Bodø kommune - innsigelse til kommuneplanens arealdel 2018-2030

Bakgrunn for saken

Kommuneplan for Bodø 2018 - 2030 er oversendt fra Fylkesmannen i Nordland i brev av 06.11.2018 for behandling etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd grunnet uløst innsigelse fra Nordland fylkeskommune v/ fylkesråd for kultur, miljø og folkehelse.

Innsigelsen gjelder planbestemmelse i kommuneplanen som legger til rette for økning av handel med ikke-plasskrevende varer på Stormyra handelsområde. Stormyra er et eksisterende handelsområde, hvor det i dag er etablert og tillatt handelsarealer på nærmere 160 000 m² BRA. Stormyra ligger i ytterkant av det som i dag kan betegnes som Bodø sentrum. Hovedåren for alle busser til og fra sentrum går gjennom området. Avstanden til indre bykjerne i Bodø er cirka 2,5 kilometer.

Nordland fylkeskommune v/fylkesråd for kultur, miljø og folkehelse fremmet innsigelse i brev av 25.01.2018. Innsigelsen er rettet mot planbestemmelsene § 2.1.2 b, som åpner for at handel med ikke-plasskrevende varer på Stormyra handelsområde kan tillates økt med 9 612 m² BRA. Omfanget er senere justert til 9 189 m² BRA. Innsigelsen er begrunnet i at planforslaget er i strid med regional politikk og regional planbestemmelse om etablering av kjøpesenter, jf. kapittel 7 i Fylkesplan for Nordland 2013 - 2025.

Regional planbestemmelse om etablering av kjøpesenter trådte i kraft 25.02.2013, og har følgende ordlyd: "Etablering av kjøpesenter med større bruksareal enn 3 000 m² og utvidelse av kjøpesenter til mer enn 3 000 m² er bare tillatt i byer og tettsteder som har et handelsomland ut over egen kommune. Etableringer skal som hovedregel skje innenfor sentrum av byer og tettsteder. Unntaksvis kan etableringer skje i områder som er avsatt til handelsområde i kommuneplan." I tillegg er det vedtatt retningslinjer som gjelder ved planlegging og etablering av kjøpesentre. Retningslinjene sier at kommunene i sine kommune(del)planer skal fastsette sentrumssoner og handelsområder. Videre er det opplistet kriterier og dokumentasjonskrav for vurdering av handelsområder utenfor sentrum.

Fylkesråden uttalte i brevet av 25.01.2018 at det ikke forelå noen dokumentasjon av handels- og arealbehov som forsvarte den foreslåtte økningen i handel av ikke-plasskrevende varer. Det ble også pekt på manglende vurdering av hvilken effekt en så stor økning av detaljhandel på Stormyra vil ha på handel i sentrum. Fylkesråden mente at plasseringen av detaljhandel på Stormyra kan føre til en økning i biltrafikk, da parkeringsplasser er lettere tilgjengelig enn i sentrum. Fylkesråden vurderte derfor at planforslaget åpner for handelsetableringer som kan gi negative konsekvenser for sentrumsutviklingen i regionsenteret Bodø.

Bodø kommune fikk etter dette utarbeidet en supplerende handelsanalyse. Analysen konkluderer med at kommuneplanens anslag om et arealbehov for detaljvarehandel med ikke-plasskrevende varer på Stormyra på 9 189 m² muligens er noe lavt sett i forhold til utviklingen. Handelsanalysen viser til at kommuneplanen for 2018 – 2030 har satt et tak på 30 000 m² BRA for detaljhandel med ikke-plasskrevende varer på Stormyra, og antyder at dette kan være en fornuftig avgrensning som kan bidra til at nyetableringer dreies i retning av andre utbyggingsområder i Bodø. Handelsanalysen sier også at Bodø sentrum ikke vil ha plass til å kunne imøtekomme det arealbehovet som detaljhandel med ikke-plasskrevende varer utløser på Stormyra.

Bodø kommune oversendte den supplerende handelsanalysen til Nordland fylkeskommune i april 2018, og ba samtidig fylkeskommunen om å vurdere å trekke innsigelsen. I svar av 01.06.2018 uttalte fylkeskommunen at tilleggsutredningen viser at utviklingen i detaljhandel på Stormyra i de senere årene har hatt betydelig innvirkning på handelen i Bodø sentrum, ved at omsetningen i detaljhandel med ikke-plasskrevende varer i perioden 2008 – 2016 har økt med 213 % på Stormyra og kun 2 % i Bodø sentrum. Fylkesråden ser at Bodø kommune har dokumentert et handels- og arealbehov på Stormyra, men mener at økt handel her vil gå på bekostning av handelen i sentrum. Fylkesråden mener fortsatt at planforslaget er i strid med regional politikk, herunder regional planbestemmelse om etablering av kjøpesenter, og opprettholder innsigelsen.

Bodø kommune v/kommunestyret vedtok 14.06.2018 kommuneplanens arealdel for 2018 – 2030, uten å imøtekomme innsigelsen fra Nordland fylkeskommune.

Mekling ble holdt 08.06.2018, uten at det ble oppnådd enighet mellom partene. Etter mekling vurderte fylkeskommunen på nytt om innsigelsen kunne trekkes, men opprettholdt innsigelsen ved brev av 13.06.2018.

Bodø kommune skriver i sin oversendelse av saken til fylkesmannen 09.07.2018 at innsigelsen ikke er tatt hensyn til, fordi kommunen mener at dokumentasjonskravet er oppfylt i den supplerende handelsanalysen, og at handel med ikke-plasskrevende varer på Stormyra både styrker Bodø som regionsenter og handelen i bykjernen. Kommunen mener at handelsanalysen dokumenterer behovet, at Stormyra ligger innenfor sentrum bydel og nært ny bydel på flyplassområdet, og at området fortettes og har god kollektivdekning. Kommunen ønsker å styrke Bodø som regionalt handelssenter og fylkeshovedstad, og mener at analyser viser at Bodø ikke har utnyttet dette potensialet fullt ut. Handelsområdet på Stormyra vil ifølge kommunen ha en sentral rolle i forbindelse med planleggingen av en ny bydel på dagens flyplassområde.

I forrige kommuneplan, for 2014 - 2026, var deler av Stormyra-området avsatt til kjøpesenterformål der alle typer handel var tillatt. Øvrige deler av Stormyra ble avsatt som 5 delområder for kombinerte formål, herunder forretning for plasskrevende handel. For ikke-plasskrevende handel var det fastsatt en begrensning på 1 500 m² BRA inkl. lager. Kommuneplan 2018 - 2030 innebærer at begrensningen på 1 500 m² BRA fjernes, og at det settes et tak for tillatt BRA i det enkelte delområde både for plasskrevende og ikke-plasskrevende handel. Endringen medfører at tillatt handel med plasskrevende varer øker med 21 114 m² til 91 000 m² BRA, og at tillatt areal for handel med ikke-plasskrevende varer øker med 9 189 m² til 30 000 m² BRA. Det er sistnevnte økning innsigelsen er rettet mot. Det gjøres ikke endringer i kjøpesenterområdene, hvor taket på 80 000 m² BRA videreføres.

I planbeskrivelsen til kommuneplanen heter det at Bodø skal være motor og regionalt handelssenter i Nordland og Salten, jf. kommuneplanens samfunnsdel og Regional plan for by- og tettstedspolitikk. Handel er den største næringen i antall ansatte i privat sektor i Bodø. Kommunen har en målsetting om at Bodø skal være det foretrukne handelssenteret for Nordland, både når det gjelder plasskrevende og ikke-plasskrevende varetyper, og mener at dette målet vil nås ved å øke handelsarealene på Stormyra med hhv. 21 114 m² og 9 189 m² BRA.

Kommunen mener at den supplerende handelsanalysen for ikke-plasskrevende varer for Stormyra viser at handelen ikke går ut over handelen i bykjernen, og at økningen på 9 189 m² BRA tillatt areal forretning for ikke-plasskrevende varer er lavt. Kommunen viser også til at det i Bodø sentrum bygges mange prosjekter med moderne lokaler godt egnet for handel, som vil bidra til å styrke handelen i bykjernen.

Fylkesmannen i Nordland har oversendt saken til Kommunal- og moderniseringsdepartementet ved brev av 06.11.2018, og anbefaler at innsigelsen tas til følge. Fylkesmannen mener at planen medfører en endring av vedtatt senterstruktur, som vil komme i konflikt med overordnede målsettinger i regional plan og statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging.

Fylkesmannen gir i brevet en vurdering av plangrunnlaget i henholdsvis kommuneplan 2014 – 2026 og kommuneplan 2018 – 2030, ut fra uenigheten mellom kommunen og fylkeskommunen om forståelse av planendringen. Fylkesmannen mener at bestemmelsen i kommuneplan 2014 – 2026 kan forstås som en begrensning av størrelsen per forretning til 1 500 m² BRA inkl. lager for ikke-plasskrevende varer, og har på denne bakgrunn ingen innvendinger mot den tolkningen Bodø kommune har lagt til grunn om at begrensningen på 1 500 m² BRA retter seg mot den enkelte tomt.

Fylkesmannen har vurdert at en utvidelse av handelsarealet for ikke-plasskrevende varer på Stormyra som foreslått i kommuneplanen, utfordrer målsettingen om å styrke bykjernens rolle som regionens viktigste senter for handel, service og kultur. Også målsettingen om at Bodø kommune skal sette føringer for handelsetableringer, slik at riktig handel kommer på riktig sted, basert på prinsipper om samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, blir etter fylkesmannens vurdering utfordret. Fylkesmannen kan ikke se at det er godtgjort at økning av handel på Stormyra ikke vil forrykke handelsbalansen med bykjernen.

Fylkesmannen viser videre til den store utbyggingsaktiviteten av boliger i bykjernen, og at det på sikt vil kunne bli bedre forutsetninger for handelen i sentrum. Fylkesmannen mener dette taler for at handelen på Stormyra i inneværende planperiode ikke bør øke. Fylkesmannen peker på at den foreslåtte utvidelsen av handelsområdet på Stormyra vil medføre at noen av delområdene vil få en fjernere beliggenhet til kollektivaksen. Fylkesmannen mener at transportbehovet øker som følge av planendringen, og at dette i liten grad er gjort rede for.

Bodø kommune har i brev 04.12.2018 til Kommunal- og moderniseringsdepartementet fremholdt at kommunen har bestilt den dokumentasjonen som fylkeskommunen pekte på som manglende, og at dokumentasjonen bekreftet at det var rom for å legge de rammene for handel som høringsforslaget fastsatte. Kommunen mente videre at dette ga grunn til å tro at forholdet til innsigelsen dermed var løst. Kommunen retter i brevet kritikk mot både fylkeskommunen og fylkesmannen for deres håndtering av saken etter at innsigelsen var fremmet.

Møte og befaring ble holdt 31.01.2019 med representanter fra Bodø kommune, Fylkesmannen i Nordland, Nordland fylkeskommune, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet tilrår i sin uttalelse av 21.03.2019 at innsigelsen tas til følge. Departementet viser til at omsetning av ikke-plasskrevende varer i perioden 2008 – 2016 har økt med 213 % på Stormyra, mens tilsvarende økning i sentrum var kun 2 %. Det er derfor sannsynlig at planforslaget vil bidra til å forrykke handelsbalansen ytterligere i disfavør av bykjernen. Departementet ser at det kan være gunstig å fortette et handelsområde langs kollektivaksen, men vektlegger at planforslaget samtidig fører til mer bilbasert handel, mindre bruk av kollektivtrafikk og sykkel, og dermed mer klimagassutslipp.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal ta stilling til om kommuneplan 2018 - 2030 for Bodø kommune kan godkjennes, eller om innsigelsen fra Nordland fylkeskommune skal tas til følge. Etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd avgjør departementet om innsigelsen skal tas til følge, og kan i den forbindelse gjøre de endringer i kommuneplanens arealdel som finnes påkrevd.

Departementet har vurdert saken med bakgrunn i nasjonal arealpolitikk. Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre opphørte 01.07.2018, men hensynene som den rikspolitiske bestemmelsen ivaretok, er videreført i de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. I henhold til retningslinjene er det et mål at planleggingen skal bidra til å utvikle bærekraftige byer og tettsteder, legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling, og fremme helse, miljø og livskvalitet. Utbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. Det skal legges til rette for at handelsvirksomhet og andre publikumsrettede private og offentlige tjenestetilbud kan lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering, tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivknutepunkter.

Departementet har også lagt fylkesplan 2013 – 2025 for Nordland til grunn for vurderingene. Fylkesplanen slår fast at Bodøs rolle som fylkessenter i Nordland må styrkes, og at økt handel i sentrumsområdene vil bidra til å styrke stedets regionale betydning. Fylkesplanens regionale planbestemmelse sier at etablering av kjøpesenter med større bruksareal enn 3 000 m² og utvidelse av kjøpesenter til mer enn 3 000 m², bare er tillatt i byer og tettsteder som har et handelsomland ut over egen kommune. Bestemmelsene sier også at etableringer som hovedregel skal skje innenfor sentrum av byer og tettsteder, unntaksvis også i områder som er avsatt til handelsområde i kommuneplanen. Fylkesplanen slår fast at Bodø har et handelsomland ut over egen kommune.

Det synes å være bred enighet mellom kommunen og regionale myndigheter om det overordnede målet om at Bodø skal være regionalt handelssenter i Nordland og Salten. Nordland fylkeskommune og Bodø kommune har imidlertid ulike oppfatninger av hva som er reelt sentrumsområde i Bodø, og om Stormyra er en del av sentrum av Bodø by eller ikke. Ifølge kommunen er det i dag cirka 4 000 innbyggere innenfor en radius på 1 kilometer fra Stormyra, og innenfor 2 kilometer omtrent 20 000 innbyggere. For flere tusen innbyggere i Bodø ligger Stormyra dermed innenfor rimelig gang- og sykkelavstand.

Stormyra er et etablert handelsområde, med forretninger både for plasskrevende vareslag og for detaljhandel med ikke-plasskrevende vareslag. Den gjennomførte handelsanalysen viser at det pr 31.12.2017 er disponert cirka 21 600 m² BRA med ikke-plasskrevende vareslag på Stormyra, og i tillegg oppunder 80 000 m² BRA kjøpesenter. For plasskrevende vareslag, som på Stormyra er dominert av bilbransjen, er det ifølge analysen disponert cirka 37 000 m² BRA. Summen av etablert og tillatt handelsareal på Stormyra er pr i dag cirka 160 000 m² BRA.

Departementet vurderer en utvidelse av arealer for handel med ikke-plasskrevende varer på litt over 9 000 m² BRA, som kommuneplanen legger til rette for, som begrenset sett i forhold til de handelsarealene som allerede er etablert og tillatt innenfor området. Kommuneplanen er godt gjennomarbeidet fra Bodø kommunes side, med klarere rammer enn tidligere for hvor mye handel som tillates innenfor Stormyra samlet, og innenfor hvert enkelt delområde. Planen gir etter departementets vurdering kommunen gode styringsmuligheter, slik at en gjennom oppfølgende detaljplanlegging kan få gjennomført den oppryddingen innenfor området som kommunen selv ønsker. Dette vil gi grunnlag for å styrke områdets attraktivitet, og det kan oppnås en bedre integrering med resten av byen. Kommunen vil også få mulighet til å videreutvikle rolledelingen mellom Stormyra og de øvrige sentrumsområdene. Kommunen bør i forbindelse med videre detaljplanlegging legge til rette for å utnytte kollektivtrafikken i området best mulig, og gjøre området mer attraktivt for syklende og gående.

Stormyra ligger i ytterkant av det som i dag kan betegnes som Bodø sentrum. Departementet mener likevel at området ikke er å anse som beliggende utenfor byen eller tettstedet Bodø. Området ligger innenfor den definerte utbyggingsstrukturen av Bodø by, og har god kollektivdekning ved at hovedåren for alle busser til og fra sentrum i Bodø går gjennom området. Departementet har også lagt vekt på kommunens argumenter om at den indre sentrumskjernen har begrenset plass til handelsetableringer i den størrelsesorden det er snakk om på Stormyra, og at Bodø kommune har gitt klart uttrykk for et særlig behov for å styre utviklingen av de begrensede arealene i den indre bykjernen.

Isolert sett dreier saken seg om hvor stort omfang av handel som skal kunne etableres på Stormyra. Saken har imidlertid betydning også ut over Stormyra handelsområde. Den dreier seg om kommunens mulighet for å styre utviklingen av Bodø by, i en tid da byen vil gjennomgå store transformasjonsprosesser. Bodø lufthavn skal flyttes, og kommunen har igangsatt arbeidet med å planlegge for en ny bydel innenfor de arealene som Forsvaret og Avinor da vil etterlate seg. Stormyra handelsområde har en beliggenhet nær det aktuelle planleggingsområdet for den nye bydelen.

Etter departementets vurdering er det viktig å ikke begrense Bodø kommunes handlingsrom mer enn nødvendig i den omfattende og krevende planleggingsfasen som kommunen allerede er inne i, og som vil vare i mange år. En begrenset utvidelse av handelsarealet på Stormyra må i liten grad forventes å påvirke andre kommuner enn Bodø. Når det gjelder den konkrete fordelingen av ulike typer handel innenfor sentrumsområdet av Bodø, mener departementet at dette primært bør være opp til kommunen å avgjøre, så lenge det skjer innenfor rammen av nasjonal politikk. Departementet viser også til at det er et bredt politisk flertall i Bodø kommune bak planvedtaket.

Departementet har etter dette kommet til at kommuneplanens foreslåtte utvidelse av handelsarealet på Stormyra godkjennes. Innsigelsen fra Nordland fylkeskommune er dermed ikke tatt til følge.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet kommunestyret i Bodø sitt vedtak av 14.06.2018 av kommuneplan 2018 - 2030 for Bodø kommune.

For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.

Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages.

Bodø kommune er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet.
 

Med hilsen

Monica Mæland

 

Kopi:
Bodø kommune
Klima- og miljødepartementet
Nordland fylkeskommune