§ 6 - Anmodning om habilitetsvurdering - forsvarsminister Odd Roger Enoksen

Brevdato: 18.01.2022

Anmodning om habilitetsvurdering

1.   Innledning

Vi viser til brev fra Forsvarsdepartementet 19. november 2021, der Lovavdelingen blir bedt om å vurdere forsvarsminister Odd Roger Enoksens habilitet i relasjon til den pågående prosessen med frigjøring av areal på Andøya flystasjon til næringsvirksomhet.

Bakgrunnen for henvendelsen er forsvarsministerens tidligere roller i Andøya Space AS med datterselskaper (heretter samlet benevnt Andøya Space) og disse selskapenes interesser i tilknytning til den nevnte prosessen på Andøya flystasjon.

Vi understreker at spørsmål om habilitet må vurderes konkret med utgangspunkt i sakens omstendigheter og statsrådens tilknytning til den. Anmodningen fra Forsvarsdepartementets gjelder ikke en konkret sak, og våre vurderinger har derfor et generelt preg. Slike generelle vurderinger kan ikke erstatte de konkrete vurderingene som må foretas i tilknytning til de saker som måtte oppstå. Med dette forbeholdet vil vi likevel trekke opp noen generelle rammer for vurderingen av hvilken betydning forsvarsministerens tidligere roller i Andøya Space vil ha for hans habilitet i tilknytning til prosessen med å frigjøre areal på Andøya flystasjon.

I punkt 2 nedenfor gis en nærmere redegjørelse for den faktiske bakgrunnen, mens Lovavdelingens vurderinger er inntatt i punkt 3.

2.   Bakgrunn

Lovavdelingens vurdering av habilitet skjer på bakgrunn av de opplysninger som forelegges oss fra departementet som anmoder om uttalelsen. Basert på redegjørelsen i Forsvarsdepartementets brev 17. november 2021 legger vi følgende opplysninger til grunn:

Frem til tiltredelsen som forsvarsminister var Enoksen administrerende direktør i Andøya Space AS (tidligere Andøya Space Center AS). I tillegg var han styreleder i datterselskapene Andøya Space Defence AS og Andøya Space Education AS, samt daglig leder og styreleder i datterselskapet Andøya Spaceport AS. I brevet er det opplyst at Enoksen frasa seg alle verv tilknyttet Andøya Space i forbindelse med sin tiltredelse som forsvarsminister.

Andøya Space AS er et delvis statlig eid aksjeselskap. Staten v/Nærings- og fiskeridepartementet er majoritetsaksjeeier med 90 % og Kongsberg Defence & Aerospace AS har en eierandel på 10 %.

I 2016 ble den militære flystasjonen på Andøya lufthavn, Andøya flystasjon, vedtatt nedlagt. I forbindelse med Stortingets behandling av Innst. 62 S (2016-2017) til Prop. 151 S (2015-2016) vedtok Stortinget følgende:

«333 skvadron lokaliseres til Evenes. Andøya flystasjon legges ned.»

Det pågår nå en prosess med å avklare etterbruk av areal og infrastruktur på Andøya lufthavn, herunder en prosess med frigjøring av areal på Andøya flystasjon til næringsvirksomhet.

I brevet fra Forsvarsdepartementet er det redegjort nærmere for prosessen på Andøya lufthavn:

«Luftforsvarets operasjoner med P-3 Orion fra Andøya er planlagt videreført ut 2023. Luftforsvaret vil i denne perioden ha behov for å beholde Andøya som en militær flystasjon med de kapasiteter som er til stede i dag.

I forbindelse med behandlingen av Innst. 87 S (2020-2021) til Prop. 14 S (2020-2021) la utenriks- og forsvarskomiteen bl.a. til grunn at regjeringen legger til rette for at Andøysamfunnet får en positiv utvikling næringsmessig, og at Andøya flyplass opprettholdes også etter 2023 med en rullebanelengde som gjør det mulig for Andøya Space Center AS å basere sin drift på at store fly fortsatt kan lande på Andøya.

Andøya lufthavn skal også kunne brukes til mottak og understøttelse av allierte i krise og krig, noe som også må kunne øves på. […]»

I brevet er det videre opplyst at Forsvarsbygg, på oppdrag fra Forsvarsdepartementet, har utarbeidet en revidert eiendomsstrategi for det videre arbeidet med arealene på Andøya flystasjon, samt en tilknyttet tiltaksplan. Den reviderte eiendomsstrategien med tiltaksplan ble godkjent av Forsvarsdepartementet 28. april 2021.

Av brevet fremgår det videre:  

«Kjernen i strategien er at etterbruk av areal og infrastruktur på Andøya flystasjon skal skape vekst, utvikling og arbeidsplasser i Andøy med spesiell vekt på aerospace og luftfartsrelaterte virksomheter, samtidig som de operative beredskapsbehovene ivaretas. Å tilrettelegge for en fremtidsrettet videreføring av virksomheten ved Andøya Space er en viktig del av dette arbeidet. En samhandlingsavtale ble signert mellom etater i forsvarssektoren og Andøya Test Center 21. februar 2019.

Forsvaret planlegger å flytte virksomhet som fremdeles skal bli på Andøya til et mindre område i nord-øst på lufthavnen. Forsvaret vil videre beholde militært eierskap for deler av den faste militære infrastrukturen på flystasjonen til understøttelse av alliert mottak i krise og krig, noe som også må kunne øves på. Det er ønskelig å holde mest mulig av denne infrastrukturen på driftsleie og i daglig drift av sivile aktører for å opprettholde best mulig tilstandsgrad. Dette gjelder bl.a. drivstoffanleggene. Infrastrukturen som Forsvaret ønsker å beholde eierskap på, men som ikke er i daglig bruk, planlegges leid ut til sivile aktører gjennom samhandlingsavtaler. Det er allerede åpnet for noe utleie av infrastruktur på flystasjonen til sivile aktører.

Andøya lufthavn er i dag en samlokalisert militær og sivil, regional lufthavn. Avinor har konsesjonsansvaret for sivil luftfart, mens Forsvaret har lufthavnoperatøransvaret, og gjennom det ansvar for lufthavnoperatørsertifikat og utformingssertifikat i henhold til regelverk for sivil luftfart. Forsvaret eier i dag rulle- og taksebaner samt arealer med militære anlegg og installasjoner, og har ansvar for drift og vedlikehold av disse. Forsvaret har også ansvar for brann- og redningstjenesten. Avinor har foreløpig ikke fått noe formelt oppdrag fra Samferdselsdepartementet om å overta driftsansvaret på Andøya lufthavn, men Avinor er inkludert i arbeidet med oppfølging av strategien, og de arbeider nå med grunnlaget for den fremtidige sivile lufthavnen, herunder avklaring av arealbehovet, med sikte på overtakelse medio 2023.»

I brevet er det også opplyst at Forsvarsdepartementet planlegger å ta initiativ til at det interdepartementale arbeidet med omstillingen på Andøya koordineres på en god måte med det pågående arbeidet lokalt for å realisere eiendomsstrategien. I den forbindelse vil det etableres et koordineringsforum bestående av representanter på administrativt nivå fra de relevante departementer, herunder Forsvarsdepartementet, og representanter fra ledelsen for de seks hovedaktørene Forsvarsbygg, Forsvarsstaben, Andøy kommune, Andøy Space AS, Avinor og Nordland fylkeskommune. Koordineringsforumet har ikke beslutningsmyndighet, og beslutninger følger normale styrings- og beslutningslinjer.

3.   Lovavdelingens vurdering

3.1 Utgangspunkter for vurderingen

I brevet ber Forsvarsdepartementet om at Lovavdelingens vurdering omfatter både forsvarsministerens habilitet i egenskap av å være regjeringsmedlem og i egenskap av å være departementssjef. 

Forvaltningslovens regler om habilitet gjelder for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, se forvaltningsloven § 10 første punktum. I egenskap av å være øverste leder for departementet er statsråden å regne som offentlig tjenestemann og dermed direkte omfattet av forvaltningslovens habilitetsregler.  

Forvaltningslovens habilitetsregler får derimot ikke direkte anvendelse når statsråden opptrer i egenskap av regjeringsmedlem, se forvaltningsloven § 10 annet punktum. Når statsråden opptrer i egenskap av regjeringsmedlem – det vil si i forberedende statsråd, i regjeringskonferanser, i statsråd og på Stortinget – gjelder det likevel visse ulovfestede krav til habilitet, se blant annet Lovavdelingens uttalelser 11. mars 2005 (JDLOV-2005-7435A) og 20. januar 2017 (JDLOV-2017-277) med videre henvisninger, samt heftet «Om Kongen i statsråd» (2021) punkt 11.3. Ved vurderingen også av disse tilfellene er det naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningslovens habilitetsbestemmelser. Generelt kan man gå ut fra at reglene om habilitet for statsråder i egenskap av regjeringsmedlem i alle fall ikke medfører inhabilitet i større utstrekning enn det som gjelder når statsråden opptrer som leder for et departement.

Våre vurderinger i det følgende vil på denne bakgrunn ta utgangspunkt i forvaltningsloven § 6.

Forvaltningsloven § 6 første ledd lister opp enkelte tilknytningsforhold som alltid vil føre til at statsråden er inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak. De absolutte inhabilitetsgrunnene i første ledd omfatter saker der statsråden selv er part og saker der han har en nærmere spesifisert tilknytning til en part. Blant annet følger det av første ledd bokstav e nr. 2 at en tjenestemann vil være inhabil dersom han «leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for et selskap som er part i saken». I Forsvarsdepartementets brev er det opplyst at samtlige av de roller som Enoksen hadde i Andøya Space, ble avsluttet i forbindelse med hans tiltredelse som forsvarsminister. Vi legger derfor til grunn at statsråden ikke lenger har en slik stilling eller et slik verv som nevnt i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e nr. 2. Vi har heller ikke mottatt andre opplysninger som tilsier at noen av de øvrige absolutte inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd er aktuelle. Habilitetsspørsmålet må derfor vurderes etter forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd er statsråden inhabil dersom det foreligger «andre særegne forhold […] som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Ved vurderingen skal det etter loven blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for tjenestemannen eller noen som står ham nær. Også andre momenter enn de som er nevnt i lovteksten kan også komme i betraktning.

Bestemmelsen i annet ledd legger opp til en bred, skjønnsmessig vurdering av om statsråden har en slik tilknytning til saken eller dens parter at det kan svekke tilliten til at han vil behandle den aktuelle saken på en upartisk og nøytral måte. Det må gjøres en konkret vurdering ut fra omstendighetene i den enkelte sak. Denne vurderingen må skje i lys av begrunnelsen bak regelen, nemlig å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», se Rt. 1996 side 64 på side 68. I lovens uttrykk «egnet til å svekke tilliten» ligger at det i habilitetsvurderingen vil være sentralt hvordan forholdet fremstår utad.

3.2 Nærmere om betydningen av tidligere roller

Som nevnt følger det av forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e nr. 2 at en tjenestemann er inhabil dersom han har en sentral posisjon i et selskap som er part i saken. Bestemmelsen omfatter kun dem som har slik rolle som nevnt på det aktuelle tidspunktet, og kun saker der selskapet er part. Det følger av dette at en tjenestemann (eller statsråd) som tidligere har hatt en sentral posisjon i et selskap som er part i en sak eller har interesse i en sak uten å være part, som utgangspunkt ikke er inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller å treffe avgjørelse i saken. For at det skal foreligge inhabilitet i en slik situasjon, må dette begrunnes konkret i de øvrige omstendighetene i saken.. Et slik utgangspunkt er også lagt til grunn i tidligere uttalelser, se blant annet Lovavdelingens uttalelse 11. april 2005 knyttet til spørsmål om daværende utenriksminister Jonas Gahr Støres habilitet (JDLOV-2005-7710A).

Spørsmålet om inhabilitet som følge av statsrådens tidligere roller i Andøya Space i saker som direkte eller indirekte berører Andøya Space, kan ikke avgjøres generelt, men må vurderes konkret i hver enkelt sak. Ved den konkrete vurderingen vil det særlig være relevant å se på sakens art, hvilken betydning den aktuelle saken har for Andøya Space, hvor nær tilknytning Enoksen har til Andøya Space på det tidspunktet den aktuelle saken behandles av departementet eller regjeringen, og hvilken befatning Enoksen tidligere eventuelt har hatt med den aktuelle saken eller sakskomplekset gjennom sine roller i Andøya Space. I det følgende vil vi belyse disse utgangspunktene nærmere.   

Ved vurderingen av forsvarsministerens habilitet i eventuelle saker knyttet til prosessen på Andøya lufthavn med betydning for Andøya Space, vil det være av betydning om den konkrete saken angår Andøya Space spesielt, eller om det er tale om en sak av mer generell karakter. Det klare utgangspunktet er at statsråden ikke vil være inhabil til å behandle generelle saker som får betydning for Andøya Space. Eksempler på generelle saker er forslag til lover, fastsettelse av forskrifter eller fastsettelse av alminnelige retningslinjer for utøvelse av skjønn som ligger til forvaltningen.

At det bare unntaksvis er aktuelt å konstatere inhabilitet i saker av generell karakter, er lagt til grunn i flere tidligere uttalelser, se blant annet Lovavdelingens uttalelse 9. desember 1997 om daværende fiskeriminister Angelsens habilitet i regulerings- og konsesjonssaker (JDLOV-1997-11160). I uttalelsen ble det lagt til grunn at unntak fra dette utgangspunktet først og fremst kan tenkes å foreligge i saker der avgjørelsen – til tross for sin generelle karakter – vil berøre en liten krets, som for eksempel i grensetilfeller mellom forskriftsvedtak og enkeltvedtak. Det ble også pekt på at unntak kan tenkes i tilfeller der avgjørelsen vil berøre en stor personkrets, men der virkningene vil kunne bli særlig betydelige for tjenestemannen eller noen som vedkommende har nær personlig tilknytning til. Dette er fulgt opp i senere uttalelser, blant annet i Lovavdelingens uttalelse 12. november 2009 om daværende fiskeri- og kystminister Lisbeth Berg-Hansens habilitet (JDLOV-2009-7092):

«Forvaltningsloven § 6 annet ledd viser til ”særegne forhold”, og det fremgår at det ved vurderingen av habilitet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære ”særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til”. Uttrykket ”særlig” innebærer at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen vil innebære tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 62. I dette ligger at det bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller et annet rettssubjekt som vedkommende har nær tilknytning til. Unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket. Vi viser for øvrig til Lovavdelingens uttalelse 9. desember 1997 (jnr. 1997/11160) om fiskeriminister Peter Angelsens habilitet.»

Det følger av dette at det i generelle saker knyttet til prosessen på Andøya lufthavn først og fremst vil kunne bli tale om inhabilitet på grunn av statsrådens tidligere roller i Andøya Space dersom avgjørelsen – tross sin generelle karakter – i realiteten får en særlig og betydelig betydning for Andøya Space.

I denne sammenheng vil også den tiden som har gått fra statsråden frasa seg sine verv i Andøya Space og til den aktuelle saken kommer opp for departementet (eller regjeringen), kunne bli et sentralt moment. Illustrerende for betydningen av dette tidsaspektet er Lovavdelingens tre uttalelser 4. november 2005, 27. januar 2006 og 5. mai 2006 om daværende utenriksminister Jonas Gahr Støre var inhabil i den såkalte «lotterisaken» (om etablering av enerett for Norsk Tipping til gevinstautomater) på grunn av sin tidligere tilknytning til Norges Røde Kors. I den første uttalelsen (JDLOV-2005-7710A) ble tidsmomentet avgjørende: «Særlig på grunn av den meget korte tiden som er gått siden Gahr Støre forlot sin stilling som generalsekretær – mindre enn tre uker – er Lovavdelingen likevel for sin del under tvil kommet til at det foreligger slike særegne forhold som i forvaltningslovens forstand er egnet til å svekke tilliten til utenriksministerens upartiskhet ved regjeringens behandling av spørsmålet om tidspunktet for iverksetting av lovreformen på lotteriområdet.». Sakens generelle karakter var riktignok «et meget tungtveiende argument» for at det ikke forelå inhabilitet. I den andre uttalelsen 27. januar 2006 (JDLOV-2005-7710B), hvor det da var gått om lag tre og en halv måned fra Støres fratreden som generalsekretær, kom Lovavdelingen til at det «trolig fortsatt [hadde] gått for kort tid», men fant da spørsmålet «vesentlig mer tvilsomt.» I den siste uttalelsen (JDLOV-2005-7710C), hvor det var gått om lag et halvt år, kom Lovavdelingen til at Støre ikke lenger var inhabil til å behandle saken.

I tillegg til å si noe om tidsmomentet er de ovennevnte uttalelsene også eksempler på at det unntaksvis kan bli tale om inhabilitet i generelle saker dersom den aktuelle saken har særlig stor økonomisk betydning for aktøren. Lotterisaken gjaldt forholdet til de frivillige organisasjonene i sin alminnelighet, men spørsmålene i saken ville kunne få stor betydning for de økonomiske rammebetingelsene for Norges Røde Kors. I tillegg ble det vist til at organisasjonen hadde markert seg med et tydelig standpunkt i saken, at Røde Kors var største medlem av en organisasjon bestående av de ti frivillige organisasjonene som hentet størst inntekter fra gevinstautomater, og at det var mulighet for utøvelse av skjønn ved avgjørelse av saken.

Hvis det i tilknytning til prosessen på Andøya lufthavn oppstår saker av mer individuell karakter som gjelder Andøya Space spesielt, skal det generelt mindre til for å konstatere inhabilitet. Men selv i saker der Andøya Space er part eller har en partslignende interesse, vil utgangspunktet fortsatt være at statsrådens tidligere roller i Andøya Space i seg selv ikke gir grunnlag for inhabilitet. I vårt brev 12. november 2009 (JDLOV-2009-7092), uttalte vi følgende om de sentrale utgangspunktene i slike saker:

«Utgangspunktet må være at det normalt ikke medfører inhabilitet at statsråden tidligere hadde en posisjon hos en aktør som har interesser i en sak som departementet har til behandling. Vi ser imidlertid særlig to forhold som kan tenkes å lede til inhabilitet. Det ene er at tjenestemannen hadde befatning med saken i sin sentrale posisjon for selskapet eller organisasjonen. Hvor fremtredende posisjon tjenestemannen hadde og hvor sterkt involvert hun var i saken, vil i denne sammenhengen kunne ha betydning. Særlig hvis hun utad ga uttrykk for et bestemt syn på saken på vegne av selskapet eller organisasjonen, kan den tidligere tilknytningen være egnet til å svekke tilliten til hennes upartiskhet nå. I lys av det som nå er sagt om tidligere befatning med saken, antar vi at det kan være hensiktsmessig med et utgangspunkt om at statsråden anses inhabil i alle individuelle saker som ble styrebehandlet hos en aktør mens hun satt i styret for aktøren. Vi viser til Lovavdelingens uttalelse 26. mai 2000 (snr. 200006570) om kulturminister Horns habilitet til å behandle saker vedrørende Nationaltheatret, der hun tidligere hadde vært teatersjef. [...]

Det andre forholdet som kan tenkes å medføre inhabilitet, er at tjenestemannens tilknytning til selskapet eller organisasjonen ligger så nært i tid at det er nærliggende å tro at hun fortsatt identifiserer seg med denne aktørens interesser. Hvor lang tid det tar før inhabilitet på dette grunnlaget ”slukner”, kan avhenge blant annet av hvor sentral posisjon statsråden hadde og hvor sterk interesse aktøren har i saken.»

Det følger av dette at det ved en konkret habilitetsvurdering vil være av betydning om statsråden har hatt befatning med den aktuelle saken tidligere mens han var tilknyttet Andøya Space, hvor sterkt involvert han da eventuelt var i saken og om han viste et særlig engasjement for saken. Avhengig av de aktuelle omstendighetene i den konkrete saken vil det være nærliggende å anta at forsvarsministeren vil være inhabil i eventuelle individuelle saker der Andøya Space er part eller har en partslignede interesse, og som ble styrebehandlet i Andøya Space mens Enoksen var styreleder.

I saker som direkte gjelder Andøya Space vil også tidsaspektet ha betydning ved spørsmål om det foreligger inhabilitet. De ovennevnte uttalelsene knyttet til utenriksminister Støre vil kunne gi en viss pekepinn på hvor lang tid som kreves fra fratreden av tidligere verv eller stilling og til departementets (eller regjeringens) behandling av saken, likevel slik at vurderingen ved en individuell sak kan bli strengere. Vi viser i denne sammenheng til Lovavdelingens uttalelse fra 25. mars 2010 (JDLOV-2010-4190) om daværende finansminister Sigbjørn Johnsens habilitet i saker knyttet til Cermaq ASA, hvor Johnson tidligere hadde vært styreleder:

«For saker vedrørende selskapet som Johnsen ikke selv deltok i behandlingen av, reduseres grunnlaget for inhabilitet ettersom tiden går. De tre uttalelsene om utenriksminister Gahr Støres inhabilitet nevnt i sitatet ovenfor – der utenriksministeren ble ansett som habil til å delta i behandlingen av saken ca. syv og en halv måned etter hans fratreden som generalsekretær i organisasjonen – gjaldt en generell sak (innføring av statlig enerett til spilleautomater). I en individuell sak kan vurderingen bli strengere. Etter noe tid bør imidlertid statsråd Johnsen kunne anses habil til å behandle også slike saker (forutsatt at de ikke ble behandlet av selskapet mens han var styreleder der). Hvor lang tid som kreves må vurderes konkret, som nevnt i sitatet ovenfor bl.a. på bakgrunn av hvor sterke interesser selskapet har i den aktuelle saken. Antakelig er det normalt ikke grunnlag for å konstatere inhabilitet alene på grunn av tidligere tilknytning til selskapet når det har gått nærmere ett år siden han fratrådte styreledervervet.»

I tillegg til skillet mellom generelle og individuelle saker vil det også kunne ha betydning for habilitetsvurderingen hvorvidt den aktuelle avgjørelsen åpner for bruk av skjønn, og eventuelt i hvilken grad. Dersom det er stort rom for utøvelse av skjønn ved den aktuelle avgjørelsen, skal det i utgangspunktet mindre til for at statsrådens tidligere roller i Andøya Space objektivt sett er egent til å svekke tilliten til hans upartiskhet ved behandlingen av saken. Andre momenter vil også kunne ha betydning, eksempelvis om statsråden har utvist et særlig engasjement i en sak og om det er en sak som er spesielt kontroversiell eller omstridt.

Selv om de ovennevnte utgangspunkter kan gi en viss veiledning, understreker vi at spørsmålet om habilitet uansett må vurderes konkret i relasjon til de aktuelle omstendigheter i den aktuelle saken.

3.3 Konsekvensene av inhabilitet

Dersom forsvarsministeren er inhabil, følger det av innledningen i forvaltningslovene § 6 første ledd at statsråden verken kan tilrettelegge grunnlaget for eller treffe «avgjørelse» i den saken inhabiliteten gjelder. Om dette uttalte vi følgende i ovennevnte uttalelse fra 12. november 2009 (JDLOV 2009/07092):

«Den som er inhabil til å behandle en sak, skal verken tilrettelegge grunnlaget for saken eller avgjøre den, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd. Begrepet «avgjørelse» er ikke definert i forvaltningsloven, men favner videre enn vedtaksbegrepet definert i § 2 første ledd bokstav a. Det inkluderer å gi pålegg og treffe beslutninger, også når avgjørelsen ikke er direkte bestemmende overfor borgerne. Avgjørelsesbegrepet kan også omfatte det å avgi uttalelser, retningslinjer, utredninger mv. dersom de er ment å være autoritative eller skulle følges opp av eksempelvis andre forvaltningsorganer, jf. nærmere i Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (4. utg. 2006) s. 135-6 og Frihagen, op.cit. s. 74-88.»

Videre følger det av tredje ledd at inhabilitet hos en overordnet tjenestemann medfører at avgjørelse i saken heller ikke kan treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.