Avgjørelse i innsigelsessak, 2. desember 2003

Åmot kommune – Innsigelse fra Forsvarsbygg til reguleringsplan for Angrepsfelt Sør, del av Regionfelt Østlandet.

Vi viser til fylkesmannens oversendelse av 14. mai 2003.

Saken er i henhold til plan- og bygningslovens § 27-2 nr. 2 oversendt Miljøverndepartementet for avgjørelse fordi Forsvarsbygg har reist innsigelse til planen. Innsigelsen retter seg mot den foreslåtte bestemmelsen til reguleringsplanen § 1 pkt. 1.6 alternativ 2 (pkt. 1.7 og pkt. 1.8 i det reviderte forslag av 10. mars 2003) om støy og vannforurensning.

Departementet stadfester reguleringsplan for Angrepsfelt Sør, del av Regionfelt Østlandet, med unntak av § 1 pkt. 1.7 og 1.8 i tilhørende reguleringsbestemmelser. Innsigelsen fra Forsvarsbygg er dermed tatt til følge. Kravene til støy og vannforurensning reguleres gjennom konsesjon etter forurensningsloven. I reguleringsbestemmelsene tas inn et tillegg om elvekryssing i § 2-3 og et tillegg om kulturminneinteressene i § 2-4.

Bakgrunn for saken

Reguleringsplan for Angrepsfelt Sør er en av de mange planer som forutsettes utarbeidet i forbindelse med utbyggingen av Regionfelt Østlandet og Østerdal Garnison. Regionfelt Østlandet er et regionalt skyte- og øvingsfelt for Hæren i Sør-Norge, vedtatt etablert ved Stortingets behandling av St.meld. nr.11 (1998-99) den 23. mars 1999. Regionfeltet står sentralt i omleggingen av Forsvaret. Det er planlagt at Regionfelt Østlandet skal være operativt i løpet av 2005.

Angrepsfelt Sør er i kommuneplanens arealdel for Åmot avsatt til byggeområde og øvingsområde for Forsvaret. Reguleringsplanen er i utgangspunktet blitt til gjennom et samarbeid mellom Forsvarsbygg og Åmot kommune. Forslaget ble lagt ut til offentlig ettersyn i tidsrommet 16. desember 2002 – 1. februar 2003.

Forsvarsbygg reiste innsigelse ved brev av 31. januar 2003 med bakgrunn i foreslåtte planbestemmelser § 1 pkt. 1.6 (senere endret til pkt. 1.7 og 1.8), ut fra følgende hovedhensyn:

• Åmot kommunes planbestemmelser i punktene 1.6.1.1 - 1.6.1.6 og 1.6.2.1, 1.6.2.2, 1.6.2.4 og 1.6.2.5 regulerer forhold og forutsetter delvis tiltak utenfor planområdet. Bestemmelsen er etter Forsvarsbyggs oppfatning ikke hjemlet i plan- og bygningsloven og må løses i utslippstillatelsen etter forurensningsloven.
• Forsvarsbygg kan ikke akseptere bestemmelser som kan vanskeliggjøre planlagt militær bruk som nasjonal interesse.
• Forsvarets øvingsvirksomhet som nasjonal interesse, vil kunne bli skadelidende dersom det opereres med en grenseverdi etter reguleringsplan og en annen etter utslippstillatelsen. Forsvarsbygg hevder at dette forholdet er mangelfullt dokumentert og ikke samordnet slik forurensningslovens § 11 legger opp til.

Etter kommunens 2.gangsbehandling av reguleringsplanen i møte den 20. mars 2003 utvidet Forsvarsbygg innsigelsen i brev av 24. mars 2003 til også å omfatte § 2-3 i planbestemmelsene. Setningen "Inntil 5 av kryssingene tillates anlagt på plastret bunn i henhold til vedlegg 14b" må tas ut. Dette refererer seg til Forsvarets behov for kryssing av Rena elv. Forsvarsbygg er av den oppfatning at det tak som er satt for antall kryssinger totalt sett (25 kryssinger) i bestemmelsenes § 2-3 er en akseptabel ramme. Forsvarsbygg kan derimot ikke akseptere en øvre ramme på antall kryssinger på plastret bunn. I meklingsmøte den 26. mars 2003 ble partene enige om å avvente Miljøverndepartementets avgjørelse vedrørende reguleringsplanen for SIBO (strid i bebygde områder). Innsigelsen knyttet til elvekryssingen skulle vurderes nærmere av Åmot kommune, Forsvarsbygg og fylkesmannen. I brev av 3. april 2003 frafalt Forsvarsbygg innsigelsen til bestemmelsen i § 2-3 ved at "Ytterligere kryssinger på plastret elvebunn må avklares gjennom reguleringsendring" ble tatt inn som tillegg i bestemmelsen.

Hedmark fylkeskommune ved fylkesutvalget vedtok i møte den 18. februar 2003 å reise innsigelse mot planen på til sammen seks hovedpunkter, primært ut fra hensynet til kulturminner. Fylkesutvalget trakk i møte den 8. april 2003 tilbake samtlige av sine innsigelser knyttet til kulturminneinteressene. Noen av punktene var etterkommet av kommunestyret.

Ved brev av 9. april 2003 oversendte fylkesrådmannen reguleringsplanen for Angrepsfelt Sør som dispensasjonssak etter kulturminneloven til Riksantikvaren for avgjørelse. Riksantikvaren hadde tidligere ved brev av 13. mars 2003 frigitt 1380 automatisk fredede kulturminner innen areal avsatt til byggeområder, anlegg for Forsvaret, øvingsområder og viktige ledd i kommunikasjonssystemet. Bare frigivelsen av ett kulturminne, fangstanlegg/ kullgrop i vernesonen ved Styggdalssetra i reguleringsplanen for Angrepsfelt Sør, ble avslått. Riksantikvaren fant at dette kulturminne burde behandles i forbindelse med reguleringsplanen for dette området. I dette området ønsker Forsvaret å foreta en utvidelse av vegbredden på eksisterende skogsveg.

Fylkesrådmannen gjorde Åmot kommune oppmerksom på at de hadde plikt til å avvente fylkesrådmannens endelige høringsuttalelse før planen kunne vedtas. Dersom planen ble vedtatt av kommunestyret før endelig uttalelse forelå, anså fylkesrådmannen dette for å være en saksbehandlingsfeil.

Åmot kommune vedtok i kommunestyremøte den 10. april 2003 ikke å ta innsigelsen fra Forsvarsbygg til følge. Kommunen mener at bestemmelsen om støy og vannforurensning er hjemlet i plan- og bygningslovens § 26, og at de kun knytter seg til tiltak innenfor planområdet. Når det gjelder forholdet mellom plan- og bygningsloven og forurensningsloven, viser kommunen til forurensningslovens § 11 tredje avsnitt. Ifølge kommunen gir bestemmelsen uttrykk for at forurensningsspørsmål skal løses gjennom oversiktsplanlegging og reguleringsplaner. Videre hevdes at dersom forurensningsmyndigheten ønsker å fravike de føringer som er lagt i reguleringsplanen, så må samtykke gis av kommunen som planmyndighet.

I brev av 5. mai 2003 til Miljøverndepartementet peker rådmannen i Åmot kommune på at kommunestyrets vedtak av reguleringsplanen er i samsvar med kommuneplanens arealdel for perioden 2002-2012, vedtatt den 14. november 2002. Reguleringsbestemmelsene om støy og vannforurensning er en oppfølging av de retningslinjer som er gitt i kommuneplanen.

I ovennevnte brev kommenterer rådmannen også Miljøverndepartementets avgjørelse av innsigelsen til reguleringsplanen for SIBO ( strid i bebygde områder). Rådmannen har vanskelig for å se at departementets avgjørelse i SIBO-saken vil være bestemmende for de øvrige reguleringsplanene for Regionfelt Østlandet, herunder Angrepsfelt Sør. Det pekes blant annet på at departementets hensiktsmessighetsvurdering vanskelig kan ses på som en prinsipiell avklaring i forhold til det videre planarbeid ved etablering av regionfeltet. Man stiller seg undrende til at Miljøverndepartementet i en innsigelsessak legger avgjørende vekt på en hensiktsmessighetsvurdering. Det vises i den forbindelse til at en innsigelse i henhold til departementets eget rundskriv T-5/95 skal " være forankret i, og begrunnet ut fra vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer", og det forutsettes at organer med innsigelsesadgang viser "stor varsomhet med å overprøve kommunestyrets politiske skjønn i lokale forhold". Etter rådmannens mening innebærer dette nødvendigvis også at det settes grenser for hva avgjørelsen i innsigelsessaken kan være forankret i, og det peker sterkt i retning av at det må vises varsomhet med å benytte systemet på en måte som setter kommunestyrets politiske skjønn til side.

I brevet pekes det videre på at uavhengig av spørsmålet om hva det er adgang til å vektlegge i en innsigelsessak, framstår departementets vurderinger som lite relevante. Selv om det kan være hensiktsmessig med en samlet konsesjon for utslipp for å oppnå en enhetlig vurdering og praksis, kan rådmannen ikke se at dette vil være en tilstrekkelig begrunnelse for å frata kommunen en lovbestemt mulighet til å regulere de samme forholdene etter plan- og bygningsloven.

Rådmannen anfører at dersom departementet stryker støybestemmelsene også for Angrepsfelt Sør, må han klarere med kommunestyret hvorvidt han kan fortsette reguleringsplanleggingen så lenge støykonsesjon for regionfeltet ikke foreligger. Han presiserer at dersom departementet viderefører sin avgjørelse i SIBO-saken til reguleringsplanen for Angrepsfelt Sør, vil det her oppstå en nærmest rettsløs tilstand med hensyn til forurensning.

Når det gjelder forholdet til automatisk fredede kulturminner gir rådmannen en kort redegjørelse for saksbehandlingen, blant annet at han ikke kan se at det foreligger saksbehandlingsfeil i forbindelse med at kommunestyret fattet vedtak om reguleringsplanen før fylkeskommunens endelige uttalelse forelå.

Hedmark fylkeskommune avga endelig uttalelse til planen i brev av 7. juli 2003 til Miljøverndepartementet. I brevet redegjøres nærmere for saksbehandlingen. På bakgrunn av at kommunestyret vedtok planen før Riksantikvarens avgjørelse forelå og fylkesmannens oversendelsesbrev til Miljøverndepartementet, sendte fylkesrådmannen i brev av 4. juni 2003 en redegjørelse for uttalefristen etter kulturminneloven og varslet klage i denne saken.

Riksantikvarens avgjørelse av planen som dispensasjonssøknad for automatisk fredede kulturminner forelå i brev av 11. juni 2003 til fylkeskommunen. I brevet finner Riksantikvaren at reguleringsplanen for Angrepsfelt Sør kan godkjennes under forutsetning av at det først foretas arkeologiske utgravinger av de berørte kulturminner før tiltak etter planen realiseres. Dette gjelder både de kulturminner som det tidligere er dispensert for etter kulturminnelovens § 8 første ledd, samt kullgropa og deler av fangstanlegget som blir berørt av vegutvidelsen gjennom vernesonen i Styggdalen. Riksantikvaren ber om at det tas inn bestemmelser om dette i reguleringsplanen.

Vedtak om omfang, vilkår og kostnader av de arkeologiske utgravingene er tidligere foretatt i samband med dispensasjonsbehandlingen etter kulturminnelovens § 8 første ledd.

Riksantikvarens avgjørelse er å forstå som fylkesrådmannens endelige uttalelse. Fylkeskommunen ber om at følgende tekst må tas inn i reguleringsbestemmelsene:

"Før iverksetting av tiltak i henhold til reguleringsplan for Angrepsfelt sør skal det foretas arkeologiske utgravinger av de berørte automatisk fredete kulturminner beliggende innen planområdet.

I vernesonen ved Styggdalssetra, som reguleres til spesialområde bevaring, kan utvidelse av eksisterende veg til en bredde på 7 meter gjennomføres på vilkår av at det før vegutvidelsen foretas en arkeologisk utgraving av kullgropa (ID 1023 351) og berørte deler av fangstanlegget i Styggdalen. Vegen skal legges slik i terrenget at dens visuelle barriereeffekt blir minimal. Utvidelsen skal gjøres på østsiden av eksisterende veg gjennom fangstanlegget. Vegutformingen skal godkjennes av Hedmark fylkeskommune.

Omfang, vilkår og kostnader for de arkeologiske undersøkelser som også omfatter berørte kulturminner innen reguleringsplan Angrepsfelt sør, er fastsatt i Riksantikvarens vedtak av 13.03.03."

Fylkesmannen i Hedmark bemerker i sitt oversendelsesbrev hit av 14. mai 2003 at også denne konflikten i likhet med reguleringsplanen for SIBO i realiteten gjelder hvilket regelverk støy- og utslippsforholdene bør håndteres etter. Fylkesmannen peker på at det er klart at kommunen kan gi reguleringsbestemmelser som begrenser forurensning. Det vises i den forbindelse til Miljøverndepartementets avgjørelse av 18. juni 2002 vedrørende innsigelse mot bestemmelse i en reguleringsplan i tilknytning til veganlegg. I avgjørelsen har departementet uttalt seg prinsipielt om forholdet mellom det å gi reguleringsbestemmelser og konsesjon etter forurensningsloven. Avgjørelsen gir uttrykk for at slike reguleringsbestemmelser kan gis, og at slike dessuten kan være strengere i de krav som settes enn det som kan fastsettes gjennom konsesjonen.

På den annen side peker fylkesmannen på at det fra Forsvarsbyggs side er uttalt at slike reguleringsbestemmelser vil hindre en forsvarlig utnyttelse av området i samsvar med reguleringsformålet. Dette er i tråd med den begrensning som Høyesterett har uttalt i begrunnelsen for en sak i Rt. 1993 side 278. I nevnte avgjørelse uttalte Høyesterett bl.a. at

"det vesentligste synes å være at det ikke skal gis reguleringsbestemmelser som motvirker reguleringsformålet. Bestemmelsen bør derfor forstås slik at det ikke kan gis bestemmelser som vanskeliggjør en forsvarlig utnyttelse av området til det reguleringsformål som er fastsatt." I følge fylkesmannen har imidlertid ikke Forsvarsbygg konkretisert hva det er som vil hindre utnyttelsen av området. Det foreligger heller ikke etter fylkesmannens mening noen konkret dokumentasjon fra Forsvarsbygg som underbygger påstanden.

Fylkesmannen nevner også at i de saker som har vært prøvd for retten har støyen kommet fra en kilde innenfor reguleringsplanens avgrensning. Det som klart skiller denne saken fra disse, er at det er støy og annen forurensning fra mange kilder innenfor et område som omkranser planområdet, samt fra selve planområdet. I forbindelse med fylkesmannens uttalelse til bestemmelsene viste fylkesmannen nettopp til at det vil bli vanskelig å skille støyen fra aktiviteten innenfor Angrepsfelt Sør fra annen aktivitet i regionfelt Østlandet, slik at det vil bli vanskelig å håndheve bestemmelsene. En samlet konsesjon synes derfor etter fylkesmannens mening å være et bedre redskap til å håndtere støy og vannforurensning samlet sett, enn bestemmelsene til flere reguleringsplaner. Fylkesmannen tilrår ut fra dette at innsigelsen fra Forsvarsbygg tas til følge.

I oversendelsesbrevet peker fylkesmannen til slutt på at så langt fylkesmannen vet, er det ikke fremmet noen klage fra Riksantikvaren eller fylkeskommunen vedrørende saksbehandlingen i forhold til kulturminneloven. Fylkesmannen ber likevel departementet avklare spørsmål om eventuell saksbehandlingsfeil som følge av at endelig uttalelse fra Riksantikvaren ikke forelå da kommunestyret behandlet reguleringsplanen. Fylkesmannen vil i den sammenheng vise til at saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven og kulturminneloven er lite samkjørte.

Miljøverndepartementets vurdering

Konflikten i saken gjelder først og fremst spørsmålet om hvilket lovverk støy og vannforurensning skal håndteres etter.

Åmot kommune mener, i likhet med for SIBO-planen, at de støy- og utslippsmessige konsekvenser bør reguleres med hjemmel i plan- og bygningslovens § 26 gjennom bestemmelser til reguleringsplanen. Dette vil være mest i samsvar med kommunens rolle som planmyndighet etter plan- og bygningsloven.

Forsvarsbygg peker på at forholdene til støy og vannforurensning også i foreliggende plan bør løses gjennom konsesjon etter forurensningsloven. Konsesjonen vil være overordnet og gjelde hele området, og ikke bare den enkelte reguleringsplan i området. Utbyggingen av Regionfelt Østlandet og Østerdal Garnison forutsetter utarbeiding av en rekke reguleringsplaner som inneholder støy- og vannforurensningsspørsmål.

Miljøverndepartementet vil understreke at krav til støy og vannforurensning kan fastlegges i bestemmelser til reguleringsplan. I den spesielle situasjonen som gjelder reguleringen av Regionfelt Østlandet og Østerdal Garnison mener imidlertid departementet at det er mest hensiktsmessig med en samlet konsesjon for utslipp til luft, vann og grunn for alle de aktuelle planene, se departementets avgjørelse av innsigelse til reguleringsplan for SIBO i brev av 11. april i år.

Rådmannen i Åmot kommune har i brev av 5. mai 2003 kommentert departementets avgjørelse i SIBO-saken og mener at den ikke er tilfredsstillende og ikke kan gjelde for reguleringsplanen for Angrepsfelt Sør. Departementet kan ikke se at de argumenter som fremføres i brevet er av en slik karakter at det er grunn for departementet til å endre standpunkt i denne saken.

Reguleringen og utbyggingen av Regionfelt Østlandet er omfattende og mange nasjonale og viktige regionale interesser skal vurderes mot hverandre. Arbeidet med etableringen av skyte- og øvingsfeltet har en meget stram tidsramme da Stortinget har forutsatt at feltet skal være operativt i løpet av 2005. Regionfeltet står sentralt i omleggingen av Forsvaret og det ligger således sterke føringer til grunn for etableringen av feltet. På denne bakgrunn er det av vesentlig betydning at de enkelte reguleringsplaner innenfor utbyggingsområdet får en rask og enhetlig behandling.

Departementet antar som fylkesmannen at det kan være vanskelig å skille den konkrete støyen fra Angrepsfelt Sør fra den støy som for øvrig vil komme fra aktiviteten innenfor Regionfelt Østlandet.

På grunnlag av de foreliggende opplysninger finner Miljøverndepartementet derfor at kravene til støy og vannforurensning for Angrepsfelt Sør bør fastlegges gjennom konsesjon etter forurensningsloven på samme måte som for reguleringsplanen for SIBO. Innsigelsen fra Forsvarsbygg tas til følge og bestemmelsen i pkt. 1.7 og 1.8 til reguleringsplan for Angrepsfelt Sør tas ut av planen.

Etter det vi har fått opplyst vil samlet konsesjon for Regionfelt Østlandet foreligge ved årsskifte 2003-2004. Vi forutsetter derfor at den videre detaljplanlegging for de øvrige områder innenfor regionfeltet kan gå som planlagt.

Som tillegg til reguleringsbestemmelsenes § 2- 3 tas inn formuleringen "Ytterligere kryssinger på plastret elvebunn må avklares gjennom reguleringsendring" i tråd med Forsvarsbyggs anbefaling.

Når det gjelder forholdet til kulturminnene i planen framgår av saksdokumentene at behandlingen av denne saken har vært noe uklar og avklaringene har kommet sent i prosessen. Rådmannen i Åmot og fylkesrådmannen har ulik oppfatning av hvorvidt kommunen kunne fatte vedtak om reguleringsplanen før endelig uttalelse fra fylkeskommunen forelå, og om kommunens vedtak innebar en saksbehandlingsfeil.

Departementet ser at forholdet omkring kulturminneinteressene kunne vært håndtert på annen måte i denne saken, men finner ikke grunn til å gå nærmere inn på de prosessuelle spørsmål da departementet i forbindelse med sin behandling også har vurdert kulturminneinteressene i planen. Det vises her til spørsmålet omkring frigivelse av automatisk fredet kulturminne (fangstanlegg/kullgrop) ved Styggdalssetra. For dette har Riksantikvaren i uttalelse av 11. juni 2003 til Hedmark fylkeskommune funnet at reguleringsplanen kan godkjennes dersom det tas inn i reguleringsbestemmelsene vilkår om at det skal foretas arkeologiske utgravinger av de berørte kulturminnene før tiltak etter planen realiseres.

Departementet finner, blant annet på bakgrunn av den uklare saksbehandling av planen i forhold til kulturminneloven, at det er naturlig å ta inn i reguleringsbestemmelsene det fremsatte forslag fra Riksantikvaren/Hedmark fylkeskommune.

Etter bestemmelsene i plan- og bygningslovens § 27-2 nr. 2 skal kommunen, når departementet ved stadfestingen gjør endringer i planen, være gitt høve til å uttale seg. I samsvar med dette ble Åmot kommune ved brev av 25. september 2003 forelagt departementets standpunkt og endringsforslag.

Åmot kommunestyre behandlet saken i møte den 16. oktober 2003 og avga uttalelse hit i brev av 21. oktober 2003. Kommunestyret beklaget sterkt at Miljøverndepartementet overprøver kommunens arbeid med reguleringsplaner og frykter fremtidige konsekvenser ved at det blir lagt hindringer for god planlegging på kommunalt nivå. Miljøverndepartementet bes derfor om å stadfeste reguleringsplanen for Angrepsfelt Sør slik den ble vedtatt av kommunen.

Miljøverndepartementet finner etter en samlet vurdering ikke grunn til å endre sitt tidligere standpunkt i saken.

For øvrig vil departementet henstille til kommunen om å sikre god fremdrift i slike saker med store nasjonale interesser.

Vedtak

I medhold av § 27 i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 stadfester Miljøverndepartementet Åmot kommunes vedtak i møte den 10. april 2003 om reguleringsplan for Angrepsfelt Sør, del av Regionfelt Østlandet. Unntatt fra stadfestingen er pkt. 1.7 og 1.8 i tilhørende reguleringsbestemmelser. Departementet har tatt inn i reguleringsbestemmelsene et tillegg til § 2.3 om elvekryssing og en bestemmelse om forholdet til de berørte kulturminner.

Kommunen er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brev.

Reguleringsplankart og tilhørende reguleringsbestemmelser med stadfestingspåtegning, samt saksdokumentene følger vedlagt.

Med hilsen
Børge Brende

Kopi:
Åmot kommune
Hedmark fylkeskommune
Forsvarsdepartementet
Forsvarsbygg
Riksantikvaren

Vedlegg:
Reguleringskart og reguleringsbestemmelser
Saksdokumenter