Avgjørelse i klagesak etter markaloven - innendørs skytebane ved Dælimosen i Bærum kommune

Vi viser til vedtak fra Fylkesmannen i Oslo og Viken 17. desember 2019, klage fra ansvarlig søker Norconsult AS på vegne av tiltakshaver Skarpskytten Skytterlag 2. april 2020 og oversendelse av klage fra Fylkesmannen i Oslo og Viken til Klima- og miljødepartementet 9. juni 2020.

Klima- og miljødepartementet opprettholder Fylkesmannen i Oslo og Vikens vedtak og gir dermed ikke dispensasjon for bygging av innendørs skytebane ved Dælimosen i Bærum kommune som ligger innenfor markagrensa.

Sakens bakgrunn og partenes anførsler

Skarpskytten Skytterlag søkte 1. februar 2018 Bærum kommune om tillatelse til å bygge en innendørs skytebane på ca. 31 m x 13,5 m på eiendom gnr. 32, bnr. 48 på Løvenskioldbanen.

Eiendommen er i kommuneplanen avsatt til arealformål "Idrettsanlegg - nåværende". Området er uregulert. Kommuneplanens § 3.1 fastsetter plankrav (krav om reguleringsplan) for tiltak som nevnt i plan- og bygningslovens § 20-1 og 20-2, dvs, bl. a. oppføring av ny bygning. Eiendommen ligger innenfor markagrensen og omfattes av markaloven § 5 der det er gitt et generelt forbud mot bygge- og anleggstiltak. Tiltaket kan ikke godkjennes med mindre det gis dispensasjon i medhold av markalovens § 15.

Skarpskytten Skytterlag benytter i dag eksisterende bygninger på eiendommen til ulike klubbaktiviteter. All skyteaktivitet har frem til nå foregått på utendørsbaner på Løvenskioldbanen og periodevis i leide lokaler innendørs. Søker opplyser i søknaden at

"Tiltakshaver ønsker å bygge en innendørs 15 m skytebane for å gi skytterlagets eksisterende medlemmer muligheten til å trene regelmessig gjennom året, og for å kunne rekruttere og ha et helårstilbud til nye ungdomsskyttere. En innendørs skytebane vil også kunne være et tilbud til andre skyttere, som ellers benytter utendørsbanene, og således være med på å redusere den samlede støybelastningen i området."

Tiltakshaver søkte derfor om dispensasjon fra kommuneplanens generelle forbud mot bebyggelse (kommuneplanen § 32) og markalovens generelle forbud mot bygge- og anleggstiltak i § 5.

Etter henvendelse fra kommunen motsatte Fylkesmannen seg i brev 23. mars 2018 at det ble gitt dispensasjon for tiltaket, med den begrunnelse at tiltaket er av et slikt omfang og formål at det burde reguleres i plan og ikke behandles gjennom dispensasjonssøknad.

27. juli 2018 ga Bærum kommune avslag på søknaden begrunnet i at bygningssjefen ikke kan gi dispensasjon fra kravet om reguleringsplan i kommuneplanens § 3.1 (jf. markaloven § 15 annet ledd) og de heller ikke kunne gi dispensasjon for tiltaket da Fylkesmannen hadde motsatt seg dette (jf. § 15 tredje ledd).

Vedtaket ble påklaget av Norconsult på vegne av tiltakshaver Skarpskytten Skytterlag i brev datert 15. august 2018, med senere begrunnelse i brev datert 13. septemer 2019. Klager mener det er grunnlag for å gi "Tiltaket ligger innenfor et område som i kommuneplanen er avsatt til idrettsformål.

Tiltaket vil bli oppført som en lukket, isolert bygning, på en tomt som ligger innenfor det etablerte dispensasjon fra markaloven og plankravet i kommuneplanen begrunnet i følgende hovedpunkter:

• Skytebaneområdet på Løvenskioldbanen.
• Tiltaket er av svært stor betydning for videre drift og eksistens av Skarpskytten skytterlag, Norges mest tradisjonsrike skytterlag.
• Tiltaket vil ikke ha negative virkninger på friluftsliv, naturmiljø eller andre allmenne interesser.
• Tiltaket vil ikke bidra til økt støybelastning fra Løvenskioldbanen.
• Tiltaket vil ikke bidra til grunnforurensning.
• Tiltaket berører ikke veier eller annen offentlig infrastruktur utenfor eiendomsgrensen.
• Vannforvaltning og overvannshåndtering håndteres i overensstemmelse med Fylkesrådmannens forutsetninger.
• Alle (begge) hjemmelshavere til berørte naboeiendommer har skriftlig gitt utrykk for at de ikke har innsigelser mot tiltaket."

8. november 2018 behandlet planutvalget i kommunen saken. Det ble bekreftet at kommunen ikke har hjemmel til å dispensere fra hverken plankravet eller byggeforbudet, jf. markaloven § 15 annet og tredje ledd, og at planutvalget derfor heller ikke kunne ta klagen til følge og omgjøre kommunens vedtak. Kommunen har ikke foretatt noen vurdering av tiltaket utover dette. Saken ble oversendt Fylkesmannen for videre behandling.

Saken ble deretter satt til juridisk klagebehandling hos Fylkesmannen, før den ble overført til behandling som førsteinstans etter markaloven. 17. desember 2019 fattet Fylkesmannen vedtak i saken.
Fylkesmannen ga ikke dispensasjon for tiltaket, med følgende begrunnelse:

"Fylkesmannen mener at tiltakets formål og aktivitetens omfang samt kommuneplanens plankrav til tiltaket taler for at tiltaket bør reguleres i plan og at det ikke bør behandles som en dispensasjon. Skytebaner kan føre til negative konsekvenser for omgivelsene knyttet til grunnforurensning og støy. Vi mener derfor at planprosessen er nødvendig for å sikre at alle berørte interesser blir hørt, tatt i betraktning og avveies mot de interesser skyteanlegget skal tilrettelegge for. Erfaring tilsier også at etablering av skytebaner bør håndteres i plan slik at man får nødvendig dokumentasjon for mulige konsekvenser. Gjennom regulering i plan vil man også kunne regulere arealbruken samt aktiviteten dersom dette er nødvendig som avbøtende tiltak."

2. april 2020 klaget ansvarlig søker Norconsult AS på vegne av tiltakshaver Skarpskytten Skytterlag på vedtaket. Her ble det i hovedsak vist til klagen fra 2018. I tillegg bemerker klager at

• Hensynet til likebehandling taler for å godkjenne tiltaket. De viser til at Miljødepartementet i 2012 godkjente å bygge en hotellfløy på skytebaneområdet. Det aktuelle tiltaket, som er et idrettsanlegg, er da i hvert fall innenfor markalovens formål om å fremme og tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett.
• Bygningssjefen har i referatet fra planutvalgets møte 8.november 2018 gitt uttrykk for å være positiv til at det gis dispensasjon.

Fylkesmannen opprettholdt i brev 5. juni 2020 sitt vedtak med begrunnelse om at

"markaloven ikke åpner for å tillate så store, permanente konstruksjoner som også kan tenkes å være til sjenanse for andre brukere av Marka, uten en grundig prosess gjennom regulering av området."

Saken ble 9. juni 2020 oversendt til Klima- og miljødepartementet for endelig avgjørelse.

29. juni 2020 sendte Skarpskytten skytterlag inn kommentarer til oversendelsesbrevet. Skytterlaget reagerer på at fylkesmannen i sistnevnte brev finner et nytt grunnlag for avslag, nemlig bygningens dimensjoner. De peker på at dette ikke tidligere har vært et tema i den to år lange prosessen, herunder to behandlinger hos fylkesmannen. Skarpskytten mener fylkesmannen først nå anerkjenner at det opprinnelige støy- og forurensningsgrunnlaget ikke er en aktuell problemstilling for den omsøkte bygningen. Videre peker skytterlaget blant annet på at en innendørs skytterbane er viktig for rekrutteringen av unge uttøvere og en idrett som favner bredere enn de mer tradisjonelle kondisjonsidrettene. Skarpskytten anser det ikke som hensiktsmessig at lagets søknad om innendørsbane skal underlegges arbeidet med den mulige reguleringsplanen som kanskje skal iverksettes på Norges Skytterforbunds tomt i forbindelse med regional sikkerhetsavdeling (RSA). De mener søknaden om ny innendørsbane på egen tomt må kunne behandles som en helt separat sak.

Departementets vurdering

Om krav til utarbeidelse av reguleringsplan

Markalovens bestemmelser gjelder parallelt med plan- og bygningslovens bestemmelser. Markaloven § 15 (2) andre og tredje punktum gir bestemmelser om at man ikke med markalovens dispensasjonsregler kan dispensere fra plan- og bygningslovens regler om plan, og at man heller ikke med hjemmel i plan- og bygningsloven kan dispensere fra markaloven.

Vi noterer oss at Fylkesmannen har gitt avslag i saken ut fra den vurdering at tiltaket er av et slikt omfang og formål at det kreves reguleringsplan og at markaloven § 15 (2) andre punktum da stenger for at det gis dispensasjon. De har derfor ikke vurdert om dispensasjonsvilkårene etter første punktum er oppfylt i saken.

Departementet finner det ikke nødvendig å vurdere om det foreligger krav om plan i situasjonen her, da vi uansett finner at vilkårene for å gi dispensasjon etter § 15 (2) første punktum ikke er oppfylt. Vi vi viser til vår vurdering i det følgende.

Når det gjelder muligheten for å få godkjent tiltaket gjennom en planprosess, så kan ikke departementet forskuttere en slik behandling. Departementet vil imidlertid presisere at planer som faller innenfor markalovens område må være i samsvar med lovens formål eller falle innenfor unntakene i § 7 for kunne bli godkjent av departementet etter § 6.

Når det gjelder dispensasjoner er det ikke vilkår knyttet til hva slags type formål tiltaket har. Det er altså færre typer tiltak som kan godkjennes gjennom plan, enn gjennom dispensasjon.

Vurdering etter markaloven andre ledd første punktum

Det følger av markaloven § 5 at bygge- og anleggstiltak er forbudt i Marka. Igangsetting av tiltak i et område innenfor markalovens virkeområde krever etter loven tillatelse etter § 14 eller dispensasjon etter § 15. Tillatelse etter § 14 kan gis til å gjennomføre tiltak som er i samsvar med en plan vedtatt innenfor rammene av lovens bestemmelser. For andre tiltak som ikke har grunnlag i plan, vil det kreves dispensasjon etter markaloven § 15.

Saken gjelder adgangen til å gi dispensasjon fra markalovens generelle byggeforbud i § 5 etter dispensasjonsbestemmelsen i markaloven § 15. Denne lyder:

"Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelsene i § 4, § 5, § 7 første ledd nr. 1-3 og § 10. Departementet kan gi dispensasjon fra bestemmelsene i § 4, § 5, § 7 første ledd nr. 1-4 og § 10. Det kan settes vilkår for dispensasjonen.

Dispensasjon kan bare gis dersom hensynene i lovens formålsbestemmelse ikke blir vesentlig tilsidesatt, og fordelene ved å gi dispensasjon etter en samlet vurdering anses for å være klart større enn ulempene for friluftslivet, naturmiljøet eller allmenne interesser. Det kan ikke dispenseres fra kravet om utarbeidelse av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven eller andre saksbehandlingsregler. Bestemmelsene om dispensasjon i plan- og bygningsloven gjelder ikke.

Kommunen kan ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer eller forbudet i § 5 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg mot at det blir gitt dispensasjon"

De to avgjørende vilkårene for dispensasjon er at "hensynene i loven ikke blir vesentlig tilsidesatt", og at "fordelene ved å gi dispensasjon etter en samlet vurdering anses for å være klart større enn ulempene for friluftslivet, naturmiljøet eller allmenne interesser", jf. § 15 annet ledd. I Ot.prp. nr. 23 (2008-2009) fremheves på s. 47 at det skal "foretas en konkret vurdering av tiltaket det søkes om dispensasjon for, og om det vil gå utover de hensyn markaloven skal ivareta eller andre allmenne interesser". Det understrekes videre at tillatelse ved dispensasjon "er en snever unntaksregel som bare skal anvendes som sikkerhetsventil i spesielle tilfeller". Det settes dermed en høy terskel for å gi tillatelser ved dispensasjon fra bygge- og anleggsforbudet i markalovens virkeområde.

I vurderingen av det første vilkåret er spørsmålet altså om den aktuelle bygningen medfører at lovens formålsbestemmelse blir vesentlig tilsidesatt.

Formålet med loven følger av markaloven § 1:

"Formålet med loven er å fremme og tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett. Loven skal sikre Markas grenser og bevare et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner.
Det skal samtidig tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål"

Med "andre formål" i andre ledd siktes det til etablert næringsvirksomhet i Marka, i første rekke landbruk og enklere servering og lignedne i tilknytning til friluftslivet (ot.prp. nr. 23 (2008-2009), kap. 3.3.1). Skytebaner faller her utenfor. Det sentrale spørsmålet er derfor hvilke typer idretter og idrettsanlegg som faller inn under formålsbestemmelsens første ledd, og om skytehaller faller inn under dette, og dermed er del av lovformålet. Hvilke idrettsaktiviteter som faller inn under markalovens formål er drøftet i lovforarbeidene, både i lovproposisjonen og i komitéinnstillingen.

I ot.prp.nr. 23 (2008-2009) s. 37 skriver departementet at

"Dette vil i utgangspunktet si idrett som tradisjonelt har vært utøvd i Marka og som følge av krav til topografi og areal har en naturlig arena i Marka. Av dette følger at etablering av idrettshaller og større idrettsanlegg i utgangspunktet ikke vil være i samsvar med lovens formål."

Ved stortingsbehandlingen ble det påpekt at hensynene til friluftsliv, naturopplevelse og idrett er sidestilt, men at "[h]ensynet til å fremme og tilrettelegge for idrett er avgrenset til å gjelde idrett som kan innpasses i Marka" (I Innst.O. nr.58 (2008-2009) s. 5).

Komitéflertallet uttaler videre at "[a]nlegg for motorsport eller nye skytebaner lar seg heller ikke innpasse i Marka" (vår understrekning). Videre uttalte de at:

"[v]urderingen av hva som kan innpasses i Marka, vil måtte variere med hvor i Marka anlegget ønskes bygget og hva som er i området fra før. Det vil for eksempel kunne innpasses større anlegg i tilknytning til eksisterende anlegg enn i områder som ikke er bebygd. Det vil på samme måte kunne innpasses mer i ytterkanten av Marka enn dypt inne i Marka".

Komitéflertallet viser også til at nye idrettsformer og friluftslivsaktiviteter kan omfattes:

"Dette flertallet vil påpeke at det innenfor lovens formål også vil kunne legges til rette for nye idrettsformer og friluftsaktiviteter. Ved siden av å understreke formålene friluftsliv, naturopplevelse og idrett, legger loven vekt på at Marka skal kunne benyttes av flere berettigede interesser på samme tid (flerbruk)."

Det fremstår etter dette ganske klart at lovens formål ikke kan omfatte nyetablering av skytebaner, herunder også bygging av skytehaller. Både som følge av at dette ikke er aktiviteter som følge av krav til topografi har en naturlig arena i Marka, og ut fra forarbeidenes formuleringer om skytebaner.

Et viktig hensyn i markaloven er flerbruksprinsippet, som innebærer at loven skal legge til rette for at Marka skal brukes av flere berettigede interesser på samme tid. Skytterlaget har pekt på at skytesporten er en idrettsform som favner bredere enn de tradisjonelle kondisjonsidrettene. De understreker også at en innendørs skytebane dessuten er viktig for rekrutteringen til idretten både med tanke på at man kan trene også vinteren og på grunn av sin lokasjon.

Departementet ser at skytesporten kan være en inkluderende sport for de som ikke ønsker å drive med tradisjonell kondisjonsidrett. Det er positivt for folkehelsen at befolkningen har tilgang på en variasjon av idrettsformer. Dette betyr imidlertid ikke at et slikt tiltak behøver å legges innenfor markagrensen. Denne idretten har som nenvt ikke en naturlig arena i Marka med hensyn til topografi og areal. Vi viser her til uttalelsene i forarbeidene, spesielt komiteinnstillingen, om dette.

Det er videre et spørsmål om oppgradering av eksisterende anlegg skal behandles annerledes enn nyetableringer. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for det i et tilfelle som dette.

Departementet har etter en samlet vurdering kommet til at etablering av skytehaller i marka ikke kan anses å være en type idrett som markaloven skal legge til rette for, og som dermed er innenfor de formål loven skal fremme. At en aktivitet ikke er omfattet av de idrettsaktiviteter markaloven skal fremme, betyr ikke at de ikke kan få dispensasjon. Det betyr imidlertid at vurderingen av om "hensynene bak lovens formålsbestemmelse ikke blir vesentlig tilsidesatt" blir en annen, enn for de tiltak som faller inn under lovens formål.

Etter departementets syn vil ikke etablering av en skytehall på et areal som allerede er skytebane, nødvendigvis bety at hensyn til friluftsliv, naturmangfold eller idrett blir vesentlig tilsidesatt. Det er imidlertid ikke nødvendig å ta stilling til dette i denne saken. Det andre vilkåret i markaloven § 15 annet ledd krever at det i interessavveiningen mellom tiltaket og de hensyn markaloven skal ivareta, må være en klar overvekt. Departementet mener at det skal mye til for at etablering av bygninger av en størrelse som dette vil oppfylle interesseavveiningen, da slik etablering gjennomgående er til skade for friluftsliv, idrett og naturopplevelse i marka, og nettopp er en aktivitet markaloven skal beskytte mot.

Departementet viser videre til at det i forarbeidene fremkommer et restriktivt syn på byggetillatelser og dispensasjoner i marka.

I Ot.prp.nr. 23 (2008-2009) s. 25 fremkommer det at eksisterende anlegg, bebyggelse, næringsvirksomhet og infrastruktur i Marka vil bestå under markaloven, men det skal som utgangspunkt ikke etableres eller utvides. Tiltak med slike anlegg er forutsatt underlagt reguleringsplanbehandling for å sikre en best mulig saksopplysning og helhetlig avveining.

Til § 15 står det i proposisjonen på s. 47 at :

"Det bør kunne gis dispensasjon for mindre tiltak på eller i forbindelse med eksisterende bebyggelse til lovlig bruk, for eksempel for å få bedre sanitærløsninger eller en mer tidsmessig planløsning dersom dette ikke har negativ betydning for naturkvaliteter og friluftslivskvaliteter i området. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt i forbindelse med hytter eller etablerte lokalsamfunn i Marka"

I Innst. O. nr. 58 (2008-2009) s. 19 uttaler et flertall av komiteen at 

"tidsmessig bosetting, næringsaktivitet og landbruk i Marka er viktig for en dynamisk utvikling av Marka som et attraktivt og mangfoldig friluftslivsområde. På denne bakgrunn mener flertallet at det som hovedregel må gis dispensasjon for mindre tiltak på eller i forbindelse med eksisterende bebyggelse til lovlig bruk, herunder bedre sanitærløsninger, mer tidsmessig planløsning og fasadeendringer"

Disse uttalelsene underbygger etter departementets syn at dispensasjonsbestemmelsen primært er aktuell å anvende ved mindre og overfladiske endringer på eksisterende anlegg. Det er i denne saken derimot tale om å sette opp et helt nytt bygg og ikke et påbygg eller en nødvendig oppussing.

Oppføring av en ny skytehall vil kunne gå på bekostning av andre brukere av Marka, ved at området får et annet preg.

Samlet sett mener departementet fordelene ved å gi dispensasjon ikke er klart større enn ulempene for friluftslivet, naturmiljøet eller allmenne interesser. Departementet mener det er viktig å ikke åpne opp for en bit-for-bit nedbygging av marka og mener dette også er i tråd med lovens intensjon om at dispensasjonsbestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil.

Vedtak

Klima- og miljødepartementet opprettholder Fylkesmannen i Oslo og Vikens vedtak og det gis dermed ikke dispensasjon for bygging av innendørs skytebane ved Dælimosen i Bærum kommune som ligger innenfor markagrensa.

Med hilsen

Øivind Dannevig (e.f.) avdelingsdirektør

Karin Maria Svånå førstekonsulent

Kopi

Fylkesmannen i Oslo og Viken