Bergen kommune – innsigelse til endring av reguleringsbestemmelse – reguleringsplan R 1.749.02.00 – vestre innfartsåre til Bergen

Det vises til fylkesmannens oversendelse av saken ved brev av 16. august 2001.

Saken er oversendt departementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven
§ 27-2 nr. 2, fordi Statens vegvesen Hordaland har reist innsigelse mot endring av planbestemmelse som forutsetter installasjon av renseanlegg i veitunnelanlegg som supplement til ventilasjonsanlegg.

Miljøverndepartementet viser til at det generelt vil kunne vedtas reguleringsbestemmelser som begrenser forurensning fra veg gjennom bestemte emisjonsnormer. Den aktuelle reguleringsbestemmelsen er imidlertid utformet slik at den ikke tilfredstiller lovens krav til entydighet. Nye reguleringsbestemmelser vil normalt ikke få virkning for anlegg som allerede er bygget. Departementet stadfester ikke den nye reguleringsbestemmelsen i § 5, og innsigelsen fra Statens vegvesen er derved tatt til følge.

Bakgrunn for saken

Bergen kommune godkjente i bystyremøte den 29.11.1999 endring av reguleringsbestemmelsene til reguleringsplan for riksvei 555 – parsell Nygårdstangen – Gravdal, plan R 1.749.02.00. Opprinnelig plan ble egengodkjent av kommunen den 25.04.1988. Den endring som nå er godkjent medfører ingen endringer i plankartet, det er kun reguleringsbestemmelse § 5 som er foreslått endret.


Gjeldende § 5 lyder slik :

”Ventilasjon av veitunnelanlegg skal skje i samsvar med gjeldende normer”

Forslag til ny § 5, som det er reist innsigelse mot, lyder slik :

”Ventilasjon av veitunnelanlegg skal skje i samsvar med normer for miljø og helse. Ventilasjonsanlegg skal suppleres med rensing i de perioder dette er nødvendig for å opprettholde god luftkvalitet.”

Da forslaget ble utlagt til offentlig ettersyn hadde ny § 5 i tillegg følgende passus; Tiltakshaver har ansvar for finansiering og drift av tiltaket, og frist for gjennomføring er innen ferdigstillelse av anlegget.” Dette tillegg ble strøket etter høringsprosessen.

Administrasjonen har i sin innstilling til Bergen Formannskap redegjort for at den handlingsplikten man ønsker er at vegvesenet pålegges innkjøp, installering og drift av elektrostatiske rensefiltre/rensing i tunnelløpet mot Nygårdstangen ut over "gjeldende normer". Fylkesmannen har informert om at gjeldende forskrifter om luftkvalitet og støy tilsier at vegholder plikter å gjennomføre tiltak dersom tiltaksgrensene overskrides, men at luftkvaliteten ved nærliggende skoler og institusjoner på Nygårdstangen neppe vil være så dårlig at grenseverdiene for tiltak etter den nye forskriften overskrides. Som en følge av nye EU-direktiv skal imidlertid forskriften nå revideres, særlig mht svevestøv. Selv om forskriften om grenseverdi for luftforurensning regulerer vegholders plikt til å iverksette tiltak når forholdene tilsier det, anbefaler administrasjonen at ny reguleringsbestemmelse vedtas. Begrunnelsen er at mulige rettingstiltak, når det måtte vise seg nødvendig, da vil være formalisert gjennom en godkjent reguleringsplan. Det vises også til at fylkesmannen har stilt spørsmål om endring av reguleringsplanen vil få rettsvirkning i denne saken. På bakgrunn av spørsmålet om rettsvirkning, og den kjensgjerning at anlegget nå er åpnet vil kommunen ikke foreslå noen rekkefølgebestemmelse i den nye paragrafen.

Statens vegvesen Hordaland, har reist innsigelse mot planendringen i brev av 07.09.1998, og utdypet denne ved brev av 16.02.2000.

Det legges til grunn at vedtaket innebærer et krav om installasjon av elektrostatisk rensefilter også i tunnelløpet mot Nygårdstangen, da det allerede er installert rensefilter mot Møhlenpris. Slik rensing vil utelukkende rense luften for svevestøv (PM ₁₀). Kommunens vedtak presiserer ikke hvilken form for rensing som kreves. Vedtaket etterlater også tvil om hvem som skal bestemme begrepet "god luftkvalitet", og hvem som skal beslutte nødvendigheten av rensing.

Vegvesenet mener at vedtaket ikke har hjemmel i plan- og bygningsloven (pbl), og dernest at et slikt vedtak ikke kan gis tilbakevirkende kraft. Dersom det blir lagt til grunn at reguleringsbestemmelsen har tilstrekkelig hjemmel, og at endringen kan gis tilbakevirkende kraft, reises innsigelse mot endringen. Sistnevnte begrunnes med den betydelige usikkerhet som knytter seg så vel til behov for rensing, som effekten av rensefiltrene og deres driftsstabilitet. Statens vegvesen har fått støtte fra Norsk institutt for luftforskning for sitt forslag om å ikke etablere elektrostatisk rensefilter i tunnelløpet mot Nygårdstangen før behovet er nærmere utredet, og før effekten av rensefiltre blir dokumentert. Før en vil påta seg å installere rensefilter også i dette tunnelløpet vil vegvesenet forutsette faglig støtte for at slik rensing vil ha effekt, og at denne står i et rimelig forhold til investerings- og driftskostnader. Renseanlegget i tunnelløpet vil koste anslagsvis 15-20 millioner, og vil dertil medføre betydelige driftskostnader. Statens vegvesen er av den oppfatning at eventuell effekt av rensefiltre vil være marginal i forhold til for eksempel den reduksjon av svevestøv som forventes som følge av de tiltak som vil bli iversatt for å begrense bruk av piggdekk vinterstid, særlig i byområder. Vegvesenet har forpliktet seg til å iverksette et måleprogram for å fremskaffe data om virkningen av det anlegget som allerede er installert, og har tilrettelagt for fremtidig installasjon av rensefilter også i det aktuelle tunnelløpet. Dersom det dokumenteres at rensefiltre gir helse/miljøgevinst av betydning, vil installasjon senere kunne foretas.

Vegvesenet påklager også vedtaket da det hevdes at vedtaket er ugyldig. Det vises til at angjeldende vilkår ikke kan anses å fremme eller sikre formålet med reguleringen slik pbl. § 26 forutsetter. Reguleringens formål er fremføring av veganlegg, mens angjeldende vilkår er knyttet til et ønske om å bedre luftkvaliteten i Bergen generelt. Under enhver omstendighet hevdes at reguleringsmyndighetene ikke kan stille krav mht forurensning utover det som følger av normer/regler med hjemmel i forurensningsloven. Forurensingsloven må ha forrang fremfor pbl og reguleringsbestemmelser etter § 26, jf prinsippet om at en spesiallov i kollisjonstilfeller må ha forrang i forhold til en generell lov. Når det gjelder forholdet mellom pbl og forurensningsloven vises det også til pbl. § 80. Der fremgår at kommunen i tilknytning til fare eller ulempe ved bygning kan stille de særskilte krav som finnes påkrevd ut over det som følger av bestemmelser pbl, men i siste punktum er det presisert at reglene i forurensningsloven gjelder istedenfor dersom faren eller den særlige ulempe skyldes forurensning eller avfall.

Vegvesenet mener videre at når det gjelder forurensning fra veg, jf forurensningsloven § 5 første ledd, er det "Forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy" av 30 mai 1997, som må legges til grunn for utredning og eventuelle tiltak. Kompetansen til å stille krav knyttet til reduksjon av forurensning må tilligge forurensningsmyndigheten og ikke kommunen. Også Kgl.res av 30 mai 1997 som lå til grunn for forskriften hevdes å gi holdepunkter for at andre og strengere bestemmelser ikke kan gis i form av reguleringsbestemmelser, da en fremhever at det er et viktig mål å unngå dobbeltregulering. Regjeringen forutsatte at den myndighet som tilligger helsemyndigheten etter lov 19.11.1998 om helsetjenesten i kommunene til å treffe enkeltvedtak, ikke skulle benyttes til å gi pålegg om oppnåelse av strengere grenseverdier enn etter forurensningsforskriften. Etter vegvesenets syn vil de samme hensyn tale mot at den enkelte kommune skal kunne stille strengere krav enn etter forurensningsforskriften. Idet forurensning fra veg er forutsatt behandlet innenfor forurensningslovens rammer, vil det ikke være i samsvar med lovens system om særskilte vilkår på dette området kan fastsettes i reguleringsbestemmelser etter pbl.

Avslutningsvis hevdes at reguleringsendringen ikke kan gis tilbakevirkende kraft, og vil derfor ikke medføre noen plikt for utbygger til å oppfylle slike tyngende vilkår. I den sammenheng vises til pbl § 31 nr. 1, jf § 93 første ledd litra j, som sier at endelig reguleringsplan er straks bindende for veg. Med utgangspunkt i slik endelig plan er veganlegg RV 555 Vestre innfartsåre til Bergen, herunder Nygårdstunnelen, for lengst startet opp og også delvis ferdigstilt, alt i samsvar med avgitt byggemelding. På den bakgrunn stiller Statens vegvesen seg uforstående til at det på dette stadiet vedtas reguleringsendring som innebærer tyngende vilkår for utbygger i forhold til gjeldende plan og akseptert byggemelding.

Fylkesmannen har ikke funnet grunn til å gjennomføre mekling fordi konfliktpunktene er av juridisk art. I sin oversendelse av saken klargjør fylkesmannen at kommunens planvedtak ikke kan påklages, da innsigelsen medfører at det ikke er fattet et endelig planvedtak før departementet eventuelt har stadfestet planendringen. Når det gjelder rammen for hvilke reguleringsbestemmelser som kan fastsettes, legger fylkesmannen til grunn at det kan gis reguleringsbestemmelser om at ventilasjon av veitunnelanlegg skal skje i samsvar med normer for miljø og helse. Det vises til ordlyden i § 26, pbl's formålsparagraf, omtalen i forarbeidene til pbl og uttalelse av 10.07.2000 fra Justisdepartementets lovavdeling vedrørende reguleringsbestemmelser om støy.

Avslutningsvis antar fylkesmannen at spørsmålet om endring en av reguleringsplanen ikke vil få noen praktisk betydning i denne sak, da en reguleringsendring ikke kan gis tilbakevirkende kraft jf pbl. § 31. Arbeidet med veianlegget for RV 555 Vestre innfartsåre, herunder Nygårdstunellen, er tilnærmet ferdigstilt i samsvar med byggemelding for veganlegget.

Departementets merknader

Fylkesmannen har skissert riktig fremgangsmåte mht avgjørelse av innsigelse i forhold til vegvesenets klage på vedtaket. Vi viser også til rundskriv T-5/95 om bruk av innsigelser i plansaker, der det fremgår at innsigelse både kan gå på realiteten i planen eller på formelle forhold (s. 9).

Departementet skal derfor i denne sak ta stilling til om angjeldende planbestemmelse har hjemmel i loven, og i så fall om den kan gis tilbakevirkende kraft. Dersom formelle forhold ikke er til hinder for å stadfeste planendringen, må departementet vurdere hvorvidt pålegg om rensing i denne sak skal stadfestes, til tross for den usikkerhet om renseinstallasjonens effekt som Vegvesenet påpeker.

Spørsmålet om lovhjemmel

En reguleringsbestemmelse er en integrert del av en reguleringsplan, og må ligge innenfor de rammer som § 26 oppstiller. Første og annet punktum lyder: Ved reguleringsplan kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser om utforming og bruk av arealer og bygninger i reguleringsområdet. Bestemmelsene kan sette vilkår for bruken eller forby former for bruk for å fremme eller sikre formålet med reguleringen.

Omhandlede reguleringsbestemmelse lyder (endringen er satt i kursiv) : " Ventilasjon av veitunnelanlegget skal skje i samsvar med normer for miljø og helse. Ventilasjonsanlegg skal suppleres med rensing i de perioder dette er nødvendig for å opprettholde god luftkvalitet."

Miljøverndepartementet legger til grunn at bestemmelsen om rensing, må forstås som et vilkår for å bruke vegtunnelen i visse perioder. Plikten til å rense luften i tunnelanlegget vil indirekte pålegge en plikt til å installere og drifte et renseanlegg med slike egenskaper at dette kan redusere luftforurensningen til et nivå som er definert som "god luftkvalitet".

Om bestemmelsen har hjemmel i loven må vurderes på bakgrunn av de bestemmelser som legger rammer for innholdet i en reguleringsplan, det vil si definisjonen av reguleringsplan med bestemmelser i § 22, reguleringsformål og reguleringsbestemmelser i §§ 25 og 26, kravet til entydighet og klarhet i pbl. § 27-1 og kravet om påregnelig gjennomførbarhet av bestemmelsen innen rimelig tid, jf § 23 annet ledd.

Vegvesenet har ved påstand om ugyldighet i stor grad argumentert med momenter av mer generell karakter som etter deres syn vil være til hinder for å gi reguleringsbestemmelser som setter vilkår knyttet til luftforurensing. Departementet vil derfor først vurdere om påberopte innvendinger av mer generell karakter hindrer denne type reguleringsvilkår. Deretter vil en vurdere den konkrete bestemmelsen som er foreslått.

Om det generelt kan sies å ligge innenfor § 26 å gi bestemmelser om luftrensing

I likhet med fylkesmannen legger Miljøverndepartementet til grunn at ordlyden i § 26 åpner for å kunne gi reguleringsbestemmelser som forutsetter installasjon av et luftrensningsanlegg som vilkår for å ta i bruk en tunnel. Å redusere ulemper ved den arealbruk som tillates gjennom plan, gjennom å fastsette vilkår gjennom planbestemmelser, vil normalt anses som en integrert del av det å fremme selve reguleringsformålet, forutsatt at vilkårene ikke motvirker selve reguleringsformålet . Slike bestemmelser kan for eksempel være avgjørende for å få en plan vedtatt. En viser i den sammenheng både til formålsparagrafen som forutsetter at man gjennom planlegging skal legge til rette for at arealbruk blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet, og til rettspraksis. I kjennelse vedrørende et naturreservat i Gaulosen (Rt. 1993 s. 278) gir Høyesterett klare signaler om at reguleringsbestemmelser ikke behøver å fremme reguleringsformålet i snever forstand, slik vegvesenet i denne sak synes å legge til grunn. I dommen sies bl.a " Det er derfor åpenbart at det må være hensiktsmessig at vilkår etter § 26 kan fastsettes også under hensyn til tilstøtende arealer og til de interesser som totalt sett knytter seg til de områdene det gjelder". Og videre ; " Det vesentlige synes å være at det ikke skal gis reguleringsbestemmelser som motvirker reguleringsformålet. Bestemmelsen bør derfor forstås slik at det ikke kan gis bestemmelser som vanskeliggjør en forsvarlig utnyttelse av området til det reguleringsformål som er fastsatt."

Tidligere forvaltningspraksis har riktignok vært tilbakeholden mht å tillate reguleringsbestemmelser knyttet til grenseverdier for utslipp, da en i det vesentlige synes å ha lagt for stor vekt på en sammenlikning med opprekningen av lovlige reguleringsbestemmelser i tidligere bygningslov. Justisdepartementets lovavdeling har imidlertid ved brev av 10.07.2000 foretatt en nærmere tolkning av pbl § 26 med sikte på å avklare i hvilken utstrekning bestemmelsen gir hjemmel for å fastsette bindende normer for støyutslipp fra virksomheter. Lovavdelingen kom til at man med hjemmel i pbl § 26 kunne sette som vilkår at bruken av et areal eller bygning ikke kan være slik at støyutslippet overskrider nærmere fastsatte grenser (Planju§§ nr.2-2000). Miljøverndepartementet slutter seg til lovavdelingens vurdering. I forhold til begrunnelsen; lovens ordlyd, ulike forarbeider og reelle hensyn, vil det etter vårt syn stille seg likedan i forhold til emisjonsnormer knyttet til luftkvalitet. Generelt vil en således legge til grunn at det ved planlegging kan vedtas reguleringsbestemmelser knyttet til emisjonsnormer, for eksempel at bruken av en innretning/tiltak ikke må utløse forurensning som overstiger nærmere bestemte grenser.

Statens vegvesen har i saken også hevdet at det uansett ikke kan settes strengere krav etter pbl § 26 enn hva som er regulert i forurensningsloven med forskrifter. Dette standpunkt deler ikke departementet. Plan- og bygningsloven har ikke slike begrensninger. Forholdet mellom pbl og forurensningsloven er omtalt i Ot prp. nr. 56 (1984-85), bla. s. 97. Der fremgår at " Plan- og bygningsloven inneholder regler som langt på vei sikrer at hensynet til å motvirke forurensninger blir ivaretatt under planleggingen. Hensynet til å motvirke forurensninger kan alltid nyttes som et avgjørende argument for de bestemmelser man treffer i planen. Forskrifter om forurensning vil gjøre tjeneste som planforutsetning. Departementet legger til grunn at forurensningsloven og pbl hver på sin side kan regulere forhold av forurensningsmessig karakter. Vi kan heller ikke se at pbl er til hinder for at det med hjemmel i pbl kan vedtas strengere bestemmelser enn det som kan fastsettes gjennom utslippstillatelse, konsesjonsbestemmelser m.m. Også gjeldende forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy forutsetter at det kan foreligge overlappende kompetanse hos ulike myndigheter og etter ulike lovverk. Vi viser i den sammenheng til kommentarene til forskriftens § 1 som lyder : " Forskriften utløser kartlegging av miljøtilstanden og pålegger tiltak overfor eksisterende miljøproblemer i de områdene der grenseverdiene overskrides. Ut fra hensynet til helse og trivsel er det ønskelig at luftforurensnings- og støynivå reduseres til lavere nivåer enn hva grenseverdiene her angir. Grenseverdiene er derfor å betrakte som minstekrav i forhold til eksisterende virksomhet. For planlegging av ny virksomhet/nye anlegg og for eksisterende virksomhet der annet regelverk kommer til anvendelse, skal strengere miljønormer, uttrykt for eksempel gjennom retningslinjer til plan- og bygningsloven, byggeforskriftene, retningslinjer for industristøy m.v., legges til grunn" . En gyldig reguleringsbestemmelse kan altså være strengere enn det som fremgår av forurensningsloven, tilhørende forskrifter eller det forurensningsmyndigheten vil kunne gi pålegg om. Hvorvidt forurensningsmyndighetene også har kompetanse til å gi pålegg/konsesjon vedrørende et bestemt område, er ikke til hinder for at kommunen kan vedta reguleringsbestemmelser på samme felt.

Om den aktuelle reguleringsbestemmelsen har tilstrekkelig lovhjemmel

I tillegg til de rammer som er gjennomgått ovenfor jf § 26 vil den konkrete reguleringsbestemmelsen også måtte tilfredstille lovens krav til entydighet. Bestemmelsen forutsetter luftrensing i tunnelløp i perioder der dette er nødvendig for å opprettholde god luftkvalitet. Miljøverndepartementet mener at begrepet "god luftkvalitet" ikke tilfredsstiller loven krav til entydighet jf § 27-1 første ledd. Dersom man skal vedta bestemmelser knyttet til luftkvalitet må det etter departementets syn fremgå av bestemmelsen hvilke grenseverdier som ikke skal overskrides. En antar at det dertil må henvises til hvilken målemetoder som skal nyttes. Grenseverdiene som sådan kan enten være fastsatt av kommunen i plan eller ved henvisning til grenseverdier fastsatt i gjeldende forskrifter om luftkvalitet. Angjeldende reguleringsbestemmelse sier for øvrig ingenting om hvilke forurensningskomponenter som må reduseres gjennom rensing. At kommunen til enhver tid skal kunne definere innholdet i vilkåret, slik den nye bestemmelsen åpner for, er etter vårt syn ikke et tilstrekkelig entydig vilkår, jf § 27-1 og § 26. På denne bakgrunn legger Miljøverndepartementet til grunn at foreslått bestemmelse er i strid med vilkåret om entydighet i pbl. § 27-1, og reguleringsbestemmelsen har således ikke hjemmel i pbl.

Om rettsvirkning av planendring/nye reguleringsbestemmelser – tilbakevirkende kraft

I og med at reguleringsbestemmelsen ikke anses gyldig er det ikke nødvendig å vurdere rettsvirkningene av planendringen. En finner likevel grunn til å ta opp denne problemstilling da kommunen synes å legge til grunn at et nytt vilkår ville fått umiddelbar virkning.

I utgangspunktet følger det av § 31 om virkninger av reguleringsplan, at en ny reguleringsplan er straks bindende for de tiltak som bestemmelsen nevner innenfor planens område. Bestemmelsen skal forstås slik at det er dersom man vil gjennomføre nye tiltak jf oppregningen, at planen skal følges. Tiltak som allerede er bygget vil således i utgangspunktet fremdeles fremstå som lovlig, selv om ny plan angir andre reguleringsformål eller vilkår. En kan således ikke vedta nye vilkår som gjennom planvedtaket alene hindrer eksisterende bruk av bygg eller anlegg. En vil likevel ikke utelukke at en reguleringsplan kan få virkning også for eksisterende forhold. For eksempel vil en i reguleringsplaner for omlegging av vegnett, som innebærer at trafikken øker vesentlig, kunne gi reguleringsbestemmelser som innebærer at en eksisterende tunnel også rustes opp før omleggingen kan gjennomføres.

Revisjon av gjeldende forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy

Departementet vil ellers informere om at gjeldende forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy av 1. juli 1997, fortiden er under revisjon, bl.a. for å gjennomføre tre EU-direktiver som setter nye grenseverdier for konsentrasjonene av svevestøv (PM ₁₀), svoveldioksid (SO ₂), nitrogendioksid (NO ₂), bly (Pb), benzen (C ₆H ₆) og karbonmonoksid (CO) i luft. Forskriften vil bli erstattet med en ny forskrift om lokal luftkvalitet som vil fastsettes juridisk bindende krav til luftkvalitet. Gjeldende grenseverdier for støy vil bli videreført i en egen forskrift. Kravene i den nye forskriften vil være strengere enn i dagens forskrift, og omfatte i tillegg stoffer som ikke tidligere har vært regulert. Grenseverdiene skal være oppfylt innen henholdsvis 2005 og 2010, avhengig av hvilket stoff det dreier seg om.

I motsetning til gjeldende forskrift som kun gjelder ved enkelte bygninger, så vil den nye forskriften gjelde for all utendørs luft. Anleggseier vil være ansvarlig for at kravene i forskriften overholdes.

Vedtak

I medhold av § 27-2 i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 finner ikke departementet å kunne stadfeste bystyrets vedtak i møte den 29.11.1999 om endring av reguleringsbestemmelse til reguleringsplan for Vestre innfartsåre til Bergen.

Med hilsen

Tom Hoel e.f.
ekspedisjonssjef

Jarle Jensen
avdelingsdirektør

Kopi:
Bergen kommune
Hordaland fylkeskommune
Statens vegvesen Hordaland
Statens forurensningstilsyn
Samferdselsdepartementet
Vegdirektoratet


Vedlegg; retur av fylkesmannens originale saksdokumenter