Bevaringsprogram for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg. Oppdragsbrev

Barne- og familiedepartementet (BFD) gir med dette Riksantikvaren (RA) i oppdrag å utforme et eller flere forslag til nasjonale bevaringsprogram/vernestrategier for istandsetting av kulturhistorisk viktige kirkebygg. Med kulturhistorisk viktige kirkebygg menes her alle fredete og listeførte kirker i landet, uavhengig av eierskap. Det vil si at også kulturhistorisk viktige kirkebygg som eies av for eksempel Fortidsminneforeningen og andre tros- og livssynssamfunn, omfattes, jf. også kapittel 10.2 i St. meld. nr. 29 (2018-2019).

Noen innledende premisser

Stortingets anmodningsvedtak

Stortinget har kommet med flere anmodningsvedtak knyttet til verneverdige kirkebygg. Under behandlingen av Meld. St.  29 (2018-2019) Opplysningsvesenets fond 14. april 2020 gjorde Stortinget følgende vedtak:

Vedtak nr. 502:

Stortinget ber regjeringen utarbeide en plan for utbedring av verneverdige kirkebygg.

Vedtak nr. 500:

3. Betingelsen for delingen av fondet er at staten øker sin innsats for bevaring av de kulturhistorisk viktige kirkebyggene i et omfang som svarer til de verdiene som staten blir eier av på et bestemt tidspunkt. Når eiendelene i Opplysningsvesenets fond er endelig fordelt mellom staten og kirken, må det gjøres beregning av den reelle verdien. Den reelle verdien skal komme de kulturhistorisk viktige kirkebyggene til gode ved istandsetting og sikring av kirkene. Statens økte innsats for bevaring av kirkene må over tid minst svare til denne verdien (inflasjonsjustert).
4. Statens økte innsats overfor kirkebyggene skal ikke avløse kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene eller komme til erstatning for andre tiltak eller ordninger som finnes på området.
5. I samråd med kirkelige instanser, antikvariske myndigheter mfl. igangsettes arbeidet med bevaringsprogrammer for ulike kategorier av kulturhistorisk viktige kirkebygg, for eksempel ved å kategorisere kirkebyggene etter alder, verneverdi eller vedlikeholdstilstand.

I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål for kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold 10. juni 2020, gjorde Stortinget følgende vedtak:

Vedtak nr. 708:

Stortinget ber regjeringen legge til grunn at en av de nye bevaringsstrategiene skal handle om kirker, og at det i den forbindelse legges til grunn en målsetting om at alle steinkirker fra middelalderen skal ha ordinært vedlikeholdsnivå innen 1000-årsjubileet for slaget på Stiklestad.

Former for bevaringsprogrammer/strategier

Stortingsvedtakene ber regjeringen om å rette en særlig innsats mot ivaretakelse av kulturhistorisk viktige kirker, uten at det gis entydige føringer på om det skal utarbeides ett eller flere programmer, planer og/eller strategier. Før departementene tar endelig stilling til hva som er den mest hensiktsmessige innretningen og hvordan ordningen(e) skal benevnes, ønsker vi at RA og Dnk kommer med en faglig anbefaling av dette spørsmålet, først som en del av utredningen under del I pkt. 5, så i form av en endelig anbefaling som del av utredningen del II punkt 3 b og 4. I det følgende her brukes for enkelhets skyld begrepet bevaringsprogram.

Tidshorisont for bevaringsprogram

Et eller flere bevaringsprogram som skal omfatte alle de kulturhistorisk viktige kirkene i Norge vil trolig måtte gå over en lang tidshorisont. Hvor lang denne tidshorisonten vil og bør være, avhenger av bl.a. markedets og de antikvariske fagmiljøenes kapasitet og evne til å gjennomføre istandsettingen og den årlige finansieringen som stilles til disposisjon fra både stat og kommune.

Prioritering av istandsettingstiltak

Meld. St. nr. 29 (2018-2019) og Prop. 144 L (2020-2021) legger noen premisser for prioritering av istandsettingstiltak og gjør det klart at nasjonale bevaringsprogram ikke bør utformes som generelle statlige støtteordninger der tilskudd utelukkende tildeles etter søknad fra den enkelte kommunen eller kirkeeier:

Utvelgelsen av kirkene må da skje på nasjonalt nivå, rangert etter vedlikeholdstilstand, verneverdi og etter en vurdering av gjennomføringskapasitet blant annet innen relevante håndverkerfag (St. meld. nr 29 (2018-2019) s. 96).

Det gis ikke en nærmere avklaring av om det kun er selve bygningen som skal istandsettes, eller om også kirkens interiør skal være gjenstand for vurderinger og istandsetting. Departementene legger til grunn at det først og fremt er det første, men vil peke på at også kirkens interiør bør innlemmes i programmet. Det samme kan gjelde sikringstiltak. For øvrig vil departementet fremholde at også kirkelig bruk bør innlemmes som et moment i vurderingen. Forholdet til eierne, deres kapasitet og bruken av kirkene er viktig.

Finansiering av bevaringsprogram

I Stortingets vedtak (vedtak 500) blir det stilt som vilkår for delingen av Ovf at staten øker sin innsats for å bevare de kulturhistorisk viktige kirkebyggene i et omfang som svarer til de verdiene staten blir eier av på et bestemt tidspunkt.

Videre legger St. meld. nr. 29 (2018-2019) og anmodningsvedtak nr. 500 14. april 2020 til grunn av den økte innsatsen overfor kirkebyggene skal finansieres av staten og kommunene i fellesskap og ikke avløse kommunenes økonomiske ansvar eller komme til erstatning for andre tiltak eller ordninger som finnes på området.

Hvordan den kommunale medfinansieringen innrettes, og hvilken modell som velges for den statlige innsatsen, er enda ikke besluttet og vil bli gjenstand for egne utredninger i departementet med relevante parter. Disse to økonomiske premissene er derfor ikke en del av RAs oppdrag, men siden de vil kunne påvirke innretningen av bevaringsprogrammene bes RA i oppdraget ta høyde for følgende:

1. Hvilke verdier staten blir eier av vil tidligst være klart 1. januar 2023. RA kan derfor legge til grunn tidligere estimater på rundt 10 mrd. kroner som den totale rammen for bevaringsprogrammene.
2. Hvilken modell som velges for den statlige innsatsen, vil kunne ha innvirkning på hvor mye staten kan bevilge til formålet hvert år. For å kunne ta høyde for ulike utfall og svingninger i markedet, ber departementet RA ha følgende i mente i sitt arbeid:
1. Et årlig uttak på 50 mill. kroner
2. Et årlig uttak på 100 mill. kroner
3. Et årlig uttak på 300 mill. kroner
4. Et årlig uttak på 600 mill. kroner

Dette er nærmere kommentert nedenfor.

For kirkebygg som kommunene ikke har et finansieringsansvar for, må det finnes fram til en løsning som svarer ut kravene om at den økte innsatsen ikke skal komme til erstatning for andre tiltak eller ordninger som finnes på området. Siden det her er få bygg det er snakk om, og siden RA er den instansen som samlet sett anses å ha best oversikt over disse byggene, vil en oversikt og anbefaling knyttet til disse byggene være en del av oppdraget, jf. nedenfor.

Oppdraget

Ut fra dette vil vi be om at det gjennomføres et todelt oppdrag som til sammen vil utgjøre et kunnskapsgrunnlag for de endelige beslutninger om nasjonale bevaringsprogram.

RA får hovedansvaret for å lede oppdraget og sørge for framdrift og at rapporteringsfrister overholdes. RA skal involvere Dnk i arbeidet, særlig i del ll som skal munne ut i en samlet anbefaling fra de to partene til departementene. Departementene viser imidlertid til at en omforent forståelse for oppdraget bør komme så tidlig som mulig, og at Dnk har ressurser og kunnskap som kan være nyttige at RA trekker på også i del I av prosjektet. Det er også slik at del II av oppdraget kan planlegges eller påbegynnes før del I er ferdigstilt.

I både del I og del II kan andre relevante aktører også involveres ved behov.

Del I

Frist for rapportering: 15. juni 2022.

Innenfor del I vil vi be RA

1. gi en oversikt over hva RA tror markedet har kapasitet til å håndtere hvert år, jf. sitatet over fra St. meld. nr. 29 (2018-2019) om gjennomføringskapasitet blant annet innen relevante håndverkerfag. "Markedet" bør her inkludere volum/kapasitet av relevante entreprenører, håndverkere, rådgivere, konservatorer og leverandører av relevante varer/produktet m.m. Oversikten bør svare på hvordan punktene 2 a-d over vil stå i forhold til hva RA mener er realistisk å få til. RA kan kjøpe tjenester til å svare på denne delen av oppdraget.
2. lage en analyse av hva RA mener det er grunnlag for å håndtere av saksmengde hvert år. Analysen bør se hen til erfaringene fra de fem tilskuddsrundene og hva hver enkelt søknad har generert av antikvarisk merarbeid. Det bør legges til grunn at det skal foretas antikvariske undersøkelser forut for oppstart av og underveis i prosjektene. Analysen bør også svare på hvordan punktene 2 a-d over vil stå i forhold til hva RA mener er realistisk ut fra analysen.
3. lage en behovsanalyse for hva funnene fra de to analysene ovenfor vil kreve av ressurser med tanke på økonomi og personell. Også denne analysen bør se hen til hva punktene 2 a-d vil kreve av ressurser hos RA.
4. komme med en anbefaling av hvordan RA mener andre kulturhistorisk verdifulle kirkebygg (som ikke eies av Dnk og hvor kommunen ikke har finansieringsansvar) kan komme inn under ordningen, jf. St. meld. nr. 29 kap. 10.2, samt en oversikt over hvilke kirkebygg dette ev. gjelder. Anbefalingen bør svare på om, og eventuelt hvordan, det er realistisk å også kreve en medfinansiering (egenandel) fra kirkeeier for disse byggene.
5. gjøre en faglig vurdering av om det, i lys av punktene over, er mest hensiktsmessig å utarbeide ett eller flere bevaringsprogrammer, og om hele eller deler av disse skal utformes som strategier, jf. også del II av oppdraget punkt 3 b og 4.
6. gjøre en faglig vurdering av om kirkens interiør bør inngå som del av bevaringsprogram(mene).

Del I av oppdraget skal resultere i en rapport som sendes BFD, med kopi til KLD.

Del II

Frist for rapportering: 1. desember 2022.

Under del II av oppdraget, vil vi be RA i samarbeid med Dnk

1. gi en oversikt over hva som foreligger av kunnskap, samt gi en vurdering av hva som eventuelt kreves av ytterligere tilstandsundersøkelser for å ha et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for prioritering av kirkene.
2. komme med forslag til en plan og modell for prioritering av kirkene. Forslaget må legge de innledende premissene og RAs anbefalinger i rapporten fra del I til grunn. Særlig er det her behov for å se prioriteringen opp mot anbefalingene som gis om antallet bevaringsprogrammer og -strategier, jf. også punkt 4 under. I tillegg bør forslaget munne ut i en anbefaling av om istandsettingen av enkeltbygg/kategorier av kirker bør komme i gang raskt eller om de første årene bør brukes på ytterligere tilstandsvurderinger (ev. en kombinasjon, forprosjekter etc.). 
3. komme med en anbefaling knyttet til om tilskudd til istandsetting av kirkebygg bør kreve en fremtidig forpliktelse fra kirke/kommune/kirkeeier/antikvariske myndigheter. Av mulige fremtidige forpliktelser, ber vi RA og Dnk sammen særlig vurdere om tilskudd til istandsetting bør kreve
1. en FDV-plan
2. en strategi for fremtidig bruk av bygget
4. komme med en anbefaling om hvordan de ulike bevaringsprogrammene/-strategiene bør utformes. Anbefalingen bør bygge på RAs faglige anbefaling i del I og her justeres mot Dnks kunnskap og interesser, bl.a. kirkens egen kulturarvstrategi. Partene vurderer også i hvilken grad anbefalingene skal knyttes opp mot og se hen til de nasjonale målene for kulturmiljøpolitikken (engasjement, bærekraft og mangfold).
5. lage et forslag til en gjensidig forpliktende avtale mellom RA og Dnk om samarbeid og organisering i prosjektet. Utkastet til avtale bør inneholde elementer som bl.a. håndtering av uenigheter om prioritering, ytterligere tilstandsvurderinger og eventuell justering av kurs underveis. Planen bør være presis på arbeidsfordeling og inneholde en oversikt over hvordan ressurser i henholdsvis Dnk og RA skal brukes. Det bør vurderes om det er mest hensiktsmessig å lage en form for prosjektorganisasjon med representanter fra alle relevante parter med ett arbeidssted, eller om samarbeidet skal innrettes på andre måter. I denne sammenheng bør det også vurderes om miljøer som bl.a. NIKU bør bli en del av organiseringen eller samarbeidet. I den grad forslaget til organisering påvirker hvordan RAs egne ressurser brukes, jf. del I punkt 3, bør dette gjøres rede for.

Når det gjelder punkt 5 over, vil departementet klargjøre følgende:

RA og Dnk står fritt til å anbefale hvordan samarbeidet mellom partene best bør innrettes, enten det gjelder bruk av tekniske løsninger som for eksempel Kirkebyggdatabasen eller personell, organisering mv. Departementet treffer endelig beslutning om hva som er hensiktsmessig etter at anbefalingene foreligger.

Del II av oppdraget skal resultere i en samlerapport som svarer ut alle deler av oppdraget (del I og II) og som konkluderer med hvordan RA og Dnk etter dette anbefaler at et eller flere bevaringsprogram og/eller strategier utformes. Rapporten sendes BFD, med kopi til KLD.

Lønns- og driftsmidler

Riksantikvaren tildeles 1,2 mill. kroner i lønns- og driftsmidler for å gjennomføre oppdraget.

Veien videre

Departementet vil i samme periode samarbeide med relevante parter om å komme fram til en plan for kommunal medfinansiering, samt en modell for hvordan staten bør finansiere sin innsats til fordel for de kulturhistorisk viktige kirkebyggene, jf. Prop. 144 L (2020-2021) kap. 7.3. BFD vil, sammen med blant annet KLD ta stilling til hvordan et eller flere bevaringsprogrammer skal utformes. Beslutningen vil bli tatt på grunnlag av RA og Dnks samlede rapport fra oppdraget her, samt plan for kommunal medfinansiering og modell for statlig finansiering, jf. over.

Med hilsen

Ellen Ur (e.f.)                              Randi Hvidsten
avdelingsdirektør                      seniorrådgiver

Kopi:
Den norske kirke
Klima- og miljødepartementet

Last ned oppdragsbrevet (PDF)