§ 6 - Anmodning om habilitetsvurdering - Oddmund Hoel

Brevdato: 06.05.2024

Anmodning om habilitetsvurdering Oddmund Hoel

1.   Innledning

Vi viser til brev fra Kunnskapsdepartementet (KD) 9. februar 2024 og 19. april 2024, der det bes om Lovavdelingens vurdering av habiliteten til forsknings- og høyere utdanningsminister Oddmund Hoel i saker som berører Høgskulen på Vestlandet (HVL). Bakgrunnen for anmodningen er at Hoel er i permisjon fra stillingen som professor ved høyskolen og er venn av høyskolens rektor. I dette brevet vurderes de sakstypene som er beskrevet i brevet fra KD 19. april 2024.

2.   Bakgrunn

Vi viser til følgende beskrivelse av statsrådens tilknytning til HVL i brevet fra KD 9. februar 2024:

«Statsråd Hoel har permisjon fra stilling som professor i historie ved HVL. Han har vært tilsatt ved HVL siden 2007, og har siden tiltredelsen som statssekretær i KD i oktober 2021 hatt permisjon fra stillingen. Han er ansatt ved HVL som professor i historie og har vært programansvarlig for historie og samfunnsfag.

Statsråden har opplyst at han er nær venn med Gunnar Yttri, som er rektor ved HVL. Yttri var statsrådens leder ved HVL fra 2007. De hadde etter hvert et tett faglig samarbeid på sitt felles fagfelt. Det kollegiale forholdet utviklet seg over tid til et vennskap. Statsråden har overnattet hjemme hos Yttri og hans kone i Sogndal noen ganger, i hans bolig som ligger nær høyskolen der statsråden arbeidet. Han har vært på kaffe og middag hjemme hos Yttri i Sogndal, anslagsvis hver annen måned. De har ikke vært på ferie eller helgeturer sammen. Yttri var i statsrådens 40-årsdag i 2008, da som kolleger, og ut over dette har de ikke deltatt i selskap hos hverandre. Dette kan imidlertid skyldes praktiske forhold pga. avstand. De har noe telefonkontakt, der de snakker både om fag og mer personlige forhold. Yttri har stilt opp for statsråden i vanskelige situasjoner, og har vært en nær samtalepartner ved behov. Statsråden oppfatter det slik at de har en slik nær personlig tilknytning som vil kunne medføre inhabilitet etter fvl. § 6 andre ledd i saker som berører Yttri.

Statsråden kjenner også flere andre tilsatte ved HVL. Disse forholdene beskriver han som gode kollegiale bekjentskaper, uten slik nær personlig tilknytning som medfører inhabilitet overfor dem.»

Vi viser videre til følgende beskrivelse av to saker i departementet som berører HVL i brevet fra KD 19. april:

«Styreoppnevning
Et styremedlem ved Høgskulen på Vestlandet (HVL) som ble oppnevnt for perioden 1. august 2023–31. juli 2027 har trukket seg fra vervet. Kunnskapsdepartementet må oppnevne et styremedlem til erstatning for medlemmet som har trukket seg. Beslutningsnotat om saken skal til politisk ledelse. Statsråden har ingen personlig tilknytning til vedkommende som vil bli foreslått frå embetsverket som nytt styremedlem.

KD ber om en vurdering av om statsråden er inhabil i saken om oppnevning av styremedlem ved HVL som følge av statsrådens tilknytning til HVL som beskrevet i brev av 9. februar 2024.

Byggesak
HVL har studiesteder på Haugesund, Stord, Bergen, Sogndal og Førde.

HVL har p.t. ett byggeprosjekt under planlegging der en ønsker å samle all aktivitet i Haugesund på en campus. Prosjektet har vært i prosess en stund og det vil etter regelverket være nødvendig med politisk behandling før ev. oppstart av byggefasen. I årsrapporten heter det:

«Oppstart av konseptutvalsutgreiing har blitt avklart med KD og prosjektet er meldt inn gjennom Statsbygg sine prosedyrar, og endeleg handsaming er forventa i 2024. OFP-fasen (OppstartForProsjekt) er gjennomført. I styremøtet i november fekk rektor fullmakt til å gå vidare med eit revidert prosjekt, og bestillingsbrev blei sendt til Statsbygg. Ramma for prosjektet er no nybygg på om lag 4 000-4 200m2 og inntil 1 000m2 ombygging.

 Statsbygg lyste i desember 2023 ut prosjektet som ein totalentreprise med løysingsforslag med svarfrist 8.03.24. Vidare framdrift består av behandling i høgskulestyret i mai/juni 2024 med påfølgande godkjenningsprosess i KD, Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) og regjering.»

KD har videre bedt om en vurdering av statsrådens habilitet i departementets og regjeringens arbeid med statsbudsjettet. Departementet har gitt følgende beskrivelse av budsjettarbeidet: 

«Høgskulen på Vestlandet (HVL) mottar sin rammebevilgning på kap. 260, post 50. Dette er en felles post for rammebevilgningen til alle statlige uh-institusjoner. I 2024 er posten på 43 mrd. kroner, hvorav 2,5 mrd. kroner er rammebevilgningen til HVL.

Regjeringen tar i de årlige statsbudsjettene stilling til samlet nivå på posten. Regjeringen tar gjennom dette stilling til enkelttiltak som gir endringer på posten, og som berører en eller flere av institusjonene. For mange tiltak er det imidlertid slik at fordeling av tiltaket mellom de ulike uh-institusjonene ikke gjøres av regjeringen, men av Kunnskapsdepartementet etter at regjeringen har besluttet et tiltak.

Nye kutt (innsparingstiltak)
Kuttforslag er som regel generelle, enten for større deler av statsbudsjettet eller for alle uh-institusjoner. Det er mulig å se for seg kutt på enkeltinstitusjoner med ulike begrunnelser, men det har forekommet svært sjeldent. Kutt har som regel blitt fordelt mellom institusjonene basert på objektive kriterier.

Nye satsinger
Nye satsinger kan enten inngå i en omprioritering innenfor budsjettrammene til departementet eller være basert på en tildeling fra avsetningen til politiske profileringer, som regjeringen fordeler på budsjettkonferansen i august. I mange tilfeller vil regjeringen gjennom profiltildelinger ikke ta stilling til den konkrete fordelingen mellom institusjonene.

Som grunnlag for KDs vurderinger av nye satsinger, inngår vurdering av satsingsforslag fra uh-institusjonene selv. Uh-institusjonene skal hvert år innen 1. november fremme forslag til KD om nye satsinger for budsjettet to år frem i tid. KD sammenstiller forslagene fra institusjonene, oppsummerer disse og vurderer om det er noen forslag som skal tas med videre. Oppsummeringen og vurderingen av hvilke forslag som skal tas videre, forelegges for politisk ledelse som del av grunnlagsarbeidet for nye satsinger i budsjettprosessen.

Satsingsforslag kan enten gjelde sektoren som helhet og fordeles utelukkende på objektivt grunnlag, være tiltak som gjelder flere institusjoner og som fordeles med objektive kriterier med potensielt innslag av skjønn, eller være rettet mot en enkeltinstitusjon basert på en skjønnsmessig vurdering. I vurderingen av satsingsforslag gjøres det dermed både generelle vurderinger for uh-sektoren som helhet og spesifikke vurderinger for enkeltinstitusjoner.

Disponering av prosjektkapitler
I tillegg til rammebevilgningen kan institusjonene også få midlertidige tildelinger over andre budsjettposter, f.eks. innenfor kap. 275 Tiltak for høyere utdanning og forskning på KDs budsjett. Vurderingene her gjøres på samme måte som for nye satsinger innenfor rammebevilgningen.

Oppsummering
I budsjettprosessen vil det kunne være vurderinger av tiltak som retter seg mot HVL som enkeltinstitusjon. Det gjelder særlig nye satsinger, hvor dette vurderes implisitt ved at forslag fra HVL ikke tas med videre eller eksplisitt ved at tiltak mot HVL som enkeltinstitusjon fremmes i budsjettprosessen.

For tiltak som treffer flere institusjoner, er det normalt KD som fordeler tiltaket mellom institusjonene. Her benyttes normalt objektive kriterier der skjønnsvurderingen gjelder utvalget og vektingen av kriteriene og ikke den enkelte institusjon. Det kan likevel ikke utelukkes at politisk ledelse, når de får forelagt seg den faglige vurderingen av fordelingen, vil kunne ønske å gjøre justeringer, med ulike begrunnelser. Til syvende og sist er det uansett Kunnskapsdepartementet, og dermed forsknings- og høyere utdanningsministeren, som normalt sett fordeler tiltak mellom institusjonene i de tilfeller hvor tiltak er rettet mot flere institusjoner.»

3.   Rettslige utgangspunkter

3.1 Forvaltningsloven § 6 andre ledd

Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder for «offentlige tjenestemenn», herunder for statsråder både i deres rolle som departementssjef og i egenskap av å være regjeringsmedlemmer, jf. § 10. Statsrådens tilknytning til HVL kan ikke lede til inhabilitet etter noen av de ubetingete inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd. Habilitetsspørsmålet må dermed vurderes etter § 6 andre ledd.

Etter § 6 andre ledd er en tjenestemann inhabil til å treffe eller tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse i en forvaltningssak dersom det foreligger «andre særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Bestemmelsen gir anvisning på en bred vurdering av tjenestemannens tilknytning til saken og hvorvidt denne kan svekke tilliten til at vedkommende behandler saken på en nøytral måte. Formuleringen «egnet til» indikerer at det må legges vekt på hvordan forholdet fremstår utad. I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til». Denne formuleringen utelukker ikke at det i habilitetsvurderingen under de overordnede kriteriene i andre ledd også kan legges vekt på en fjernere personlig tilknytning enn det som kan betegnes som «nær personlig tilknytning». Der det for en tjenestemann foreligger flere tilknytningspunkter, kan en samlet vurdering tilsi inhabilitet selv om ingen enkelt tilknytning i seg selv kan begrunne det. Vurderingen må skje i lys av de sentrale hensynene bak habilitetsreglene, som er å sikre korrekte avgjørelser og bidra til å opprettholde tilliten og troverdigheten til forvaltningen, se for eksempel avgjørelsen i Rt. 1996 s. 64.

Når det etter loven skal legges vekt på om avgjørelsen kan innebære «særlig» fordel, tap eller ulempe, innebærer dette at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen vil innebære en tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp. nr. 73 (1976-77) s. 62. Vi har i en rekke tidligere uttalelser gitt uttrykk for at det dermed kun unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter, selv om avgjørelsen også kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til, se eksempelvis vår tolkningsuttalelse 12. november 2009 (JDLOV-2009-7092). I samme uttalelse er det lagt til grunn at unntak fra denne hovedregelen først og fremst er aktuelt «i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket.»

3.2 Særlig om betydningen av ansettelsesforhold i en berørt virksomhet

Lovavdelingen har i flere tidligere uttalelser vurdert betydningen av at en statsråd er i permisjon fra en stilling hos den som er part i eller berørt av en forvaltningssak. Vi viser til følgende fra JDLOV-2012-6628 (Huitfeldt), der spørsmålet var om daværende arbeidsminister Anniken Huitfeldt var inhabil til å delta i bestemte saker knyttet til forskningsstiftelsen Fafo:

«Det første hovedspørsmålet er om Huitfeldts tilknytning til Fafo ved at hun har permisjon fra en stilling der, medfører at det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» hennes upartiskhet, slik at hun er inhabil i nevnte anskaffelsessaker.

Lovavdelingens uttalelse 23. mai 2012 til Forsvarsdepartementet (JDLOV-2012-3312) gjaldt en lignende sak. Der var spørsmålet om daværende forsvarsminister Espen Barth Eide ville være inhabil i saker om tildelinger fra Forsvarsdepartementet til NUPI av prosjektstøtte, doktorgradsstipender og økonomisk støtte til fagseminarer, sett hen til at Eide hadde permisjon fra en stilling ved NUPI. Etter Lovavdelingens syn var det ikke klart at statsråden ville være inhabil i tildelingssakene. Statsråden hadde imidlertid selv erklært seg inhabil, og Lovavdelingen hadde ikke innvendinger mot at en for saksbehandlingen la til grunn at statsrådens tilknytning til NUPI gjorde ham inhabil.

I uttalelsen om Eide la vi til grunn at et ansettelsesforhold til den som er part i saken, ikke uten videre fører til inhabilitet. Det må også i slike tilfeller skje en konkret helhetsvurdering. Om denne helhetsvurderingen uttalte vi følgende i Eide-saken:

«Ved vurderingen må en trekke inn hvor sterk tilknytningen til NUPI konkret er og hvor sentral stilling statsråden har hatt i NUPI, hvor viktig de aktuelle avgjørelser er for NUPI, hvor mye skjønn sakstypen åpner for og i hvilken grad tildelingene skjer i konkurranse med andre».

Etter vårt syn er disse momenter av betydning også ved vurderingen av Huitfeldts habilitet. Betydningen av at Huitfeldt er venn av en ansatt i Fafo, kommer vi tilbake til nedenfor.

Huitfeldt er i permisjon fra Fafo, noe som gjør tilknytningen til Fafo mindre sterk enn om hun hadde arbeidet der. Videre har Huitfeldt etter det opplyste ikke hatt noen sentral eller ledende posisjon hos Fafo. Det foreligger dermed ingen særlig identifikasjon mellom ansatt og arbeidsgiver som kunne talt for inhabilitet. Til sammenligning viser vi til Eide-saken, hvor vi la til grunn at det at Eide hadde hatt en «nokså sentral stilling gjennom å ha vært avdelingsleder» i NUPI. Dette var et moment som talte for inhabilitet. Samtidig er det slik at Fafo er en privat stiftelse, som konkurrerer om oppdrag fra Arbeidsdepartementet i konkurranse med andre private aktører. Tilstedeværelsen av et slikt konkurranseelement er et moment som trekker i retning av inhabilitet i anskaffelsessakene. Både ved valg av tilbyder og på andre punkter vil avgjørelser i saker om offentlige anskaffelser kunne innebære betydelige elementer av skjønn selv om forholdene her kan variere nokså mye fra tilfelle til tilfelle.

En helhetsvurdering basert på de momentene som hittil er nevnt, tilsier etter vårt syn at statsrådens tilknytningsforhold til Fafo gjennom permisjon ikke medfører at hun er inhabil i saker knyttet til anskaffelser av forskning, utredninger og lignende der Fafo eller en aktør som kontrolleres av Fafo, er aktuell tilbyder. Det må i tilfelle noe mer til. Vurderingen må nødvendigvis bli konkret.»  

3.3 Særlig om betydningen av vennskap

Når det gjelder de generelle utgangspunktene om betydningen av vennskapsforhold for vurderingen av habilitet, viser vi til følgende redegjørelse i JDLOV-2021-6972 (Stoltenberg):

«Ordlyden i forvaltningsloven § 6 andre ledd angir at det i vurderingen av «andre særegne forhold» skal vektlegges om avgjørelse i en konkret sak gir «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til». Det innebærer både en vurdering av vennskapets nærhet og av hvor sterke interesser tjenestemannens venn har i utfallet av de aktuelle beslutningene. Det kan vises til Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 11. utgave (2018) s. 2019:

«Tilknytningens nærhet og styrken av interessemotsetningen eller -fellesskapet må for øvrig ses i sammenheng med hverandre. Jo nærmere tilknytning f.eks. en statsansatt har til en person som har interesser felles med eller i strid med parten, jo mindre er kravet til interessenes styrke. Kravet er minst når det er den ansattes egne interesser det dreier seg om.»

Når det gjelder tilknytning gjennom vennskap har vi i flere tidligere saker uttalt oss om hva som regnes som «særegne forhold» som kan føre til inhabilitet etter forvaltningsloven § 6 andre ledd. I vår tolkningsuttalelse 3. november 2000 (JDLOV-2000-8596B), også vist til i flere senere saker, uttalte vi følgende om tilknytningsmomentet:

«Det er antatt både i teori og ved praktiseringen av forvaltningslovens inhabilitetsregler at det som utgangspunkt skal mye til før vennskap i seg selv fører til inhabilitet. Noe upresist kan en si at det bare er nært vennskap og skarpt og direkte motsetningsforhold som i seg selv fører til inhabilitet etter § 6 annet ledd. Vanlig godt bekjentskap og samarbeid leder ikke til inhabilitet. Vi viser til Frihagen, op.cit. s. 228 og s. 231, og Woxholth, op.cit. s. 142. I sak 57/87 (utrykt) uttaler Sivilombudsmannen: «Det skal foreligge et virkelig nært vennskap før et slikt forhold fører til inhabilitet.»»

I en senere sak har Sivilombudsmannen uttalt at «[u]tgangspunktet er at det må foreligge et spesielt godt og personlig vennskapsforhold» for at vennskapet skal begrunne inhabilitet, jf. uttalelsen i Sivilombudsmannens årsmelding for 2009 s. 147 (SOMB-2009-32). Tilsvarende ble lagt til grunn i SOMB-2013-1263.

Vi har også tidligere uttalt oss om relasjoner som har sin bakgrunn i faglig og politisk samarbeid, og viser for helhets skyld blant annet til vår tolkningsuttalelse 30. januar 2008 (JDLOV-2008-532):

«Et nærmere samarbeid i tjenesten vil normalt ikke føre til inhabilitet. Vi viser her til Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 346, jf. s. 340. Det gjelder etter vårt syn som utgangspunkt selv om samarbeidet strekker seg over lang tid og er omfattende. Om samarbeidet er av faglig eller faglig-politisk karakter, spiller i denne sammenheng mindre rolle. Først og fremst hvis samarbeidet er særlig nært og omfattende, kan det bli spørsmål om inhabilitet av den grunn alene. Selv i slike tilfeller vil det helst være slik at andre tilknytningsmomenter eller interesser i saken enn selve samarbeidsforholdet må foreligge for at det blir aktuelt å konstatere inhabilitet. Sakens art vil også spille inn, for eksempel slik at det kan være grunn til å utvise større varsomhet der det er spørsmål om å rette kritikk mot parten.

I arbeidsforhold vil samarbeidet ofte føre til en viss kontakt utenfor arbeidssituasjonen. Slik sosial kontakt som ikke går ut over det som er vanlig i kollegiale forhold, bringer ikke habilitetsspørsmålet i noen annen stilling enn det som fremgår av avsnittet foran. Bare hvis den sosiale omgangen utvikler seg til et personlig vennskapsforhold, får dette særlig betydning i habilitetsvurderingen, og da er det først og fremst selve vennskapsforholdet som har betydning. I praksis er det antatt at det bare er nært vennskap og skarpt og direkte motsetningsforhold som i seg selv kan føre til inhabilitet etter § 6 annet ledd. Vanlig godt bekjentskap og samarbeid leder ikke til inhabilitet. Vi viser her til vår uttalelse i brev 15. januar 2008 (snr. 2008/00112 EO) (JDLOV-2008-112) med henvisninger.»

4.   Habilitetsvurderingen

4.1 Innledning

Spørsmålet om inhabilitet må alltid vurderes i lys av omstendighetene i en konkret sak, og det avgjørende i vurderingen vil være om de samlede omstendighetene i saken utgjør «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til statsrådens upartiskhet, jf. § 6 andre ledd. I vurderingen vil det være sentralt om avgjørelsen kan utgjøre en særlig fordel eller ulempe for statsråden selv eller for noen han har en «nær personlig tilknytning til». I følge brevet fra KD har statsråden selv lagt til grunn at han har en slik nær personlig tilknytning til Gunnar Yttri, rektor ved HVL. Ut fra beskrivelsen i henvendelsen hit er det etter vårt syn ikke helt opplagt at det dreier seg om en relasjon av den typen som i seg selv kan lede til inhabilitet, jf. omtalen i punkt 3.3. Vi viser til at en del av det som beskrives, synes å dreie seg om faglig eller kollegial kontakt. Samtidig har statsråden selv omtalt Yttri som en «nær venn» og blant annet vist til at Yttri har stilt opp for statsråden i vanskelige situasjoner. Vi legger i det videre til grunn statsrådens vurdering av at vennskapet er tilstrekkelig nært til at det kan føre til inhabilitet.

4.2 Oppnevning av styremedlem

I brevet 19. april 2024 har KD for det første bedt om en vurdering av om statsråden er habil til å delta i departementets sak om oppnevning av et medlem til HVLs styre. Basert på den informasjonen vi har mottatt, kan vi ikke se at oppnevningsavgjørelsen kan få virkninger for statsråden selv som kan lede til inhabilitet. At Hoel etter sin avgang som statsråd og gjeninntreden i stillingen som professor kan ha en viss interesse i hvem som sitter i høyskolens styre, er etter vårt syn ikke tilstrekkelig til å utgjøre en slik særlig fordel eller ulempe som nevnt i § 6 andre ledd. Vi viser til tilsvarende betraktninger i JDLOV-2000-6570 (Horn). Vi kan ikke se at statsrådens egen tilknytning til høyskolen kan være tilstrekkelig til å begrunne inhabilitet i saken.

Vi har heller ikke mottatt informasjon som tilsier at oppnevningen vil ha konsekvenser for Yttri personlig. Som rektor vil han nok ha en noe klarere interesse i hvem som sitter i styret enn andre ansatte ved høyskolen. Vi viser til at styret blant annet foretar ansettelse av rektor, fører tilsyn med rektors daglige ledelse av institusjonen og fastsetter instruks for den daglige ledelsen, jf. universitet- og høyskoleloven § 9-2 tredje ledd og § 10-1 første ledd. Etter vårt syn er det likevel neppe grunnlag for å anse oppnevningsavgjørelsen som en «særlig fordel, tap eller ulempe» for Yttri. De konsekvensene oppnevningen kan få for ham i rollen som rektor, vil tilsynelatende være av en nokså indirekte karakter.

Vi kan på denne bakgrunn ikke se at det er grunnlag for å anse statsråden inhabil til å delta i behandlingen av oppnevningen.

4.3 Byggesak

KD har i brevet 19. april 2024 videre beskrevet en byggesak knyttet til høyskolens studiested i Haugesund.

Basert på informasjonen vi har mottatt, kan vi ikke se at avgjørelsen om byggesaken kan innebære en særlig fordel eller ulempe for statsråden selv. Det dreier seg om et prosjekt knyttet til høyskolens studiested i Haugesund, mens statsråden etter det vi forstår er tilknyttet studiestedet i Sogndal. Etter vårt syn tilsier den informasjonen vi har mottatt, at statsråden ikke vil være inhabil som følge av hans egen tilknytning til høyskolen. Spørsmålet er dermed om vennskapet til Yttri kan lede til en annen konklusjon.

Vi har ikke mottatt informasjon som tilsier at avgjørelsen om prosjektet vil utgjøre en fordel eller ulempe for Yttri personlig. En eventuell inhabilitet måtte derfor begrunnes med betydningen avgjørelsen vil få for Yttri i hans rolle som rektor. Også andre forhold enn de økonomiske og rent personlige kan omfattes av formuleringen «særlig fordel, tap eller ulempe» i § 6 andre ledd. Etter omstendighetene kan blant annet omdømmegevinster eller –tap tenkes å være av en slik art at de omfattes. Vi viser til omtale i JDLOV-2021-6972 (Stoltenberg). Ut fra beskrivelsen i brevet fra KD er det imidlertid ikke noe som tilsier at det er en slik prestisje knyttet til dette prosjektet at avgjørelsen må anses å utgjøre en særlig fordel eller ulempe for Yttri i hans rolle som rektor. Vi viser videre til at det i informasjonen vi har mottatt fra KD, fremgår at regjeringen i tråd med retningslinjene for denne typen byggeprosjekter skal gi tilslutning til igangsetting, men at det ikke dreier seg om en beslutning om finansiering av prosjektet. I e-post fra KD 23. april 2024 fremgår det at prosjektet er brukerfinansiert og at husleie og alle øvrige kostnader skal dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.  I lys av dette og informasjonen sitert i punkt 2 kan vi ikke se at avgjørelsen kan innebære en særlig fordel eller ulempe for Yttri.

Vi antar på denne bakgrunn at det ikke er grunn til å anse statsråden inhabil i behandlingen av byggesaken. Vi tar samtidig forbehold om at brevet fra KD ikke i særlig grad utdyper byggesakens betydning for høyskolen, eller Yttris rolle i byggeprosjektet. Dersom det for eksempel dreier seg om en sak Yttri har utvist et særlig sterkt engasjement for, vil dette være et forhold som kan trekke i retning inhabilitet. 

4.4 Budsjettsaker

KD har videre reist spørsmål om statsrådens habilitet ved departementets og regjeringens budsjettarbeid.

Lovavdelingen har i enkelte tidligere uttalelser vurdert statsråders habilitet i saker om bevilgninger i statsbudsjettet til en virksomhet statsråden selv hadde en tilknytning til, og om avgjørelser i departementet om tildeling av økonomisk støtte til en slik virksomhet.    

I JDLOV-2000-6570 (Horn) vurdert vi om daværende kulturminister Ellen Horn var inhabil i saker om driftstilskudd til Nationaltheatret, der hun tidligere var teatersjef og på tidspunktet for uttalelsen hadde permisjon fra en stilling som fast ansatt skuespiller. I uttalelsen antok vi at Horn ikke var inhabil til å delta i behandlingen av budsjettforslag selv om det omfattet bevilgningsforslag for Nationaltheatret. Som et moment som kunne trekke i retning inhabilitet, ble det likevel vist til at teatret konkurrerte med andre kulturinstitusjoner om å bli tildelt offentlige midler, og det ble tatt forbehold om at habilitetsspørsmålet måtte vurderes nærmere i saker der det forelå et «markert konkurranseforhold». Som argumenter for inhabilitet ble det vist til at Nationaltheatret var organisert som et selvstendig rettssubjekt, og at staten derfor «i prinsippet ikke er ansvarlig for teatrets økonomi», og videre at omverdenen trolig lett kan «oppfatte det slik at lederen for en fristilt institusjon blir sterkere identifisert med institusjonen enn lederen av et forvaltningsorgan blir». Mot inhabilitet ble det vist til at Horn ikke lenger hadde noen ledende stilling ved teateret, og at en eventuell inhabilitet ville kunne få nokså omfattende rekkevidde.

I JDLOV-2012-3312 (Barth Eide) mente vi at det ikke var klart at daværende forsvarsminister Espen Barth Eide var inhabil til å delta i behandling av visse avgjørelser om økonomiske tildelinger til Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) som følge av at han var i permisjon fra en stilling som avdelingsleder ved instituttet. Statsråden hadde imidlertid selv erklært seg inhabil, og Lovavdelingen hadde ikke innvendinger mot at dette ble lagt til grunn i saksbehandlingen. Det ble i saken pekt på som et vesentlig moment at tildelingen av støtte skjedde i konkurranse mellom ulike søkere. Det ble i den forbindelse uttalt at situasjonen syntes å «være en noe annen enn hvor det er spørsmål om i budsjettsammenheng å bevilge midler til en underliggende etat eller et offentlig eid rettssubjekt som har en særlig relasjon til departementet». Som momenter som trakk i retning av inhabilitet, ble det også vist til at statsråden hadde en nokså sentral stilling ved instituttet, at NUPI var en relativt liten arbeidsplass og at støtten fra Forsvarsdepartementet utgjorde 9 % av NUPIs inntekter.

Lovavdelingen har også i flere uttalelser vurdert statsråders habilitet i tilfeller der budsjettsaker har berørt virksomheter som en av statsrådens nærstående har vært tilknyttet.

I JDLOV-2005-7435A (Stoltenberg) vurderte vi om daværende statsminister Jens Stoltenberg var inhabil til å behandle visse saker på grunn av at hans kone Ingrid Schulerud var avdelingsdirektør i Utenriksdepartementet. Det ble her uttalt at det måtte «anses utelukket at statsministeren i egenskap av regjeringssjef skulle anses inhabil til å delta i den ordinære behandlingen av budsjettsaker som berører Schuleruds seksjon». Samtidig ble det uttalt følgende om når inhabilitet kunne være aktuelt:

«Habilitetspørsmål kan tenkes å oppstå der Schulerud personlig har direkte interesser i sakens utfall. Det kan være saker der Schuleruds egen stilling blir berørt for eksempel ved vesentlige budsjettendringer, strukturelle endringer som berører hennes ansvarsområde eller helt unntaksvis ved enkeltsaker der ektefellen har engasjert seg ut over det vanlige for at saken skal få et bestemt utfall. Det vil her være av betydning hvordan forholdet fremtrer for utenverdenen. Vi understreker at inhabilitet kun kan tenkes i helt spesielle tilfeller.»

I JDLOV-2006-6333 (Halvorsen) vurderte vi daværende finansminister Kristin Halvorsens habilitet i saker som berørte NRK som følge av at hennes ektemann var prosjektsjef i NRKs underholdningsavdeling. Det ble i uttalelsen lagt til grunn at Halvorsen ikke var inhabil til å delta i regjeringens behandling av kringkastingsavgiften. Vi uttalte blant annet følgende om vurderingen etter forvaltningsloven § 6 andre ledd:

«Kringkastingsavgiften fastsettes av Stortinget som ledd i behandlingen av statsbudsjettet og etter forslag fra regjeringen. Avgiften utgjør den vesentligste delen av NRKs inntekter. Regjeringens syn på kringkastingsavgiften får avgjørende betydning for NRKs alminnelige økonomiske rammevilkår. Indirekte kan dette tenkes å påvirke arbeidsforholdene til finansministerens ektemann (lønn og arbeidssituasjonen ellers). Budsjettbehandlingen har imidlertid i beskjeden grad konsekvenser for hvordan NRK nærmere skal disponere inntektene fra kringkastingsavgiften. Etter vårt syn er det klart at avgjørelse i saken ikke innebærer «særlig fordel, tap eller ulempe» for finansministerens ektemann. Han er i denne sammenheng bare en blant en rekke ansatte i NRK, og budsjettbehandlingen avgjør ikke noe om underholdningsavdelingens stilling sammenlignet med andre ledd i NRKs organisasjon. Regjeringens, herunder finansministerens, befatning med budsjettforslaget innebærer dermed heller ikke noe «særegent forhold» som kan føre til inhabilitet med utgangspunkt i forvaltningsloven § 6 annet ledd.

I JDLOV-2011-3704 (Halvorsen) vurderte vi igjen Halvorsens habilitet i saker som gjaldt NRK, da i hennes rolle som kunnskapsminister. På dette tidspunktet var hennes ektemann ansatt som leder av underholdningsavdelingen. Lovavdelingen fant igjen at kunnskapsministerens befatning med budsjettforslaget, herunder kringkastingsavgiften, ikke innebar noe «særegent forhold» etter § 6 andre ledd. Dette gjaldt selv om ektemannen på dette tidspunktet hadde en lederstilling og ville ha befatning med budsjettet for underholdningsavdelingen. Det ble uttalt at inhabilitet først ville være aktuelt dersom det var tale om å treffe en avgjørelse som spesifikt og temmelig direkte angikk underholdningsavdelingen i NRK, og som fikk betydning for denne avdelingens rammevilkår og mer spesifikt arbeidssituasjonen til finansministerens ektemann. Alternativt kunne inhabilitet være aktuelt dersom finansministerens ektemann i særlig grad hadde engasjert seg i en bestemt sak med tilknytning til egen arbeidssituasjon.

Det er også i flere tidligere uttalelser lagt til grunn at skillet mellom individuelle saker og generelle saker beskrevet i punkt 3.1, innebærer at statsråder kan delta ved behandling av og fremlegging for Stortinget av forslag til generelt bevilgningsnivå på et bestemt område. Dette gjelder selv om statsrådens nærstående var potensiell søker til statlige støtteordninger på det aktuelle området. Vi viser som eksempler til uttalelse 26. november 1990 (snr. 2944/90) (Kleveland), JDLOV-2010-6903 (Solheim) og JDLOV-2021-6206 (Trettebergstuen).

Som det fremgår av de omtalte sakene, må det gjøres en nærmere vurdering der både statsrådens og dens nærståendes tilknytning til virksomheten og avgjørelsens betydning vil stå sentralt. Uttalelsene viser etter vårt syn at det skal en god del til for at inhabilitet skal foreligge når det er spørsmål om i budsjettsammenheng å bevilge midler til sektoren, slik som generelle bevilgninger til underliggende etater eller organer tilknyttet statsrådens ansvarsområde. Det må da normalt dreie seg om en avgjørelse som nokså direkte påvirker statsrådens eller en nærståendes arbeidssituasjon i virksomheten før det foreligger inhabilitet. Inhabilitet vil enklere kunne oppstå der det er snakk om individuelle tildelinger eller fordeling av midler der det er et mer direkte konkurranseelement mellom aktuelle mottakere, se nærmere nedenfor.

Vi kan vanskelig se at noen av de budsjettavgjørelsene som er beskrevet i brevet 19. april 2024 fra KD, vil innebære en særlig fordel eller ulempe for statsråden selv. Skulle det bli aktuelt å treffe avgjørelser som nokså direkte og spesifikt vil påvirke statsrådens stilling eller hans arbeidssituasjon ved høyskolen, antar vi derimot at han lett vil anses inhabil, så lenge virkningene er av en viss betydning.

KD har heller ikke beskrevet konkrete avgjørelser som slik vi ser det, vil innebære en særlig fordel eller ulempe for Yttri. Vi antar at spørsmålet om inhabilitet som følge av en slik fordel eller ulempe først og fremst vil kunne reises i forbindelse med avgjørelser som får betydning for Yttri i rollen som rektor. Hans rolle som faglig og administrativ leder ved høyskolen gjør at saken skiller seg noe fra uttalelsene omtalt over, der statsrådenes nærstående ikke hadde like sentrale stillinger i de berørte virksomhetene. Rollen som rektor medfører etter vårt syn at det ikke kan utelukkes at avgjørelser som er av stor betydning for høyskolen som institusjon, kan utgjøre en særlig fordel eller ulempe for Yttri, selv om de ikke direkte vil påvirke hans arbeidssituasjon. Det må nok likevel dreie seg om nokså spesielle tilfeller, der avgjørelsen er av særlig viktighet for høyskolen, eller som det er knyttet stor prestisje til. En avgjørelse om den generelle rammebevilgningen til høyskolen vil etter vårt syn ikke være en slik avgjørelse. Heller ikke avgjørelser om kutt av den art som er beskrevet av KD, som vi oppfatter som relativt begrensede og som gjøres likt gjeldende overfor alle institusjonene, vil etter vårt syn utgjøre en slik særlig fordel eller ulempe for Yttri som rektor. Det er vanskelig å si noe generelt ut over dette om hvor viktig saken må være for høyskolen for at inhabilitet skal være aktuelt på dette grunnlaget. I vurderingen vil også andre momenter være relevante, herunder om det dreier seg om en sak det er fremmet forslag om fra HVL og som Yttri har engasjert seg særlig i, om det foreligger et konkurranseelement mv.

Det er videre et spørsmål om inhabilitet kan være aktuelt også i tilfeller der avgjørelsen ikke kan sies å utgjøre en særlig fordel eller ulempe for statsråden selv eller for Yttri som rektor. Etter praksis er det særlig konkurransetilfellene som synes aktuelle. Vi viser til JDLOV-2012-3312 (Barth Eide) der det ble pekt på som et vesentlig moment at tildelingen skjedde i konkurranse mellom ulike søkere, og der det er vist til et skille mellom slike konkurransesituasjoner og det å i budsjettsammenheng bevilge midler til en underliggende etat. Etter vårt syn vil statsrådens samlede tilknytning til HVL, gjennom egen ansettelse med permisjon og vennskapet til Yttri, etter omstendighetene kunne utgjøre «særegne forhold» som er egnet til å svekke tillitten til hans upartiskhet i en budsjettsak med et slikt konkurranseelement. Det vil være sentralt hvordan forholdet fremstår utad, og det må gjøres en vurdering av de samlede omstendighetene i saken.

Som eksempel nevnes at det særlig synes aktuelt å vurdere statsrådens inhabilitet i tilfeller der midler er satt av til et bestemt formål og både HVL og andre institusjoner er aktuelle mottakere når midlene skal fordeles av departementet, dersom HVL og andre institusjoner har fremmet satsingsforslag som det må prioriteres mellom, eller der det på andre måter er tydelig at én eller flere institusjoner vil prioriteres på bekostning av andre. Slike tilfeller skiller seg fra mer generelle beslutninger om tildeling av midler til en sektor eller institusjon, også om det er snakk om økning eller reduksjon i tildeling som nevnt foran, der det ikke på samme måte er en direkte konkurranse om de aktuelle midlene.