Avgjørelse av klage på vedtak etter markaloven om dispensasjon for diskgolfpark ved Myrdammen – innvilgelse av dispensasjon etter markaloven § 15

Klima- og miljødepartementet vurderer at Rælingen kommunes omsøkte diskgolfpark ved Myrdammen innfrir vilkårene i markaloven § 15 og kan få dispensasjon fra bygge- og anleggsforbudet i loven § 5, dersom ingen kastedistanser krysser gangsti. Departementet gir dispensasjon til tiltaket med slik endring av kommunens dispensasjon.

Sakens bakgrunn

Rælingen kommune, avdeling idrett, fysisk aktivitet og friluftsliv, søkte 21. mars 2018 om dispensasjon etter markaloven § 15 fra bygge- og anleggsforbudet i § 5 for å etablere en diskgolfpark ved Myrdammen. Etter gjennomført høringsprosess og befaring i området, oversendte Rælingen kommune søknaden til daværende Fylkesmannen i Oslo og Akershus 2. juli 2018, for uttalelse jf. markaloven § 15. I oversendelsesbrevet fra kommunen fremkommer det at tiltaket krever en beskjeden tilrettelegging av landskapet rundt Myrdammen, i hovedsak gjennom beskjæring og felling av et fåtall trær og busker, samt faststøping av kurver og informasjonsskilt. Svarene fra høringsrunden viste at Naturvernforbundet i Oslo og Akershus og Østmarkas venner motsatte seg etablering av diskgolfpark ved Myrdammen, mens Oslo og omland friluftsråd og Den norske turistforening mente tiltaket kunne tillates. Rælingen historielag påpekte at diskgolfparken er planlagt i nærheten av tre nyere tids kulturminner, og at det derfor må utvises forsiktighet under etableringen av parken for å unngå konflikter mellom parken og de planene som foreligger for kulturminnene i det samme landskapet. I brev 22. august 2018 frarådet Fylkesmannen Rælingen kommune Postboks 100 2025 FJERDINGBY Deres ref Vår ref 19/2359-2 Dato 1. oktober 2019 Rælingen kommune å gi dispensasjon fra markaloven til diskgolfpark ved Myrdammen, noe
som igjen fratok kommunen muligheten til å godkjenne søknaden jf. § 15 tredje ledd.

Kommunen ønsket imidlertid ikke å avslå søknaden på eget grunnlag, og oversendte søknaden til Fylkesmannen for avgjørelse 5. februar 2019. Fylkesmannen i Oslo og Viken fant at tiltaket ikke innfridde vilkårene for dispensasjon i markaloven § 15, og avslo søknaden i sitt vedtak datert 14. mars 2019. Rælingen kommune påklagde vedtaket 5. april 2019. Da Fylkesmannen i Oslo og Viken ikke fant grunn til å omgjøre sitt vedtak, ble klagen oversendt Klima- og miljødepartementet for avgjørelse 14. juni 2019.

Rælingen kommunes vurderinger

I sin oversendelse til fylkesmannen 2. juli 2018, vurderer Rælingen kommune at diskgolfparken ikke kommer i konflikt med friluftsinteresser i området, ettersom området rundt Myrdammen allerede er godt opparbeidet og tilrettelagt med turveier, toaletter, faste grill- og bålplasser, sandvolleyballbane, skilt og skiløyper. Kommunen påpeker at diskgolf ikke er en idrett som tradisjonelt har vært utøvd i Marka, men at det i en slik vurdering må tas høyde for at det må kunne foregå en utvikling av idretter og aktiviteter i Marka så lenge disse ikke utøves på bekostning av de idretter som tradisjonelt utøves i der.

Fire av de planlagte atten hullene er utformet slik at de krysser turvegen, og kommunen vurderer at dette ikke nødvendigvis vil ha store konsekvenser for andre brukere av området, men stiller som vilkår at alle eventuelle klager på diskgolfaktiviteten skal oversendes fra frisbeeklubben til kommunen og legges til grunn for vurderingen av forlenget tillatelse på et senere tidspunkt. Videre anser kommunen at tiltaket ikke kommer i konflikt med prinsippene for offentlige beslutninger i naturmangfoldloven §§ 8-12, og at påvirkningen på naturmiljøet er beskjeden. Et vilkår for å gi dispensasjon er imidlertid at frisbeeklubben må inngå en driftsavtale med kommunen hvor det kommer klart frem hvordan klubben skal drifte og rydde diskgolfparken. Dette vil bidra til å minimere forsøpling av området som følge av den økte aktiviteten parken medfører, særlig av disker som havner i vannet og synker til bunns.

Rælingen kommune anser dermed at diskgolfparken kan få en midlertidig dispensasjon jf. markaloven § 15, fremfor en varig dispensasjon som er omsøkt, slik at kommunen jevnlig kan føre kontroll med driften av parken og at aktiviteten ikke kommer i konflikt med andre interesser og brukere av området. Kommunen fastholder disse vurderingen i oversendelsen til Fylkesmannen i Oslo og Viken 5. februar 2019.

Fylkesmannens vurderinger

I sin uttalelse 22. august 2018, tar fylkesmannen utgangspunkt i markaloven § 15 og forholdet til markalovens hovedformål. Fylkesmannen er positiv til diskgolf som en uorganisert og utendørs lavterskelidrett, men påpeker at det ikke er en idrett som tradisjonelt har vært utøvd i Marka, eller må etableres i Marka som følge av krav til topografi og areal. Det uttrykkes også bekymring for en mulig konflikt mellom diskgolfspilling og den øvrige aktiviteten rundt Myrdammen, og at tiltaket vil endre opplevelsen av naturen i området. Videre påpeker Fylkesmannen at det er uheldig at et slikt tilbud legges til et område som kun er tilgjengelig med bil, og at det finnes arealer i kommunen som derfor er bedre egnet for etablering av diskgolfpark. På bakgrunn av dette vurderer Fylkesmannen at tiltaket ikke innfrir kravene i markaloven § 15, og ikke kan innvilges dispensasjon fra markaloven § 5. I sin avgjørelse 14. mars 2019 og sin opprettholdelse av denne avgjørelsen 14. juni 2019, holder Fylkesmannen i Oslo og Viken fast på denne vurderingen.

Klima- og miljødepartementets vurderinger

Utgangspunktet for en vurdering av søknaden om diskgolfpark ved Myrdammen etter markaloven, er adgangen i lovens § 15 til å gi dispensasjon fra bygge- og anleggsforbudet i § 5. Etter § 15 første ledd kan det gis varig eller midlertidig dispensasjon fra dette forbudet. De to avgjørende vilkårene for dispensasjon er at "hensynene i loven ikke blir vesentlig tilsidesatt, og fordelene ved å gi dispensasjon etter en samlet vurdering anses for å være klart større enn ulempene for friluftslivet, naturmiljøet eller allmenne interesser", jf. § 15 annet ledd. I Ot.prp. nr. 23 (2008-2009) fremheves på s. 47 at det skal "foretas en konkret vurdering av tiltaket det søkes om dispensasjon for, og om det vil gå utover de hensyn markaloven skal ivareta eller andre allmenne interesser". Det understrekes videre at tillatelse ved dispensasjon "er en snever unntaksregel som bare skal anvendes som sikkerhetsventil i spesielle tilfeller". Det settes dermed en høy terskel for å gi tillatelser ved dispensasjon fra bygge- og anleggsforbudet i markalovens virkeområde.

Hvilke typer idretter og idrettsanlegg som faller inn under lovens formål er drøftet i lovforarbeidene, både i lovproposisjonen og i komitéinnstillingen. Det fremgår her at hensynet til å fremme og tilrettelegge for idrett er avgrenset til å gjelde idrett som kan innpasses i Marka. I lovproposisjonen er dette presisert som "idrett som tradisjonelt har vært utøvd i Marka og som følge av krav til topografi og areal har en naturlig arena i Marka". I Innst.O. nr.58 (2008-2009) påpekes det at markalovens tre hovedhensyn er sidestilt og at "[h]ensynet til å fremme og tilrettelegge for idrett er avgrenset til å gjelde idrett som kan innpasses i Marka" (s 5). Komitéflertallet uttaler videre at "[v]urderingen av hva som kan innpasses i Marka, vil måtte variere med hvor i Marka anlegget ønskes bygget og hva som er i området fra før. Det vil for eksempel kunne innpasses større anlegg i tilknytning til eksisterende anlegg enn i områder som ikke er bebygd. Det vil på samme måte kunne innpasses mer i ytterkanten av Marka enn dypt inne i Marka". Komitéflertallet viser også til at nye idrettsformer og friluftslivsaktiviteter kan omfattes: "Dette flertallet vil påpeke at det innenfor lovens formål også vil kunne legges til rette for nye idrettsformer og friluftsaktiviteter. Ved siden av å understreke formålene friluftsliv, naturopplevelse og idrett, legger loven vekt på at Marka skal kunne benyttes av flere berettigede interesser på samme tid (flerbruk)."

I vurderingen av det første vilkåret i markaloven § 15 er spørsmålet om tiltaket vil sette hensynet til friluftsliv og naturopplevelse vesentlig til side jf. markaloven § 15. Departementet legger til grunn at selv om utøvelse av disse aktivitetene kan påvirkes av tilretteleggingen av og aktiviteten i diskgolfparken, vil parken i seg selv også være en del av friluftslivet i området. Diskgolfparken er planlagt i et område som allerede er tilrettelagt med anlegg for bading og sandvolleyball, og hvor denne typen lek og aktivitet må forventes.

Diskgolfparken krever en beskjeden tilrettelegging av området nord og øst for Myrdammen. Selv om nesten alle hullene krever noe bearbeidelse av naturmiljøet, er det ikke tale om noen fundamental forandring. Noen små trær og busker må taes bort, ellers er det snakk om beskjæring og kvisting av trær og busker. Departementet vurderer at selve tilretteleggingen av parken ikke er i konflikt med de øvrige hovedformålene i markaloven § 1. Departementet finner etter dette ikke grunn til å konkludere at diskgolfparken vil være så dominerende at hensynet til friluftsliv og naturopplevelse vil bli satt vesentlig til side.

Spørsmålet blir derfor om "fordelene ved å gi dispensasjon klart overstiger ulempene for friluftslivet, naturmiljøet eller andre allmenne interesser".

Departementet legger til grunn at diskgolfparken gir fordeler til kommunen og brukerne gjennom en godt opparbeidet og lett tilgjengelig friluftsaktivitet. Likevel medfører den etter departementets oppfatning også en ulempe for andre brukere av området, og da særlig turgåere og andre friluftsinteresser.

Det fremkommer i kommunens søknad, og i kartet over den planlagte diskgolfparken, at fire av de planlagte 18 kastedistansene krysser gangveien (hull 14, 16, 17 og 18), mens fire ligger i umiddelbar nærhet til gangveien (hull 4, 5, 9 og 15). Det vil dermed være en viss fare for konflikt mellom diskkasting og hensynet til turgåere, særlig med tanke på at parken er et lavterskeltilbud til alle aldersgrupper hvor det ikke stilles krav til særlige kasteferdigheter. Kommunen fremhever at de kastedistansene som krysser gangstien ligger i åpne og oversiktlige områder hvor faren for uhell vurderes å være liten. Departementet finner likevel at disse kastedistansene er egnet til å skape en viss konflikt med hensynet til etablert bruk av området til gåturer mv. Det kan etter departementets syn vanskelig sies at fordelene ved å etablere disse kastedistansene "klart overstiger" ulempene for turgåerne på gangstien.

Med unntak av mulige konflikter som kan følge av krysningspunktene, mener departementet at fordelene ved å gi dispensasjon klart overstiger ulempene.

Når vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt, beror det på en helhetlig og skjønnsmessig vurdering om dispensasjon skal gis. Departementet mener dispensasjon bør gis i denne saken, og slutter seg i hovedsak til kommunens vurdering om dette.

Et vilkår for å innvilge midlertidig dispensasjon som omsøkt, blir imidlertid at kommunen endrer kastedistansene for hull 14, 16, 17 og 18 i planen, slik at ingen distanser krysser turstier. Dette vilkåret kommer i tillegg til de vilkår som kommunen legger til grunn i sin søknad. Det forutsettes også at diskgolfparken tilrettelegges skånsomt i landskapet og at det tas tilbørlig hensyn til markalovens formål.

Videre må prinsippene for offentlig beslutningstaking i naturmangfoldloven §§ 8 til 12 vurderes i det aktuelle tilfellet, jf. naturmangfoldloven § 7.

Klima- og miljødepartementet anser at kunnskapsgrunnlaget for vurderingen er tilstrekkelig jf. naturmangfoldloven § 8, og at det dermed ikke er nødvendig å vurdere tiltaket opp mot føre-var-prinsippet i § 9. Av naturmangfoldloven § 10 følger det at en "påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastning som økosystemet vil bli utsatt for". I dag er området rundt Myrdammen opparbeidet til rekreasjonsformål, med sandvolleyballbane, grillområde, toaletter o.l. Det fremkommer ikke av søknaden om andre påvirkninger er planlagt i området. Departementet vurderer at den påvirkningen diskgolfparken vil utgjøre ikke vil bedra til noen vesentlig økt belastning på økosystemet, kun mindre påvirkning gjennom endret bevegelsesmønster og enkelte mindre manipulasjoner av terrenget. Det fremkommer av søknaden at kommunen stiller som vilkår at frisbeeklubben skal lage en driftsplan som dekker rydding og vedlikehold av området. Prinsippet om at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver jf. naturmangfoldloven § 11, er dermed reflektert i søknaden. Departementet finner det også godtgjort at selve etableringen av parken og den planlagte driften søker å unngå, og i størst mulig grad begrense, skader på naturmangfoldet jf. § 12. Bestemmelsene om offentlig beslutningstaking i naturmangfoldloven §§ 8 til 12 anses dermed å være innfridd.

Vedtak

Klima- og miljødepartementet gir dispensasjon fra markaloven § 5 jf. § 15, for å opprette en diskgolfpark ved Myrdammen. Dispensasjon innvilges på vilkår av at ingen kastedistanser krysser turstier.

Med hilsen

Øivind Dannevig (e.f.) avdelingsdirektør

Julie Gjørtz Howden rådgiver

Kopi: Fylkesmannen i Oslo og Viken