Bodø kommune – motsegn til område for akvakultur ved Breisundet i Helligvær i kommuneplanens arealdel 2022-2034

Bakgrunn

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til oversending den 21. desember 2022 frå Statsforvaltaren i Nordland. Arealdelen av kommuneplanen for Bodø er sendt til Kommunal- og distriktsdepartementet på grunn av uløyste motsegner til eit nytt område for akvakultur ved Breisundet ved Helligvær. Departementet avgjer om motsegnene skal takast til følgje, slik det går fram av plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd.

Statsforvaltaren i Nordland og Fiskeridirektoratet fremja i samordna fråsegn den 18. februar 2022 motsegn til eit nytt område for akvakultur (VA) i Breisundet.

Statsforvaltaren meiner at eit akvakulturanlegg ved Breisundet vil forringe og innebere tap av eit av dei viktigaste sjøfuglområda i Saltenregionen. Øyane, tareskogen og førekomstane av skjelsand ved Helligvær utgjer viktige økosystem og leveområde for fleire arter, mellom anna sjøfugl som er avhengig av kort avstand mellom hekkeplass og område for næringssøk. Det er ikkje tilstrekkeleg kunnskap om kva verknader eit nytt akvakulturanlegg kan få for natur­miljøet og sjøfuglane. Usikkerheita knytt til verknadene på sjølve hekkinga må vurderast og vektleggast tungt på grunn av området sin verdi som leveområde for fuglane.

Fiskeridirektoratet viser til at akvakulturområdet i Breisundet er lokalisert over eit svært viktig skjelsandområde. Det er òg vesentlege konfliktar med gyteområde for kysttorsk og lokale og regionale fiskeriinteresser. Kysttorsken er under press, og ein har ikkje lykkast med å få opp bestanden. Eit fungerande gyteområde for torsk er avhengig av gode oppvekst­område for torsk i nærleiken. Naturtypane skjelsand og tareskog gir grunnlag for viktige økosystem­tenester som tilgang på små krepsdyr og annan næring og skjul for fiskeyngel. Utan produktive område for reproduksjon vil mengda fisk i kystsona over tid bli redusert.

Mekling blei gjennomført den 14. juni 2022, men førte ikkje fram.

Bodø kommune behandla kommuneplanen i bystyremøte 16. juni 2022. Kommunen godkjende akvakulturområdet ved Breisundet og vedtok samstundes å sende saka til avgjerd til Kommunal- og distriktsdepartementet. Kommunen viser til at det er ei viktig målsetting å sikre moglegheit for fast busetting på øyane utanfor Bodø, og at akvakulturverksemd vil bidra til dette. Kommunen ser at akvakulturverksemd i Breisundet vil kunne ha negativ verknad på naturmangfald og fiskeriinteresser, men meiner at omsynet til næringsliv i distriktet, busetting og lokale ringverknader må vege tyngst i denne saka.

Statsforvaltaren i Nordland viser i si oversending av saka 21. desember 2022 til at området har stor verdi for sjøfugl, og at det faglege grunnlaget for å sette av eit nytt område for akvakultur med alternative vurderingar av lokalisering ikkje er gjort tilstrekkeleg grundig. Plasseringa burde òg bli vurdert over eit større geografisk område. Statsforvaltaren meiner derfor at det ikkje er planfagleg forsvarleg å avsette akvakulturområdet i samband med denne revisjonen av kommuneplanen. Stats­forvaltaren meiner at ønsket om meir akvakultur for å styrke busettinga på Helligvær kan imøtekommast ved ei anna lokalisering av akvakultur­anlegget i samband med ein kystsone­plan. Statsforvaltaren tilrår at motsegna frå Fiskeri­direktoratet og statsforvaltaren som miljøstyresmakt blir teken til følgje.

Møte om saka blei gjennomført 22. februar 2023 med representantar frå Bodø kommune, Statsforvaltaren i Nordland, Nordland fylkeskommune, Miljødirektoratet, Fiskeridirektoratet, Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og distrikts­departementet.

Klima- og miljødepartementet skriv i fråsegn 14. april 2023 at eit akvakulturanlegg i Breisundet i Helligvær vil ha negativ påverknad på viktige tareskog-, skjelsand- og sjøfuglområde som utgjer eit viktig økosystem med naturmangfald av nasjonal og vesentleg regional verdi. Departementet kan ikkje sjå at det er gjort tilfredsstillande vurderingar av alternativ lokalisering, og deler Miljødirektoratet si vurdering av at det ikkje vil vere mogleg å gjennomføre avbøtande tiltak som reduserer eller unngår skadar på naturmangfaldet. Klima- og miljødepartementet meiner at dei negative verknadene for miljøverdiar av nasjonal eller vesentleg regional betyding veger tyngre enn samfunnsnytta av tiltaket i denne saka, og tilrår at motsegna frå Statsforvaltaren i Nordland blir teken til følgje.

Nærings- og fiskeridepartementet skriv i fråsegn 17. april 2023 at Breisundet er gyteområde for torsk, og at det ikkje er tillate å gi løyve til akvakultur av torsk i gyteområde for torsk. Dette går fram av forskrift om løyve til akvakultur av andre artar enn laks, aure og regnbogeaure § 7 bokstav a andre punktum, og forskrift om fangstbasert akvakultur § 5 første ledd bokstav a. Nærings- og fiskeridepartementet ber derfor om at det i plan­føresegnene til arealplanen for Bodø kommune blir presisert at det er forbod mot akvakultur av torsk i kartfesta gyteområde for torsk.

Nærings- og fiskeridepartementet meiner at det ikkje er grunnlag for å seie at akvakultur­verksemda vil ha negativ påverknad på sjøfugl. Det er naturreservat i nærleiken med fleire av artene som finst ved Breisundet. Nærings- og fiskeridepartementet tilrår derfor at motsegna frå Fiskeridirektoratet og Statsforvaltaren i Nordland ikkje blir teken til følgje.

 

Vurderinga til Kommunal- og distriktsdepartementet
Kommunal- og distriktsdepartementet skal etter plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd avgjere om kommuneplanen for Bodø kan godkjennast slik kommunestyret har vedteke planen, eller om planen i så stor grad er i konflikt med nasjonale eller vesentlege regionale interesser at han må endrast. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen.

I Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging forventar regjeringa at det blir sett av tilstrekkelege og eigna nye areal for akvakultur gjennom oppdaterte regionale og kommunale planar for kystområda. Kystsona er under aukande press, og oppdaterte planar er avgjerande for å sikre ei berekraftig utvikling av akvakulturnæringa. Lokalisering av nye område for akvakultur må vurderast i eit regionalt og interkommunalt perspektiv. Inter­kommunale kystsoneplanar er eit eigna verkemiddel for å leggje til rette for ei god plassering av område for akvakultur, og det er viktig at ny kunnskap om miljømessige konsekvensar blir vurdert.

Bodø kommune starta arbeidet med arealdelen i kommuneplanen i 2020. Sjøområda i Bodø kommune var i utgangspunktet ikkje ein del av denne revideringa av arealplanen, men i samband med varsel om oppstart kom det inn ynskje om eit nytt område for akvakultur ved Breisundet. Breisundet ligg ved øygruppa Helligvær i Vestfjorden, om lag 24 km nordvest for Bodø. Forslaget om å legge til rette for eit nytt område for akvakultur ved Breisundet kom som eit tilleggsvarsel i samband med oppstart av kommuneplanarbeidet.

Konsekvensutgreiinga viser at tilrettelegging for akvakultur i Breisundet vil få vesentlege negative konsekvensar for naturmangfald både i sjøen og på land. Det er eit  registrert gyteområde for kysttorsk ved Breisundet, og akvakulturverksemd er også i konflikt med fiskeriinteresser. Den faglege vurderinga knytt til naturmangfald og fiskeriinteresser er at området ikkje bør takast inn i planen. I denne saka har kommunen likevel vektlagt omsyn til næringsliv, busetjing og lokale ringverknader tyngre. Det er avgrensa moglegheiter for anna næringsverksemd i området, og dette blir derfor vurdert som eit viktig tiltak. Kommunen viser også til at akvakulturnæringa ønsker fleire lokalitetar for akvakultur, og at det  allereie er etablert ein akvakulturlokalitet i nærleiken ved Helligvær Øst.

Kunnskapsgrunnlaget jf. naturmangfaldlova § 8
Det går fram av Artsdatabanken sitt Artskart at øygruppa ved Breisundet i Helligvær er viktig for mellom anna ærfugl, som er vurdert som sårbar (VU), teist, som er vurdert som nær trua (NT), og storskarv (NT) i den nasjonale raudlista for artar. Rett vest for Breisundet er det eit hekkeområde for gråmåke, som er vurdert som sårbar (VU). Det er òg registrert viktige hekkeområde for grågås, toppskarv (NT), svartbak, steinvendar (NT), tjeld (NT) og teist i influensområdet. Fleire av artane er sårbare for menneskelege forstyrringar i hekketida. Både hekkebestanden og overvintringsbestanden av ærfugl er i sterk tilbakegang, og ærfugl er særleg sårbar for forstyrringar i hekketida. Det går fram av konsekvensutgreiinga til kommuneplanen at det ved flyteljingar i mai 2017 blei registrert 640 par hekkande storskarv innanfor 1 km radius frå Breisundet. Dette er dermed ein av dei største koloniane i regionen. Hekketida er ein av dei mest sårbare periodane for sjøfugl, og sjøområda er viktige nærings­område for hekkande sjøfuglartar.

Akvakulturlokaliteten ligg over ein førekomst av skjelsand som er registrert som svært viktig på grunn av storleiken. Naturtypen skjelsand har ofte ein rik fauna, og er gyte- og oppvekst­område for fleire fiskeartar. Den største trusselen mot skjelsand er uttak, men òg organisk nedslamming og sedimentering vil svekke økosystemet. Miljødirektoratet sin naturbase viser òg at det er registrert fire svært viktige større førekomstar av tareskog innanfor ein avstand på éin kilometer frå lokaliteten. Den næraste ligg om lag 250 meter sørvest for lokaliteten. Naturtypen er sårbar for næringssalt og nedslamming. Tilhøyrande flora og fauna, som til dømes krepsdyr, er òg sårbar for eksponering av kjemiske lusemiddel.

Plassering av akvakulturanlegg i nærleiken av hekke- og oppvekstområde for sjøfugl kan føre til at sjøfugl blir stengd ute frå viktige områder på grunn av støy og forstyrringar knytt til etablering og drift av anlegget og tilhøyrande båttrafikk. Dette kan forstyrre fuglane i særleg sårbare periodar, som under hekking og myting. Sjøfugl er den artsgrupper av fugl som har størst bestandsnedgang både nasjonalt og internasjonalt, og Miljødirektoratet har vurdert at området har stor verdi for eit større tal arter av sjøfugl.

Kommunal- og distriktsdepartementet vurderer at kunnskapen om sjøfugl, gyteområde for torsk, og tareskog- og skjelsandområda ved Breisundet er god, jf. naturmangfaldlova § 8. Det avgjerande spørsmålet i saka er kva påverknad eit akvakulturanlegg vil ha på trua sjøfuglartar og gyteområde for torsk.

Produksjon av matfisk i opne anlegg inneberer typisk utslepp av mellom anna organisk materiale, legemidlar og notimpregnering i tillegg til utslepp av smittestoff som virus, bakteriar og parasitter.  Dette kan påverke miljøtilstanden. Det følgjer av naturmangfaldlova § 12 at ein skal unngå eller avgrense skade på naturmangfold gjennom driftsmetoder, teknikk og lokalisering. Konkrete krav til etablering, drift og avvikling av akvakultur er særskilt regulert i forskrifter og løyve. Dette omfattar mellom anna ivaretaking av omsyn til miljø, fiskehelse og fiskevelferd gjennom regulering av mellom anna maksimal tillaten biomasse, kva artar som kan produserast, og grenser for forureining. Kostnadene ved å hindre eller avgrense skade på naturmiljø skal dekkast av tiltakshavar, jf. naturmangfaldlova § 11.

Om krava til konsekvensutredning og vurdering av alternativ Statsforvaltaren har i si oversending av saka til departementet peikt på at ein heilskapleg kystsoneplan som dekker eit større geografisk område vil gi betre grunnlag for vurdering av ein alternativ lokalisering. Etter konsekvensutgreiingsforskriften (KU-forskriften) § 14 første ledd bokstav c skal planprogrammet inneholde en beskrivelse av «relevante og realistiske alternativer og hvordan disse skal vurderes i konsekvensutredningen». I KU-forskriften § 19 andre ledd er det stilt følgende krav til innholdet i alternativvurderingene; som gjelder for både kommuneplanens arealdel og reguleringsplan: «Konsekvensutredningen skal også redegjøre for de alternativene til utforming, teknologi, lokalisering, omfang og målestokk som forslagsstilleren har vurdert, og en utredning av relevante og realistiske alternativer. Valget skal begrunnes mot de ulike alternativene, og sammenligninger av virkningene for miljø og samfunn av de ulike alternativene skal fremgå.»

Forslag om å legge tilrette for eit nytt område for akvakultur ved Breisundet kom som eit tilleggsvarsel i samband med oppstart av kommuneplanarbeidet. Forslaget er konsekvens­utgreidd i kommuneplanen, men det kjem ikkje fram korleis alternative lokaliseringar er vurdert i planen. Departementet har derfor bedt Bodø kommune om tilleggsopplysningar.

Bodø kommune skriv i svarbrevet den 20. april 2023 at det ikkje blei gjort nye vurderingar av alternativ lokalisering av akvakulturanlegget i Breisundet ved behandling av kommune­planen, sidan dette blei gjort i samband med søknad om søknad om løyve for akvakultur i 2017.

Advokatfirmaet Sands, som representerer Lofoten Sjøprodukter, viser til at det ved søknad om akvakulturløyve i mars 2017 blei gjort eit vidtrekkande søk etter moglege område for akvakultur i Bodø kommune og i nabokommunane Gildeskål og Steigen, og vurdert forhold som botnforhold, bølger, vind og straum. I samarbeid med Akvaplan-Niva blei planstatus, avstandskrav til andre akvakulturområde, naturmangfald, naturtypar og fiskeri vurdert nærare. Områda ved Bliksvær, Selvær, Steinavær og Karlsøyvær fall ut på grunn av nærheit til naturvernområde. Område VK-7 falt ut grunna Mattilsynet sine krav til avstand mellom godkjente akvakulturlokalitetar for laks.

Departementet viser til at verknadene av arealplanen må vere tilstrekkeleg opplyst til at planstyresmakta har eit godt grunnlag for å vurdere om det bør opnast for den planlagde verksemda, og kor verksemda i så fall bør lokaliserast av omsyn til miljø og samfunn. Sjølv om vurderingane av lokalisering av akvakulturområde burde ha vore tydelegare beskrive i samband med kommuneplanen, er det samla sett føretatt tilstrekkeleg vurdering av alternativlokalisering på dette plannivået. Det visast i den samanheng til vurderingane til Akvaplan-Niva i samband med vurderingar av lokalisering av akvakulturanlegget.

Departementet meiner generelt at nye område for akvakultur bør avklarast i ein heilskapleg plan for ein større del av sjøområde. Det gir betre moglegheit for vurdering av lokalisering i forhold til andre interesse og ivaretaking av omsynet til effektiv arealbruk, biosikkerheit og påverknad på miljøet slik som gyteområde for torsk og omsyn til sjøfugl. Også moglege avbøtande tiltak som krav til støy, ferdsel og overvaking bør vurderast i overordna plan.

Det går fram av konsekvensutgreiinga og statsforvaltaren si motsegn at forslag til akvakulturområde kan få negativ konsekvensar for sjøfugl. Statsforvaltaren og Fiskeridirektoratet viser også til at akvakulturverksemd kan medføre forureining i form av organisk nedfall og tildekking av viktige marine naturtypar som tareskog og skjelsand. Naturtypane er viktige økologiske funksjonsområde som oppvekstområde for mellom anna kysttorsk og område for næringssøk sjøfugl.

Det går fram av KU-forskriften § 29 tredje ledd at det kan stillast vilkår for å unngå, avgrense, setje i stand og om mogleg kompensere vesentlege verknader for miljø og samfunn. Det står vidare i fjerde ledd at det kan stillast vilkår om overvaking. Departementet meiner at det i denne saka er naudsynt å stille vilkår om overvaking av sjøfugl i samband med planvedtaket. Dette skal følgjast opp i samband med behandling av søknaden om løyve etter akvakulturlova, slik at kravet om overvaking kan rettast mot tiltakshavar.

Anlegg i sjø for produksjon av matfisk blir vurdert som reversible tiltak fordi anlegget kan flyttast og drifta kan avsluttast. Departement meiner at eit krav om tidsavgrensing på fem år ikkje er uforholdsmessig i eit sårbart naturområde der ein treng erfaring om korleis drifta påverkar miljøet rundt. Det er ikkje anledning til å stille vilkår om tidsavgrensing i vedtak av kommuneplanen, men det kan stillast vilkår om tidsavgrensing av løyve i behandlinga etter akvakulturlova. Tidsavgrensing av lokalitetsløyve har ofte opphav i vilkår i løyve etter matlova, dyrevelferdslova eller forureiningslova. Departementet legg til grunn at vurderinga av tidsavgrensing følgjast opp i den videre behandlinga av saka etter sektorlovane.

Vurderingar etter vassforskrifta § 12
Det går fram av Vann-nett at Breisundet er ein del av vassførekomsten «Helligvær ytterside Landegode» som har god økologisk tilstand og dårleg kjemisk tilstand. Vassførekomsten er i liten grad påverka av diffuse utslepp og punktutslepp frå akvakultur. Årsaka til den dårlege  kjemiske tilstanden er tungmetall i krabbe.

Det er ifølgje akvakulturregisteret to godkjende område for akvakultur ved Helligvær. I 2019 blei det gjeve løyve til eit landbasert anlegg for produksjon av rognkjeks, og i 2019 mellombels løyve til produksjon av laks, aure og regnbogeaure ved Helligvær Øst. Miljø­under­søkingar i 2022 ved Helligvær Øst tyder på liten påverknad på botnen nær anlegget.

Vassførekomsten og miljømåla kan påverkast negativt av utslepp frå akvakultur. Helligvær ligg i eit ope sjøområde, og straum i Breisundet tilseier at utslepp frå anlegget vil spreiast over eit større område. Departementet vurderer at eit nytt område for akvakultur ikkje vil medverke til at miljømåla for vassførekomsten som heilskap ikkje kan bli nådde, og at vassforskrifta § 12 derfor ikkje kjem til anvending i saka. Det kan bli lokal forureining, men dette er tilhøve som må behandlast i løyve etter forureininglova og gjennom overvaking av lokaliteten.

Gyteområde for torsk og andre fiskeriinteresser
Det går fram av Fiskeridirektoratet si kartløysing at det er registrert eit gyteområde for torsk i Breisundet. Varetaking av gyteområde er viktig for det marine naturmangfaldet. Dei nærliggande marine naturtypane skjelsand og tareskog er gode oppvekstområde for kysttorsken. Akvakultur i eit gyteområde for torsk kan medverke til at forvaltingsmålet for kysttorsken ikkje blir nådd. Det er vidare registrert fiske etter torsk, brosme, kveite og sei. Ifølgje Bodø Fiskarlag har Breisundet òg vore eit viktig område for låssetting av fisk under sildefiske, makrell og sei. Breisundet er ifølgje lokale fiskarar òg eit viktig oppvekstområde for kysttorsk, hummar og krabbe, i tillegg til at det har vore fiska mykje sild i sundet.

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til fråsegna frå Nærings- og fiskeridepartementet om at ei føresegn om at det ikkje er tillate å etablere akvakulturanlegg for torsk i området, vil sikre at gyteområdet ikkje går tapt. Departementet sluttar seg til denne vurderinga, og gjer derfor ei tilføying i føresegna til Bodø kommuneplan om at det ikkje er tillate å etablere akvakulturanlegg for torsk i gyteområde for torsk.

Konklusjon
Etter ei samla vurdering der omsynet til akvakulturnæringa sitt behov for tilstrekkeleg areal til akvakultur og Bodø kommune sitt ønske om å sikre næringsaktivitet ved Helligvær er veid mot omsyn til marint naturmangfald og sjøfugl, har departementet kome til at det nye området for akvakultur ved Breisundet kan godkjennast. Departementet viser til at det går fram av konsekvensutgreiinga at viktig naturmangfald ved Breisundet knytt til beite, hekke- og oppvekstområde for sjøfugl og marine naturtypar kan bli negativt påverka av akvakultur­verksemda. Departementet legg til grunn at avbøtande tiltak for å redusere mogleg negativ påverknad på sjøfugl og det marine miljøet blir følgt opp med vilkår, mellom anna om overvaking av sjøfugl og tidsavgrensa løyve, i samband med behandling av løyve etter akvakulturlova.

På bakgrunn av tilrådinga frå Nærings- og fiskeridepartementet vert det gjort ei tilføying i føresegna til kommuneplanen om at det ikkje er tillate å etablere akvakulturanlegg for torsk i gyteområde for torsk.

 

Vedtak

Med heimel i plan- og bygningslova § 11-16 godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet nytt område for akvakultur i Breisundet ved Helligvær i kommuneplanens arealdel for Bodø kommune.

Føresegna § 10.5 Akvakultur får følgande tilføying :

• Det er ikkje er tillate å etablere akvakulturanlegg for torsk i gyteområde for torsk, jf. plan- og bygningslova 11- 11 nr. 7.

For akvakulturområdet ved Breisundet skal vilkår om overvaking av sjøfugl og vurdering av tidsbegerensa løyve og andre avbøtande tiltak følgjast opp i samband med behandlinga av løyve etter akvakulturlova.

Vedtaket er endeleg og kan ikkje påklagast. Bodø kommune er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet.

Departementet legg til grunn at kommunen rettar opp plankart og føresegner i tråd med vedtaket. For kunngjering gjeld plan- og bygningslova § 11-15.

Med helsing
Erling Sande

kopi:
Bodø kommune
Fiskeridirektoratet
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Nordland fylkeskommune
Nærings- og fiskeridepartementet