Avgjørelse i innsigelsessak, 21.9.2000

Bærum – Bolig, Fornebu

Kommunedelplan 2 for Fornebu, Bærum kommune – Oversendelse for endelig avgjørelse etter forskrift om vedtekter for forvaltningsforsøk, jf pbl § 20-5 femte ledd

Det vises til ekspedisjon fra Akershus fylkeskommune av 31.03.2000.

Innsigelsessaken er sendt Miljøverndepartementet for avgjørelse i hht forskrift om vedtekter for forsøk i Akershus fylkeskommune med overtakelse av Miljøverndepartementets myndighet til å avgjøre innsigelser etter plan- og bygningsloven (pbl). Forskriften ble vedtatt av Kommunal- og arbeidsdepartementet 27.08.98 med virkning fra 01.09.99 til 31.08.2001.

Departementet godkjenner Bærum kommunes vedtak om kommunedelplan 2 for Fornebu, med den endring at de utfyllende bestemmelser til arealdelen om grad av utnytting og veiledende byggehøyder som begrenser antall boliger til 5000 ikke godkjennes. Departementet forutsetter at det legges til rette for minst 6000 boliger.

Økningen i boligtallet bør fordeles etter en helhetlig vurdering og i hovedsak innpasset i områder avsatt til boligformål. Det forutsettes videre at Bærum kommune i det videre planarbeid tilrettelegger for nødvendige arealer til etablering av et IT- og kunnskapssenter med næringsvirksomhet innenfor de rammer som Stortinget har vedtatt.

Departementet legger til grunn at økningen i boligtallet skal bidra til en mer variert boligsammensetning på Fornebu. Det bør være et mål at et betydelig antall boliger, anslagsvis 20-25% av det totale boligtallet, tilfredsstiller Husbankens kriterier

for kvalitet og prisnivå. Bærum kommune bør samarbeide med Husbanken, grunneierne og utbyggere om gjennomføring av dette.

Departementet legger videre til grunn at det gjennomføres en restriktiv parkeringspolitikk som underbygger målsettingene i fylkesdelplanen for transportsystemet i Vestkorridoren.

Det overlates til Bærum kommune, med utgangspunkt i disse rammene å ta stilling til innenfor hvilke delområder og på hvilken måte en best kan legge til rette for den forutsatte økningen i boligtallet. Departementet ber om at Bærum kommune reviderer tabell IV i de utfyllende bestemmelsene til kommunedelplanen i samsvar med denne avgjørelsen som grunnlag for behandling av kommende reguleringsplaner for Fornebuområdet.

Bakgrunn for saken

Bærum kommune vedtok den 16. juni 1999 kommunedelplan 2 for Fornebu (kdp 2). Kommunedelplanen er en oppfølging av og detaljering av kommunedelplan 1 for Fornebu. I planen fastlegges hovedgrepet i planutformingen for Fornebu med grøntområder, byggeområder, naturreservat med buffersoner og trafikksystem. I planen er byggeområdene delt inn i rene boligområder, rene næringsområder, rene allmennyttige områder og blandede områder. Planen gir utfyllende bestemmelser om grad av utnytting/bruksareal og veiledende byggehøyde for byggeområdene.

Kommunedelplan 2 var på høring 19.04 til 20.5.1999. Flesteparten av instansene var positive til planens hovedgrep. Det ble varslet innsigelse til enkelte punkter i planen. Statsbygg varslet innsigelse vedrørende rammetall for boliger og arbeidsplasser. Akershus fylkeskommune og Statens vegvesen varslet innsigelse dersom ikke de utfyllende bestemmelser til planen endres slik at bane til Fornebu sikres gjennom gyldig planvedtak for valgt alternativ og med godkjent finansieringsløsning. Statens vegvesen varslet dessuten innsigelse til kommende reguleringsplaner dersom virksomheten på Fornebu vil medføre en maksimalbelastning på vegnettet til/fra området som overstiger trafikken like før flyplassen ble nedlagt på Fornebu. Fra samme instans ble det varslet innsigelse dersom ikke antallet parkeringsplasser i kontorområdene begrenses til 1 plass pr. 80m ²>.

Ved Bærum kommunestyrets behandling av planen ble det gitt rekkefølgebestemmelser mht banebetjening. Disse innebærer at planvedtak og finansiering for bane må være klar før utbygging av det enkelte felt kan finne sted. Videre ble det vedtatt begrensning i parkeringsnormen som innebærer 1 parkeringsplass pr 60-80 km ²> brutto kontorareal. Bærum kommunestyre vedtok et rammetall på 5000 boliger og 15000 arbeidsplasser i samsvar med forslaget til kommunedelplan. Statsbyggs varslede innsigelse med krav om en utbygging på 6000 boliger og 20000 arbeidsplasser ble ikke imøtekommet.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus holdt meklingsmøte om saken 30.09.99. Bærum kommune la fram forslag om en økning på 500 rimelige boliger slik at det samlede boligtallet blir på 5500 samtidig som næringsarealet reduseres med 50 dekar med reduksjon i maksimum arbeidsplasser fra 15000 til 14000. En ytterligere økning vil etter kommunens mening gi en for høy utnyttelse og innebære en bymessig bebyggelse i strid med de forutsetninger som er lagt til grunn for planarbeidet. Statsbygg opprettholder sitt krav om at nasjonale og regionale interesser tilsier minimum 6000 boliger og 20000 arbeidsplasser.

I oversendelse av saken til Akershus fylkeskommune for avgjørelse anbefaler fylkesmannen at Statsbyggs innsigelse tas delvis til følge. Det anbefales at et boligtall på 5500 til 6000 prioriteres foran flere arbeidsplasser på areal velegnet til boliger. De enkelte boligfelt bes justert for å oppnå et omforent antall boliger.

Akershus fylkeskommune har behandlet innsigelsen i hht forskrift om vedtekter for forsøk i Akershus fylkeskommune med overtakelse av Miljøverndepartementets myndighet til å avgjøre innsigelser etter plan- og bygningsloven (pbl).

Fylkestinget behandlet saken i møtet 22.02.2000 og fattet følgende vedtak:

" Forutsatt at Bærum kommune øker antallet boliger til minimum 5500 boliger i den videre oppfølging med reguleringsplaner (i tråd med prinsippene i Bærum kommunes forslag i forbindelse med fylkesmannens mekling), og at det legges til rette for etablering av et IT og kunnskapssenter i tråd med Stortingets ønske, tar Akershus fylkeskommune ikke Statsbyggs innsigelse til følge."

Vedtaket innebærer også at en ber grunneiere og Husbanken medvirke til lavere kostnader som muliggjør en sosial profil for 20-25% av det totale boligtall. Videre sier vedtaket (pkt 3):

" Akershus fylkeskommune ber partene vurdere hvorvidt en større del av næringsarealet kan gjøres om til boligareal slik at den samlede boligbygging kan bli høyere."

Statsbygg ba i brev av 27.03.00 om at saken oversendes Miljøverndepartementet til avgjørelse. Av brevet fremgår det at Statsbygg mener at nasjonale interesser er tilstrekkelig ivaretatt når det gjelder arbeidsplasser, men at de opprettholder sin innsigelse når det gjelder boligtallet på Fornebu.

Bærum kommunestyre behandlet den 29.03 fylkestingets vedtak angående Statsbyggs innsigelse. Kommunestyret fattet følgende vedtak: " Fylkestingets vedtak i sak 11/2000 tas til etterretning. Bærum kommune er innforstått med at en større del av næringsarealet kan gjøres om til boligareal slik at den samlede boligbygging kan bli høyere enn 5500 boliger."

Akershus fylkeskommune sendte 29.03.00 saken til Miljøverndepartementet for avgjørelse.

Departementets behandling

Det ble holdt et møte om saken i departementet den 16.05.00 hvor Bærum kommune, Statsbygg, Oslo kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Akershus fylkeskommune la frem sitt syn på saken. Som grunnlag for departementets avgjørelse er det innhentet uttalelser fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Statens forurensningstilsyn.

Disse instansene har avgitt følgende uttalelser:

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) viser i sin uttalelse til rikspolitiske retningslinjer for Fornebu (Rikspolitisk retningslinje for planlegging i forbindelse med hovedflyplass på Gardermoen) der det er nedfelt at "Arealdisponeringen på Fornebu må vurderes i sammenheng med utviklingen i nærliggende områder, hele kommunen og regionen, og at det skal "legges til rette for boligbebyggelse med høy arealutnyttelse."

Videre viser AAD til at Fornebu er en sentralt beliggende arealressurs som egner seg godt for samordnet areal- og transportplanlegging, og til at regjeringen som et ledd i oppfølgingen av dette har besluttet at Fornebu skal betjenes av miljøtilpasset og effektiv kollektivtransport. De påpeker at kollektivsystemet vil kreve investeringer i en størrelsesorden som ikke lar seg gjennomføre med mindre tiltaket kan sikres et tilstrekkelig trafikkunderlag. Dette innebærer at realiseringen av gode kollektivløsninger er betinget av rammetallet for boliger og arbeidsplasser, samt at en bevisst prøver å begrense privat biltrafikk gjennom reguleringsbestemmelser og dimensjoneringen av veinettet.

AAD mener boligtallet på Fornebu må sees i sammenheng med at det i Oslo-regionen er et stort boligunderskudd, og at det samtidig er begrensede arealer for boligbygging i regionen. Det understrekes også at planarbeidet på Fornebu har dokumentert at det er faglig forsvarlig å bygge minst 6000 boliger.

AAD konkluderer med at de på bakgrunn av ovennevnte støtter Statsbyggs vurdering av rammetallet for boliger på Fornebu. Miljøverndepartementet bes gjennom behandling av kommunedelplanen medvirke til at en av regionale og samfunnsmessige hensyn får god arealmessig utnyttelse på Fornebu, og til at det blir etablert et tilstrekkelig grunnlag for forsvarlig drift av miljøvennlig kollektivtransport.

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) viser i sin uttalelse til at Stortinget har vedtatt etableringen av et IT- og kunnskapssenter på Fornebu. Det understrekes at næringsutviklingen på dette området har både et lokalt, regionalt og nasjonalt perspektiv. NHD understreker at utviklingen av arealene må bidra til å sikre og styrke grunnlaget for etableringen av IT-virksomhet på Fornebu og at utbyggingsstrategien for boliger ikke må medføre at arealene som er planlagt til næringsvirksomhet reduseres.

Avslutningsvis sies det at NHD ikke vil kreve at det legges til rette for etablering av mer enn 5500 boliger som forutsatt i vedtaket fra Akershus fylkeskommune. Departementet mener at økningen (sett i forhold til Bærum kommunes vedtak om 5000 boliger) ikke bør skje ved at en større del av næringsarealene gjøres om til boligareal.

Samferdselsdepartementet (SD) peker i sin uttalelse på at arealutnyttelsen på Fornebu må ses i sammenheng med det sterke utbyggingspresset en har i Osloregionen og spesielt nær sentrale Oslo. Fornebu ligger nær Oslo sentrum, med en gunstig beliggenhet i forhold til det overordnede transportsystem og E-18 og jernbanen. Videre sies det at etableringen av nytt jernbanedobbeltspor og planen for utbedring av overordnet vegnett i Vestkorridoren er et godt utgangspunkt for en relativt høy arealutnyttelse på Fornebu.

Det fremholdes at trafikkgenereringen fra 500 ekstra boliger er marginalt i forhold til de trafikkmengder en vil få til/fra utbyggingsområdet på Fornebu og får ikke særlig innvirkning på trafikkavviklingen på vegnettet.

Samferdselsdepartementet konkluderer med at Fornebu bør kunne utbygges med minst 6000 boliger og 15 til 20000 arbeidsplasser.

Statens forurensningstilsyn (SFT) viser i sin uttalelse til at de rikspolitiske retningslinjene for Gardermoen og de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging legger nasjonale føringer for utbygging på Fornebu. Disse føringer tilsier at planen må sikre høy arealutnyttelse og et godt kollektivtransporttilbud. Utbygging av Fornebu ligger spesielt godt til rette for å imøtekomme hovedmålsettingene i ovennevnte retningslinjer.

Det vises også til fylkesdelplanen for transportsystemet i Vestkorridoren. Fornebu er i fylkesdelplanen utpekt som det største satsingsområdet for boliger og arbeidsplasser. Hovedmålet i fylkesdelplanen er at kollektivtrafikken skal ta det vesentlige av fremtidig trafikkvekst.

SFT mener ut fra en samlet vurdering at en økning på 500 boliger, sett i forhold til kommunens kompromiss på 5500 boliger etter mekling, trolig ikke vil ha avgjørende betydning for måloppnåelse med hensyn til samordnet areal- og transportplanlegging. SFT viser også til at Bærum kommune har fulgt opp de rikspolitiske retningslinjene i tilstrekkelig grad ved tilrettelegging for kollektivbetjening da utbyggingsvolumet synes å gi en samfunnsøkonomisk lønnsom bane, jf. KU for banebetjening for Fornebu.

SFT konkluderer med at kommunedelplan 2 for Fornebu er i samsvar med rikspolitiske retningslinjer og hovedmålsetning i fylkesdelplan for Vestkorridoren. Det understrekes også at planen ikke er av en slik karakter at viktige nasjonale eller regionale interesser står på spill. SFT anbefaler derfor at Miljøverndepartementet ikke tar innsigelsen fra Statsbygg til følge.

SFT peker videre på at foreliggende kommunedelplan gir et godt grunnlag for videre planarbeid. Videre peker SFT på viktige faktorer som vil være av stor betydning for måloppnåelsen i rikspolitiske retningslinjer og fylkesdelplanen for Vestkorridoren. Disse er valg av kollektivløsning, hvilken parkeringspolitikk som legges til grunn og hvilke service- funksjoner som etableres på Fornebu. SFT mener at en i denne sammenheng også bør vurdere en ytterligere økning av boliger og arbeidsplasser samt fastsettelse av en restriktiv parkeringspolitikk etter mer konkrete vurderinger i det oppfølgende reguleringsarbeid.

Miljøverndepartementets vurdering

Bærum kommunestyres vedtak av kommunedelplan 2 for Fornebu utgjør en viktig milepæl i forhold til nødvendige planmessig avklaring av rammen for utviklingen av området. Kommunedelplanen er et resultat av en omfattende planprosess med aktivt samarbeid med berørte myndigheter og interesser. Planen fremstår som gjennomarbeidet og gir etter departementets vurdering et meget godt grunnlag for utviklingen av Fornebu som et attraktivt område for de som vil få Fornebu som bosted eller som arbeidsplass.

Departementet viser til punkt 5 i de rikspolitiske retningslinjene for planlegging i forbindelse med hovedflyplass på Gardermoen som omhandler planlegging av ny virksomhet på Fornebu. Disse retningslinjene innebærer at det er knyttet nasjonale interesser til planleggingen av området og at arealdisponeringen på Fornebu bør vurderes i sammenheng med utviklingen i nærliggende områder, hele kommunen og regionen. Retningslinjene klargjør også at det bør legges et helhetlig perspektiv til grunn for arealbruken på Fornebu, uavhengig av eksisterende eiendomsgrenser og eksisterende rettighetsforhold.

Videre klargjøres det hvilke hensyn som ut fra et nasjonalt perspektiv bør legges til grunn for planleggingen. Disse er:

• Strandsonen og deler av området bør sikres som rekreasjonsområde,

• Det bør i hovedsak legges til rette for boligbebyggelse med god arealutnyttelse,

• Næringsutbygging bør i hovedsak begrenses til de eksisterende arealer hvor det i dag er bygninger.

Etter departementets vurdering ivaretar kommunedelplanen hensynet til rekreasjonsområder på en god måte. Likeledes er verneinteressene godt ivaretatt gjennom planen.

Departementet konstaterer at forutsetningene når det gjelder næringsutbygging på Fornebu har blitt endret siden de rikspolitiske retningslinjene ble fastsatt i 1993. De vedtatte planer for Norske Skog og Telenor og Stortingets vedtak om etablering av et IT- og kunnskapssenter på Fornebu innebærer omfattende næringsvirksomhet og et betydelig antall arbeidsplasser på Fornebu. Departementet er enig med Nærings- og handelsdepartementet i at det må legges til rette for etablering av et IT- og kunnskapssenter i tråd med Stortingets ønske.

De rikspolitiske retningslinjene understreker at det i hovedsak bør legges til rette for boligbebyggelse med god arealutnyttelse. Departementet viser til at flere instanser under høringen av planutkastet har pekt på at det bør tilrettelegges for et høyere boligtall enn forutsatt i planen. Av fylkesmannens oversendelsesbrev etter gjennomført mekling, og i vedtaket fra Akershus fylkesting fremgår det at begge instanser har et ønske om at det kan tilrettelegges for et boligtall ut over 5500. Begge instanser peker på at mulig økning i boligtallet bør skje på bekostning av områder avsatt til næringsareal.

Miljøverndepartementet vil, i likhet med Arbeids- og administrasjonsdepartementet, peke på at det er et stort underskudd på boliger Oslo-regionen, samtidig som det er begrensede tilgjengelige arealer for boligbygging. Det er etter departementets vurdering også viktig å ta hensyn til at det neppe finnes aktuelle områder i ytre deler av Oslo eller i Bærum hvor tilrettelegging for høy arealutnyttelse vil skape mindre transportarbeid enn på Fornebu. Området har, som påpekt i uttalelsen fra Samferdselsdepartementet, en gunstig beliggenhet nær Oslo sentrum og med en god beliggenhet i forhold til det overordnede transportsystemet.

Departementet mener også, som uttrykt i fylkestingets vedtak, at det bør legges opp til en sosial boligpolitisk profil for utbyggingen på Fornebu. Departementet legger til grunn at økningen i boligtallet skal bidra til en mer variert boligsammensetning på Fornebu. Det bør være et mål at et betydelig antall boliger, anslagsvis 20-25% av det totale boligtallet, tilfredsstiller Husbankens kriterier for kvalitet og prisnivå. Bærum kommune bør samarbeide med Husbanken, grunneierne og utbyggere om gjennomføring av dette.

Hensynet til bokvalitet, herunder behov for tilstrekkelige friluftsarealer, er tillagt stor vekt i kommunedelplanen. Planen bygger bl a på en veiledende norm på 150m2 grøntarealer pr bolig utenfor selve byggetomtene på Fornebu. Departementet vurderer det slik at kvaliteten ved Fornebu, uttrykt både ved egenskaper ved området og gjennom de kvaliteter som er innebygd i planforslaget, vil gjøre at Fornebu fremstår som et attraktivt boligområde selv med et noe høyere antall boliger. Det vises også til at konsekvensutredningen for etterbruk av Fornebu redegjorde for virkningene av et langt høyere utbyggingsvolum enn det som fremstår som aktuelt i dag.

Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har med utgangspunkt i fylkesplanen for 1996-99 og RPR for samordnet areal- og transportplanlegging utarbeidet en fylkesdelplan for transportsystemet i Vestkorridoren. Fylkesdelplanen, som ble godkjent av Miljøverndepartementet 23.12.1999, viser at det er betydelige trafikk- og miljøproblemer knyttet til Vestkorridoren. Det slås fast at summen av utbyggingsområder forventes å gi stor vekst i fremtidige trafikkbelastninger, og at Fornebu vil utgjøre det største utbyggingsområdet innenfor denne korridoren. Hovedmålsettingen i planen er at kollektivtrafikken skal ta det vesentlige av fremtidig trafikkvekst. Skal dette oppnås, kreves det restriksjoner på biltrafikken og en forsert satsing på kollektivtrafikken.

Etter departementets vurdering vil en økning av boligtallet på Fornebu være i samsvar med RPR for samordnet areal- og transportplanlegging. Oppfyllelse av målsettingene i retningslinjene og fylkesdelplanen for transportsystemet i Vestkorridoren forutsetter imidlertid et nært samarbeid mellom statlige, regionale og lokale myndigheter.

Regjeringen har nå vedtatt at det skal utarbeides en tilleggsutredning for kollektivbetjening av Fornebu. Til grunn for dette ligger at staten har et høyt ambisjonsnivå med hensyn til å finne frem til løsninger som gir en høy kollektivdekning for Fornebu samtidig som en sikrer god kollektivkapasitet for Vestkorridoren for øvrig, jf målsettingene i fylkesdelplanen for transportsystemet i Vestkorridoren.

Departementet vil i denne sammenheng uttrykke tilfredshet med det er fastsatt rekkefølgebestemmelser som innebærer at utbygging av de enkelte felter ikke kan finne sted før blant annet banebetjening er etablert eller sikret. Med sikring av bane menes at det er fattet gyldig planvedtak for ett valgt alternativ med godkjent finansieringsløsning.

Som påpekt i uttalelsen fra Statens forurensningstilsyn vil måloppnåelsen i forhold til RPR for samordnet areal- og transportplanlegging og fylkesdelplanen for transportsystemet i Vestkorridoren, i tillegg til en god kollektivløsning, bero på hvilke restriksjoner som legges på parkeringen. Kommunestyrets vedtak av kommunedelplan 2 innebærer at det settes en begrensning på antall parkeringsplasser til kontor til 1 plass pr. 60-80 kvm brutto kontorareal. Under forutsetning av at det pågående utredningsarbeidet for kollektivbetjening av Fornebu kommer frem til en kapasitetssterk løsning, mener departementet at det må gjennomføres en restriktiv parkeringspolitikk som underbygger målsettingene i fylkesdelplanen for transportsystemet i Vestkorridoren. Dette innebærer blant annet at en parkeringsdekning på maksimalt 1 plass pr 80 kvm brutto kontorareal legges til grunn for videre planlegging.

Departementet vil også vise til at Statsbygg og Oslo kommune som grunneiere har utarbeidet et miljøoppfølgingsprogram for etterbruk av Fornebu. Et viktig punkt i programmet, som er godkjent av Arbeids- og administrasjonsdepartmentet, er at ved utbyggingen av Fornebu skal miljøhensyn tillegges like stor vekt som funksjonelle, tekniske, estetiske og økonomiske hensyn. Miljøoppfølgingsprogrammet må legges til grunn for det videre planarbeid.

Konklusjon

Ut fra de spesielle retningslinjer for ny bruk av Fornebu gitt i rikspolitisk retningslinjer for planleggingen i forbindelse med hovedflyplass på Gardermoen, og ut fra det store behovet for boliger i Oslo-regionen, mener departementet at det bør legges opp til et høyere antall boliger på Fornebu enn fastsatt av Bærum kommunestyre gjennom vedtak av kommunedelplan 2. Departementet mener at det er rom for en økning av boligtallet ut over den økningen som fremgår av fylkestingets vedtak. En slik økning av boligtallet vil være i samsvar med intensjonene i rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven av 14. juni 1985, § 20-5 femte ledd, finner departementet å kunne godkjenne Bærum kommunestyres vedtak i møte den 16.06.99 om Kommunedelplan 2 for Fornebu. Unntatt fra departementets godkjenning er utfyllende bestemmelser om grad av utnytting og veiledende byggehøyder som begrenser boligtallet til 5000. Departementet legger til grunn at antallet boliger økes til minst 6000.

Økningen i boligtallet bør fordeles etter en helhetlig vurdering og i hovedsak innpasset i områder avsatt til boligformål. Det forutsettes videre at Bærum kommune i det videre planarbeid tilrettelegger for nødvendige arealer til etablering av et IT- og kunnskapssenter med næringsvirksomhet innenfor de rammer som Stortinget har vedtatt.

Departementet legger til grunn at det gjennomføres en restriktiv parkeringspolitikk, som blant annet innebærer maksimalt én parkeringsplass pr 80 kvm brutto kontorareal.

Departementet legger videre til grunn at økningen i boligtallet skal bidra til en mer variert boligsammensetning på Fornebu. Det bør være et mål at et betydelig antall boliger, anslagsvis 20-25% av det totale boligtallet, tilfredsstiller Husbankens kriterier for kvalitet og prisnivå. Bærum kommune bør samarbeide med Husbanken, grunneierne og utbyggere om gjennomføring av dette.

Det overlates til Bærum kommune, med utgangspunkt i disse rammene å ta stilling til innenfor hvilke delområder og på hvilken måte en best kan legge til rette for den forutsatte økningen i boligtallet. Departementet ber om at Bærum kommune reviderer tabell IV i de utfyllende bestemmelsene til kommunedelplanen i samsvar med denne avgjørelsen som grunnlag for behandling av kommende reguleringsplaner for Fornebuområdet.