Avgjørelse i innsigelsessak, 6.11.2001

Bergen – Golfbane, Fana

Bergen kommune – Innsigelse mot reguleringsplan for golfbane i Fana

Det vises til Fylkesmannens oversendelse av 23. mars 2001 av ovennevnte sak.

Miljøverndepartementet har tidligere behandlet reguleringsplanen den 28. desember 1999, i forbindelse med innsigelse fra fylkeskommunen og fylkeslandbruksstyret i Hordaland. Departementet stadfestet ikke bystyrets planvedtak av 23. november 1998, plan 3.151.00.00 alternativ A.

Etter at departementet fattet vedtak i saken har kommunen vurdert planområdet og ulike konsekvenser påny, og en endret reguleringsplan ble vedtatt av bystyret i møte den 26.06. 2000. I tiden mellom det siste planvedtaket og oversendelsen av saken til departementet har kommunen også søkt å avklare enkelte forhold knyttet til planen og har hatt kontakt med regionale etater.

Miljøverndepartementet tar ikke innsigelsen fra fylkeslandbruksstyret til følge. Ulempene knyttet til landbruket i denne saken anses ikke å være av en slik tyngde at det gir grunnlag for å sette kommunens lokaliseringsvedtak til side. Av formelle grunner er enkelte deler av planen ikke stadfestet av departementet. En forutsetter at nevnte delområder blir gjenstand for en fornyet behandling, slik at en 18 hulls golfbane kan bygges i henhold til kommunens intensjoner.

Bakgrunn:

Miljøverndepartementet stadfestet ikke planen ved forrige behandling da det spesielt ble fremhevet at arealinngrepet på Siljustøl ikke var forenlig med de stedlige kulturminneinteressene. I forhold til jordverninteressene uttalte departementet bl.a. at en ikke fant de jordvernpolitiske hensyn i saken tilstrekkelig tungtveiende til at det var grunnlag for å overprøve den arealdisponering som ble klarert i forbindelse med kommuneplanen. Viktige regionale jordvernhensyn tilsa at en eventuell ny reguleringsplan ikke burde gå ut over kommuneplanens arealomfang dersom dette skjedde på bekostning av produktive landbruksområder. Videre ble det uttalt at det generelt er naturlig å foreta en viss tilpasning av planområdet i forbindelse med detaljregulering. For det tilfelle at det fremdeles var aktuelt å anlegge golfbane i området uttalte departementet at nødvendige tilleggsarealer utover avsetningen i kommuneplanen (ca. 400 daa) måtte vurderes i forhold til arealenes potensiale for landbruksproduksjon.

Den reviderte planen er stort sett sammenfallende med ovennevnte reguleringsplan. Arealet er noe redusert for å unngå arealinngrepet knyttet til hull 6 på Siljustøl. Konsekvensene for landbruket er uendret.

I brev av 18.08.2000 bekrefter fylkesmannen at innsigelsen fra fylkeslandbruksstyret av 05.02.1996, knyttet til den opprinnelige planen fortsatt står ved lag. På den bakgrunn ble fylkeslandbruksstyret tilskrevet av Bergen kommune ved brev av 20. november 2000 der en anmodet om ny behandling av golfbanesaken i fylkeslandbruksstyret, jf bystyrets nye planvedtak, men saken ble ikke fremmet av landbruksavdelingen.

Bergen kommune har forut for revidert plan foretatt en analyse av det areal som er utvidet i forhold til kommuneplanens avsetning, ca. 155 daa. I forhold til landbruksinteressene anses 53 daa å være uten konflikt da områdene i kommuneplanen er vist som byggeområder eller "uspesifisert bystrøk". Ca. 88.5 daa regnes for å ha lav konfliktgrad fordi områdene vesentlig fremstår som restarealer til eiendommer som ellers er omfattet av golfavsetningen i kommuneplanen, og fordi brukene pr. i dag ikke er i drift eller har sterkt redusert drift. Områdene som ligger utenfor areal avsatt i kommuneplanen og som er i aktiv landbruksdrift, utgjør ca. 13 daa og er derfor klassifisert med høy konfliktgrad.

Ikke noe av arealet som totalt sett tas i bruk til golf har nasjonal verdi i matkorn-sammenheng. Kommunen peker på at den mest naturlige alternative lokalisering av golfbanen vil være alternativ B som tidligere er utlagt til offentlig ettersyn, et alternativ som beslaglegger 30 daa mer landbruksareal. I forbindelse med pågående rullering av kommuneplanen er mulighetene for lokalisering av golfbane i Bergen vurdert på ny. En har funnet 4 områder, hvorav alle beslaglegger LNF-arealer med sterke landbruksinteresser. Kommunen har derfor ikke funnet å ville fremme andre lokaliseringsalternativer.

Fylkeslandbruksstyret i Hordaland har i brev av 14.04.2001 til departementet anmodet om at planen returneres til fylkesmannen, slik at en gjennom eventuell mekling og vurdering av alternative områder kan finne en akseptabel løsning på regionalt nivå. Vedlagt fulgte et foto/kart der et nytt alternativt forslag til golfbane nord for Flyplassveien er tegnet inn. Området er ikke vurdert i plansammenheng. I kommuneplanen er det dels disponert til boligområde, dels til LNF-område. Det opplyses at det er småkupert med spredt boligbebyggelse mellom beite/innmarks- og skogareal som i stor grad har preg av vannhevd. Fylkeslandbruksstyret mener det er velegnet til golfformål.

Fylkesmannen har lagt til grunn at fylkeslandbruksstyret ikke fant det hensiktsmessig å behandle golfbanesaken på daværende tidspunkt, jf. brev av 30.11.2000. Det vises og til rundskriv T 5/95 der det er gitt uttrykk for at mekling bare unntaksvis bør skje etter at kommunestyret har fattet vedtak i saken. På denne bakgrunn er det ikke funnet grunnlag for å kalle inn til mekling.

Fylkeskommunen viser bl.a. til at en arbeider med revisjon av fylkesplanen for idrett og friluftsanlegg og at en der har pekt på et behov for ca. 5 golfbaneanlegg i fylket, herav 1-2 i Bergensregionen.

Miljøverndepartementets vurdering av innsigelsen :

Departementet skal ta stilling til om kommunen har tatt tilstrekkelig hensyn til viktige regionale eller nasjonale interesser, og må ved eventuell stadfesting påse at planen oppfyller de formelle krav i plan- og bygningsloven.

En viser til kommunens vurdering av de arealer som er planlagt utover tidligere avsetning i kommuneplan. En registrerer at jordsmonnet ikke er egnet for matkornproduksjon, og at det et relativt lite område (ca. 13 daa) som synes å ha høy konfliktgrad. Av golftekniske hensyn og hensyn til miljøverdier har det vært vanskelig å finne en bedre arrondering. Konsekvensene i forhold til landbruket anses ikke for å være av en slik tyngde at departementet finner grunnlag for å sette til side kommunestyrets vedtak om lokalisering av golfbanen. Det synes ellers å være vanskelig å innpasse en golfbane i Bergen som berører mindre dyrket mark. Departementet viser i den forbindelse til at kommunen på ny har vurdert mulige alternative lokaliteter uten at en har funnet fram til områder som synes bedre egnet spesielt med tanke på hensynet til landbruket. Innsigelsen fra fylkeslandbruksstyret tas ikke til følge.

I fylkeslandbruksstyrets henvendelse av 19.04.2001 til departementet ber en om at planen returneres fylkesmannen for mekling, i det en bl.a. peker på et helt nytt område som kunne fungere som et bedre alternativ enn den del av golfbanen som ligger på nordsiden av Flyplassvegen. Departementet viser til at anvendelse av nevnte område i så fall ville utløse en helt ny planprosess, da forslaget verken er utredet eller vurdert av kommunen, ei heller utlagt til offentlig ettersyn. Departementet har ikke mulighet til å vurdere dette området nærmere.

Formelle forhold ved reguleringsplanen :

Ved eventuell stadfesting av en reguleringsplan må departementet påse at planen oppfyller de formelle krav i plan- og bygningsloven.

Det følger av plan- og bygningsloven at en reguleringsplan skal være entydig og forståelig, jf. § 27-1 nr. 1 første ledd, og forutsetningsvis skal en plan kunne gjennomføres innen rimelig tid, jf. § 23 nr. 1 andre ledd. Etter Miljøverndepartementets syn er nevnte krav ikke tilfredsstillende oppfylt når det gjelder deler av planen. Etter samråd med kommunen har departementet valgt å unnlate visse områder fra stadfestelse, slik at kommunen kan fortsette planarbeidet og vedta resterende deler av golfbanen etter at de gjenstående uklarheter er løst i planen. Alternativet ville vært å returnere planen for tilsvarende videre bearbeiding, uten at noen områder fikk juridisk bindende status ved regulering. Departementet forutsetter at de områder som ikke er stadfestet blir gjenstand for videre planarbeid. Når det gjelder bakgrunnen for delvis stadfestelse, vises til følgende;

Allmennhetens tilgjengelighet i planområdet – gang/ sykkelveg

Plankartet viser at det er regulert en gang- og sykkelveg fra Flyplassveien og nordover. På dette punkt er plankartet identisk med den reguleringsplan departementet tidligere har behandlet. Turveien krysser bl.a Siljustøleiendommen og fortsetter langsmed "delområde 19" på golfbanen.

Under forberedelsen til revidert plan skriver fylkeskommunen i brev av 25.05.2000 at den kan trekke innsigelsen knyttet til opprinnelig forslag, men presiserer samtidig at det er …" behov for dialog om utformingen av hvorledes turveiene på Siljustøl kan krysses i den delen av planforslaget som fylkeskommunen tidligere hadde innsigelse til."

I brev av 22.06.2000 presiseres at fylkeskommunen ikke har akseptert en offentlig gang- og sykkelveg på eiendommen, jf innsigelsen knyttet til planforslaget fra 1996. Den gang ble innsigelsen knyttet til turveg trukket under forutsetning om nærmere dialog om kryssing av eiendommen knyttet til historisk stinett. Fylkeskommunen skriver bl.a. at … "Trongen for å kryssa eigedomen kan difor ikkje løysast ved å innregulera eit gangvegføremål på ein eigedom som er foreslått freda." ……" Ein innregulert gangveg er i strid med verneverdiane og med fredningsframlegget som Bergen kommune er vel kjend med. Eit fredningsvedtak vil innebera at og sjølve stigane på eigedomen vert freda etter § 15 i kulturminnelova. All form for tilknytning til desse må handsamast som søknad om dispensasjon frå fredinga, og Hordaland fylkeskommune, ved Kulturseksjonen er rette vedkommande til å gjere vedtak i denne saka. Fylkeskommunen vil med detta presisere at det fremleis er knytt motsegn til eit planforslag med ei innregulert offentlig gangveg som kryssing av eigedomen Siljustøl. (Vår understreking) Fylkeskommunen føreset at denne presiseringa kjem fram i den videre handsaming av plansaka i kommunen".

På denne bakgrunn ble revidert reguleringsplan vedtatt av bystyret som framlagt, men med tillegg av følgende punkt 2 i planvedtaket:
" Bystyret trekker offentlig gangveg som krysser Siljustøl ut av planen, og ber byrådet komme tilbake med ny sak som omhandler denne problemstillingen".

I brev av 3. juli 2000 til berørte parter i saken informerer kommunen om bystyrets vedtak, der det bl.a. fremgår følgende: " bystyret har vedtatt at den offentlige gang- og sykkelvegen som er vist på plankartet skal utgå av planen og at det fremmes egen sak om gangvegspørsmålet".

I brev av 24. 11. 2000 fra fylkesmannens miljøvernavdeling blir bystyrets vedtak vedrørende gangvegen bl.a. kommentert slik;
" Konsekvensane av dette punktet i vedtaket er uklare for miljøvernavdelinga. Det er ikkje presentert et nytt kart som visar korleis den vedtekne planen ser ut i dag. Det er heller ikkje presisert kor stor del av gangvegen som er omfatta av vedtaket, og ordlyden i vedtaket og i planavdelinga sitt orienteringsskriv av 03.07.00 kan tolkast ulikt på dette punktet…Miljøvernavdelinga har tidlegare gjort greie for at vi ser på vilkåra for fri ferdsle til fots gjennom planområdet som eit svært viktig tema i saka. Fylkesmannen har tidlegare fremja motsegn mot planen på dette grunnlaget…..Dersom ålmenn ferdsle gjennom området ikkje er sikra på ein entydig og juridisk forpliktande måte, og dette skuldast bystyret si endring av planen, er vedtaket etter vårt syn tufta på eit sviktande formelt grunnlag. I så fall burde det nye alternativet vore utlagt til offentlig ettersyn før endeleg politisk handsaming."

I brev av 10.01.2001 fra fylkeskommunen til fylkesmannen redegjøres bl.a. for fylkeskommunens rolle i saken i forhold til ansvar for planfaglig rettledning og kulturminneloven, og bakgrunnen synes å være den tvil som er oppstått m.h.t. gangvegen. I brevet uttales bl.a. at .." Borttakinga av regulert gangveg over Siljustøl utan annan alternativ passeringsmuligheit, ville i tilfelle bety ein vesentleg konsekvens av stor interesse å få belyst i ein offentleghøyringsprosess. Denne situasjonen er ikkje tilstades ved at fylkeskommunen klart har sett som ein premiss for endringa at ein slik passeringsmulegheit skal kunne tilpassast, jfr. brev av 25.5 og 22.6.00. …..Det er eit kritisk punkt i saka og for saksgangen å kunne dokumentere at det er høve til å krysse Siljustøl med ålmenn ferdsle slik at gangvegen nord-sør i planforslaget kan fungere etter føremålet. Sidan status for Siljustøl er at det ligg føre eit forslag om freding av eigedomen, er det fylkeskommunen v/Kulturseksjonen som har ansvar for å gi svar på det. Planane om golfbane og behovet for at ålmenn ferdsel skal kunne krysse Siljustøl med ein gangveg var kjend da forslaget om freding vart teke opp. Dette er teke med i fredingsforslaget under eit punkt om stigar der kulturseksjonen kan gje løyve til sekundære tilkomstvegar til eigedomen. Ut frå dette har fylkeskommunen klart gjeve uttale om det skal vere mogleg å kunne krysse Siljustøl med ålmenn ferdsle på det aktuelle punkt, men med ei føresetnad om at kryssinga skal tilpassast fredningsføremåla. Denne drøftinga gjenstår sidan planvedtaket ikkje er endeleg sluttført. Formelt vil ei kryssing vere å sjå som eit tiltak som krev dispensasjon frå fredningsføresegnene og skal handsamast etter § 15a i Kulturminnelova av kulturseksjonen ettersom Rikantikvaren pr. dato ikkje har teke avgjerd om forslag til freding. ……. Fylkeskommunen kjenner i utgangspunktet ikkje til at det ligg føre moment som event. kan hindre ei slik dispensasjon, med føresetnad om omsyn til vilkåra."

I kommunens oversendelsesbrev til departementet, kommenteres bystyrets vedtak om dette slik; "Vedtakspunkt nr. 2 er direkte foranlediget av et brev av 22.06.200 fra Hordaland fylkeskommune hvor forutsetningene for å krysse Siljustøleiendommen med en gangveg blir presisert. I samsvar med disse forutsetningene og med bystyrets vedtak vil en gangveg over Siljustøleiendommen ikke få status som offentlig gangveg, og trasevalg og standard blir i henhold til fylkeskommunens anvisninger."

Departementet kan ikke se at plankartet som er oversendt for stadfesting er korrigert i henhold til bystyrets vedtak. Både plankartet og konsekvensene av punkt 2 i bystyrets vedtak vedrørende gangvegen fremstår som uklare. En finner heller ikke at uttalelsene i ettertid om dette er tilstrekkelig klargjørende. Selv om en legger til grunn at bystyrets vedtak betyr at bare den delen av gang- og sykkelvegen som går over Siljustøl-eiendommen skal strykes fra plankartet, kan en ikke se at allmennhetens tilgjengelighet på annen måte er tilfredsstillende sikret slik at det er klart at planens intensjoner vil kunne gjennomføres.

I og med at fylkeskommunen tidligere ikke har villet godkjenne traséen over Siljustøl, kan en også stille spørsmål ved om gang- og sykkelveg traséen på begge sider inn mot Siljustøl har fått en korrekt avslutning og om de skal gjennomføres slik som vist på kartet. Før fylkeskommunen nedtegner på kart hvor kryssing av Siljustøl skal foregå i henhold til "det historiske stinettet", synes det vanskelig å fastslå de øvrige traséene.

Departementet forstår fylkeskommunens uttalelse slik at fredningsformålet ikke er til hinder for at allmennheten skal kunne krysse Siljustøl. På den bakgrunn kan departementet ikke se at det foreligger formelle hindringer for at en nærmere bestemt trasé også kan reguleres. Denne del av gangveien kan til eksempel reguleres i kombinasjon med underformål bevaring /vern, supplert av spesielle reguleringsbestemmelser. Dette vil kunne sikre stedlige kvaliteter som bredde /overflatedekke etc. Når det er klart hvordan og hvor gjennomgangen skal være over Siljustøl, er det naturlig å vurdere hvorvidt det skal være en gang- og sykkelveg, eller bare gangveg/sti. Dersom fylkeskommunen kun tilrår en gangpassasje, kan det synes uhensiktsmessig at de øvrige deler av turveien nord for Flyplassvegen er regulert for sykkel, slik planen nå er utformet. I og med at fredning av Siljustøl er til behandling hos Riksantikvaren og har nasjonal interesse, må avklaring m.h.t. trasévalg klareres med Riksantikvaren. Det er naturlig at fylkeskommunen tar et slikt initiativ som ledd i kommunens videre planbehandling. Dette gjelder både trasé for allmennhetens kryssing og for golfspillerne, med mindre disse er sammenfallende.

Dersom denne del av gangveien av ulike grunner ikke reguleres nå, må tilgjengeligheten alternativt sikres på annen juridisk tilfredsstillende måte, før denne del av foreslått reguleringsplan vedtas, slik fylkesmannen også har pekt på. Departementet kan ikke se at fylkeskommunens uttalelse knyttet til muligheten for å gi dispensasjon på et senere tidspunkt alene er tilstrekkelig i en slik henseende. For det første må Riksantikvaren konsulteres dersom en forhåndsvurdering knyttet til senere dispensasjon skal bli tilstrekkelig forutsigbar. Dernest er det nødvendig at allmennhetens bruksrett sikres privatrettslig, gjennom dokument som kan tinglyses som heftelse på Siljustøl straks planen er vedtatt.

Departementets konklusjon når det gjelder gang- /sykkelveg er etter dette at planen ikke er tilstrekkelig tydelig, og en kan ikke se at allmennhetens bruksrett er tilstrekkelig sikret på annen måte. Turveg over Siljustøl må enten reguleres eller sikres privatrettslig, i tillegg til at fylkeskommunen må klarere trasévalget med Riksantikvaren. Departementet har derfor unntatt den østlige delen av golfbanen nord for Flyplassvegen fra stadfesting. Kommunen må således fatte nytt planvedtak for nødvendig golfareal i området når allmennhetens tilgjengeligheten er avklart jf. ovennevnte merknader.

Felles adkomstveg, parkeringsplass og annet trafikkareal (reserveparkering)

Etter at bystyret vedtok revidert plan, ble planvedtaket sendt til berørte parter med opplysning om klageadgang. En antar at dette skyldes en misforståelse om planens rettsvirkning, da det kun er egengodkjente reguleringsplaner som er gjenstand for klage. Flere parter hadde i den sammenheng merknader knyttet til offentlig kjøreveg/ adkomst (mellom boligområdet delområde 3 og 2) og til parkeringsplassen (delområde 6). Kommunen kommenterer nevnte anførslene i oversendelsesbrevet til departementet og bl.a. bekreftes det at det av ulike grunner er nødvendig å endre utforming av hull 16. … "Dette går på sikkerheten i forhold til omgivelsene rundt dette hullet, forholdet til Flyplassvegen som vil bli utvidet og forholdet til Fana stadion som ikke har tilstrekkelig med parkeringsplasser. Fana golfklubb har utarbeidet en planskisse for endring av hull 16 som etterkommer disse protestene ved at atkomstvegen blir lagt via Siljustølvegen. Både endring av hull 16 og flytting av parkeringsplass og adkomstveg vil sammen med regulering av ny adkomstveg til golfbanen bli å avklare i en detaljert plan som uansett må utarbeides for det enkelte hull eller grupper av hull.". Også Fana golfklubb har bekreftet at Vegkontorets nylige vedtak om utvidelse av Flyplassvegen, krever flytting av parkeringsplassen og ny adkomstveg til denne.

Departementet registrerer således at denne delen av reguleringsplanen ikke er tenkt gjennomført ved at sentrale funksjoner som adkomst og parkering skal ligge et annet sted enn det som fremgår av planen. Dette tilsier at denne del av planen ikke stadfestes. En anleggsplan som nevnt kan ikke gjennomføres i strid med bindende reguleringsplan. Reguleringsplanen må justeres i forhold til hvordan den faktisk er tenkt gjennomført, og forelegges berørte parter i en videre prosess.

Bebyggelsesplan – situasjonskart – byggemelding (anleggsplan)

Det følger av reguleringsbestemmelsene punkt 1.3, som er underpunkt til § 1 Generelt, at:…"For reguleringsplanen skal det utarbeides bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven § 28 – 2. Bebyggelsesplanen skal innrettes etter anbefalinger fra Norsk Natur Informasjon, notat av 22.05.96."

Det følger av pbl. § 28-2 første ledd at man i reguleringsplan kan stille krav om bebyggelsesplan med hjemmel i pbl. § 26. Krav om bebyggelsesplan kan gjelde hele planområdet eller delområder eller nærmere bestemte eiendommer eller enkelttiltak.
Selve ordlyden i pkt 1.3 tilsier at det skal utarbeides bebyggelsesplan for hele planområdet, alle reguleringsformål inkludert. Departementet er likevel usikker på om bebyggelsesplanen er ment å omfatte alle reguleringsformål og tiltak bl.a. på grunn av henvisning til annet dokument. En viser også til at andre reguleringsbestemmelser eksplisitt krever ulike anleggsplaner som skal byggemeldes, jf regulerings-bestemmelsene pkt 4.3 (anleggsplan for utforming og opparbeiding av parkeringsplasser og grøntanlegg), pkt 4.6 (detaljplassering og utforming av gang- sykkelveg fastlegges ved anleggsplan), pkt 5.1.5 (anleggsplan for utforming av golfområdet skal byggemeldes og innrettes etter anbefalinger fra norsk naturinformasjon).

Sammenholdt med reguleringsbestemmelsen § 1 pkt 1.3 der det kreves bebyggelsesplan for hele planområdet, kan ovennevnte bestemmelser om anleggsplaner skape uklarhet i forhold til hvilke plangrunnlag som egentlig kreves. Departementet anbefaler at reguleringsbestemmelsen § 1 punkt 1.3 tydeliggjøres i forbindelse med arbeidet med gjenstående delområder av banen, dersom det ikke er meningen at samtlige reguleringsformål og byggetiltak skal inngå i bebyggelsesplanen.

Annet

Det er i reguleringsbestemmelsen pkt 5.2.2, vedrørende spesialområde landbruk, vist til lovparagrafer som ikke finnes i jordloven av 12. mai 1995 nr. 23. En vil bemerke at både skogbruksloven og jordloven gjelder i områder som er regulert til landbruk, slik at særskilte reguleringsbestemmelser om dette er unødvendig. Departementet har derfor utelatt nevnte bestemmelse.

For øvrig er reguleringsbestemmelsene justert i samsvar med at bare deler av planen er stadfestet. Departementet har også foretatt enkelte mindre justeringer i reguleringsbestemmelsene på bakgrunn av formelle rammer i plan- og bygningsloven.

Avslutningsvis vil departementet understreke at det utelukkende er ovennevnte uklare reguleringsmessige forhold som har begrunnet at deler av planen ikke er stadfestet. Arealbruken som sådan har departementet ingen merknader til. Forutsetningen for stadfestelse er likevel at kommunen fortsetter planarbeidet i nødvendige tilleggsområder. Områder som er unntatt stadfesting kan vedtas på ny. Kommunen er imidlertid ikke bundet av tidligere vedtak som nå ikke blir er stadfestet. Nye deler av golfbanen må imidlertid utlegges til offentlig ettersyn og ellers følge vanlig reguleringsprosess med hensyn til høring etc. Utvidelsen (e) av stadfestet plan kan egengodkjennes forutsatt at det ikke reises nye innsigelser i denne prosess.

Om kunngjøring av stadfestet reguleringsplan viser vi til bestemmelsene i plan- og bygningslovens § 27-2 nr. 3.