Brønnøy kommune - innsigelse til detaljregulering for Toft næringsområde

Bakgrunn

Reguleringsplanen er sendt Kommunal- og moderniserings­departementet på grunn av en uløst innsigelse, jamfør brev datert 27. juli 2021 fra Statsforvalteren i Nordland. Brønnøy kommunestyre vedtok detaljregulering for Toft i møte den 12. mai 2021, mot innsigelse fra Statsforvalteren i Nordland. Departementet avgjør om innsigelsen skal tas til følge, jamfør plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd.

Hensikten med detaljregulering for Toft næringsområde er å legge til rette for nærings-bebyggelse og havn. Det går frem av bestemmelsene at formålet er sjøbaserte næringer og næringer som tilbyr støttefunksjoner for de sjøbaserte næringene, men det er ikke gitt nærmere bestemmelser om type næringsvirksomhet. Det går frem av planbeskrivelsen at det planlegges etablert et landbasert oppdrettsanlegg med tilhørende settefiskanlegg og slambehandlingsanlegg, eventuelt også slakteri og fôrfabrikk. I tillegg er det tenkt tilrettelagt for annen sjørettet næringsvirksomhet. Nærings- og kaiarealet utgjør til sammen 491 dekar. Det er videre satt av arealer til vegadkomst, vegetasjonsskjerm, turveg og naturformål, samt friluftsområde og havneområde i sjø. Til sammen utgjør planområdet 862 dekar. De planlagte tiltakene vil medføre utfylling i sjøen, planering og uttak av masser.

Planforslaget er i hovedsak i samsvar med kommuneplanens arealdel for 2019–2030, vedtatt 24. juni 2020, der det meste av planområdet er satt av til næringsformål. Den største forskjellen fra kommuneplanens arealdel, er at planområdet er utvidet noe østover i et område som i arealdelen er satt av til LNF-formål. Planområdet ligger i strandsonen, er lett tilgjengelig, lite berørt av tekniske inngrep og delvis preget av beitebruk. Landskapet er småkupert og karakteriseres av en langstrakt, grunn bukt sentralt i området, og med brattere skråninger mot sjøen på vestsiden av Toftøya og Linøya.

Statsforvalteren i Nordland fremmet 17. mars 2021 innsigelse til planforslaget på grunn av konflikt med naturmangfold og friluftsliv. Statsforvalteren peker på at planen berører naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional verdi, og at planen derfor er i strid med nasjonale mål for forvaltningen av naturmangfoldet i Norge og internasjonale forpliktelser på området. Statsforvalteren viser til rundskriv T-2/16 «nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av miljøforvaltningens innsigelsespraksis».

Statsforvalteren viser til at berggrunnen i området er svært kalkrik og danner grunnlag for sjeldne kalkbetingede naturtyper og kalkkrevende arter. Langs vestsiden av Toftøya og Linøya er det kartlagt to svært viktige forekomster av den truede naturtypen åpen kalkmark (registrert som sårbar i norsk rødliste for naturtyper), med mulige innslag av kystlynghei (registrert som truet). På østsiden av Sørvalen er det kartlagt en svært viktig forekomst av den truede naturtypen seminaturlig eng (sårbar). På vestsiden av Sørvalen er det kartlagt en beitepåvirket strandeng, med små partier med naturbeitemark i kombinasjon med åpen kalkmark og overgang til beiteskog. Strandeng er registrert som sårbar, og sterkt truet dersom den er blitt formet av ekstensiv hevd, som beite. Flere av lokalitetene er voksested for sjeldne og truede beitemarkssopper, og potensialet for å finne flere sjeldne og truede arter er vurdert som stort. Videre er Korngårdsosen–Sørvalen kartlagt som et lokalt viktig bløtbunnsområde. Området utgjør en viktig del av et større økosystem på Toft, blant annet som økologisk funksjonsområde for truede fuglearter, blant annet vipe og storspove.

Alle disse lokalitetene vil gå tapt dersom planen realiseres, med unntak av de nordre partiene med åpen kalkmark på Toftøya, som delvis er avsatt til naturformål og delvis ligger utenfor planområdet. Statsforvalteren viser til at de kalkbetingene naturtypene er under press, blant annet på grunn av opphør av beite, og at naturtypene er sjeldne og i betydelig tilbakegang nasjonalt. Den samlede belastningen vurderes derfor som forholdsvis stor, selv om det som en del av planarbeidet er registrert flere lignende lokaliteter i kommunen. Statsforvalteren mener planområdet skiller seg ut fra andre lokaliteter gjennom variasjonen og tettheten av naturtyper, samt forekomsten av rødlistearter.

Statsforvalteren peker på at begge sidene av Korngårdosen er registrert som viktige friluftslivsområder, hvor området i øst er svært viktig. Områdene kan karakteriseres som et nærturterreng, og er i øst tilrettelagt med tursti. Statsforvalteren fremhever at planforslaget i stor grad vil forringe friluftslivsverdiene. Dette mener statsforvalteren er i konflikt med nasjonale mål for friluftslivet.

Statsforvalteren skriver at det i utgangspunktet er lite heldig at den overordnede arealdisponeringen som er fastsatt i kommuneplanens arealdel, ikke kan realiseres. Når konsekvensutredningen for reguleringsplanen avdekker store naturmangfoldverdier, mener statsforvalteren at dette likevel må være premissgivende i vurderingen av om, eller på hvilke vilkår, planen kan vedtas.

Brønnøy kommune legger vekt på at Toft næringsområde vil gi arbeidsplasser, befolkningsvekst og matproduksjon, samt muligheter for utdanning for ungdom. Kommunen peker på at reguleringsplanen er i samsvar med kommuneplanens arealdel, og at tiltaket følger opp strategiene i kommuneplanens samfunnsdel og i næringsplanen. Det vises til mange års forberedelser for å tilrettelegge for et nytt sjørettet næringsområde etter at eksisterende næringsområde på Gårdsøya er ferdig utbygd. Selv om kommunen er enig i at området har stor verdi for naturmangfold, friluftsliv og landskap, vurderes samfunns-hensynene som svært tunge. Kommunen viser til vurderingene som ble gjort i forbindelse med arealdelen, der det ble konkludert med at området er godt egnet for landbasert oppdrett og sjørettet næringsvirksomhet, fordi det ligger i tidevannssonen, nært kystleia og med gode dybde- og strømforhold. Kommunen peker også på at gårdsdriften i området nå er opphørt, og at fravær av beite vil føre til gjengroing som vil påvirke naturverdiene negativt.

Kommunen mener at statsforvalteren for sent har meldt fra om at området kan ha naturmangfold av nasjonal og viktig regional interesse, og at dette ikke ble tydeliggjort ved planoppstart eller i dialog i planforum. Det er også vist til at områdets verdi for naturmangfold og friluftsliv ble påpekt ved høring av arealdelen i 2018, uten at det ble fremmet innsigelse.

Mekling er ikke gjennomført, ettersom hverken statsforvalteren eller kommunen fant dette formålstjenlig. Statsforvalteren uttrykte i forbindelse med innsigelsen at det er vanskelig å se for seg avbøtende tiltak eller endringer i planen som medfører et akseptabelt konfliktnivå for naturmangfoldet. Kommunen mente det ikke var aktuelt med endringer i planen, da næringsområdet utgjør et samlet utviklingskonsept for marine næringer.

Statsforvalteren i Nordland som samordningsmyndighet tilrår i oversendelsen til departementet 27. juli 2021 at innsigelsen tas til følge.

Møte og befaring ble gjennomført 8. september 2021 med representanter fra Brønnøy kommune, Statsforvalteren i Nordland, Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Miljødirektoratet, Fiskeridirektoratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I tillegg var forslagsstiller og flere berørte naboer til stede.

Klima- og miljødepartementets uttalelse

Klima- og miljødepartementet tilrår i uttalelse 30. september 2021 at innsigelsen fra Statsforvalteren i Nordland tas til følge. Etter departementets vurdering veier ikke den lokale og regionale nytten av tiltaket opp for de store negative konsekvensene for miljøverdier av nasjonal og vesentlig regional interesse. Departementet viser til at det i statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen går frem at det heller ikke i områder med mindre press på arealene bør tillates utbygging i områder som har spesiell verdi for friluftsliv og allmenn ferdsel, naturkvaliteter, naturmangfold, kulturmiljø og landskap. Klima- og miljødepartementet mener næringsanlegg av en slik størrelse bør utredes med flere alternative lokaliseringer.

Klima- og miljødepartementet peker på at planområdet har store naturverdier og skiller seg ut i regional sammenheng. Planforslaget vil føre til at fire lokaliteter av truede naturtyper vil gå tapt, enten helt eller i stor grad. Videre vil et bløtbunns- og funksjonsområde for fugl i stor grad gå tapt. Departementet regner det som sannsynlig at også de rødlistede sopp- og planteartene vil gå tapt. Departementet viser til at de aktuelle naturtypene er under press og i tilbakegang regionalt og nasjonalt, og at den samlede belastningen derfor er forholdsvis stor.

Nærings- og fiskeridepartementets uttalelse

Nærings- og fiskeridepartementet ber i uttalelse 16. september 2021 Kommunal- og moderniseringsdepartementet om å foreta en nøye gjennomgang av grunnlaget for statsforvalterens innsigelse. Videre ber departementet om at det legges tilstrekkelig vekt på akvakultur- og næringsinteresser i avveiningen mellom de ulike hensynene i saken. Departementet viser til at akvakultur er en nasjonal satsing, slik det blant annet går frem av Meld. St. 16 (2014-2015). Departementet peker på at regjeringen i nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging fra 2019 forventer at fylkeskommunene og kommunene setter av tilstrekkelig areal til ønsket vekst i oppdretts- og havbruksnæringen gjennom oppdaterte planer. Nærings- og fiskeridepartementet mener derfor at det, der det er mulig, må forsøkes å tilrettelegge for kommuner som ønsker å etablere eller øke akvakulturvirksomhet innenfor miljømessig bærekraftige rammer.

Nærings- og fiskeridepartementet påpeker ellers at søknader om tillatelse til akvakultur på land behandles etter akvakulturloven av akvakulturmyndighetene og andre aktuelle sektormyndigheter. Departementet viser til at det er en forutsetning for tildeling av tillatelser til akvakultur på land, at anlegget faktisk ligger på land og ikke i sjø, noe som vurderes konkret av akvakulturmyndighetene i det enkelte tilfelle. Departementet understreker at en eventuell godkjenning av planen ikke legger føringer for akvakulturmyndighetens vurderinger ved behandling av søknader om tillatelse til akvakultur, herunder om tillatelse kan gis etter lakestildelingsforskriften § 28 d.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal i samsvar med plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd avgjøre om statsforvalterens innsigelse til detaljregulering for Toft næringsområde skal tas til følge. Departementet skal i den forbindelse ta stilling til om natur- og friluftslivsverdiene i planområdet er så store at kommunens vedtak må settes til side, eller om samfunnsinteressene knyttet til næringsutvikling tilsier at planen kan godkjennes, eventuelt med endringer.

Statsforvalteren i Nordlands innsigelseskompetanse
Arbeidet med ny kommuneplans arealdel og detaljregulering for Toft har pågått parallelt. Da statsforvalteren uttalte seg til kommuneplanens arealdel 20. juni 2018, var arbeidet med detaljreguleringen ikke formelt igangsatt. Inngående kunnskap om de store verdiene som ble avdekket i konsekvensutredningen av naturmangfold, forelå derfor ikke på dette tidspunktet. Statsforvalteren fremmet dermed ikke innsigelse til næringsområdet i kommuneplan­prosessen, men anbefalte at næringsområdet burde begrenses til området vest for Korngårdsosen og Sørvalen av hensyn til fugl og friluftsliv.

Ved oppstart av reguleringsplanprosessen i mai 2019, uttalte statsforvalteren at planforslaget ville få negative virkninger for naturmangfold og friluftsliv. Statsforvalteren var tilfreds med planprogrammets forslag til utredninger, og understreket at tiltakets konsekvenser for naturmangfold er meget beslutningsrelevant kunnskap. Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan ikke se at statsforvalteren kunne vært mer konkret på et så tidlig tidspunkt i planprosessen.

Statlige og regionale organer skal delta aktivt i kommunale planprosesser, og så tidlig som mulig få fram nasjonale og vesentlige regionale interesser. Departementet mener det er synliggjort at statsforvalteren har deltatt i prosessen. En innsigelse kan likevel ikke fremmes før ved formell høring av planen. Departementet vil også understreke at ny kunnskap som kommer frem i reguleringsplanprosessen, kan være grunnlag for innsigelse selv om området er godkjent i overordnet plan. Kommunal- og moderniseringsdepartementet finner etter dette at statsforvalterens innsigelsesrett er i behold.

Næringsområdets samfunnsmessige betydning
Brønnøy kommune legger vekt på behovet for nye sjørettede næringsarealer for å skape arbeidsplasser og befolkningsvekst for en kommune i stagnasjon. Det anslås at anlegget i driftsfasen vil gi 200 årsverk, tilsvarende 325 sysselsatte, og at befolkningsøkningen kan bli nær det dobbelte av antallet sysselsatte. Lokale ringvirkninger kommer i tillegg, blant annet  som følge av innkjøp av tjenester fra lokale leverandører, samt synergier med Campus Blå Norsk Havbrukssenter AS på Toft. Det er videre vist til at utbyggingsfasen på 4–5 år kan gi til sammen 4 000 årsverk, hvorav ca. 400 er lokale, og at oppdrettsanlegget også vil gi grunnlag for etablering av andre sjørettede virksomheter i planområdet. Kommunen skriver i et internt notat 13. mai 2021 at prosjektet kan gi betydelig økte inntekter til kommunen, både i form av eiendomsskatt fra næringsbygg og lakseskatt, og en økning i frie inntekter og skatteinntekter på grunn av den anslåtte befolkningsveksten.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer at det er betydelig usikkerhet knyttet den samfunnsøkonomiske nytten av det foreslåtte næringsområdet på Toft. Selv om planene er å etablere et stort landbasert oppdrettsanlegg med tilhørende funksjoner, er det ikke avklart om det vil bli gitt konsesjon, slik det går frem av uttalelsen fra Nærings- og fiskeridepartementet. Dersom prosjektet ikke lar seg realisere, kan det komme ønsker om å etablere andre typer næring som ikke har de samme positive ringvirkningene, og som heller ikke har behov for å ligge i strandsonen.

Byggeforbudet i strandsonen
Det er ikke fastsatt byggegrense mot sjøen i kommuneplanens arealdel, men forutsatt at dette avklares i reguleringsplan. Planområdet er dermed omfattet av det generelle byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen i plan- og bygningsloven § 1-8. I statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen, ligger Brønnøy kommune i sone 3. Dette er sonen med minst press på arealene, noe som innebærer at kommunen kan åpne for tiltak i strandsonen gjennom plan når vesentlige interesser ikke blir skadelidende.

Det følger av retningslinjene at det ikke bør tillates utbygging i områder som har spesiell verdi for friluftsliv og allmenn ferdsel, naturkvaliteter, naturmangfold, kulturmiljø og landskap. Ved lokalisering av næringsområder bør det vektlegges om næringer og næringsvirksomhet som bidrar til økt lokal verdiskaping, trenger tilgang til sjøen. Alternative plasseringer bør vurderes og velges dersom det er mulig.

I denne saken vil store naturmangfoldverdier gå tapt og friluftslivsinteresser bli berørt. Samtidig er det i planforslaget vist til at virksomheten det planlegges for, er avhengig av tilgang til sjøen, både for å pumpe inn vann og for å etablere havn. Det er derfor ikke vurdert alternativ lokalisering utenfor strandsonen. Det går fram av sakspapirene at det forut for planarbeidet var vurdert tre ulike alternativer til lokalisering av et større, marint næringsområde i Brønnøy kommune. Bare Toft ble i denne prosessen vurdert som realistisk. Alternativ lokalisering er imidlertid ikke utredet som en del av kommuneplanens arealdel.

Naturmangfoldinteressene i planområdet
Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i §§ 8 til 12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som berører naturmangfold, og vurderingene og vektleggingen skal gå fram av vedtaket.

Naturmangfoldet i området er grundig kartlagt i løpet av planprosessen. Natur og samfunn har i sin konsekvensutredning av naturmangfold datert 17. oktober 2018, revidert 24. mai 2019, kartlagt truede naturtyper i store deler av planområdet. Innenfor disse områdene er det registrert flere truede sopparter. I tillegg er det kartlagt et lokalt viktig bløtbunns­område, som er økologisk funksjonsområde for truede fuglearter. Den samlede belastningen på naturtypene er vurdert som forholdsvis stor. Realisering av planforslaget vil føre til at det meste av lokalitetene med de truede naturtypene bygges ned, og sannsynligvis til at  forekomstene av de truede og sjeldne soppartene går tapt. Videre vil det meste av det store bløtbunnsområdet sentralt i planområdet bygges ned.

Utfylling og tiltak i vann
Vannforskriften § 4 angir at tilstanden i overflatevann skal beskyttes mot forringelse, forbedres og gjenopprettes med sikte på at vannforekomstene skal ha minst god økologisk og god kjemisk tilstand. Planforslaget innebærer utfylling i Korngårdsosen–Sørvalen, som er en del av vannforekomsten Skutstøa. Forekomsten er registrert med god økologisk tilstand, og forvaltningsmålet er god økologisk og god kjemisk tilstand. Den foreslåtte havna i området Linøya–Toftøya vil berøre vannforekomsten Toftsundet. Denne forekomsten har svært god økologisk tilstand, og forvaltningsmålet er svært god økologisk tilstand og god kjemisk tilstand.

Etter vannforskriften § 12, kan det på nærmere bestemte vilkår tillates ny aktivitet eller nye inngrep i en vannforekomst, selv om miljømålene ikke nås. Vilkårene er at alle praktisk gjennomførbare tiltak settes inn for å begrense negativ utvikling i vannforekomstens tilstand, at samfunnsnytten av de nye inngrepene eller aktivitetene skal være større enn tapet av miljøkvalitet, og at hensikten med de nye inngrepene eller aktivitetene på grunn av manglende teknisk gjennomførbarhet eller uforholdsmessig store kostnader, ikke med rimelighet kan oppnås med andre midler som miljømessig er vesentlig bedre.

Kommunen har ikke vurdert saken etter vannforskriften § 12. I brev 14. september 2021 pekes det på at vanngjennomstrømmingen mellom Skutstøen og Nordvalen utgjør et lite volum, og at kommunen ut fra dette har vurdert at vannkvaliteten ikke vil påvirkes av at denne opphører som følge av utfylling. Departementet er enig i at det er lite sannsynlig at dette inngrepet i vannforekomsten vil endre vannkvaliteten, og at det samme gjelder for bygging av kaier. Vannkvaliteten kan imidlertid også påvirkes negativt av avrenning i anleggsperioden og utlekking fra utfylte masser. Departementet mener dette er forhold som kan ivaretas gjennom avbøtende tiltak i anleggsfasen, og derfor best kan vurderes og sikres i forbindelse med senere søknader om tillatelser etter plan- og bygningsloven og sektorlover.

Konklusjon
Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener næringsinteressene i denne saken er så store at de må tillegges avgjørende vekt. Planen legger til rette for oppdrettsvirksomhet og andre sjøbaserte næringer som har et særskilt lokaliseringsbehov, og som vil gi et betydelig antall arbeidsplasser i regionen. Departementet understreker at forutsetningen for å godkjenne planen, er at området forbeholdes sjøbaserte næringer og at det etableres et oppdrettsanlegg med tilhørende støttefunksjoner som forutsatt. Departementet vedtar derfor et nytt punkt i planbestemmelsene om at område BN1 skal benyttes til oppdrettsanlegg og tilhørende funksjoner. Det vedtas også en ny rekkefølgebestemmelse om at igangsettingstillatelse ikke kan gis før det foreligger tillatelse til akvakultur etter akvakulturloven. Dette skal sikre at planområdet ikke kan tas i bruk til næringsvirksomhet som ikke er avhengig av en lokalisering nær sjøen, og som isteden bør plasseres i et mindre konfliktfylt område. Dersom oppdrettsanlegget godkjennes, kan støttefunksjoner og andre sjøbaserte næringer etableres innenfor BN2 og BN3 som forutsatt i planforslaget.

Departementet understreker at avgjørelsen ikke legger føringer for akvakulturmyndighetenes vurderinger ved behandling av søknader om tillatelse til akvakultur. Departementet forutsetter videre at det foretas en selvstendig vurdering av om vannforskriften § 12 kommer til anvendelse og om vilkårene i bestemmelsen er oppfylt ved behandling av nødvendige tillatelser etter plan- og bygningsloven og sektorlover.

Vedtak

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner Brønnøy kommunestyres vedtak av detaljregulering for Toft næringsområde den 12. mai 2021, med følgende endring i planbestemmelsene:

Ny bokstav i) til § 4 skal lyde: «Område BN1 skal benyttes til oppdrettsanlegg og tilhørende funksjoner».

Nytt første strekpunkt til § §11.1 skal lyde: [Før igangsettingstillatelse kan gis] «- Skal det være gitt tillatelse til akvakultur etter akvakulturloven».

Departementet ber om at Brønnøy kommune endrer planbestemmelsene i tråd med dette vedtaket, og at planen kunngjøres på vanlig måte.
 

Med hilsen

Nikolai Astrup

 

Kopi:
Brønnøy kommune
Fiskeridirektoratet
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Nordland fylkeskommune
Nærings- og fiskeridepartementet