Bærum kommune – innsigelse til kommuneplanens arealdel 2017–2035

Bakgrunn

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til oversendelse fra Fylkesmannen i Oslo og Viken i brev datert 13. desember 2019 og sakens dokumenter. Kommuneplanens arealdel for Bærum kommune 2017–2035 er sendt departementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd, på grunn av uløste innsigelser fra Statens vegvesen og Fylkesmannen i Oslo og Akershus.

Bærum kommunestyre vedtok kommuneplanens arealdel 4. april 2018, med unntatt rettsvirkning for områdene med uløste innsigelser. Etter å ha forsøkt å finne løsninger på innsigelsene, vedtok kommunestyret i møte 19. juni 2019 at saken skulle sendes til departementet for avgjørelse.

Innsigelsene fra Statens vegvesen og Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjelder framtidige utbyggingsområder for boliger på Avtjerna, på til sammen ca. 2700 dekar. I kommunens arealstrategi er Avtjerna utpekt som en langsiktig boligreserve etter 2040, og områdene har vært en del av kommuneplanens arealdel siden 1999. I bestemmelsene til kommuneplanens arealdel er det krav om at en effektiv kollektiv- og baneløsning skal være etablert før områdene kan tas i bruk. I forslaget til kommuneplanens arealdel 2017–2035 var det også foreslått tre helt nye boligområder på Avtjerna, men kommunen valgte å ta disse ut etter innsigelser fra flere myndigheter.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus fremmet innsigelse til boligområdene på Avtjerna i brev datert 31. mars 2017. Fylkesmannen mener at en videreføring av boligområder på Avtjerna vil være i strid med Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus og statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Boligområder på Avtjerna vil etter fylkesmannens vurdering bli bilbaserte, og ikke bygge opp under miljøvennlige transportformer som kollektivtransport, sykkel og gange.

Fylkesmannen viser til at det i retningslinje R5 i den regionale planen er gitt føringer om at kommunene ved revisjon av kommuneplanen skal vurdere å ta ut uregulerte områder som ikke er i tråd med den regionale planen. Fylkesmannen mener at boligområdene på Avtjerna er i strid med retningslinje R3 i den regionale planen, om at 90 prosent av bolig- og arbeidsplassveksten i kommuner med regionale byer skal skje innenfor prioriterte vekstområder. Fylkesmannen mener også at boligområdene er i strid med retningslinje R4, om at utvikling utenfor prioriterte vekstområder bør skje innenfor allerede etablerte boligområder.

Statens vegvesen fremmet innsigelse til boligområdene på Avtjerna i brev datert 7. april 2017. Statens vegvesen viser til at videreføring av de aktuelle boligområdene er klart i strid med føringene i Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus og statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Statens vegvesen begrunner innsigelsen med at Avtjerna ligger 12 km fra kommunesenteret Sandvika, at områdene mangler nødvendig kollektivtilbud, og at de vil bli liggende langt unna etablerte sentrumsfunksjoner.

Bærum kommune skriver i oversendelsesbrevet til Fylkesmannen i Oslo og Viken, datert 22. august 2019, at et enstemmig kommunestyre har vedtatt at Avtjerna skal være en langsiktig, framtidig boligreserve. Kommunen viser til at de prioriterte vekstområdene i Bærum er Sandvika, Fornebu, Lysaker og bybåndet mellom Oslo og Asker. Kommunen mener bybåndet ikke er endelig avgrenset til dagens banestruktur, men må ses i lys av utviklingen av det banebaserte kollektivsystemet. Kommunen peker på at det er rekkefølgekrav om banetilknytning før områdene på Avtjerna kan bygges ut.

Kommunen viser til at regjeringen i april 2018 besluttet at det ikke skulle etableres stasjon på Avtjerna som en del av Ringeriksbanen. Samtidig åpnet regjeringen for å vurdere Avtjerna som et område for nye konsepter innen transport, siden utbyggingen ligger et godt stykke frem i tid. Bruk av Ringeriksbanens servicetunnel til framføring av autonome busser, ble nevnt som et konsept som bør utforskes. Kommunen mener også det har betydning for vurderingen at en betydelig del av utbyggingsområdene på Avtjerna reguleres til massedeponi i forbindelse med fellesprosjektet for E16 og Ringeriksbanen, og slik sett vil få omfattende inngrep.

Mekling ble gjennomført 26. juni 2018, uten at partene ble enige. Dialog mellom partene i etterkant av meklingen har heller ikke løst saken.

Fylkesmannen i Oslo og Viken tilrår i oversendelsen av saken til departementet at innsigelsene fra Statens vegvesen og fylkesmannens fagavdeling tas til følge. Fylkesmannen har forståelse for kommunens synspunkter, men støtter innsigelsene, fordi de foreslåtte utbyggingsområdene er i strid med Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus og statlige planretningslinjer for bolig-, areal- og transportplanlegging.

Møte og befaring ble gjennomført 3. mars 2020 med representanter for Bærum kommune, Viken fylkeskommune, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Samferdselsdepartementet, Statens vegvesen, Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Representanter fra Sollihøgda plussby var også med på møtet og befaringen.

Samferdselsdepartementet tilrår i uttalelse 30. mars 2020 at innsigelsen fra Statens vegvesen tas til følge. Departementet støtter begrunnelsen for innsigelsen, og mener boligområdene på Avtjerna er i strid med vedtatt Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus og statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Departementet viser til at det ikke foreligger planer om utbygging av et kollektivtilbud til Avtjerna, og at det derfor må legges til grunn at transporten til og fra stedet vil skje med bil. Departementet mener Bærum kommune må ta i bruk det store utbyggings- og fortettingspotensialet langs dagens jernbane og T-banelinjer, og at kommunen ikke har behov for å ta i bruk områder ved Avtjerna for å dekke utbyggingsbehovet i planperioden.

Samferdselsdepartementet viser til at Bærum kommune er part i samarbeidet om byveks­tavtale for Oslo og Viken, og at kommunen har gitt politisk tilslutning til det administrativt framforhandlede avtaleutkastet. Avtalepartene forplikter seg til å følge opp Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. I avtalen forplikter også staten seg til store kollektivinvesteringer for å bidra til at målsetningen om nullvekst i biltransporten kan nås.

Klima- og miljødepartementet tilrår i uttalelse 14. april 2020 at innsigelsen fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus tas til følge. Departementet vurderer at boligområdene på Avtjerna er i strid med føringene i Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus og statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Departementet viser til at beslutninger om arealbruk kan påvirke utslipp og energiforbruk i lang tid, og at det derfor også er viktig å ta hensyn til det lovfestede målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn innen 2050.

Klima- og miljødepartementet vurderer at det er stor sannsynlighet for at hoveddelen av persontrafikken til og fra Avtjerna vil bli bilbasert, ettersom områdene ligger utenfor gangavstand til både skole, arbeidsplasser, forretninger og andre servicefunksjoner. Departementet viser videre til at Bærum kommune har tilstrekkelig arealer til boligformål i planperioden, uten at områdene på Avtjerna tas i bruk. Departementet mener derfor at fremtidig behov for boligarealer bør løses gjennom en mer helhetlig vurdering ved revisjon av regionale areal- og transportplaner. Departementet viser også til at Bærum kommune har forpliktet seg til den fremforhandlede byutviklingsavtalen mellom Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og staten.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal ta stilling til om forslaget om å videreføre byggeområder for boliger på Avtjerna i så stor grad er i konflikt med nasjonale eller vesentlige regionale interesser at kommuneplanens arealdel må endres. Departementet kan gjøre nødvendige endringer i planen, jamfør plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd.

Regjeringen har i Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023, bedt om at fylkeskommunene og kommunene legger FNs bærekraftmål til grunn for samfunns- og arealplanleggingen. Arealplanlegging er et viktig verktøy for å nå mål 11 om bærekraftige byer og lokalsamfunn, herunder sentrumsutvikling og levende lokalsamfunn, samt å legge til rette for tilgjengelige og bærekraftige transportsystemer. Arealplanleggingen er også viktig for å nå mål 13 om å stoppe klimaendringene, gjennom å unngå at bosetting blir for spredt og legger opp til bilbasert kommunikasjon til jobb, handel og tjenester.

Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging ble vedtatt 26. september 2014. Retningslinjene har som mål at planleggingen skal bidra til å utvikle bærekraftige byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer, i tråd med klimaforliket. Rammer for utbyggingsmønster og transportsystem bør fastsettes i regionale planer. Planleggingen skal også legge til rette for tilstrekkelig boligbygging i områder med press på boligmarkedet, med vekt på gode regionale løsninger på tvers av kommunegrensene.

Regional plan for areal- og transport i Oslo og Akershus ble vedtatt i desember 2015, og følger opp de statlige planretningslinjene ved å fastsette rammer for utbyggingsmønster og transportsystem i regionen. Planen legger opp til at 90 prosent av bolig- og arbeidsplassveksten i kommuner med regionale byer skal skje innenfor prioriterte vekstområder. Utvikling utenfor prioriterte vekstområder bør styres til allerede etablerte byggeområder, og bygge opp under kollektivtransport, sykkel og gange. Det er en forventning om at områder avsatt til hovedformål bygg og anlegg i gjeldendende kommuneplaner, og som ved vedtaksdatoen for den regionale planen ikke er regulert, vurderes tatt ut.

Hoveddelen av boligområdene på Avtjerna ligger på nordsiden av E16 mellom Bjørum sag og Sollihøgda, og er ca. 5 km langt i utstrekning. Nærmest Sollihøgda inngår også store arealer på sørsiden av E16. Boligområdene på Avtjerna er svært store (om lag 2700 dekar), og ligger langt utenfor prioriterte vekstområder i den regionale planen. Til kommunesenteret Sandvika er avstanden ca. 9–14 km. Områdene mangler i dag et tilfredsstillende kollektiv­tilbud, og på grunn av at de er langstrakte og kuperte, vil det trolig være svært krevende å få til et effektivt kollektivtilbud også i fremtiden. Fra områdene er det heller ikke tilgang til etablerte sentrumsfunksjoner for gående og syklende. Dersom områdene bygges ut, vil de som bor der i stor grad måtte reise til andre steder for daglige gjøremål. Alternativt må det etableres en helt ny bystruktur, slik at de viktigste funksjonene kan etableres i nærmiljøet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet forstår at Bærum kommune ønsker å ha en langsiktig arealreserve for å møte fremtidens boligbehov. Med utgangspunkt i eksisterende og planlagt transport- og utbyggingsstruktur i regionen, mener departementet likevel at Avtjerna ikke er en ønsket utbyggingsretning. For at områdene skal kunne bygges ut i tråd med de nasjonale og regionale føringene nevnt over, må det først og fremst kunne etableres et effektivt og miljøvennlig transportsystem, som knytter Avtjerna til bybåndet. Departementet er kjent med at det har vært foreslått flere ulike løsninger på dette, blant annet å ta i bruk Ringeriksbanens servicetunnel. Etter departementets vurdering er en banebasert løsning ikke et realistisk alternativ i overskuelig fremtid, og i alle tilfeller ikke innenfor planperioden. Bussbetjening fremstår per i dag derfor som den eneste realistiske løsningen. Departementet mener dette ikke vil gi et godt nok kollektivtilbud til å unngå vesentlig økt bilbruk som følge av utbyggingen.

Med utgangspunkt i vurderingene over, mener Kommunal- og moderniseringsdepartementet at det ikke er i samsvar med nasjonal og regional areal- og transportpolitikk å videreføre Avtjerna som boligområder i kommuneplanens arealdel. Departementet legger vekt på at Bærum kommune har dekket behovet for arealer til boligformål i kommuneplanperioden andre steder i kommunen, og at kommunen uansett har vurdert at Avtjerna ikke er aktuelt å bygge ut før etter 2040. Dersom behovet for arealer til boligformål ut over planperioden tilsier det, og nye løsninger gjør det mulig å realisere et fullverdig kollektivtilbud som bidrar til å oppfylle nullvekstmålet, vil departementet ikke utelukke at Avtjerna kan vurderes på nytt senere. En slik vurdering må skje innenfor rammene av regionale areal- og transportplaner, der arealbruk og transportløsninger vurderes på tvers av kommunegrensene.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner ikke Kommunal- og moderniseringsdepartementet Bærum kommunestyres vedtak av kommuneplanens arealdel 4. april 2018, jamfør vedtak 19. juni 2019, når det gjelder videreføring av arealer satt av til fremtidig boligbebyggelse på Avtjerna. Arealene settes av til landbruks-, natur- og friluftsformål.

Departementet ber om at kommunen tar endringene inn i plankartet og bestemmelsene, og kunngjør planen i samsvar med plan- og bygningsloven § 11-15.
 

Med hilsen

Nikolai Astrup

 

Kopi:
Bane NOR SF
Bærum kommune
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Samferdselsdepartementet
Statens vegvesen
Viken fylkeskommune