Detaljreguleringsplan for Losby Gods

Klima- og miljødepartementet stadfester detaljreguleringsplan for Losby Gods. Departementet legger vekt på at tiltaket er en utvidelse av et eksisterende overnattings- og serveringssted som er åpent for allmennheten og med et tilbud til forbipasserende markabrukere i dag, som vil bli bedret i forbindelse med utvidelsen. Departementet legger videre vekt på at Losby Gods ligger i Markas randsone, at utvidelsen ikke vil ha negative virkninger for hensynene markaloven skal ivareta, og at fortsatt vedlikehold, drift og bruk av stedet er positivt for opplevelsen av det kulturhistoriske miljøet i området. Videre legger departementet vekt på tidligere praksis når det gjelder serverings- og overnattingssteder i Marka, og at saken ikke har presedensvirkning for utvidelse av andre typer næringsvirksomhet i Marka.

1. Bakgrunn

Statsforvalteren (da fylkesmannen) i Oslo og Viken oversendte 5. november 2020 Lørenskog kommunes detaljreguleringsplan for Losby Gods til Klima- og miljødepartementet (KLD) for stadfesting etter markaloven. Losby Gods ligger i sin helhet innenfor markagrensen, og reguleringsplanen må derfor stadfestes av KLD for å få rettsvirkning etter plan- og bygningsloven. Fylkesmannen anbefalte i oversendelsesbrevet til KLD at planen ble stadfestet.

Losby Gods er et hotell- og konferansesenter i Lørenskog kommune. Dagens hovedbygning er fra ca. 1850, og senere påbygd. Det har vært drevet hotell- og konferansevirksomhet ved Losby Gods siden 1999. Bygningsmassen utgjør i dag 9 400 m², og består av 70 soverom, 12 møterom, 4 restaurantstuer, vinkjeller og selskapslokaler. 

I 2012 anmodet Lørenskog kommune om tillatelse til igangsetting av arbeid med utarbeiding av reguleringsplan for Losbydalen, jf. markaloven § 6 første ledd. Etter denne bestemmelsen krever igangsetting av arbeid med kommune- eller reguleringsplan innenfor markagrensen tillatelse fra departementet. I anmodningen ble det blant annet gitt uttrykk for at kommunen ønsket å legge til rette for en utvidelse av Losby Gods med en ny fløy på ca. 1 000 m², noe som ville øke hotellkapasiteten med 50 rom. KLD ga tillatelse til igangsetting av planarbeidet 20. september 2012. Departementet uttalte at utgangspunktet er at eksisterende næringsvirksomhet i Marka som hovedregel ikke kan utvides, men at det er mulig å åpne for utvidelser i enkelte tilfeller, ut fra en konkret vurdering der hensynet til lovens formål vil være avgjørende. Etter en nærmere gjennomgang av saken konkludert departementet med at det ville åpne for at en utvidelse av hotellet kunne utredes i forbindelse med reguleringsplanarbeidet. Departementet uttalte i tillatelsen at "(t)illatelse til igangsetting av planarbeid innebærer ikke at det gis forhåndstilsagn om at kommunens fremtidige planvedtak vil bli stadfestet av departementet".

Den 16. september 2020 vedtok Lørenskog kommune detaljreguleringsplan for Losby Gods. I planen åpnes det for en utvidelse i form av ny hotellfløy, utvidelse av restaurant- og konferansedelen, etablering av et svømmeanlegg samt 150 m2 museum i tilknytning til resepsjonsområdet for å samle historiske bilder, gjenstander mv. Antall hotellrom øker fra 70 til 138. Utvidelsen er på totalt 3 701 m² bruksareal. På bakgrunn av saksfremlegget ser det ut til at kommunestyret forutsatte at planen er forenlig med markaloven.

Klima- og miljødepartementet foretok en foreløpig vurdering av om detaljreguleringen kunne stadfestes etter markaloven og fant dette tvilsomt. I brev 13. april 2021 til Lørenskog kommune redegjorde departementet for sine vurderinger og ba om Lørenskog kommunes syn på spørsmålet.

I brev 11. juni 2021 ba Lørenskog kommune om at reguleringsplanen stadfestes. I tillegg til sin egen vurdering av saken i brevet, la kommunen ved et notat datert 28. mai 2021 fra planens forslagsstiller (Losby Gods Eiendom AS) ved advokatfirmaet Selmer AS. I notatet konkluderes det med at departementet har rettslig grunnlag for å stadfeste reguleringsplanen. I nytt brev 18. juni 2021 ber kommunen om at vurderingen og begrunnelsen for stadfestelse i en tidligere sak departementet har behandlet – sak om stadfesting av reguleringsplan for Skytterkollen i Bærum kommune – tas med i vurderingen av spørsmålet om stadfestelse av reguleringsplan for Losby Gods.

Etter initiativ fra Losby Gods ble det 16. september 2021 arrangert en befaring på Losby Gods der blant annet Klima- og miljødepartementet og Lørenskog kommune deltok.

I e-post 8. november 2021 til departementets politiske ledelse uttaler ordføreren i Lørenskog kommune at saken er viktig for kommunen, og hun uttrykker bekymring for at man ikke tar hensyn til kulturminneverdien av Losby Gods.

I brev 23. november 2021 til kommunen viste departementet til en fersk uttalelse fra Sivilombudet (15. november 2021), og ba om eventuelle supplerende merknader. Uttalelsen fra ombudet gjelder en annen plansak i Marka – Brenna i Sørkedalen i Oslo kommune – men inneholder generelle synspunkt om rammene for planlegging for tiltak innenfor markagrensen. På bakgrunn av regjeringsskiftet høsten 2021 inviterte departementet samtidig kommunen og Losby Gods til møte med ny politisk ledelse om saken. Møte ble avholdt digitalt 7. desember 2021. Departementet mottok supplerende merknader fra kommunen samt fra forslagsstillers advokat dagen før (6. desember).

I etterkant av møtet 7. desember redegjorde departementet i en e-post for de punktene departementet fant utfordrende i saken. Departementet uttalte bl.a. at det savnet konkrete holdepunkt i forarbeidene for at det var lovgivers intensjon at en utvidelse som planlagt på Losby, skulle være tillatt. Lørenskog kommune kommenterte punktene i notat fra kommuneadvokaten vedlagt e-post 13. desember 2021. Samme dag mottok departementet kommentarer fra forslagsstillers advokat, sammen med utfyllende informasjon fra forslagsstiller om den planlagte utvidelsen av Losby Gods.

2. Merknader fra Lørenskog kommune

Kommunen opplyser at den har basert arbeidet med reguleringsplanen på forutsetningene gitt i tillatelsen til oppstart av planarbeid 20. september 2012. Kommunen skriver:
"I tillatelsen uttrykte departementet klart at en utvidelse av Losby Gods kunne utredes i forbindelse med planarbeidet, under forutsetning om at tiltaket tok hensyn til det omkringliggende kultur- og jordbrukslandskapet. Det ble samtidig presisert at tilbygget må bli minst mulig dominerende og synlig i landskapet. Til slutt la departementet vekt på at reguleringsplanen «utreder og viser om og hvordan ønsket tilbygg kan gjennomføres uten at områdets opplevelsesverdier blir vesentlig redusert.»."

Kommunen mener at tiltaket er godt bearbeidet og tilpasset det omkringliggende landskapet, som hovedsakelig er opparbeidet med golfbane på tidligere dyrket mark. Utvidelsen påvirker i all hovedsak arealer som består av eksisterende overflateparkering og hotellets egne gressplener. Dette er etter kommunens vurdering arealer som ikke har vesentlig verdi som natur-, friluftsliv- eller idrettsområder. Kommunen mener utvidelsen kan stramme opp adkomstområdet til Losby Gods og hindre dagens utflytende formspråk.

Kommunen kan heller ikke se at utvidelsen påvirker urørte skogområder eller dyrket og dyrkbar mark. Tiltaket vil ifølge kommunen heller ikke forhindre tilgangen for brukere av Marka. Eksisterende stier og gangveier i planområdet vil forskyves noe, men fortsatt være åpne for allmenn ferdsel.

Kommunen mener at Klima- og miljødepartementet i brev av 13. april 2021 har lagt til grunn en svært snever tolkning av markalovens § 7. Kommunen viser til at serveringssteder og hytter som er åpne for allmennheten ofte vil bidra til å fremme lovens formål, og at markaloven ikke er til hinder for nyetablering eller utvidelse av serveringssteder for brukere av Marka. Kommunen uttaler at Losby gods er et naturlig utgangspunkt for mange brukere av Marka fra Lørenskog kommune, og at en mindre utvidelse av eksisterende virksomhet vil tilrettelegge for merbruk av Marka i form av økt serverings- og overnattingskapasitet. Kommunen kan heller ikke se at de konkrete ulempene for brukerne av Marka kan tillegges nevneverdig vekt, i og med at området allerede er opparbeidet og fremstår som innmark.

Kommunen uttaler videre at den har tolket tillatelsen gitt i 2012 som en åpning for en skjønnsmessig vurdering av om utvidelsen kan tillates. Basert på tillatelsen fikk både kommunen og forslagsstiller en berettiget forventning om at en utvidelse kunne bli akseptert. Da planen lå ute til offentlig ettersyn, kom det heller ingen merknader fra Statsforvalteren som problematiserte forholdet til markaloven.

Kommunen mener det vil være naturlig å legge vekt på at departementet i andre saker tilsynelatende har lagt til grunn en utvidende tolkning av § 7. Kommunen viser til sakene om Nasjonalt beredskapssenter i Nordre Follo kommune, reguleringsplan for Grønmo i Oslo kommune og sak om bebyggelsesplan for Skytterkollen i Bærum kommune. Kommunen mener at avveiningene i disse sakene er til dels likartet. Kommunen påpeker at det innenfor forvaltningen gjelder et generelt prinsipp om at like saker skal behandles likt, og at departementet ikke kan endre sin tolkingspraksis fra sak til sak.

Kommunen uttaler at Losby Gods er et viktig kulturminne og at mye av Lørenskog kommunes historie er knyttet til Losbydalen og til skogs- og sagbruksdriften som skapte et eget lite lokalsamfunn rundt godset. Ved å drive godset som et historisk hotell, klarer man å ta vare på dette viktige kulturminnet på en god måte. Utvidelsen av Losby Gods en viktig forutsetning for fortsatt bærekraftig drift og dermed bruk av hotell- og konferansesenteret.

Kommunen viser til lovens formålsbestemmelse hvor det fremgår at kulturmiljø med kulturminner skal bevares. Losby Gods har videre opplyst at de også planlegger å etablere et museum for å ta vare på historien.

Kommunen mener at utvidelsen av Losby Gods ikke vil være til skade for de interesser markaloven skal fremme. Tvert imot vil tiltaket bidra til å realisere lovens formål. I motsetning til i Brenna-saken, som gjennomføres i et skogområde i Marka, vil utvidelsen av Losby gjennomføres inne på hotellets eget område, og i hovedsak berøre eksisterende plenareal og parkeringsplasser. Utvidelsen vil henge fysisk sammen med eksisterende hotellbebyggelse og ikke være dominerende i landskapet eller synlig fra Losbydalen. Mens utbyggingen av Brenna-feltet vil ha direkte konsekvenser for friluftslivet i det en mye brukt tursti/skiløype vil måtte flyttes, vil utvidelsen av Losby Gods ikke ha noen slike konsekvenser for friluftslivet.

Kommunen kan ikke se at verken Sivilombudets uttalelse i Brenna-saken eller markalovens forarbeider gir grunnlag for å trekke en slutning om at et tiltak helt konkret og spesifikt må være nevnt i lovens forarbeider for at det skal kunne tillates.

Kommunen mener at en slik fortolkning vil innebære et "eklatant brudd med departementets praksis i andre saker etter markaloven". Kommunen viser til departementets avgjørelser om Skytterkollen 26. januar 2012, Tronaas Skog 4. oktober 2016 og Lørenskog Vinterpark (SNØ) 13. januar 2016.

Når det gjelder Sivilombudets uttalelse i Brenna-saken, påpeker kommunen at det er verdt å merke seg at ombudet ikke ser grunn til å legge stor vekt på en fintolkning av ordlyden i forarbeidene, og at ombudet særlig la vekt på at utbyggingen av Brenna-feltet ikke synes å være i samsvar med lovens hovedformål.

Når det gjelder uttalelsene fra Stortingskomiteen under behandlingen av markaloven mener kommunen at essensen er et ønske om differensierte og nyanserte vurderinger av forskjellige områder i Marka ut ifra de stedlige forhold innenfor de rammer lovens formål trekker opp, jf. blant annet Innst. O. nr. 58 s. 14 og 15. Ifølge kommunen taler også reelle hensyn for en slik forståelse. Kommunen viser til at Marka består av områder av forskjellig karakter. Spesielt i randsonen er det mange ulike virksomheter som i utgangspunktet ikke faller inn under lovens hovedformål (hoteller, skytebaner, golfbaner, industrianlegg mv. i tillegg til boligområder og spredt bolig- og fritidsbebyggelse). Kommunen mener det sier seg selv at en god og hensiktsmessig forvaltning av Marka forutsetter at det er rom for nyanserte vurderinger basert på de stedlige og faktiske forhold vurdert opp mot lovens formål.

Kommunen påpeker at loven § 15 åpner for at kommunen kan dispensere fra byggeforbudet i Marka på visse vilkår, men viser samtidig til bestemmelsen i § 15 annet ledd som sier at det ikke kan dispenseres fra krav om å utarbeide reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. I reguleringssaker vil derfor vurderingen av adgangen til å åpne for tiltak som ikke omfattes av lovens unntak fra byggeforbudet eventuelt måtte gjøres ved utarbeidelsen og godkjenningen av arealplanen, slik som i Losby-saken. Byggeforbudet i § 5 kan ifølge kommunen tolkes innskrenkende ut ifra lovgivers intensjoner og lovens formål, slik at også andre tiltak enn de som er uttrykkelig nevnt i loven kan tillates ut ifra en konkret vurdering i den enkelte sak. Vurderingen blir etter kommunens syn "langt på vei den samme enten det er snakk om dispensasjon eller et planarbeid".

Kommunen påpeker at Losby Gods er en viktig inngangsport til Østmarka, i et område med en stadig voksende befolkning. Losby Gods i dag har i dag serveringsfasiliteter for turgåere og brukere av Marka som benyttes året rundt. Det er tre turveier/stier forbi Losby Gods, enten øst eller vest for hotellet eller ved at man går igjennom hotellet. Alle tre passasjer benyttes i dag. Passasjene øst og vest for hotellet vil bli bedre tilrettelagt enn i dag som turveier i forbindelse med utvidelsen av Losby Gods.

3. Merknader fra Losby Gods

Losby Gods AS ved Advokatfirmaet Selmer AS (heretter Selmer) viser til at det er klare holdepunkter i lovens forarbeider, samt praksis i departementet, for at markaloven § 7 (1) nr. 1-4 ikke skal tolkes uttømmende med hensyn til hvilke tiltak kommunale planer kan åpne for i marka.

Ut fra ordlyden i markaloven § 6 andre ledd første punktum mener Selmer at det avgjørende spørsmålet for om reguleringsplanen for Losby Gods kan stadfestes av departementet, er om «tiltakene etter departementets syn lar seg forene med lovens formål.»

Selmer viser til at det følger av markaloven § 1 andre ledd at det "skal tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål". Selmer fastslår under henvisning til forarbeidene at i "andre formål" inngår hensynet til bestående næringsvirksomhet. Selmer mener at det er nærliggende å legge til grunn at dersom en reguleringsplan åpner for noe utvidelse av eksisterende næringsvirksomhet, uten at det går på bekostning av lovens prioriterte formål om å tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett i marka, har departementet rettslig grunnlag etter markaloven § 6 andre ledd første punktum til å stadfeste reguleringsplanen. Losby Gods befinner seg i et jordbrukslandskap preget av bebyggelse og anlegg, og ikke i et tradisjonelt frilufts- og turområde. Hotellet fremstår dermed ifølge Selmer ikke som noe fremmedelement i landskapet. Hensynene som trekkes frem i markalovens forarbeider som begrunnelse for en restriktiv adgang til utvidelse av eksisterende næringsbebyggelse i Marka, gjør seg dermed ikke gjeldende, ettersom Losby Gods reelt ikke er en del av Marka.

Selmer anfører videre at det er nærliggende at reguleringsplanen for Losby Gods kan bidra til å fremme friluftsliv og naturopplevelser til glede for de som skal bruke Marka i samsvar med markalovens formål, og at dette også ble vektlagt av departementet i vedtaket 20. september 2012. Hotellet tilrettelegger for at gjestene og allmennheten kan benytte seg av frilufts- og aktivitetsmuligheten i området, blant annet ved å utarbeide og dele ut egne kart og merke turstier og turløyper. Videre har Losby Gods i mange år vært en del av Den kulturelle skolesekken i Lørenskog, og gjennomfører ca. 150 historiske vandringer med små og store grupper hvert år.

Selmer viser til departementets uttalelse i oppstartstillatelsen i 2012 om at «[d]et er viktig at en eventuell utvidelse av hotellet tar hensyn til det omliggende kultur-, og jordbrukslandskapet. Tilbygget må bli minst mulig dominerende og synlig i landskapet. Det er særlig viktig at reguleringsplanen utreder og viser om og hvordan ønsket tilbygg kan gjennomføres uten at områdets opplevelsesverdier blir vesentlig redusert.». Selmer anfører at tiltakshaver i det løpende arbeidet med reguleringsplanen har lagt stor vekt på å hensynta disse forholdene. Utvidelsen av hotellet vil ikke innebære relevant negativ påvirkning på landskapet, friluftslivet og naturopplevelsen.

Selmer påpeker at det følger av markaloven § 1 første ledd at loven skal sikre «natur- og kulturmiljø med kulturminner». Selmer viser til at hovedbygningen på Losby Gods ble bygget i 1850 og at kulturhistorien er bærebjelken i driften av Losby Gods, videre at Losby Gods ble tildelt Olavsrosa fra Norsk Kulturarv i 2001 og ble medlem av De Historiske Hotel & Spisesteder i 2003. En utvidelse av hotellet vil sikre tilstrekkelig økonomisk grunnlag for langsiktig videre drift og dermed i vesentlig grad bidra til bevaring av et viktig og sentralt kulturminne i Lørenskog kommune.

Sivilombudet konkluderer i Brenna-saken med «at det etter plan- og bygningsloven og markaloven er en viss adgang til å fastsette bestemmelser i kommunale planer om spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse. Utbyggingen må i tilfelle være naturlig og nødvendig for å opprettholde et etablert lokalsamfunn, og for øvrig være i samsvar med lovens formål og øvrige rammer». Til dette uttaler Selmer:

"Uttalelsen er generell, og klargjør at det er rom for innskrenkende tolking av markalovens byggeforbud. Uttalelsen skiller ikke mellom utbygging til ulike formål som bolig, fritid eller næring."

Selmer påpeker at utvidelsen på Losby skjer i tilknytning til "eksisterende bebyggelse", og er av begrenset omfang. Selmer hevder videre at "(e)tter Sivilombudets konklusjon er det en forutsetning at utbyggingen er "naturlig og nødvendig", og for øvrig er i samsvar med lovens formål og øvrige rammer. Utvidelsen av Losby Gods oppfyller klart disse kriteriene".

Brenna-saken gjaldt boligutbygging innenfor markagrensen. Generelt mener Selmer at det er minst like tungtveiende hensyn som tilsier at utvidelse av eksisterende næringsvirksomhet har tilsvarende adgang med rettslig grunnlag i en innskrenkende tolkning av markaloven. Selmer viser bl.a. til Innst. O. nr. 58 (2008-2009) s. 11 og fremhever at Losby-saken gjelder utvidelse av eksisterende næringsvirksomhet som befinner seg i et landbruksområde som ligger utenfor det som tradisjonelt er omtaltsom en del av Marka. Utvidelsen av Losby Gods er ikke av slik art eller omfang at den vil kunne påvirke de friluftsinteresser som lovgiver har ment å beskytte gjennom markaloven.

Selmer viser til at departementet i sin e-post 9. desember trekker frem eksempelet serveringssteder, og at departementet "synes å mene at dette ordet alene skal tilsi at
byggeforbudet må være absolutt for all annen næringsvirksomhet". Selmer mener at det ikke er noen forhold verken i lovforarbeidene eller Brennasaken som støtter en slik tolkning, og at den heller ikke samsvarer med gjeldende tolkningslære.

Selmer mener videre at departementet tar direkte feil når det hevder at Sivilombudets uttalelser i Brenna-saken gjelder boligbebyggelse. Selmer mener at Sivilombudet bevisst har valgt å generalisere, og at sitat og henvisninger til forarbeidene er av generell karakter og ikke knyttet til boliger.

Kommentar fra Losby Gods AS om tilbud til markabrukere

Losby Gods anfører brukerne av Marka og hotellet er de samme gjestene, det er ingen forskjell på om «hotellgjester» og «turgåere». Losby Gods er porten til Østmarka for alle.
Losby Gods har et stort behov for å utvide og utvikle serveringsstedene på stedet. Losby Gods har i dag et innendørs serveringstilbud som er åpent hele året, i et ikke egnet lokale. Planen er å bygge en bedre tilpasset cafe som vil gjøre det bedre og hyggelige for alle å komme innom. Ifølge Losby Gods etterspør turgåere og gjester dette i dag. Tilgang til serveringsstedet vil være fra hovedinngangen, sideinngangen, uteserveringen og "Ryttergangen" som nå er åpen i sommerhalvåret og som er tiltenkt å være en helårs turvei gjennom godsbygningen etter en utbygging.

Dagens utendørstilbud er åpent fra april til oktober. Til dette brukes en grillpaviljong, som første gang ble tatt i bruk i april 2020 pga. stor pågang fra markabrukere mens hotellet var stengt under pandemien. Losby Gods ønsker å utvikle uteserveringen til å bli bedre med et mer tilpasset bygg som ivaretar alle krav mht. mat og matsikkerhet. De anfører at de ikke har tilstrekkelig med sitteplasser eller areal i dag. Losby Gods anfører at "(p)å denne måten vil vi kunne bli en møteplass for alle de som daglig går tur i marka, de som er på sykkelturer, golfrunder, badeturer, hengekøyeturer, kanoturer osv." Planen er videre å tilrettelegge for en ski in-ski out-servering vinterstid med varmestue i golfens nye klubbhus, samt bålpannepark utendørs.

Dagens restaurant er forbeholdt i hovedsak konferansegjester og selskapsgjester. I de siste årene har Losby Gods sett en økning i interessen for å komme til Losby Gods i privat sammenheng og "bo på godset, ha en romantisk weekend kanskje, gå tur i Østmarka, bade på mønevann, jogge, sykle, padle osv.", men har mangler godt restauranttilbud til disse. Den nye restauranten vil være tilpasset disse. Losby Gods planlegger videre å etablere et aktivitetssenter i underetasjen, med friluftsutstyr (kanoer, sykler osv) til utlån samt innendørs sykkelparkering.

4. Statsforvalterens vurdering

Statsforvalteren viser til at det i planforslaget er utredet og vurdert ulike alternativer for plassering av tilbygg med hensyn til landskapsvirkning. Etter statsforvalterens vurdering er det valgte alternativet det som best ivaretar hensynet til landskapet og i minst mulig grad går ut over opplevelsesverdiene i området.

Statsforvalteren mener hensynet til brukerne av Marka blir lite påvirket av tilbygget, og at planforslaget i stor grad følger opp føringene gitt i tillatelse til oppstart. Statsforvalteren anbefaler at reguleringsplanen stadfestes etter markaloven.

5. Departementets vurdering

5.1 Generelle betraktninger

Etter markaloven § 6 annet ledd skal kommunens endelige vedtak om reguleringsplan som vedrører Marka stadfestes av departementet før planen får rettsvirkninger etter plan- og bygningsloven. Departementet kan gjøre de endringer i planen som anses nødvendig for at planen skal være i samsvar med lovens formål. Klima- og miljødepartementet skal derfor ta stilling til om Lørenskog kommunes vedtak om detaljreguleringsplan for Losby Gods skal stadfestes.

Markalovens hovedformål er å tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett i Marka. Loven skal sikre Markas grenser og bevare et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner. Det skal samtidig tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål. Innenfor markalovens geografiske virkeområde gjelder et generelt byggeforbud, jf. markaloven § 5. I utgangspunktet rammer dette forbudet også utvidelser av eksisterende næringsvirksomhet og annen virksomhet.

Det generelle byggeforbudet danner utgangspunkt for alt planarbeid i Marka, jf. Ot.prp. nr. 23 (2008-2009) side 40. Marka er LNF-område etter plan- og bygningsloven, jf. markaloven § 4, men byggeforbudet i § 5 må sammen med lovens forarbeider likevel anses for å innskrenke adgangen til å gi bestemmelser om spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse som det ellers er adgang til i LNF-områder. Jf. også Sivilombudets uttalelse 15. november 2021 (sak 2021/1831).

Byggeforbudet i § 5 gjelder alle bygge- og anleggstiltak slik de er definert i plan- og bygningsloven § 1-6. Oppføring og utvidelse av hotellbygninger omfattes av dette tiltaksbegrepet. I markaloven § 7 første ledd er det gjort unntak fra byggeforbudet for nærmere bestemte tiltak som det uten hensyn til byggeforbudet kan planlegges for: landbrukstiltak, stier og løyper, idrettsanlegg som kan innpasses innenfor lovens formål og offentlige infrastrukturanlegg samt områder for igangværende råstoffutvinning. Utvidelse av hotellet på Losby Gods faller ikke inn under noen av disse kategoriene.

Den naturlige forståelsen av lovens ordlyd er at § 7 første ledd er uttømmende med hensyn til hvilke tiltak kommunale planer kan åpne for. Dersom en legger ordlyden i §§ 5 og 7 til grunn ved tolkningen av loven, har departementet i utgangspunktet ikke adgang til å stadfeste kommunale planer som åpner for andre tiltak.

På bakgrunn av uttalelser i forarbeidene har departementet i tidligere avgjørelser lagt til grunn at loven likevel må forstås slik at den også åpner for planlegging av enkelte andre tiltak enn de som er nevnt i § 7 nr. 1 til 4. Departementet har derfor ved enkelte anledninger stadfestet kommunale planer hvor det er åpnet for andre tiltak enn de som er nevnt i § 7.

Departementets vurdering i disse sakene har vært at en streng ordlydstolking vil være i strid med Stortingets klare intensjoner. Markaloven fikk sitt endelige innhold etter omfattende diskusjon og behandling i Stortinget. Lovens ordlyd samsvarer i flere tilfelle ikke med uttalelser og forutsetninger fra stortingsflertallets side i Innst. O. nr. 58 (2008-2009). Også lovproposisjonen synes å forutsette en videre adgang til planlegging for tiltak enn det som fremkommer av § 7 første ledd. Departementet har derfor lagt til grunn at § 7 ikke uttømmende regulerer hva det kan planlegges for i Marka. Om en slik lovforståelse skal baseres på f.eks. en innskrenkende tolking av § 5 eller en utvidende tolking av opplistingen i § 7 første ledd, har departementet ikke gått nærmere inn på i vedtakene.

At det må legges vekt på lovgivers intensjon og uttalelsene i forarbeidene, særlig komiteinnstillingen (Innst. O. nr. 58 (2008-2009)), ved tolkingen av markaloven, kommer også klart frem i Sivilombudet uttalelse 15. november 2021 (sak 2021/1831). Saken gjaldt departementets stadfesting av kommuneplanens arealdel for Oslo kommune som åpnet for begrenset spredt boligbygging på Brenna i Sørkedalen. Slik boligbygging er ikke omfattet av unntakene som er listet opp i § 7 første ledd. Ombudet konkluderer likevel med at "det etter plan- og bygningsloven og markaloven er en viss adgang til å fastsette bestemmelser i kommunale planer om spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse. Utbyggingen må i tilfelle være naturlig og nødvendig for å opprettholde et etablert lokalsamfunn, og for øvrig være i samsvar med lovens formål og øvrige rammer".

Sivilombudet bygger sitt syn på en innskrenkende tolking av forbudsregelen i § 5. Ombudet avviser – i alle fall i den aktuelle saken – muligheten for å tolke § 7 utvidende, idet § 7 første ledd nr. 1 til 4 etter ombudets syn er for spesifikk til at det er mulig å supplere oppregningen på en måte som gjør at bestemmelsen åpner for tiltakene på Brenna. Sivilombudet mener derimot at det foreligger en "klar intensjon fra lovgivernes side som gir grunnlag for en begrenset innskrenkende tolking av forbudsregelen i § 5". Ombudet viser til at komiteens flertall i sine merknader viser til at "bygge- og anleggsforbudet vil rette seg mot tiltak til ulempe for friluftslivet og naturmiljøet", jf. Innst. O. nr 58 (2008-2009) s. 15, som etter ombudets syn signaliserer en innskrenkende tolking av forbudet i § 5 basert på lovens formål. Videre viser ombudet til mer konkrete uttalelser i innstillingen om den typen tiltak som Brenna-saken gjaldt (spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse), som bygger opp under en slik tolking. Ombudets konklusjon er, slik departementet oppfatter det, knyttet til at det for Brennatunet var helt klare holdepunkter for at Stortingets intensjon var at loven ikke skulle hindre det aktuelle tiltaket. Ombudet uttaler bl.a. at «(e)tter ombudets syn gir disse uttalelsene utrykk for en så klar intensjon…» og «(e)tter ombudets syn viser dette at det foreligger en klar intensjon fra lovgivernes side» (departementets uthevinger).

Slik departementet oppfatter ombudet, er det ikke grunnlag for å forstå lovgivers intensjon slik at alle tiltak som ikke er til ulempe for friluftsliv og naturmiljø, skal være unntatt fra byggeforbudet, og at det skal være anledning til å planlegge for slike tiltak. Det må foreligge andre konkrete holdepunkter i tillegg. Departementet støtter et slikt syn. Verken lovproposisjonen eller komitemerknadene kan etter departementet syn tas til inntekt for et generelt unntak for tiltak som ikke er til ulempe for friluftsliv og naturmiljø. En slik forståelse vil også harmonere dårlig med lovens systematikk, med konkret definering av nærmere angitte tiltak som det skal kunne planlegges for iht. § 7.

Departementet er for øvrig uenig med Losby Gods’ advokat i at Losby gods oppfyller kriteriene som Sivilombudet i Brenna-saken mener må foreligge for at det skal kunne godkjennes planbestemmelser om spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse. Når Losby Gods’ advokat skriver at "(e)tter Sivilombudets konklusjon er det en forutsetning at utbyggingen er "naturlig og nødvendig", og for øvrig er i samsvar med lovens formål og øvrige rammer. Utvidelsen av Losby Gods oppfyller klart disse kriteriene", utelates en vesentlig del av ombudets konklusjon, nemlig at utbyggingen må være "naturlig og nødvendig for å opprettholde et etablert lokalsamfunn" (departementets understrekning). Denne forutsetningen følger f.eks. av Innst. O. nr. 58 (2008-2009) s. 11, 13, og 15. Det fremgår også av forarbeidene at det er lokalsamfunn innenfor markagrensen det siktes til (se f.eks. proposisjonen kap 1 side 6: "I Marka finnes det i dag flere etablerte lokalsamfunn, for eksempel i Maridalen og i Sørkedalen", samt s. 8, 19, 24 og 38, tilsvarende i innstilingen s. 3,5,11, 13 og 15.) Selv om Losby Gods på mange måter kan anføres å være viktig for både Lørenskog kommune og Losbydalen, for eksempel som arbeidsplass i kommunen og som en sentral del av kulturmiljøet i dalen, kan verken hotellet i seg selv eller en utvidelse av det anses nødvendig for å opprettholde noe etablert lokalsamfunn i Marka.

Brenna-saken gjaldt bygging av boliger. Om spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse kan aksepteres også for andre byggeformål, slik Losby Gods’ advokat anfører, finner departementet det ikke nødvendig å ta stilling til, ettersom utvidelsen av Losby Gods uansett ikke kan anses som nødvendig for å opprettholde et etablert lokalsamfunn.

5.2 Vurdering av om det foreligger holdepunkter i forarbeidene for at loven åpner for å planlegge for utvidelse av næringsvirksomhet i Marka (ut over virksomhet som er omtalt i § 7)

I samsvar med Sivilombudets vurdering av § 7 i Brenna-saken legger departementet til grunn at det ikke er grunnlag for å tolke § 7 utvidende slik at den må anses for å omfatte utvidelse av hotellvirksomhet. Et slikt tiltak faller klart ikke inn under ordlyden i noen av punktene listet opp i første ledd nr. 1 til 4. Når oppregningen er så spesifikk, skal det klare holdepunkter til for at det skal kunne suppleres med ytterligere punkter. Slike holdepunkter finner departementet ikke.

Spørsmålet er da om det er holdepunkter i forarbeidene for å tolke byggeforbudet i § 5 innskrenkende, slik at byggeforbudet ikke omfatter utvidelsen av Losby Gods. Sagt på en annen måte: slik at byggeforbudet i § 5 ikke er til hinder for at planmyndighetene i en arealplan kan innta bestemmelser om utvidelse av Losby Gods.

Det følger av formålsbestemmelsen i markaloven § 1 at det skal "tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål”. I begrepet ”andre formål” inngår bestående næringsvirksomhet, herunder næring i tilknytning til friluftslivet. Med ”bærekraftig bruk” menes at verdiene i Marka skal forvaltes i et langsiktig perspektiv slik at framtidige generasjoner minst kan ha de samme muligheter til friluftsliv, naturopplevelse og idrett som nåværende generasjon har, jf. Ot.prp. nr. 23 (2008-2009) kap. 4, særmerknaden til § 1. Loven gir altså rom for å "ta hensyn til" eksisterende næringsvirksomhet. Forutsetningen må være at virksomheten anses bærekraftig i markalovens forstand. Hva som ligger i å "ta hensyn til" sier loven eller forarbeidene ikke noe direkte om. Departementet kan ikke se at det finnes holdepunkter for å se bestemmelsen som en selvstendig hjemmel for etablering eller utvidelse av næringsvirksomhet. Den mest naturlige forståelsen av bestemmelsen vil være å anse den som en føring om å legge til rette for bestående virksomhet innenfor de rammene loven setter, og så lenge det kan skje uten å redusere framtidige muligheter for friluftsliv, naturopplevelse og idrett. Departementet viser her også til at en del tiltak knyttet til eksisterende virksomheter i Marka vil kunne tillates gjennom dispensasjon etter lovens § 15.

I Ot.prp. nr. 23 (2008-2009) kap 3.6 Bygge- og anleggstiltak m.v. i Marka, underkapittel 3.6.3 Departementets vurderinger, står det under Hovedlinjer (vår understreking):

"Departementet viser til og legger til grunn at høringen i hovedsak gir tilslutning til at arealvernet i Marka bør være konsekvent og effektivt i form av et generelt forbud mot nye bygge- og anleggstiltak. Det er likevel noen hensyn ved Marka som et flerbruksområde som taler for enkelte tillempninger i forhold til det som framgikk av høringsutkastet. I lovforslaget er bestemmelsene om forbud mot bygge- og anleggstiltak, idrettsanlegg, offentlig infrastruktur og om reguleringsplankrav og annen bruk av planer mv. derfor bearbeidet en god del. Hovedinnholdet er videreført, selv om det nå framkommer tydeligere at større deler av plan- og bygningslovens plandel kan brukes i et samspill med markalovens byggeforbud, bl.a. for å få inn mer nyanserte rammer og bestemmelser for tilpasning og forvaltning i forhold til bestående bebyggelse og igangværende virksomhet til andre formål enn landbruk."

Videre står det, i samme kapittel under Offentlige infrastrukturanlegg og andre tiltak (vår understreking):

"Eksisterende anlegg, bebyggelse, næringsvirksomhet og infrastruktur i Marka vil bestå under markaloven. Typiske eksempler vil være alpinanlegg, steinbrudd, skytebaner og lignende. Anlegg, bebyggelse, næringsvirksomhet eller infrastruktur skal som utgangspunkt ikke etableres eller utvides i Marka. Næringsvirksomhet som i dag befinner seg i Marka skal ikke kunne utvides. Heller ikke vil næringsvirksomhet som befinner seg utenfor markagrensen, kunne utvides inn i Marka."

Uttalelsen er ikke entydig med hensyn til om utvidelse av eksisterende næringsvirksomhet er forenlig med markaloven. I tredje setning heter det at næringsvirksomhet "som utgangspunkt" ikke skal utvides i Marka. Dette kan tilsi at meningen var at utvidelse av næringsvirksomhet unntaksvis kan tillates. Dernest slås det i fjerde setning fast at næringsvirksomhet som befinner seg i Marka "ikke [skal] kunne utvides". Denne uttalelsen trekker på sin side i retning av at det ikke skulle være rom for å utvide næringsvirksomhet innenfor markagrensen.

I proposisjonen kap. 4 Merknader til de enkelte bestemmelser står det under særmerknaden til § 1 (lovens formålsparagraf) (vår understreking):

"Eksisterende næringsvirksomhet i Marka, herunder landbruk og bergverk, vil kunne videreføres under markaloven. Det kan innenfor rammene av lovens formål derimot ikke etableres ny næringsvirksomhet i Marka. Lovens formål innebærer også at eksisterende næringsvirksomhet som hovedregel heller ikke skal kunne utvides. Næringsvirksomhet som i dag ligger utenfor Marka, vil dermed innenfor lovens formål heller ikke kunne utvides inn i Marka."

Formålsparagrafen gir ikke i seg selv grunnlag for å godkjenne kommunale planer i Marka. Formålsparagrafen og forarbeidene til denne kan imidlertid gi veiledning ved tolkningen av markalovens øvrige bestemmelser, herunder rekkevidden av byggeforbudet i § 5. I særmerknaden legges det til grunn at eksisterende næringsvirksomhet som hovedregel ikke skal kunne utvides. Dette kan forstås slik at utvidelse av eksisterende næringsvirksomhet unntaksvis er forenlig med markaloven. Uttalelsen gir imidlertid ingen veiledning med hensyn til når dette kan være forenlig med loven.

Markaloven fikk sitt endelige innehold etter inngående diskusjon og behandling i Stortinget. Det er derfor Stortingskomiteens innstilling, Innst. O. nr. 58 (2008-2009), som er det mest sentrale forarbeidet. I komitéinnstillingen s. 5 og 6 står det under Komiteens merknader, Innledende bestemmelser:

"Flertallet mener at markaloven må sikre en flerbruksforvaltning av Marka mellom ulike interesser som friluftsliv, idrett, bevaring av natur- og kulturmiljø med kulturminner, bærekraftig næringsvirksomhet og etablert bosetting. Flertallet vil gjennom balansert flerbruk varig sikre Marka til beste for folkehelsen i omkringliggende områder, fysisk så vel
som mentalt, kvalitativt så vel som kvantitativt. Gode naturopplevelser er særdeles viktig for vår mentalhygiene. Derfor er det et viktig mål at Marka blir brukt av flest mulig.
(…)
Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, er fornøyd med at Regjeringen foreslår å verne Marka gjennom lov, og er enig i at markaloven representerer en milepæl for friluftslivet i Norge.

Dette flertallet har merket seg at Marka er et av de aller viktigste friluftsområdene i landet, og at markaloven vil sikre over en million mennesker tilgang til naturen og et verdifullt kulturlandskap i sitt nærmiljø. Samtidig har Marka levende lokalsamfunn og bærekraftig næringsutøvelse som det er viktig å ta vare på, og som kan videreføres innenfor rammen av markaloven.
(…)
Dette flertallet mener at markastuer og enkle serveringssteder er viktige for å tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett. Loven skal derfor ikke være til hinder for utvidelse av eksisterende markastuer og enkle serveringssteder og bygging av nye slike, dersom dette er nødvendig for å tilrettelegge for friluftsliv eller idrett. Dette flertallet fremmer følgende forslag til ny formålsparagraf:

"§ 1 Formål skal lyde:
Formålet med loven er å fremme og tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett. Loven skal sikre Markas grenser og bevare et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner. Det skal samtidig tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk venstreparti og Senterpartiet, vil likevel understreke at utbygging til kommersielle formål ikke ligger innenfor lovens formål."

Videre, under Komiteens merknader, Bygge- og anleggstiltak mv. i Marka (side 11):

"Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at lovforslaget innebærer at ny næringsvirksomhet til andre formål enn landbruk i utgangspunktet ikke kan etableres i Marka, og at eksisterende næringsvirksomhet i utgangspunktet ikke kan utvides i marka. Flertallet peker på at serveringsstedene i Marka er en viktig del av friluftstilbudet i Marka, og at disse gjør bruk av Marka mer attraktiv. Slik næringsvirksomhet er derfor i tråd med formålet i loven. Flertallet vil understreke at forbudet mot ny næringsvirksomhet og utvidelser av eksisterende næringsvirksomhet ikke må være til hinder for etablering av nye serveringssteder for brukerne av Marka, samt utvidelser og modernisering av eksisterende serveringssteder innenfor markagrensen."

Uttalelsene i komitéinnstillingen om flerbruksforvaltning er generelle, og det er uklart om det siktes til noe annet enn det som fremgår av formålsbestemmelsens første ledd tredje punktum, nemlig at det skal "tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål". For øvrig er uttalelsene om næringsvirksomhet delvis motstridende, i likhet med uttalelsene i proposisjonen som er kommentert foran.

Det er altså gitt ulike føringer i forarbeidene for hvorvidt utvidelse av næringsvirksomhet kan tillates. I den grad det det åpnes for utvidelse av eksisterende næringsvirksomhet, må denne adgangen sies å være snever.

Når det gjelder uttalelser om byggetiltak generelt er det uttalelser som tyder på at det skal være et visst rom for enkle og mindre tiltak, jf. flertallsmerknader under Alminnelige rammer for tiltak og virksomhet (side 15):

"Enkle tiltak i og på eksisterende bygninger som ikke har innvirkning på friluftslivet, vil dermed ikke omfattes av byggeforbudet.

Videre, under Kommunale og statlige planer; unntak for tiltak mv (side 15):

"Flertallet vil understreke betydningen av at plan- og bygningslovens plandel brukes i et samspill med markalovens byggeforbud. Slik vil rammene og bestemmelsene for tilpasning og forvaltning bli mer nyansert. I tillegg vil dette bidra til å skape grunnlag for områdevise vurderinger og sonevise rammer. Flertallet mener at byggeforbudet ikke bør ramme mindre tiltak som ikke kommer i konflikt med markalovens intensjon."

Oppsummert er forarbeidene er noe uklare når det gjelder adgangen til å etablere eller utvide eksisterende næringsvirksomhet i Marka, og de står dels i strid med hverandre.

Utgangspunktet er at slik etablering eller utvidelse ikke skal skje, men det synes samtidig forutsatt at adgangen ikke skal være helt stengt. En tolkingsmåte er at Stortinget først og fremst har ment å ta høyde for de næringene som er eksplisitt nevnt i § 7 (landbruk, visse kommersielle idrettsanlegg (som alpinanlegg), råstoffutvinning osv). Det er samtidig i alle fall klart at byggeforbudet ikke skal være til hinder for etablering og utvidelser av enkle serveringstilbud for brukere av Marka.

Sivilombudet uttaler i Brenna-saken, der det i likhet med i denne saken var til dels motstridende uttalelser i forarbeidene, at det i slike tilfelle er "grunn til å legge mindre vekt på en fintolking av forarbeides ordlyd, men heller søke å finne lovgivernes intensjon ved å trekke ut essensen i forarbeidene som helhet". Departementet mener det er grunn til å gjøre det samme i saken her.

Det fremstår klart at lovgiver i alle fall ønsker at adgangen til etablering og utvidelse av næringsvirksomhet skal være svært begrenset. Uttalelsene om enkle serveringssteder for brukerne av Marka er likevel et klart uttrykk for at det ikke skal gjelde et absolutt forbud. Spørsmålet er om unntaket fra forbudet bare er ment å gjelde enkle serveringssteder. Etter departementets oppfatning blir dette for snevert.

Næringsvirksomheten i Marka er mangfoldig. De ulike typene virksomhet har ulike virkninger for friluftsliv, naturopplevelse og idrett, fra udelt negativ – typisk pukkverk – til mer sammensatt eller utelukkende positiv. Etter departementets syn må forarbeidene forstås slik at næringsvirksomhet i Marka til en viss grad skal forskjellsbehandles ut fra formål og virkningene på friluftsliv, idrett og naturopplevelse.

Ut fra det strenge utgangspunktet både i lovtekst og forarbeider skal det likevel en del til. Departementet oppfatter at lovgivers hensikt først og fremst var ikke å stenge for virksomhet der formålet nettopp er å tilrettelegge for markabrukerne (jf. komitemerknaden om det skulle kunne åpnes for markastuer og enkle serveringssteder for markabrukere).

Dette er i samsvar med avgjørelser departementet har truffet tidligere – for eksempel stadfesting av reguleringsplanen for Solobservatoriet i Lunner kommune. I avgjørelsen skriver departementet blant annet:

"Etter departementets syn vil en utvidelse av virksomheten ved Solobservatoriet være positiv for markalovens formål om å fremme og tilrettelegge for friluftsliv og naturopplevelse. Departementet legger i vurderingen spesielt vekt på at observatoriets virksomhet er rettet inn mot formidling, kurs og opplevelser innen naturfag, både for skoleklasser og allmennheten. Videre mener departementet at virksomheten kan bidra til at flere bruker områdene i nærheten av Solobservatoriet til tur og annet friluftsliv. Departementet viser blant annet til den planlagte naturstien. Det fremgår også av planbeskrivelsen at det vil være naturlig å bruke nærområdene til ulike aktiviteter både knyttet til lek og undervisning."

Departementet konkluderer på denne bakgrunn med at det etter markaloven er en viss adgang til å fastsette bestemmelser i kommunale planer om etablering og utvidelse av næringsvirksomhet der etableringen eller utvidelsen har til formål å fremme, eller har fordeler for, friluftsliv, idrett eller naturopplevelse. Tiltaket må samtidig heller ikke være til konkret ulempe for noen av disse formålene.

For andre tiltak må tiltaket enten kunne defineres som et av tiltakene nevnt i § 7 nr.- 1-4, eller det må foreligge klare holdepunkter i forarbeidene for at nettopp denne type tiltak skal kunne gjennomføres, eksempelvis slik det er for en viss boligbygging i Sørkedalen og Maridalen.

5.3 Vurdering av om den planlagte utvidelsen av Losby Gods er et tiltak som det kan planlegges for innenfor lovens rammer

Departementet konkluderer foran med at det er en begrenset adgang til å utvide næringsvirksomhet i Marka, der utvidelsen har til formål å fremme, eller har fordeler for, friluftsliv, idrett eller naturopplevelse. Utvidelsen må samtidig heller ikke være til konkret ulempe for noen av disse formålene. Spørsmålet er om den planlagte utvidelsen av Losby God kan aksepteres innenfor disse rammene, eller om den representerer et tiltak av et annet slag, eller av større omfang, enn det som er forenlig med loven.

Utvidelsen på totalt 3 701 m² bruksareal må karakteriseres som omfattende, både relativt og isolert sett. Hovedformålet med utvidelsen er ikke å fremme friluftsliv, naturopplevelse eller idrett, og heller ikke tilrettelegge for markabrukere. Det vesentligste tilbudet for markabrukerne er en kiosk i hagen utenfor selve hotellbygget. Den planlagte utvidelsen omhandler en ny fløy og har primært til hensikt å øke antall rom ved hotellet, slik at driften skal bli mer lønnsom.

Til forskjell fra for eksempel Kikutstua eller andre klassiske markastuer med overnattingstilbud, er kjerneområdet for Losby Gods konferanser og andre større arrangementer, der bruk av Marka ikke er de besøkendes hovedformål. Lørenskog kommune viser i sine anførsler til Brenna-saken og til at utbyggingen av Brenna-feltet heller ikke er i samsvar med lovens hovedformål. Til dette vil departementet bemerke at nettopp derfor la Sivilombudet i Brenna-saken stor vekt på de konkrete uttalelsene i forarbeidene om opprettholdelse av de etablerte lokalsamfunnene.

Samtidig anser departementet det som sannsynlig at utvidelsen av hotellet til en viss grad vil komme markabrukerne til gode. Losby gods er, som kommunen skriver, et naturlig utgangspunkt for mange brukere av Marka. Losby Gods opplyser at de i forbindelse med utvidelsen ønsker å utvikle og bedre serveringstilbudet til forbipasserende markabrukere. Det planlagte museet vil være tilgjengelig også for markabrukerne og kan øke totalopplevelsen ved turer i området.

Departementet har ikke grunn til å betvile at Losby Gods slik det fremstår og driftes i dag, utgjør et positivt bidrag til både landskapsopplevelse og friluftslivet i området sammenliknet med slik stedet fremsto før det ble satt i stand og gjort om til hotell på slutten av 90-tallet.Departementet har heller ikke grunn til å to at den planlagte utvidelsen vil endre opplevelsen av området i vesentlig grad eller på annen måte ha negative virkninger av betydning for hensynene markaloven skal ivareta.

Departementet vurderer det slik at hotellvirksomheten på Losby Gods i dag er positiv, heller enn negativ for de hensynene loven skal ivareta, og at dette også gjelder hotellet slik det vil fremstå etter den planlagte utvidelsen.

Departementet vil også bemerke at Losby Gods ligger i ytterkanten av Marka, inntil et landbruksområde og en golfbane. Både i lovproposisjonen og innstillingen er det uttalelser om differensierte vurderinger av tiltak på bakgrunn av hvor tiltaket skal lokaliseres. For eksempel Ot.prp. nr. 23 (2008-2009) side 23: "Hovedinnholdet er videreført, selv om det nå framkommer tydeligere at større deler av plan- og bygningslovens plandel kan brukes i et samspill med markalovens byggeforbud, bl.a. for å få inn mer nyanserte rammer og bestemmelser for tilpasning og forvaltning i forhold til bestående bebyggelse og igangværende virksomhet til andre formål enn landbruk. I tillegg vil dette bidra til å skape grunnlag for områdevise vurderinger og sonevise rammer"

Tilsvarende uttalelse finner man i Innst. O. nr. 58 (2008–2009) side 15, der den differensierte vurderingen spesielt knyttes til mindre tiltak. Åpningen for sonevise vurderinger er vanskelig å se av lovteksten. Uttalelsene tilsier etter departementets syn likevel en intensjon fra lovgivers side om at det generelt skal være mulig å utvise noe mer fleksibilitet i Markas randsone enn lengre inn i Marka. Dette har departementet blant annet vektlagt i sakene om stadfesting av reguleringsplan for flisanlegg ved Tronaas skog (4. oktober 2016) og om stadfesting av reguleringsplan for del av Bogstad golfbane i Oslo kommune (7. februar 2011). I sistnevnte skriver departementet:

"Vurderingen av hva som kan innpasses i Marka, varierer imidlertid med hvor i Marka anlegget ønskes bygget og hva som er i området fra før. Det vil kunne innpasses større anlegg i tilknytning til eksisterende anlegg enn i områder som ikke er bebygd fra før.
(…)
Det legges også vekt på at tiltaket vil ligge helt i ytterkanten av markagrensen, hvilket tilsier at man kan innpasse mer her enn lenger inne i Marka."

Lørenskog kommune viser til tidligere saker departementet har behandlet (Nasjonalt beredskapssenter i Nordre Follo kommune, reguleringsplan for Grønmo i Oslo kommune, bebyggelsesplan for Skytterkollen i Bærum kommune, Tronaas Skog i Ski kommune og Lørenskog Vinterpark (SNØ)) og til at det gjelder et generelt likebehandlingsprinsipp i forvaltningen.

Når det gjelder saken om Nasjonalt beredskapssenter vil departementet at dette var en statlig plan som er underlagt egne regler, jf markaloven § 7 siste ledd. Den er derfor ikke sammenlignbar med denne saken. Tronaas Skog gjaldt videreføring av en allerede eksisterende virksomhet og har derfor begrenset verdi som sammenligningsgrunnlag. Også i Grønmo-saken la departementet lagt vekt på at anleggene i stor grad representerte en videreføring av dagens virksomhet, i tillegg til at tiltaket ble vurdert å være innenfor markaloven § 7 første ledd nr. 4 (infrastrukturanlegg).

Saken på Skytterkollen gjaldt utvidelse av eksisterende restaurant- og konferanselokaler til konferansesenter og hotellvirksomhet med ca. 70 rom. Departementet la i sitt stadfestingsvedtak vekt på at det dreide seg om utvidelse av et eksisterende konferanse- og serveringssted og at utvidelsen på grunn av beliggenheten ikke ville få negative virkninger for friluftsliv. Departementet vektla at utvidelsen ville innebære at det ble etablert et tilbud for allmenheten på stedet, til fordel for markabrukerne. Departementet uttalte at selv om Skytterkollen ikke primært skulle være et tilbud til markabrukere, ville anlegget kunne bidra til å fremme friluftsliv og naturopplevelse for gjestene på stedet og dermed ha enkelte likhetstrekk med de tradisjonelle markastuene. Departementet la også vekt på Skytterkollens lange historie, at det fungerte som en markastue fram til 1986 og at fortsatt vedlikehold, drift og bruk av stedet ville ha en kulturhistorisk egenverdi og bidra positivt til friluftslivsopplevelsen for markabrukere i området.

Etter en konkret og samlet vurdering finner departementet, under tvil, at det er rom innenfor markaloven til å stadfeste detaljreguleringsplanen for Losby Gods.. Departementet legger i vurderingen vekt på at tiltaket er en utvidelse av et eksisterende overnattings- og serveringssted som er åpent for allmennheten og som har et tilbud til forbipasserende markabrukere i dag, og at dette tilbudet vil bli bedret heller enn svekket i forbindelse med utvidelsen. Departementet legger videre vekt på at Losby Gods ligger i Markas randsone, at arealet som beslaglegges er plen- og parkeringsplass samt at fortsatt vedlikehold, drift og bruk av stedet er positivt for opplevelsen av det kulturhistoriske miljøet i området. Tiltaket vil ikke endre opplevelsen av området i vesentlig grad eller på annen måte ha negative virkninger av betydning for naturopplevelse, friluftsliv eller idrett. Hensyn til presedens og til å unngå en bit-for-bit-utvikling som over tid undergraver markalovens formål, tilsier at departementet er varsom med å stadfeste planer om tiltak som ikke ble konkret vurdert i lovprosessen. Departementet understreker imidlertid at Losby-saken er spesiell – vi viser til momentene nevnt over – og det er få andre sammenlignbare anlegg i Marka, og at presedensvirkningen derfor er liten. Departementet finner på denne bakgrunn at planen lar seg forene med markalovens formål.

Videre legger departementet vekt på tidligere praksis når det gjelder serverings- og overnattingssteder i Marka.

Vurdering etter naturmangfoldloven

Prinsippene i naturmangfoldloven (nml.) §§ 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, jf. nml. § 7. Ifølge nml. § 8 skal offentlige beslutninger som berører naturmangfold så langt det er mulig bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger. Vurderingen og vektleggingen skal fremgå av vedtaket.

Departementet legger til grunn at naturverdiene i området som berøres av utvidelsen er begrenset, idet arealet som beslaglegges er plen og parkeringsplass i dag.

Vedtak

I medhold av markaloven § 6 stadfester Klima- og miljødepartementet detaljreguleringsplan for Losby Gods vedtatt 16. september 2020 av Lørenskog kommune.

 

Med hilsen

Øivind Dannevig (e.f.) avdelingsdirektør

Hege Feiring utredningsleder

Kopi: Statsforvalteren i Oslo og Viken