige fordeler ekspropriasjons- tiltaket tilfører ekspropriaten. De fordeler det er tale om, er slike særfordeler som har medført verdiøkninger på resteiendommen. Disse kan føres til fradrag. Legges f.eks. vann- og kloakkledninger inn i et område, vil ekspropriatene få realisert byggeklare tomter, eventuelt få mindre kostnader ved å gjøre tomtene byggeklare. I så måte tilføres de en fordel. Det er antatt at eksproprianten kan kreve fradrag for denne fordel i ekspropriasjonserstatningen. Men forutsetningen er i tilfelle at kommunen ikke krever refusjon, enten fordi de har vedtektsfestet å avstå fra dette, eller dette følger av spesielle skjønnsforutsetninger, jfr. Pedersen, Sandvik og Skaaraas: "Ekspropriasjon" side 366.

Synspunktet er at i refusjonstilfellene er det grunneier som i tilfelle må betale utgiftene for å innvinne fordelen. Det blir da ikke noe å gjøre fradrag for.

Også i denne relasjon oppstår spørsmålet om til- knytningsavgiftenes betydning. Spørsmålet er om tilknytningsavgift blir å likestille med refusjon også etter fordelsfradragsregelen i ekspropriasjons- erstatningslovens § 9. I Oslo har fradrag vært godkjent, selv om kommunen har tilknytningsavgifter som i prinsippet tilsier full inndekning av investeringene.

I og med avgjørelsen i Norsk Rettstidende 1991 side 305, må en nå anta at avklaring har funnet sted også i relasjon til dette, ved at refusjon og tilknytnings-avgift betraktes som ulike forhold, med den konsekvens at fordelsfradrag kan gjøres gjeldende, selv om kommunen får tilnærmet 100 % inndekning gjennom vass- og kloakk- avgiftene.

VII

VEIAVGIFT

1. Begrep og historikk.

I NOU 1984:9, forenklinger i bygningsloven m.v. II er et system med innføring av veiavgift i stedet for refusjon utredet. Her heter det på side 14:

" Utvalget har funnet det naturlig også å beskrive en utvidelse av avgiftsordningen slik at kommunene gis anledning til å dekke sine utgifter på vei- sektoren gjennom avgifter (tilknytnings- og års- avgifter) etter mønster fra system med vann- og kloakkavgifter".

Dette forslaget ble imidlertid ikke gjennomført fordi utvalget ble stående ved at refusjonssystemet burde opprettholdes, men i forenklet form. Departementet sluttet seg til dette, jfr. ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 20. Fra kommunenes synsvinkel vil det åpenbart være en fordel med avgifter som gir tilnærmet 100 % dekning. På den annen side vil konsekvensene kunne være temmelig uoversiktlige, som berørt i NOU 1984:9 side 12. Her fremheves særlig de vanskeligheter som vil oppstå i forbindelse med tilpassing av avgiftssystemet til privat opparbeidelse av veier og ledninger. Det heter:

" Dersom refusjonsordningen skulle avvikles for slike tiltak, måtte en enten la den private tiltakshaver overta kommunens krav på tilknytningsavgift fra de berørte eiendommer, eller gi tiltakshaveren rett til å kreve at kommunen i første omgang dekket omkostningen ved tiltaket, mens kommunen så kunne kreve tilknytningsavgifter fra de berørte etter samme regler som ellers".

Videre heter det:

" I dag er råtomtprisen i stor utstrekning avhengig av hvor dyrt eller billig det er å gjøre arealet bygge- klart med hensyn til veier, vann og avløp. Dersom en skulle innføre et avgiftssystem som fører til at dette tomteområdet aldri vil bli belastet med de faktiske utbyggingskostnader, men bare med ensartede avgifter uavhengig av kostnadene, ville i prinsippet all utbyggingsgrunn bli like mye verd. Etter utvalgets oppfatning, vil det være klart uønsket å innføre en ordning som får slike konsekvenser for prismekanismen på fast eiendom".

Innvendingene må på dette punkt sees på som en uvilje mot at grunneiere i et allerede utbygd strøk skal subsidiere andres utbygging gjennom kommunal særavgift.

2. Forslaget til veiavgift av 1984.

Forenklingsutvalgets forslag til veiavgifter av 1984 er i sin helhet tatt inn i NOU 1984:9 side 35. Konkret ble foreslått at lov om kommunale vass- og kloakkavgifter ble utvidet til også å omfatte veiavgifter. For vei- avgiftenes vedkommende, ble foreslått egen bestemmelse om plikt til å betale veiavgift for

• bebygde eiendommer som har lovlig kjørbar adkomst til offentlig vei, enten direkte eller via privat vei eller felles avkjørsel,
• ubebygde eiendommer der det er gitt byggetillatelse, og det som vilkår i tillatelsen er fastsatt at eiendommen skal ha kjørbar adkomst som nevnt foran,
• ubebygde eiendommer som kan bebygges i henhold til reguleringsplan eller bebyggelsesplan, og
• det fra tidligere er anlagt vei som er åpen for alminnelig ferdsel over eiendommen, eller over nærliggende areal som eiendommen kan knyttes til.

Det ble videre foreslått at avgiftene skulle være engangsavgifter for tilknytning og årlige avgifter. Sammen med forslag til nye lovregler ble det også inntatt forslag til nye rammeforskrifter. Forenklingsutvalget la forøvrig til grunn at tiden neppe var moden til å innføre en alminnelig årsavgift for vei. Årsavgift måtte vurderes i sammenheng med skattereglene, særlig bestemmelsene om eiendomsskatt, slik at en kunne unngå en utilsiktet skjerping av skatte- og avgiftsbelastningen for den enkelte grunneier. I første omgang begrenset derfor forenklingsutvalget seg til å anbefale en ordning med tilknytningsavgift for vei, hvoretter en så for seg at avgiftssystemet skulle kunne fungere i stedet for refusjon.

En fulgte imidlertid ikke opp dette ved at refusjons- systemet ble foreslått tatt bort. Tvert i mot ble refusjonssystemet foreslått opprettholdt. I forslag til nye forskrifter om vei-, vann- og avløpsavgifter ble foreslått differensiering av avgiftsnivået i de tilfeller det er betalt refusjon, enten direkte eller i form av at utgiftene er inkludert i tomteprisen.

3. Innføring av veiavgift.

Det er vanskelig å se at det er skjedd spesielle forhold som tilsier at spørsmålet om veiavgift bør vurderes annerledes i dag enn da reglene om kostnadsfordeling vedr. opparbeidelse av kommunaltekniske anlegg ble revidert i perioden 1984-86.

Innføring av veiavgift kan alene gjennomføres gjennom lovregulering. Kommunen kan ikke i kraft av eiendoms- retten til vei sette krav om betaling av en alminnelig utgift som vilkår for å knytte seg til veien. Slik betaling kan heller ikke settes som vilkår i forbindelse med håndheving av bestemmelsen om avkjøringstillatelse etter veilovens bestemmelser. En annen sak er at hensynet til trafikksikkerhet vil innebære at søknad om avkjøringstillatelse må avslås med mindre utbygger selv bekoster investeringer i trafikksikkerhetstiltak. Slike vilkår er imidlertid noe annet enn innføring av en alminnelig avgift.

Innføring av tilknytningsavgift for vei som eneste finansieringsform vil innebære en lik fordeling av kostnadene til veiforbindelse hos alle som forestår utbygging, men innenfor utbyggingsområdene vil en lik fordeling av kostnadene representere en skjevhet fordi de ulike områder har forskjellig beliggenhet og grad av opparbeidelse fra tidligere. Virkningen av en veiavgift vil derfor slå svært forskjellig ut, og ramme tilfeldig innenfor dagens eiendomsmarked. I noen tilfeller vil vei- avgiften de facto innebære en mer kostbar tilknytning for den enkelte tomteeier i forhold til det som var forutsetningen da han ervervet eiendommen. I andre tilfeller vil offentlig utbygging med finansiering gjennom veiavgift representere en tilfeldig økonomisk fordel. Betydningen av disse momentene skal imidlertid ikke overdrives. Momentene vil ha tilsvarende betydning for anlegg av vann- og avløpsledninger. Opprettholdes refusjonssystemet med differensierte satser, vil likevel kostnadene bli forskjellige i de ulike områder som er gjenstand for utbygging og fortetting. Likevel vil en utvikling mot 100 % finansiering på sikt innebære at det blir liten interesse i å pålegge den enkelte utbygger opparbeidelse eller kreve refusjon dersom kommunen selv forestår anlegget. Kostnadene blir å dekke uansett.

Forøvrig gjelder årsavgifter, er det naturlig å se dette i sammenheng med det samlede skatte- og avgiftstrykk for fast eiendom. I denne sammenheng er det ikke bare eiendomsskattene det er naturlig å referere til. Også avgiftslegging for bruk av bil vil det være naturlig å se hen til.

En omlegging med sikte på innføring av veiavgift som kilde til finansiering av veiutbyggingen vil forøvrig kunne ha en rekke andre konsekvenser som det pr. i dag er vanskelig å ha oversikt over. Det tilsier at innføring av slike ordninger ikke bør iverksettes før forholdet er grundig vurdert, samtidig som spørsmålet bør behandles interdepartementalt hvor ikke bare Kommunaldepartementet og Miljødepartementet deltar, men også samferdsels- myndighetene.

Innføring av veiavgift vil også aktualisere spørsmål om hvilke investeringer som skal inngå i finansieringen gjennom veiavgift. For vann- og avløpssektoren skal alle utgifter den enkelte kommune har kunne finansieres gjennom avgift. Skal tilsvarende synspunkter anvendes på veisektoren, må det tas stilling til om bygging og drift av riksveier skal inngå i finansieringsgrunnlaget. Det betyr at den enkelte grunneier ikke som i dag må ta økonomisk ansvar for vei til og langs sin egen eiendom, men også gjennom avgift dekke kostnadene til overordnet veisystem. Finansiering av riksvei gjennom veiavgift vil dessuten trekke med seg konsekvenser av administrativ art, idet forvaltningen av veiene ligger på statlig og kommunalt nivå. Det blir derfor spørsmål om hvem som er rette vedkommende for å fatte avgiftsvedtak, og fordelingen av avgiftene mellom de ulike nivåer.

Det er imidlertid ikke vanskelig å tenke seg en avgrensing av veiavgiften til finansieringskilde for kommunal utbygging og drift av veier. I så fall skaper ikke systemet administrative problemer, idet avgiftsvedtak i tilfelle fattes av kommunene samtidig som avgiftene forvaltes av kommunene til utbygging, drift og vedlikehold. En får imidlertid også i disse tilfellene spørsmål om hvilke anlegg som skal finansieres, om det er alle kommunale veier i kommunen, eller om det bare dreier seg om veier innenfor bestemte utbyggingsområder, f.eks. slik dette er fastlagt i f.eks. kommunedelsplan. Dermed kan en se veiutbyggingen i en større kostnadsmessig sammenheng enn ved refusjon.

Innføring av veiavgift skaper et system med lik fordeling av kostnadene til veiutbyggingen. Innenfor det området veiavgiften gjøres gjeldende, vil en lik fordeling representere en skjevhet fordi ulike områder har forskjellig beliggenhet og grad av opparbeidelse fra tidligere. Det vil i hvert fall være situsjonen om en samtidig fjerner refusjonssystemet, og baserer finansieringen på avgift alene.

Som påpekt foran, vil veiavgiften derfor slå svært forskjellig ut, og ramme tilfeldig innenfor dagens eiendomsmarked. Prinsipielt er det imidlertid ikke noe i veien for å opprettholde refusjonsordningen, dog slik at satsene differensieres som for vann- og kloakkavgiftenes vedkommende. Dermed vil tilfeldighetene vedr. eiendoms- verdiene bli mindre iøynefallende.

Ved å opprettholde refusjon, og samtidig innføre en ny type avgift, får en en bedret finansiering av veg- utbyggingen. Noen forenkling står en imidlertid ikke overfor. Fra et forenklingsperspektiv bør et avgifts- system i sin helhet erstatte refusjonsreglene. Problemet er imidlertid at ved innføring av et slikt system, vil private som foretar utbygging ikke ha mulighet for å få dekket inn sine kostnader, hvoretter det i praksis er kommunen som i så fall alene i kraft av økonomiske virke- midler styrer tempoet i utbyggingsområdene, og foretar prioriteringer mellom disse. Det er i seg selv lite ønskelig.

VIII

FRIKJØP

1. Eksisterende ordning med frikjøp etter pbl. § 69 nr. 4.

I forbindelse med utbygging av tomteområder, er utgangspunktet er at utbygger selv må utrede kostnadene med å opparbeide parkeringsplasser, og at parkering skal skje på egen eiendom dersom det ikke anlegges felles parkeringsanlegg.

Under tiden er det ikke mulig å tilfredsstille kravene om minimum antall parkeringsplasser på egen grunn. Dersom utbygger ikke oppnår dispensasjon, er alternativet enten å oppgi eller endre byggeprosjektet. For å opprettholde bebyggeligheten, kan kommunen etablere frikjøpsordning gjennom vedtekt etter pbl. § 69 nr. 4.

Kommunen får gjennom slik vedtekt anledning til å godkjenne prosjektet mot at byggherren innbetaler et beløp pr. manglende plass til kommunen for bygging av parkeringsanlegg. Frikjøpsordningen vil særlig være praktisk for næringsbygg, hvor parkeringsdekningen i stor grad kan basere seg på offentlige tilgjengelige plasser.

Frikjøpsordningen kan gjøres gjeldende for deler av kommunen. Satsene kan differensieres. Dersom det med hjemmel i reguleringsplan kreves færre plasser enn det som ellers følger av vedtekt til § 69 nr. 3, er det reguleringsplanens krav som setter den ytre ramme for antall plasser vedkommende byggherre må kjøpe.

Gis det dispensasjon fra vedtekten eller planen, er det antall plasser som er fastsatt i dispensasjonen som må oppfylles, og som eventuelt kan frikjøpes.

Parkeringsplasser opparbeidet med innbetalte midler, blir offentlige dersom ikke annet er avtalt, jfr. NOU 1982:13 side 24. Det vil si at den enkelte byggherre ikke får noen særrett til de plasser han betaler for. Plassene kan altså benyttes av hvem som helst.

Selv om byggherren både har vilje og evne til å oppfylle minimumskravene til antall parkeringsplasser, har det vært spørsmål om å innføre en ordning med tvunget frikjøp hvor midlene kanaliseres til offentlig utbygging av felles parkeringsanlegg som kan inngå i en overordnet plan for parkeringsdekning i kommunen. Om dette vises til Stortingsmelding nr. 37 (1996-97) norsk vei og veitrafikkplan.

P.t. er det ikke foreslått bestemmelser om tvunget frikjøp i plan- og bygningsloven.

2. Frikjøp for ivaretakelse av andre formål enn parkerings- anlegg.

Det er prinsipielt ikke noe i veien for å utvide frikjøpsordningen til også å gjelde andre formål enn parkeringsplasser. Det kan f.eks. gjøres ved å endre § 69 nr. 4 som gir hjemmel for den frikjøpsordning en har i dag. Denne hjemmelen er imidlertid uttrykkelig begrenset til parkeringsanlegg.

Paragraf 69 gjelder den ubebygde del av tomten og nødvendig fellesareal. Siktemålet med bestemmelsen er å sikre at såvidt stor del av tomtearealet holdes ubebygd at en får tilfredsstillende lysforhold og brannsikring. I tillegg må sikres tilfredsstillende oppholdsareal i det fri for beboerne som herunder åpner for lekeplass for barn, avkjørsel, parkering av biler, motorsykler, sykler m.m. I henhold til bestemmelsen kan det gis veiledende normer i medhold av § 69 nr. 1. Disse normer kan gjøres juridisk bindende gjennom vedtekt etter § 69 nr. 3.

Har kommunen f.eks. et overordnet mål om etablering av x antall m2 lekeplass for hver boenhet på egen grunn, kan en tenke seg at kommunen fritar fra forpliktelsen mot at det innbetales et beløp for etablering av slike leke- arealer annet sted. En skal imidlertid være klar over at en slik ordning kan ha som konsekvens at alternative lekeplasser etableres først senere, og i en slik avstand fra angjeldende byggeområde, at det bare i liten ut- strekning tjener beboernes interesser. Gjennomføring av en frikjøpsordning slik vi kjenner det for parkerings- plasser kan derfor vanskelig sies å være i samsvar med overordnede hensyn til barns oppvekstmiljø.

Jeg viser til at dette hensyn er vurdert som så viktig at det nå er kommet til uttrykk i plan- og bygningslovens formålsbestemmelse - pbl. § 2. Det betyr i praksis at frikjøpsordninger for lekeplasser ikke bør etableres med mindre en er sikker på at alternative plasser blir etablert straks, og at slike plasser blir etablert på et sted i umiddelbar tilknytning til den eiendom som ønskes bebygd. Når dette må oppstilles som vilkår, er det ikke noe poeng i å gå veien om frikjøp. Er det ut fra overordnet planperspektiv hensiktsmessig med felles lekeareal i området, bør dette reguleres. Samtidig bør det som vilkår i byggetillatelse tas inn krav om opparbeidelse av arealet, jfr. pbl. § 67 a. I slike tilfeller sikrer en seg at arealet blir etablert senest samtidig med bebyggelsen. Forøvrig vil refusjonsreglene sikre en rettferdig fordeling av utgiftene mellom de eiendommer den felles lekeplassen skal betjene. I den forbindelse er det heller ikke noe i veien for at en med bakgrunn i refusjonsreglene inngår avtale om kostnadsfordeling.

Skal frikjøp for annet enn parkeringsplasser bli aktuelt å innføre, må det i så fall dreie seg om alternativer til anlegg som det ikke er vesentlig å få oppført senest samtidig med vedkommende bebyggelse. Det betyr i praksis at frikjøp er lite egnet som virkemiddel for finansiering av vei, vann og avløp som må være på plass senest samtidig med at tiltaket realiseres, jfr. §§ 65, 66 og 67. Heller ikke er det aktuelt med frikjøp der anlegg må etableres for å oppfylle rekkefølgekrav i regulerings- plan, jfr. § 26 i.f. Rekkefølgebestemmelser er jo nettopp innført for at bestemte tiltak skal være gjennomført før utbygging finner sted. Frikjøp innebærer ikke annet og mer enn et privat tilskudd. Det vil bero på offentlige bevilgninger når og hvorledes de anlegg som er frikjøpt skal etableres.

IX

JORDSKIFTE

1. Problemstilling.

Det er reist spørsmål om jordskifte kan brukes som virkemiddel for å oppnå kostnadsfordeling og gjennomføring av opparbeiding, drift og vedlikehold i fortettingsområder.

For offentlig vei, vann- og avløpsanlegg følger det av pbl. § 67 at kommunen har drifts- og vedlikeholds- ansvaret ved ferdigstillelse. Kostnadsfordelingen knyttet til investeringene fordeles etter plan- og bygningslovens refusjonsregler.

For private tiltak som fellesarealer, f.eks. felles avkjørsler (private veier) vil den utbygger som er pålagt etablering av dette etter § 67 a også kunne kreve investeringskostnadene dekket gjennom refusjons- bestemmelsene. Gjennom betaling av refusjonsbeløpet etableres et sameie hvor drifts- og vedlikeholdsutgiftene vil måtte fordeles i henhold til nærmere bestemmelser i sameieloven, og for veiers vedkommende i henhold til veilovens § 54.

Skal jordskifte ha noen betydning som virkemiddel for å oppnå kostnadsfordeling, kan en enten tenke seg at jordskifteretten må få en rolle ved fastsettelsen av refusjonen, eller at jordskifteretten trekkes inn for private anleggs vedkommende i forbindelse med fastsettelse av drifts- og vedlikeholdsutgiftene. For offentlige anlegg vil det ikke være aktuelt for jord- skifteretten å fastsette drifts- og vedlikeholds- utgifter idet disse i sin helhet skal dekkes av kommunen.

Den kompetanse jordskifteretten bør ha i saker som nevnt, må sees i sammenheng med den måte jordskifteverket er organisert på. Det må legges til grunn at jordskifte- retten er en særdomstol, jfr. domstolslovens § 2. Dens virksomhet reguleres således av domstolslovens bestemmelser med særlige saksbehandlingsregler i jord- skifteloven. Den som er uenig i jordskifterettens avgjørelse, kan benytte rettsmidler. Saken går i så fall enten til Jordskifteoverretten eller de alminnelige domstoler som Lagmannsrett eller Høyesterett som anke- og kjæremålsorgan. Det ligger i dette at jordskifteretten ikke er noe forvaltningsorgan.

2. Kostnadsfordelingen.

For fordeling av drifts- og vedlikeholdsansvar for private veier, vann- og avløpsledninger ligger av- gjørelsesmyndigheten i dag hos domstolene der partene ikke blir enige. Prinsipielt er det ikke noe i veien for at jordskifteretten kan overta ansvaret gjennom bestemmelsene om bruksordning i jordskiftelovens §§ 33, 34 og 35. Siktemålet må i så fall være at jordskifte- retten innenfor rammen av gjeldende regulerings- bestemmelser fastlegger bruksforholdene nærmere, og herunder fordeler kostnadene til drift og vedlikehold mellom de bruksberettigede.

Spørsmål om å benytte jordskifte gjennom reglene om bruksordning, bør i tilfelle ses i sammenheng med veilovens § 54 og sameielovens regelverk. Jeg går ikke nærmere inn på disse spørsmål utover å reise problemstillingen. Jeg viser i den forbindelse til at jordskifte skal vurderes særskilt som tema i den samlede utredning om bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder.

Forsåvidt gjelder investeringer i kommunaltekniske anlegg, løses disse spørsmål som nevnt av plan- og bygningslovens refusjonsbestemmelser. I henhold til disse bestemmelser, er det en forvaltningsoppgave å fastsette refusjonen. Det er fra min side foreslått at bestemmelsene om opprettelse av takstnemnd ved fast- settelse av verdiøkning utgår. Fastholder en ordningen med særskilt taksering av verdiøkningen, vil jord- skifteretten kunne være et egnet alternativ i stedet for den takstnemnd som skal oppnevnes av henholdsvis Byrett og Lagmannsrett ved fastsettelse av refusjonen. Svakheten med slik takstnemnd er at det ikke er nærmere regler for takstnemndas arbeid. Hensynet til kontradiksjonen, grundighet i saksbehandlingen m.m., tilsier derfor at verdsettelsesspørsmålet skjer i henhold til formelt regelverk. Jordskifteretten har særskilt kompetanse til nettopp å vurdere verdispørsmål, og vil derfor kunne være et alternativ dersom en fortsatt ønsker en ordning med særskilt fastsettelse av verdiøkningsspørsmålet.

Lagt inn 21. oktober 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen