Et forsvar i takt med tiden

Vi står på terskelen til en ny planperiode for Forsvaret. Det skal foretas valg som vil få store konsekvenser for vår forsvarsevne, for forholdet til våre allierte, for lokalsamfunn og for enkeltmennesker. Tidligere forsøk på å omstille Forsvaret er blitt gjennomført med begrenset hell. Vi har ikke klart å skape et fleksibelt og troverdig forsvar, avstemt mot de oppgavene det skal løse. Denne gangen legger regjeringen fram for Stortinget en langtidsplan for Forsvaret i form av en proposisjon, i stedet for en melding. Stortinget blir bedt om å fatte konkrete vedtak om en omfattende og umiddelbar omlegging av Forsvarets struktur og organisasjon. Dette gjør vi for å skape større forutsigbarhet og bedre styring med Forsvarets budsjettmidler, noe som i sin tur vil gi synlige resultater for forsvarssektoren.

Det siste tiåret har vært preget av dramatiske omveltninger som har endret den politiske situasjonen i Europa. I dag er det ingen direkte militære trusler rettet mot Norge. Samtidig har en rekke alvorlige konflikter utspilt seg i vår verdensdel. Jeg tenker spesielt på Balkan. Slike konflikter kan få ringvirkninger med betydelige konsekvenser også for land som Norge. Vi har dessuten ingen garanti for at dagens stabile situasjon skal vedvare på lang sikt. Et sentralt mål er derfor å sikre Forsvaret langsiktig handlefrihet.

Den norske forsvarsstrukturen består av relativt store, statiske styrker med lang reaksjonstid. Deres oppgave har vært å forsvare landet mot et eventuelt massivt angrep mot norsk territorium. Problemet er at et slikt forsvar ikke vil kunne håndtere de utfordringer vi må være beredt til å møte i framtiden. Omfattende endringer er nødvendige for at vi skal ha et troverdig forsvar. Omleggingen skal gi en reell forbedring, og ikke bare føre med seg reduksjoner i omfang. Mobile og fleksible styrker med høy kvalitet og høy reaksjonsevne er, ved siden av vårt NATO-medlemskap, den beste forsikring vi kan ha mot den sammensatte og til dels tvetydige trussel som preger Europa i dag. Vi vil imidlertid aldri kunne håndtere alle utfordringer helt alene. Fortsatt er vi avhengige av alliertes støtte. NATO vil også i framtiden være den viktigste garantist for norsk sikkerhet, men da må også Norge være solidarisk ved å bidra til alliansens fellesforsvar.

Målet for NATO er å utvikle en enhetlig styrkestruktur basert på de enkelte medlemslandenes forsvarsstrukturer. En av de store utfordringene i omleggingen av det norske forsvaret blir å møte de kvalitetskravene som stilles i NATO. Selv om det kollektive forsvar av medlemslandene fortsatt vil være alliansens hovedoppgave, er fokus nå også rettet mot å håndtere regionale konflikter med potensiell fare for spredning. Det er en sentral oppgave å møte konflikter i NATOs nærområde før de eventuelt utvikler seg til å true ett eller flere av medlemslandene.

Selv om vi i de senere år har brukt mye penger på Forsvaret, er det i stadig mindre grad blitt i stand til å løse sine oppgaver. En for stor andel av ressursene har gått med til å holde liv i en uforholdsmessig stor fredsorganisasjon, noe som har gitt seg negative utslag når det gjelder forsvarsevnen.

Forsvaret må effektiviseres slik at det også i årene framover kan være et hensiktsmessig sikkerhetspolitisk instrument for Norge. Bare slik vil Forsvaret kunne bevare sin troverdighet i befolkningen, møte trusler mot norsk suverenitet, og bidra til internasjonal fred og stabilitet.

Bjørn Tore Godal

Forsvarsminister

Hvorfor omlegging?

Bakgrunnen for regjeringens anbefalinger er at Forsvaret er i en dyp strukturell krise.

To særegne forhold eller ubalanser kan forklare dette.

Den første ubalansen ligger i forholdet mellom kostnader og bevilgninger. Forsvaret er i en årrekke blitt tilført mindre ressurser enn det som er nødvendig for at det skal kunne drives og fornyes på en ansvarlig måte. Resultatet av dette er blant annet at mange nødvendige materiellinvesteringer er blitt skjøvet ut i tid, at det tæres på beredskapslagre, at vedlikehold av eiendom, bygg og anlegg forsømmes, at omfanget av og innholdet i verneplikten blir stadig mer utvannet og at trenings- og øvingsnivået for Forsvarets styrker er alt for lavt.

Den andre ubalansen ligger i forholdet mellom organiseringen av Forsvaret og Forsvarets oppgaver. Forsvaret er ikke hensiktsmessig organisert i forhold til de oppgavene det er forutsatt å skulle løse, verken de nasjonale eller de internasjonale. Selv om Forsvaret av i dag ble tilført mer ressurser, ville det likevel ikke være i stand til å løse sine oppgaver på en hensiktsmessig måte.

For å skape et troverdig forsvar som kan løse dagens og framtidens oppgaver, anbefaler regjeringen at Forsvarets organisasjon og struktur gjennomgår omfattende kutt. Blant annet anbefales et nedtrekk i bemanning på 5 000 årsverk. Formålet med dette er å redusere de årlige driftskostnadene med omlag to milliarder kroner sammenlignet med et alternativ uten omlegging. I tillegg anbefales en grunnleggende endring av Forsvarets utforming, i samsvar med de mål Norge har sluttet seg til i NATO. Reduksjonene i Forsvarets omfang er hovedsaklig økonomisk betinget, endringene i utformingen er hovedsaklig sikkerhetspolitisk og teknologisk betinget.

Den sikkerhetspolitiske utviklingen har ført til at kravene til Forsvaret er kvalitativt forandret. Under Den kalde krigen var Forsvaret organisert for å håndtere en situasjon der trusselen var kjent og omfattende. Da var det behov for et stort mobiliseringsforsvar, hovedsakelig lokalisert til Nord-Norge, der et eventuelt angrep var antatt å ville komme.

Norges sikkerhetspolitiske situasjon er i dag overveiende positiv. Forholdene i våre nærområder er politisk og militært sett stabile. Europa er fortsatt inne i en grunnleggende endringsprosess etter at tidligere skillelinjer er brutt ned og nye samarbeidsmønstre er etablert. Russland er inne i en samlet sett positiv utvikling, og landet utgjør i dag ingen militær trussel mot Norge. Regjeringen mener at det er svært lite sannsynlig at et omfattende angrep mot norsk territorium vil bli gjennomført i overskuelig framtid. Evnen til å møte et slikt angrep bør derfor ikke lenger være den dominerende faktor for utformingen av Forsvarets organisasjon og struktur. Forsvaret skal likevel kunne håndtere mindre angrep mot norske interesser eller ansvarsområder. Sammen med våre allierte skal vi dessuten kunne møte større angrep mot Norge. Forsvaret skal også relativt raskt kunne bygge opp et større militært apparat, dersom dette skulle bli påkrevet på lengre sikt.

Selv om den sikkerhetspolitiske situasjonen er overveiende positiv, er Europa likevel preget av et nytt risikobilde som er mye mer sammensatt enn under Den kalde krigen. I første rekke har de mange motsetninger mellom ulike folkegrupper på Balkan kommet til overflaten. Disse og andre konflikter skaper spredningsfare og andre negative effekter i et videre område, og kan få direkte betydning også for land som Norge. Moderne samfunn er sårbare og sentrale samfunnsfunksjoner, for eksempel kommunikasjonssystemer, kan rammes med enkle midler. Videre er Norge en strategisk viktig leverandør av energi. Dette gjør at vårt område er utsatt. Et viktig trekk ved vår tid er dessuten at langtrekkende våpensystemer og moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi gjør geografiske avstander mindre vesentlige når man vurderer risikoer. Det er av disse grunner heller økende enn redusert fare for at Norge på kort varsel vil kunne bli trukket inn i ulike typer kriser

Beliggenheten og de store geografiske områdene og rike naturressursene landet rår over, gjør dessuten at Norge har stor strategisk betydning. Behovet for militær tilstedeværelse, etterretning, overvåkning og suverenitetshevdelse vil derfor fortsatt stille store krav til Forsvaret. Begrensede interessemotsetninger i nordområdene, særlig vis-à-vis Russland, eksisterer. Forsvaret må kunne møte alle disse typer utfordringer.

Norge er på denne bakgrunn fortsatt sterkt avhengig av et forpliktende internasjonalt sikkerhetspolitisk samarbeid. NATO er den viktigste garantisten for norsk suverenitet og en absolutt forutsetning for en effektiv norsk sikkerhetspolitikk. Samtidig er Norge som NATO-medlem medansvarlig for NATOs arbeid for fred, demokrati, rettsstatsprinsipper og menneskerettigheter i det euro-atlantiske området. Dette innebærer forpliktelser så vel som rettigheter. Det norske forsvaret må kunne operere effektivt sammen med våre NATO-allierte, nasjonalt og internasjonalt, og også på andre måter moderniseres i samsvar med alliansens nye rolle. Vi må samtidig være organisert for å bidra til å håndtere internasjonale kriser og fredsoperasjoner, møte begrensede angrep og bidra til å bekjempe internasjonal terrorisme.

Disse utviklingstrekkene peker alle i samme retning med hensyn til hvordan Forsvaret bør organiseres: Både for selv å håndtere mulige kriser i våre nærområder, sammen med våre allierte møte eventuelle større trusler mot Norge, oppfylle våre allianseforpliktelser for øvrig og bidra i videre forstand til internasjonal fred og stabilitet, trenger Forsvaret fleksible, mobile, raskt tilgjengelige og moderne militære enheter. Disse må kunne operere i fellesskap sammen med våre allierte for å løse sine oppgaver.

Forsvarskonseptet

Gjeldende forsvarskonsept ble etablert i forbindelse med forrige langtidsmelding for Forsvaret, Stortingsmelding nr 22 (1997-98). Pilarene i konseptet – et nasjonalt balansert forsvar, totalforsvaret, alliert samvirke og internasjonalt militært samarbeid, samt verneplikt – innebar imidlertid bare et stykke på vei et brudd med Den kalde krigens tilnærming. Regjeringen anbefaler derfor ytterligere endringer i forsvarskonseptet.

Regjeringen går inn for at det etableres et moderne og fleksibelt forsvar. Forsvarets enheter skal organiseres for å kunne løse flere typer oppgaver, alene eller i samarbeid med allierte, på kort varsel og over store avstander. Dette vil gjøre Forsvaret bedre tilpasset både samarbeidet i NATO og et uoversiktlig risikobilde.

Alliert og internasjonalt forsvarssamarbeid er en forutsetning for at Forsvaret skal kunne løse flere sentrale nasjonale oppgaver. Samtidig forventer våre allierte at Norge i større grad kan bidra til forsvaret av hele NATO-området. Forsvaret skal også kunne bidra til annen internasjonal innsats i regi av FN, NATO eller EU. Forsvaret må av disse årsaker organiseres med sikte på utvidet internasjonalt samarbeid.

Verneplikten skal beholdes som en viktig pilar i forsvarskonseptet. Verneplikten er vesentlig for kontakten mellom Forsvaret og befolkningen, og for å sikre Forsvaret tilgang til egnet personell. Det anbefales imidlertid grunnleggende endringer i måten verneplikten praktiseres på. Både antallet som innkalles i hvert årskull og den samlede tjeneste for dem som blir innkalt, anbefales redusert.

Beredskapslovgivningen – som totalforsvaret er basert på – trår bare i kraft ved krig eller fare for krig. Det nye risikobildet innebærer imidlertid at det vil kunne bli utstrakt behov for sivil-militært samarbeid også i situasjoner på lavere konfliktnivå. Forsvaret må i samarbeid med det sivile samfunn kunne håndtere slike situasjoner. Sivil-militært samarbeid etableres derfor som en videreføring av totalforsvaret i et bredere perspektiv. I tillegg må totalforsvaret moderniseres for å tilpasses endringer i det sivile samfunn.

Styrkestrukturen

Regjeringen går inn for å beholde viktige enheter innenfor hver forsvarsgren. Dette for å gi Forsvaret både den nødvendige fleksibilitet til å kunne håndtere sine oppgaver og den nødvendige kompetanse til å kunne tilpasses eventuelle nye oppgaver i framtiden. Dette er i samsvar med anbefalingene fra både Forsvarspolitisk utvalg, NOU 2000: 20 Et Nytt Forsvar, og forsvarssjefen, Forsvarsstudien 2000.

Dette gir følgende styrkestruktur i 2005:

Hæren skal bestå av en mobil divisjon med to brigader og divisjonstropper – inklusive blant annet divisjonsartilleri, sambands-, oppklarings- og jegeravdelinger – i Indre Troms, samt Hærens bidrag til Forsvarets innsatsstyrke, som vil være organisert innenfor en brigaderamme. I tillegg kommer flere mindre enheter, deriblant Hans Majestet Kongens Garde og grensevaktkompaniet i Sør-Varanger.

Heimevernet får en styrke på 60 000 soldater og tilpasses nye oppgaver. Det at Heimevernet er tilstede i hele landet er i denne sammenheng en styrke.

Sjøforsvaret skal bestå av fem fregatter av Fridtjof Nansen-klassen med helikoptre, seks undervannsbåter av Ula-klassen, åtte mineryddere, et logistikk-fartøy, sjøminer, en kystjegerkommando, en minedykkerkommando og diverse støtteavdelinger. Den første av fregattene vil være på plass i 2005. I tillegg vil Kystvakten få et isforsterket kystvaktfartøy og nye helikoptre.

Luftforsvaret skal bestå av 48 kampfly, organisert i tre skvadroner samt et antall ekstra fly, tre fly for elektronisk krigføring og kalibrering, seks maritime patruljefly, seks transportfly, 18 transporthelikoptre, to basesett som gjør det mulig å bruke ikke-militære flyplasser til militære formål på kort varsel, tre luftverngrupper, samt redningshelikoptertjenesten.

Forsvarets spesialstyrker skal utvikles videre. Forsvaret vil dessuten sikres bedret tilgang til strategisk sjøtransport. Det vil også bli arbeidet aktivt for å få etablert et utvidet og forpliktende flernasjonalt samarbeid om anskaffelse og drift av militære kapasiteter og støttefunksjoner. For små land er dette vanskelig å besørge på egen hånd i dag. Norske og samarbeidende lands behov, samt NATOs Defence Capabilities Initiative, som konkretiserer de militære krav NATOs nye strategiske konsept stiller medlemslandene overfor, vil være retningsgivende i dette arbeidet.

Felles for de fleste enhetene er at de vil bli mer operative enn i dag, fordi de vil få tildelt betydelig større ressurser til trening, øving og beredskap. De mest prioriterte enhetene fra alle forsvarsgrener vil sammen inngå i Forsvarets innsatsstyrke (FIST), jamfør Stortingsmelding nr 38 (1998-99). Denne vil gi Forsvaret en fleksibel og allsidig evne til så vel nasjonal som internasjonal krisehåndtering.

Den anbefalte styrkestrukturen vil ha begrensninger, særlig med hensyn til utholdenhet i større konflikter og evnen til å håndtere flere kriser som krever samme type militære kapasiteter, samtidig. Samlet sett vil imidlertid strukturens begrensninger bli mindre alvorlige enn i dag, og de vil bli langt mindre alvorlige enn de vil være i 2005 dersom de foreslåtte omleggingstiltak ikke gjennomføres.

Ledelses-, kommando- og støtteapparatet

For å kunne drifte og videreutvikle styrkestrukturen på en økonomisk ansvarlig måte må hele Forsvarets struktur og organisasjon slankes og effektiviseres. Et av hovedproblemene med forsøkene på å omstille Forsvaret på 1990-tallet, var at de meget beskjedne endringene i ledelses-, kommando- og støtteapparatet ikke stod i forhold til de store reduksjonene i styrkestrukturen. Dette er det trukket lærdom av, og det vil derfor bli kuttet relativt sett mer i disse leddene enn i styrkestrukturen.

Ledelsen av Forsvaret på strategisk nivå – Forsvarsdepartementet (FD) og Forsvarets overkommando (FO) – er i dag for topptung og ikke i tilstrekkelig grad rettet inn mot strategisk virksomhet som langtidsplanlegging, krisehåndtering og internasjonalt samarbeid. Derfor anbefaler regjeringen å samle den strategiske ledelsen av Forsvaret. Forsvarssjefen og de strategiske funksjoner som i dag ligger i FO, integreres i Forsvarsdepartementet, samtidig som forsvarssjefen forblir en synlig etatssjef for Forsvarets militære organisasjon (FMO). Forsvarets overkommando legges ned. De funksjonene i FO som ikke blir overflødige og ikke overføres til det integrerte FD, flyttes til andre deler av Forsvarets organisasjon. Dette vil gi en samlet reduksjon i dagens FD og FO på minst 40 prosent, og samtidig forbedre evnen til strategisk planlegging, krisehåndtering og internasjonalt samarbeid, særlig i NATO.

Forsvarets kommandostruktur framstår i dag som betydelig overdimensjonert, både i forhold til størrelsen på dagens og ikke minst framtidas styrkestruktur og som en følge av teknologiske nyvinninger som gjør kommando, kommunikasjon og kontroll enklere. Derfor anbefaler regjeringen en omfattende slanking og effektivisering av kommandostrukturen. Dagens to forsvarskommandoer, tre sjøforsvarsdistrikter, fire distriktskommandoer, 14 territorielle regimenter og 18 heimevernsdistrikter foreslås nedlagt. Til erstatning foreslås det å etablere ett fellesoperativt hovedkvarter i Stavanger med to landsdelskommandoer i henholdsvis Bodø og Trondheim. Kommandoplassen i Bodø blir en regional kommando for krisehåndtering i nordområdene, og skal også kunne tjene som alternativ framskutt kommandoplass for øverstkommanderende. I tillegg foreslås åtte forsvarsdistrikter og 14 heimevernsdistriktsstaber. Dette vil gi en total innsparing på 650 årsverk, eller omkring 40 prosent. Antallet hovedkvarter og staber vil med dette bli redusert fra dagens 41 til 17.

Støttevirksomheten i Forsvaret har ansvaret for å skaffe kommandoapparatet og særlig styrkestrukturen det den trenger av forsyninger, materiell og lignende for å kunne fungere etter hensikten. Arbeidet med å modernisere og effektivisere denne virksomheten er allerede godt i gang gjennom etableringen av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO). Dette arbeidet vil videreføres i omleggingsperioden. De samme virkemidlene som benyttes for å redusere utgiftene i Forsvaret for øvrig, vil dessuten bli benyttet fullt ut for å redusere utgiftene knyttet til støttevirksomheten.

Forsvarets lokalisering

Regjeringen legger stor vekt på at Forsvaret skal være til stede over hele landet. En nødvendig samling av Forsvarets virksomhet betyr ikke at alt skal legges til sentrale strøk, eller bare til én region. Det legges opp til militær virksomhet i alle landsdeler, men med en særlig kraftsamling i Nord-Norge, Trøndelag, Bergensområdet og det indre Østlandet. Særlig vekt har vært lagt på at Forsvaret skal være tungt representert i Nord-Norge.

Selv om regjeringen gjennom sine anbefalinger søker å begrense og fordele konsekvensene av reduksjonene i Forsvarets organisasjon og struktur mest mulig, vil enkelte lokalsamfunn bli hardt rammet. For å hjelpe de lokalsamfunn som rammes hardest, vil regjeringen gi disse støtte til omstilling. Kommunal- og regionaldepartementet vil på vegne av regjeringen ha ansvaret for disse omstillingsprogrammene. Inntil 250 millioner kroner vil bli satt av til dette formål i perioden 2002-2006.

Forutsetninger for det nye Forsvaret

Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005 vil være meget krevende. Derfor må Forsvaret gis forutsigbare og stabile rammer, særlig økonomiske, og tilføres flere nye virkemidler for å sikre at omleggingen kan gjennomføres som planlagt.

Regjeringen anbefaler at det avsettes totalt 112 milliarder kroner til Forsvarets virksomhet i omleggingsperioden, det vil si omlag 28 milliarder kroner årlig. Det tas sikte på at 24 av disse 112 milliardene skal anvendes til materiellinvesteringer. Hovedfokus i perioden vil imidlertid ligge på å få til en vellykket omlegging. Dette vil kreve betydelige ressurser. Omkring 10 milliarder kroner er satt av til å dekke omleggingskostnadene, fordelt på tre milliarder kroner til avgangsstimulerende tiltak og seks milliarder kroner til investeringer i eiendommer, bygg og anlegg. En milliard kroner er satt av til andre omstillingskostnader.

Forsvaret skal gis handlefrihet til å gjennomføre nødvendige tiltak, særlig på personell- og infrastruktursiden. Avgangsstimulerende tiltak er siden sommeren 2000 blitt benyttet for å få folk til å slutte frivillig, med gode resultater. Samtidig skal det satses på personell som velger å bli i Forsvaret. Endringene i vernepliktsordningen gjør det enklere å kontrollere utgiftene. Befalsordningen og avtaleverket for øvrig vil bli gjennomgått i lys av omleggingen. Forsvaret vil dessuten bli gitt brede fullmakter til å utrangere og innfase eiendommer, bygg og anlegg samt materiell.

Omleggingen skal være avgrenset i tid, gjennomføres med kraft og målbevissthet og i hovedsak være avsluttet innen utgangen av 2005. En grunnleggende forutsetning for at omleggingen skal lykkes, vil være at de organisasjons- og strukturendringer som anbefales i denne proposisjonen, gjennomføres raskest mulig.

En vellykket omlegging er en nødvendig forutsetning for en positiv utvikling av Forsvaret på lang sikt. Dette fordi den vil føre til betydelig reduserte utgifter knyttet til driften av Forsvaret, slik at større ressurser brukes på å drifte og fornye styrkestrukturen og utvikle den operative evnen.

Omleggingen er imidlertid ikke en tilstrekkelig forutsetning for en positiv utvikling fordi enkelte av de mekanismene som har satt Forsvaret i dagens situasjon vil kunne fortsette å virke også i framtiden. Kostnadsveksten i Forsvaret er for eksempel påviselig sterkere enn for gjennomsnittet av samfunnet. Samtidig er det uakseptabelt om Forsvaret etter omleggingen igjen skulle havne i et uføre preget av manglende samsvar mellom kostnader og bevilgninger.

For at Forsvarets utvikling over tid skal kunne styres i en positiv retning er både en vellykket omlegging og stabil kjøpekraft også på sikt grunnleggende forutsetninger. Forsvarets driftsutgifter må dessuten holdes under kontroll. Blant annet må arbeidet med å rasjonalisere fredsorganisasjonen videreføres. I tillegg må omkostningene knyttet til anskaffelse og vedlikehold av materiell holdes lavest mulig, også gjennom flernasjonalt samarbeid.

Ut i fra disse forutsetningene vil Forsvarets styrkestruktur kunne tilpasses og fornyes slik at Forsvaret vil kunne løse tildelte oppgaver – nasjonale og internasjonale – på kort og mellomlang sikt, og om nødvendig omstilles for å møte en radikalt endret situasjon på lengre sikt. Samlet vil dette sikre et bærekraftig forsvar som vil kunne møte utfordringer mot norsk sikkerhet og ivareta Norges internasjonale forpliktelser, i tillegg til å bli en meningsfull og utfordrende arbeidsplass