Bergen kommune - innsigelse til reguleringsplan for Jonsvollskvartalet

Miljøverndepartementet viser til brev fra fylkesmannen datert 1. februar 2011 samt møte og befaring i saken 31. mars 2011.

Saken er i henhold til plan- og bygningsloven § 27-2 nr.2 oversendt Miljøvern- departementet for avgjørelse. Fylkesmannen i Hordaland har innsigelse til reguleringsplanen med begrunnelse i rikspolitiske retningslinjer for areal- og transportplanlegging med vekt på luftforurensing og trafikale hensyn.

Miljøverndepartementet stadfester ikke reguleringsplan for Jonsvollskvartalet. Innsigelsen fra Fylkesmannen i Hordaland knyttet til etablering av nye parkeringsplasser tas dermed til følge. Kommunen og fylkesmannen må komme til enighet om en løsning med betydelig reduksjon av antall parkeringsplasser. Det er lagt avgjørende vekt på at en restriktiv parkeringspolitikk er avgjørende for å nå målene for bymiljø, trafikkavvikling og lokal luftkvalitet i Bergen sentrum.

Bakgrunn for saken
Planforslaget legger opp til regulering til kontor/forretning til Sparebanken Vest i Bergen sentrum i Jonsvollskvartalet, Bergenhus bydel. Jonsvollskvartalet utgjør 5,4 daa mens planområdet er 9,5 daa. Formålet med planforslaget er å legge til rette for ny kontorbebyggelse på ubebygd del av Jonsvollskvartalet.  Det nye bankbygget vil gi plass til ca 750 arbeidsplasser. Planen innebærer ca 27 000 m² BRA næringsareal fordelt på 12 etasjer, hvorav tre etasjer er under bakkenivå.

Planforslaget ble lagt ut til offentlig ettersyn 23. september til 10. november 2009 og fylkesmannen fremmet i brev av 16.11 2009 innsigelse til planen på grunn av for høy parkeringsdekning. Den opprinnelige innsigelsen knyttet seg til etablering av 245 parkeringsplasser, men etter innsigelsen fra fylkesmannen ble antall plasser redusert til 96. Antallet parkeringsplasser er i tråd med gjeldende parkeringsnorm fra 2006 for Bergen kommune. Bergen kommune er imidlertid i gang med utarbeidelse av ny kommuneplanens arealdel 2010 hvor parkeringsnormen er vesentlig strammet inn. Kommuneplanen har vært ute til offentlig ettersyn høsten 2010.

Det har ikke vært avholdt mekling i saken.

Fylkesmannens innsigelse
Fylkesmannen viser i sin oversendelse av saken til at etablering av parkeringsplasser i forbindelse med etablering av nytt kontorbygg for Sparebanken Vest ikke vil bidra til redusert bruk av bil. Jonsvollskvartalet ligger nær flere parkeringshus, bl.a. Klostergarasjen, som er av hovedparkeringene i byen. Dessuten er det gangavstand til hovedårer for kollektivtransporten. Fylkesmannen kan derfor ikke se behov for et parkeringshus i det nye bankbygget ut over det som er nødvendig i henhold til retningslinjer for universell utforming.

Det pekes også på at trafikkmengden til Bergen sentrum har vært relativt konstant på grunn av at parkeringskapasiteten i sentrum har vært rimelig konstant. Fylkesmannen viser videre til sitt ansvar for å påse at lokal arealplanlegging tilrettelegger for redusert utslipp av klimagasser og at hensyn til lokal luftkvalitet ivaretas. Fylkesmannen viser til at forurensingssituasjonen i Bergen har aktualisert at helsehensyn må trekkes inn i planleggingen. Nivåene på forurensingskomponenten NO2, som hovedsakelig stammer fra vegtrafikken, har økt over tid og nådd nivåer som overskrider grenseverdiene. Dette gjelder ikke bare for enkeltepisoder, men også målt som årsgjennomsnitt. I perioden 2003 – 2010 har årsgjennomsnittet, målt ved målestasjonen på Danmarksplass, økt fra vel 44 µg/m³ til over 50 µg/m³ mens grensen er på 42 µg/m³.  Som regional forurensingsmyndighet ser fylkesmannen på situasjonen i Bergen med stor bekymring.

Fylkesmannen viser til at gjeldende parkeringsnorm i Bergen, som ble vedtatt i 2006, bygger på et grunnlag fra 2002, og at situasjonen for trafikk og luftforurensing i Bergen sentrum har blitt gradvis forverret i denne perioden. Fylkesmannen viser til at de i sin uttalelse til parkeringsnormen pekte på behovet for å bruke normen aktivt som virkemiddel for å redusere biltransporten.

I høringsutkast til kommuneplanens arealdel har fylkesmannen 21.12.2010 fremmet innsigelse knyttet til reviderte bestemmelser for parkering, som fylkesmannen mener ikke er restriktive nok i forhold til den alvorlige forurensingssituasjonen. Fylkesmannen mener det innenfor sone P1 sentrumsområdet må innføres krav om at det ikke kan tillates etablering av nye, private parkeringsplasser. Dette må gjelde alle typer virksomheter unntatt boligparkering.

Fylkesmannen viser til at bystyret har fattet vedtak om at 95 % av parkeringsplassene skal forbeholdes el-biler i denne planen. Fylkesmannen ser i utgangspunktet positivt på at kommunen ønsker å legge til rette for økt bruk av el-biler. Sett i et helhetlig perspektiv vil likevel tilrettelegging for økt bruk av privatbil i sentrale deler av Bergen bidra til dårligere framkommelighet og mindre overgang til kollektivtrafikk og gang- og sykkeltrafikk. Fylkesmannen peker også på at det vil være vanskelig å kontrollere den framtidige bruken av parkeringsplassene, dersom de først er etablert. Parkerings-dekningen i Bergen sentrum er på 29 %, noe som er svært høyt sammenliknet med andre større byer i landet.

På bakgrunn av disse vurderingene opprettholder fylkesmannen sin innsigelse til reguleringsplanen, til tross for at utbyggingen av parkeringsplasser er vesentlig redusert gjennom planprosessen. Dersom Bergen skal klare å oppnå varig mindre bilbruk i sentrum, er det viktig at forholdene legges til rette for dette. Innstramming i parkering er et av flere varige virkemidler.

 
Miljøverndepartementets vurdering
Innsigelsen gjelder etablering av 96 parkeringsplasser i garasjekjeller i et nybygg/hovedkontor i Bergen sentrum. Miljøverndepartementet skal ta stilling til om etableringen av parkeringsplassene kan godtas ut fra regjeringens areal- og transportpolitikk og øvrige miljøpolitikk. Det er ikke fremmet innsigelse til bankbygget som sådan. Departementet mener bygget og dets tilpasninger til bymiljøet vil være positivt for nærmiljøet, ved at det legges til rette for mer utadrettet foretningsdrift i bygget og ved at utbygger vil bidra til trafikksanering og etablering av et nytt byrom.    
Regjeringen har i flere stortingsmeldinger de senere år, bl.a. i Nasjonal transportplan og meldinger om rikets miljøtilstand og regjeringens miljøpolitikk, satt som mål å bedre miljøet i byene gjennom å gjøre det mer attraktivt å bruke miljøvennlige transport-former og gjennomføre tiltak som begrenser personbilbruken. Redusert bilbruk er nødvendig for å redusere lokal luftforurensning og støy, dempe kø- og framkommelighetsproblemer på vegene og frigjøre arealer til andre formål. Køprising, sanering av parkeringsplasser og stopp i etablering av nye plasser, vil bidra til å dempe bilbruken og øke konkurranseevnen for kollektivtilbud og gang/sykkel.
God tilgang til parkering stimulerer til bruk av personbil. Derfor vil parkerings-restriksjoner i form av færre plasser eller høyere avgifter, være et godt virkemiddel for redusert bilbruk i byområdene. Regjeringen har spesielt pekt på at kollektiv-knutepunkter og sentrale deler av byer og tettsteder bør ha lavere parkeringsdekning enn andre områder. Miljøverndepartementet mener på denne bakgrunn at det generelt må vises tilbakeholdenhet med å tillate etablering av nye parkeringsplasser i byenes sentrumsområder.

Situasjonen i Bergen med betydelig vegtrafikk og alvorlige lokale luftforurensninger de siste vintrene, forsterker behovet for å begrense biltrafikken. Det er viktig at kommunen gjennom areal- og transportpolitikken iverksetter permanente tiltak, som for eksempel begrensning av parkeringsplasser, for å unngå at det oppstår overskridelser av grenseverdiene for lokal luftforurensning.    
Bergen kommune deltar i samarbeidsprogrammet Framtidens byer hvor målet er å redusere klimagassutslippene og gjøre byene bedre å leve i. Gjennom programmets samarbeidsavtale har partene bl.a. forpliktet seg til å satse på miljøvennlig transport og styrke bruken av virkemidler som begrenser bilbruken. Arbeidet med arealbruk og transporttiltak innenfor Framtidens byer skal integreres med pågående eller påtenkte bypakker for transport, miljø og byutvikling. I denne sammenheng arbeides det med å få på plass en 4-årig avtale mellom Samferdsels¬departementet og Bergen kommune/Hordaland fylkeskommune om belønningsmidler for styrket miljøvennlig transport og redusert bilbruk. Målet med avtalen er at samlet biltrafikk i bomringen i Bergen ikke skal øke i fireårsperioden 2011-2014, selv om folketallet og tallet på arbeidsplasser øker. Dessuten skal biltrafikken inn mot Bergen sentrum i perioder med mange arbeidsreiser, bli redusert med 5 prosent i avtaleperioden. I løpet av inneværende år skal det utarbeides en konkret handlingsplan, og vedtak om bilreduserende tiltak skal være på plass både i fylkeskommunen og i Bergen kommune i 2011. Her vil reduksjon av tilgangen på parkeringsplasser være et aktuelt tiltak.      
I forslag til ny kommuneplan vises det til at Bergen kommune peker på at det skal være et mål om at man ved utarbeidelse av nye reguleringsplaner skal finne helhetlige parkeringsløsninger for planområder. Større felles anlegg med god tilkomst skal søkes benyttet framfor parkering på hver tomt, så langt dette er mulig. Selv uten parkeringshus i tilknytning til bankbygget vil parkeringsdekningen i umiddelbar nærhet til Jonsvollskvartalet bli høy dersom uutnyttet kapasitet i Klostergarasjen åpnes for parkering. Departementet mener det er sannsynlig at denne kapasiteten vil bli tatt i bruk. Da vil ytterligere etablering av et stort antall nye private parkeringsplasser i nærings¬livssammenheng ikke være forenlig med målsettinger om å begrense lokal luftforurensing og stimulering til bruk av offentlig transport.
Bystyret har vedtatt at hoveddelen av parkeringsplassene i reguleringsplanen skal være el-biler. Det er positivt at kommunen ønsker å legge til rette for el-bilparkering, men disse plassene må spres rundt i byen. Dersom hoveddelen av parkeringsplassene i denne planen skulle forbeholdes el-bil, vil det verken løse utbyggers parkeringsbehov eller byens behov for el-bilparkering rundt i sentrum.
Den nye plan- og bygningsloven åpner muligheten for å gi bestemmelser om parkeringsdekningen, f.eks. maksimum antall parkeringsplasser. Slike bestemmelser kan gis for et område som helhet, som omfatter flere tomter. Kommunen bør vurdere den samlede parkeringsdekningen innenfor denne delen av sentrum, bl.a. med sikte på å ta i bruk eventuell ledig kapasitet i stedet for å bygge nye. Kommunen bør videre fastsette bestemmelser i kommuneplanens arealdel som sikrer at antall plasser ikke øker, men heller reduseres. 
Regjeringens overordnede mål for areal-, transport- og miljøpolitikken og den alvorlige forurensningssituasjonen i Bergen gjør at etablering av et større antall nye parkeringsplasser i Jonsvollskvartalet slik planen legger opp til, ikke kan tillates. Departementet mener antallet plasser bør reduseres vesentlig. Det konkrete antallet parkeringsplasser, herunder plasser for el-biler og bevegelseshemmede, må avklares i et samarbeid mellom fylkesmannen og kommunen. Det må legges stor vekt på at Jonsvollskvartalet ligger nært andre parkeringsanlegg og i gangavstand til flere hovedårer for kollektivtrafikken.
Miljøverndepartementet stadfester derfor ikke reguleringsplanen, og forutsetter at kommunen bearbeider planen videre i tråd med føringene ovenfor.

Vedtak
I medhold av plan- og bygningsloven (1985) § 27-2 nr. 2 annet ledd stadfester Miljøverndepartementet ikke reguleringsplan for Jonsvollskvartalet.

Kommunen anses orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brev.

 

Med hilsen

 

 

Erik Solheim
   

Kopi: Bergen kommune
          Hordaland Fylkeskommune