Direktoratsboka

KAPITTEL 4 Direktoratet i arbeid

4 .1. Oppgaver og ansvar.

Det overordnede syn på direktoratenes oppgaver ble pekt på foran med sitat av St.meld. nr. 35 for 1991-92, der vekten er lagt på «faglige innspill», dvs. at de skal være premissleverandører og faglige utredere og hjelpeorganer for sine overordnede, nemlig vedkommende departement og Regjeringen.

4.1.1. De administrative oppgavene.

I praksis er direktoratene først og fremst forvaltende organer og har derfor forvaltnings- eller administrative oppgaver for den sektor de er satt til å administrere. Disse forvaltningsoppgavene gjelder for det første direktoratet selv, som sentralorgan. Dernest gjelder oppgavene etaten (hvis direktoratet har en etat under seg). Med administrative oppgaver mener vi her alle slags saker vedrørende personale, lokaler, kontorutstyr, m.v. både for sentralenheten (direktoratet) og for etaten (de underliggende regionale eller lokale enheter).

Dersom et nytt direktorat skal opprettes, er endel av rammen for dette lagt i grunnlaget for opprettelsen (f.eks. vedkommende stortingsproposisjon), og med Stortingets godkjenning, vilkår og budsjettvedtak. Men ofte må en rekke tiltak gjennomføres i praksis og suppleres av institusjonen selv, ut fra de forutsetninger og vilkår som er gitt.

I allerede etablerte organer oppstår daglig behov for vedlikehold og videreføring, endringer og reformer osv., som også blir viktige arbeidsoppgaver. Det kan f.eks. gjelde opplæring, økning eller eventuelt reduksjon eller flytting av personalet, forhandlinger om lønns- og arbeidsvilkår, større fullmakter for institusjonen på personalområdet eller m.h.t. regelverket, nytt kontorutstyr, datainvesteringer osv. Det kan kanskje sies at det er like meget av «omstilling», dvs. omorganisering og flytting av saksområder internt i et direktorat som det idag er i et departement.

I et stort direktorat kan dette i sum bli meget store og arbeidskrevende oppgaver. Som regel er de rene forvaltningsoppgavene etterhvert blitt lagt til egne administrasjonsavdelinger, og mange av direktoratene har således slike avdelinger. I noen direktorater kan slike administrasjonsavdelinger endog være større enn vedkommende departements. På samme måte som i departementene kan det oppstå spørsmål om forholdet mellom et direktorats administrasjonsavdeling og dets fagavdelinger, dvs. om fagavdelingene skal stå for sin egen administrasjon eller om et direktorats administrasjonsavdeling skal være «forvaltningsfaglig avdeling» for hele institusjonen. Det vil også avhenge av vedkommende direktorats fullmakter hvor langt forvaltningsoppgavene kan løses av direktoratet selv, eventuelt etter nødvendige forhandlinger med organisasjonene, eller om avgjørelsen må treffes av departementet og derfor må forelegges dette.

4.1.2. De faglige oppgavene.

Ved siden av de rene forvaltningsoppgaver som nevnt foran, har direktoratene også andre faglige oppgaver, som jo ofte var forutsetningen for at direktoratet ble opprettet. Disse oppgavene kan være meget omfattende og varierende. To spesielle oppgaveområder er økonomi og regelverk, men som ofte også anses som deler av forvaltningsoppgavene og legges til administrasjonsavdelingene. Andre gjelder den mer spesielle faglige sektor som direktoratet arbeider innenfor, som f.eks. veg-, jernbane og vassdragssaker, o.l. Disse oppgaver kan være fastsatt i lov, overordnet forskrift, instruks eller andre overordnede direktiver eller i grunnlaget for direktoratets opprettelse. Fagoppgavene kan være svært uensartede. Det kan gjelde tekniske anlegg og vedlikehold, produksjon av varer og tjenester, eller serviceytelser av forskjellig slag.

Ut fra en helhetsbetraktning er det ikke noe i veien for at de forvaltningsmessige og andre faglige arbeidsoppgaver som her er nevnt også kan utføres av et departement. Eksempel på en administrativ sektor som i det alt vesentlige er «styrt fra toppen» er justis- og politietaten, som forvaltes av Justisdepartementet uten noe «nivå 2» i form av direktorater mellom departementet og den ytre etat.

4.1.3. Direktoratets ansvar.

Ansvaret for hvordan direktoratet utfører sine oppgaver, og dermed også ansvaret for feilhandlinger ligger hos direktoratets sjef. Det følger dels av den instruks som de fleste direktorater arbeider etter (se ndf. kap. 4.11), eller av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Det er derfor ikke noen plikt for direktoratets overordnede eller foresatte (departementet) å følge opp i detalj at de underliggende organer gjør arbeidet sitt på riktig måte, f.eks. ved hyppige besøk i direktoratet nettopp for dette formål, besøk i distriktene, ved å fastlegge regelmessige rapporteringsrutiner og annet løpende tilsyn. Når disse handlinger foretas i praksis, er det et ledd i et generelt samarbeidsforhold og ikke kontroll eller tilsyn. Direktoratene lever derfor stort sett sitt eget liv. Tilsynet skjer først og fremst gjennom budsjettprosessen og dessuten det innsyn departementet får ved klager over direktoratets avgjørelser, ved mediaoppslaag om kritikkverdige forhold, og delvis også direkte spørsmål fra stortingsrepresentanter - uten at disse på forhånd er varslet hverken til direktoratet eller til departementet.

Det konstitusjonelle ansvar er et straffansvar (og det kan også idømmes erstatningansvar), som bare gjelder for statsråden, og ikke for direktoratssjefer (eller andre tjenestemenn). Det følger av lov om straff i riksrettssaker (ansvarlighetsloven) av 1932. Det er en statsråd som må svare for sine embetshandlinger, enten det gjelder hva ansvarlighetsloven kaller å unnlate «forsettlig å gi opplysninger som han forstår eller burde forstå kan ha betydning for saken, eller en statsråd gir forsettlig uriktige opplysninger, eller «på annen måte» bevirker eller medvirker til noe som er grunnlovsstridig, lovstridig eller øiensynlig skadelig for riket. Dette er jo vidtgående bestemmelser. Det kan reises spørsmål om hvor langt de rekker og i hvilken utstrekning de omfatter statsrådens embetshandlinger som departementssjef i styring og samhandling med direktoratet. Har statsråden f.eks. sørget forat nødvendig instruks for direktoratet er utferdiget? Er instruksen klar nokk og sørger departementet for at den etterleves? Har statsråden slikt «grep» på den prinsipielle, eller nødvendige løpende styring av direktoratet på ulike premisser at Stortinget ikke kan reise kritikk og f.eks. kan hevde at det ikke har fått seg forelagt alle nødvendige opplysninger i saken?

Nå er det man kaller riksrettsansvaret ikke lenger så betydningsfullt i praksis. Det konstitusjonelle ansvar har ikke vært tatt opp i riksrettsak siden 1927 og de 8 riksrettssaker vi har hatt siden 1814, har ikke gjeldt statsråders styring av eget departements underliggende sektor eller sektorens sentralorganer, direktoratene. Det ansvar som det her i tilfelle kan være aktuelt å gjøre gjeldende er det man kaller det parlamentariske ansvar, dvs. at regjeringen eller den enkelte statsråd - under konstitusjonelt ansvar (riksrettsansvar) - plikter å søke avskjed dersom Stortinget krever det gjennom mistillitsvedtak. Men det bør tilføyes at i daglig tale menes også noe mer med parlamentarisk ansvar, nemlig at i samspillet mellom regjeringen og Stortinget kan f.eks. en statsråd ikke oversitte en kritikk (således også i forhold til administrasjonen av et direktorat eller en underliggende etat) som blir så sterk, og som samler så mange, at det grunnleggeende tillitsforhold til Stortingets flertall blir rokket. Og det er Stortinget selv som til enhver tid bestemmer grensene for mistillit.

Overfor direktoratene kan reaksjoner i samband med feilhandlinger enten være at lederen gjøres strafferettslig ansvarlig, eller får avskjed eller ikke blir gjenoppnevnt ved ledighet.

4.2. Mål for arbeidet, hovedmål og delmål m.m.

Tidligere ble det som regel satt opp forholdsvis enkle mål for hva direktoratene skulle gjøre. Dels fremgikk dette av de lover som institusjonen skulle arbeide etter (dersom direktoratet ble opprettet som en konsekvens av ny lovgivning). Eller målene gikk fram av det opplegg som vedkommende departement hadde fremmet for Stortinget, debatten der og Stortingsvedtaket som grunnstenen for direktoratet. I tillegg supplerte departementet dette ved å gi instruks for den nye institusjon og i denne ble det gjerne satt opp visse punkter som utgjorde direktoratets mål. Målsettingen var således et uttrykk for den regelstyring som var fremherskende, ettersom målene ble satt av overordnet myndighet, som et ledd i og i form av bindende regler.

I de senere år har det vært en trend til sterkere å kombinere regelstyringen med mål og resultatstyring. Dette prinsipp er ikke gitt som noe overordnet direktiv. Men det er kommet til uttrykk så ofte og på mange måter, og spesielt fra autoritativt hold at det synes å være blitt en allmenn oppfatning. Her kan vi vise til fornyelsesprogrammet Den nye staten (kgl. res. 22. mai 1987), jfr. også St. meld nr. 35 for 1991-92, kap. 6. 2. Når Regjeringen på denne måten slo fast at statsinstitusjonenene skulle utarbeide virksomhetsplaner i 1990, tok dette utgangspunkt i at institusjonene selv stilte opp (fortrinnsvis klare) mål og gjerne med høy detaljeringsgrad. Og som vist nedenfor var det meningen at det burde settes opp overordnede mål, og dessuten hovedmål og delmål, tildels i grupper.

Her er noen eksempler på slike formuleringer fra endel av de direktorater som er vurdert i denne boka.

Overordnede mål: Økt økonomisk trygghet og effektivitet (Brønnøysundregistrene) Gjennomføre regulert innvandring og arbeide for reell likestilling for de som bosetter seg i Norge (Utlendingsdirektoratet) Statens legemiddelkontroll, SLK, er et tilsynsorgan og kompetansesenter på legemiddelområdet. (Legemiddelkontrollen) Medvirke til god helse og helsetjeneste for alle (Helsedirektoratet) Bidra til en forsvarlig forvaltning av de norske petroleumsressursene ved en balansert avveining mellom de naturgitte, sikkerhetsmessige, teknologiske og økonomiske sider ved virksomheten (Oljedirektoratet) Sikre at alle betaler de skatter og avgifter politiske myndigheter har vedtatt (Skattedirektoratet)

Hovedmål: BR skal dekke myndighetenes og offentlige/private brukeres behov for kvalitet på registrerte opplysninger og kapasitet på produksjon innenfor hvert av registrene (Brønnøysundreg.) Effektiv, korrekt og hensynfull gjennomføring av den regulerte innvandring (Utlendingsdirektoratet) Gode registrerte legemidler og desinfeksjonsmidler (SLK) Medvirke til å fremme helse og sikre befolkningen mot helsefare (Helsedirektoratet) Etablere, oppprettholde og videreutvikle et fullt forsvarlig sikkerhetsnivå og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. (Oljedirektoratet) Sikre at alle oppgavepliktige gir riktige og fullstendige opplysninger i rett tid (Skattedirektoratet)

Delmål: BR skal være ajour med innregistrering av dokumenter og opplysninger (Brønnøysundregistrene) Rask og riktig behandling av saker etter utlendingsloven og statsborgerloven (Utlendingsdirektoratet) Høy produktkvalitet på de registrerte legemidlene (Statens legemiddelkontroll) Kunnskap om helsetilstanden, helsefarlige forhold og helsehjelp (Helsedirektoratet) Det skal gjennomføres tiltak for at direktoratet skal kunne ivareta sin styrende og koordinerende myndighetsoppgave i petroleumsvirksomheten (Oljedirektoratet)

Flere av direktoratene foretar ytterligere spesifikasjon av delmål og undermål, ned til resultatmål med spesifikasjoner. Et gjennomgående trekk er imdlertid at målene er fastsatt i meget generelle vendinger, sjelden med konkret tallfesting, unntatt for ressursbruken.

4.3. Virksomhetsplanlegning.

Slik planlegning er særlig vokst fram etter at Regjeringen Brundtland II i en kgl. res. av 22. mai 1987 la fram et program for fornyelse av statsforvaltningen. (Resolusjonen ikke inntatt i Norsk Lovtidend) Planen ble dessuten lagt fram som vedlegg til St.meld. nr 4 for 1987-88 om perspektiver og reformer i den økonomiske politikken. Et dokument om oppfølging og gjennomføring av Fornyelsesprogrammet er lagt fram 16.9.1988 som vedlegg til St.pr. nr. 1 for 1988-89), dog uten å omtale virksomhetsplanlegningen.

Av de 74 ulike tiltak i programmet, ble det i kap. 6 om økonomistyring og resultatorientering anført at staten måtte gå bort fra detaljregulering. En ny og bedre styringsmåte var under utvikling. Målbeskrivelse og etterfølgende resultatbeskrivelse skulle gi politiske organer bedre innsikt og styring med prioriteringer og produktivitetsutvikling i statlige virksomheter. Her var virksomhetsplanlegging et viktig virkemiddel. En slik plan måtte ta utgangspunkt i de mål og delmål som var satt for virksomheten. Som første punkt under tiltak 6.3. ble det sagt at «alle departementer og underliggende etater skal ha laget sin første virksomnhetsplan innen utgangen av 1990.» Dette direktivet ble imidlertid ikke formidlet som et direkte krav, i form av et brev eller rundskriv eller på annen måte, til forvaltningsorganene av Regjeringen v/ Forbruker- og administrasjonsdepartementet eller av de respektive fagdepartementer. Statskonsult hadde imidlertid i 1988 utarbeidet en veiledning ffor utarbeidelsen av slike planer. Etterhvert fikk et stort antall institusjoner laget sine planer. Arbeidet med disse planene ble forøvrig også evaluert av Statskonsult i 1991.

Omtrent halvparten av de direktorater som er vurdert i denne boka har opplyst at de har utarbeidet virksomhetsplaner for 1991 og 1992 (jfr. anførslen nedenfor om Statskonsults kartlegging av det forberedende arbeid med slike planer). Flere av direktoratene har også i tillegg andre former for planlegning, f.eks. såkalte strategiplaner. Disse kan enten være inkorporert i virksomhetsplanen (som f.eks. Statens informasjonstjeneste gjør det), eller fremstå som et separat dokument. Planen defineres her som en oversikt over «valgte fremgangsmåter for å gjennomføre de viktigste oppgavene med et godt resultat». Til hver strategi knyttes et sett med tiltak som skal gjennomføres for å oppnå de ønskede resultater. Planen gir så «egne beskrivelser av tiltakene» med detaljert informasjon om ansvarsforhold, ressursbruk og tidspunkt for gjennomføring (eksempel: Skattedirektoratet).

Andre direktorater ser strategiplanen som en «visjon og virksomhetside» basert på «samfunnstrender og rammevilkår» (Statistisk sentralbyrå, delvis også DBE). I Statskonsults analyse av virksomhetsplanene definerte man i spørreskjemaet, noe enklere, en «strategisk» plan som en «plan for en periode på to år eller mer».

For Brønnøysundregistrene er den strategiske plan fastsatt av Justisdepartementet «som overordnede styringssignal i form av rammebetingelser, overordnede målsettinger og retningslinjer for strategiske valg og satsingsområder». Det er vanskelig her å skjelne mellom begrepsbruken og innholdet.

Atter andre direktorater knytter en «arbeidsplan» til virksomhetsplanen, men uten noe markert innholdsmessig skille (Datatilsynet). I Postdirektoratet opereres det ikke med vanlig virksomhetsplan, men med en «forretningsplan» (40 sider), «markedsplan» (87 sider med vedlegg), «effektiviseringsplan» (17 sider), «personalplan» (21 sider) og «IT-plan» (13 sider), - tildels for ulike avdelinger. Andre direktoraters rene virksomhetsplaner har også spesialdeler for avdelingene i direktoratet, men uten at planene er gitt særskilte betegnelser.

I NSB opererer man med «konsernplan», og Sjøfartsdirektoratet med «etatsplan». De direktorater som ikke har virksomhetsplaner viser til sine budsjettforslag, eller til årsberetninger.

Virksomhetsplanlegningsaktivitetene må ses i sammenheng med den langsiktige planlegning som allerede tidlig var satt igang for noen få direktoraters vedkommende, der særlig Vegdirektoratet peker seg ut. Her tok man allerede i slutten av 1960-årene (etter svensk mønster) opp arbeidet med en langsiktig vegplan for 4 år om gangen, og som er videreført. Norsk vegplan (NVP), senere omdøpt til Norsk Veg- og vegtrafikkplan (NVVP) utarbeides etter faste rutiner i et samarbeid mellom vegkontorene i fylkene, Vegdirektoratet og Samferdselsdepartementet, og legges fram for Stortinget i form av en St.meld. Også for de andre samferdselsetater har det vært lagt fram langsiktige planer i form av St.meld. Samferdselsdepartement forsøkte også en gang (uten hell) å utarbeide en fullstendig, løpende samferdselsplan som ville fått betydelige konsekvenser mht samordningen av alle de store samferdselsetaters egne planer.

En side av virksomhetsplanleggingen er den reform som er innført i budsjettproposisjonene for hvert år, og hvor det gis forholdsvis brede redegjørelser både for departementenes og etatenes (representert ved direktoratenes) virksomhet, målsetting og planer for kommende budsjettår, og rapportering om resultater av tiltak.

Ytterligere planlegging gjøres i form av de «Langtidsprogrammer» som de respektive regjeringer legger fram. Den første kom i 1948, og så fulgte to for 1952-53 og 1956-57. Ordningen med LTP for hvert fjerde år tok til med Regjeringen Gerhardsen III og kom i 1961 for årene 1962-65 (St.meld. nr. 60 for 1961-62). Senere har alle regjeringer, av skiftende politisk farge, regelmessig lagt fram LTP`er for nye fire-års perioder, fram til inneværende plan for 1990-93 ble lagt fram i St.meld. nr. 4 for 1989-90. Ny plan for 1994-97 ble lagt fram 5.2.1993 (St.meld. nr. 4 for 1992-93).

Det er nedlagt et overordentlig stort arbeid i svært mange forvaltningsorganer når det gjelder denne planlegning. Den kanskje litt uvanlige «ordre», eller rettere mangel på sådan, om å utarbeide planer i «Fornyelsesplanen» ble fulgt opp av et stort antall forvaltningsorganer. En kartlegging av det arbeid som ble utført er gjort av Statskonsult i november 1991 (Rapport 1991:16) der man konstaterte at 88% av statlige virksomheter vil ha påbegynt arbeidet med virksomhetsplanlegging og resultatstyring innen utgangen av 1992. Kartleggingen bygget på opplysninger fra ialt 513 institusjoner som hadde svart på et spørreskjema sendt til 864 virksomheter, og dekket 15 departementer og 120 direktorater/sentraler institusjoner (som dog ikke er spesifisert i rapporten).

Konklusjonen på Statskonsults kartlegging var at «konsekvensene av å ta i bruk virksomhetsplanlegging synes jevnt over å være svært positive». Målsettinger og ressurser ses i bedre sammenheng, og oversikten over virksomhetens arbeid er bedre. Det hevdes generelt at det er blitt mer delegasjon av ansvar og ressursbruk, mindre detaljstyring fra ledelsen, bedre betjening av publikum, fler deltar i planleggingen, det er bedre adgang til styringsinformasjon og produktene er blitt definert klarere.

Litt anderledes synspunkter på arbeidet kom fram på en konferanse som ble holdt i Bergen i oktober 1991 (LOS- konferansen, se Lægreid (1991). Her ble det bl. a. pekt på at om flertallet av statsinstitusjonene synes å ha oppfyllt de formelle krav m.h.t. denne planlegning, er det mer usikkert hvilke faktiske omlegninger som har skjedd i den måten etatene arbeider på. Det ble også reist spørsmål om målstyring og virksomhetsplanlegging er et effektivt styringsverktøy eller om det heller kan karakteriseres som staffasje og myteskaping.

Her vil det antakelig være delte meninger, inntil nye styringsprinsipper vinner fram i forvaltningen, og som igjen antakelig vil skape ulike oppfatninger.

Visse sider av arbeidet med virksomhetsplanlegging har vært en nyttig og positiv gjennomgang av direktoratenes arbeid og også gitt en viss klargjøring ved at institusjonene i høyere grad enn tidligere er oppfordret til, eller nærmest blitt nødt til, å gjennomgå hele virksomheten og få spesifisert de enkelte elementer. Det har kanskje også vært stimulerende med fastsetting av bestemte mål, innenfor bestemte rammer, ressurser og tidsfrister. Ressursbruken i direktoratene har i tidligere år vært lite analysert, og her har virksomhetsplanarbeidet vært nyttig. Arbeidet må i sterkere grad enn hittil samordnes med utformingen av budsjettproposisjonene, og kanskje også med Riksrevisjonens arbeid, og også annen kontroll som utøves fra Stortingets side.

Men arbeidet har også visse negative trekk ved at man fortrinnsvis holder seg til helt generelle anførsler, fragmenterer virksomheten i for høy grad etter en ressursfordeling i faste prosjekter og legger opp til et for høyt ambisjonsnivå. Det brukes gjennomgående for mange honnørord med få konkrete anførsler. Mye av arbeidet i forvaltningsorganene er også etterhvert knyttet nært opp til prosjektformen, som gir forholdsvis sterke bindinger når det gjelder tilpasningsevne og mulighet for omstilling i løsningen av arbeidsoppgavene.

Det vil antakelig være behov for en nærmere analyse av effektiviteten og resultatene av både virksomhetsplanarbeidet og arbeidet med å fastsette institusjonenes mål.

Et spesielt problem, som man ikke synes å ha vært tilstrekkelig oppmerksom på er den ofte manglende eller svake konsistensen i de mange planformuleringer, og også disse sett i sammenheng med allerede utferdigede instrukser for institusjonene. I det videre planlegningsarbeidet bør det antakelig skje en forenkling og tilstramning for å få større realisme inn i planene.

4.4. Budsjettbehandling.

Direktoratene får sine ressurser over statsbudsjettet for hvert år, og mange av dem har dette knyttet til egne kapitler eller poster på vedkommende departements fagbudsjett. Som bilag 2 er tatt en oversikt (fra statsbudsjettet for 1993) over de beløp som er foreslått bevilget fra Regjeringens side på dette budsjettet for de institusjoner som har vært under vurdering i denne boka.

Av oversikten går det fram at direktoratene etter størrelse og arbeidsoppgaver selvsagt har svært ulike bevilgninger til rådighet. Til sammenligning er i tabellen også satt opp antall tilsatte etter vedlegg 3 i Gul bok (St.prp. nr. 1 for 1992-93).

I sitt budsjettarbeid må virksomhetene tilpasse seg de tidsfrister som er satt av Finansdepartementet, og budsjettbehandlingen i virksomhetene må således ligge i forkant av budsjettbehandlingen i departementene under hele budsjettprosessen De enkelte virksomheters innspill i denne prosessen benyttes som utgangspunkt for departementenes budsjettforslag til Finansdepartementet. I sluttfasen av arbeidet må budsjettforslaget tilpasses de endelige rammer som er vedtatt av Regjeringen og meddelt fra Finansdepartementet via fagdepartementene.

Når Stortinget har gjort sitt budsjettvedtak blir også dette formidlet til direktoratet i de såkalte «tildelingsbrev». Praksis med hensyn til slik underretning var i lang tid svært ujevn, - det kunne hende at et direktoratet ikke før i mai/juni i budsjettåret fikk vite formelt hva det hadde til rådighet (men kunne selvsagt skaffe seg opplysningene på annen måte gjennom vanlige, offentlige dokumenter om statsbudsjettet). Denne uheldige praksis er etterhvert endret. Fler og fler departementer legger nå stor vekt på tildelingsbrevet som et hjelpemiddel i styringen av sine direktorater. Tildelingsbrevet inneholder, foruten oversikten over de bevilgede beløp, i noen tilfeller også en oversikt over hva departementet forventer av resultater i budsjettperioden og hvordan resultatene skal dokumenteres. En undersøkelse som Statskonsult har foretatt viser at man gjennomgående har kommet kort med å bruke tildelingsbrevene i styringsøyemed. Finansdepartementtet arbeider aktivt med videreutvikling og forbedring på dette område. Ellers vises til Reglementet for økonomiforvaltningen i departementene [en]3, 2.

Ved den timeplan som er lagt i «etatsstyringen» kan også klarlegges hvordan et direktorat skal forholde seg ved uforutsette overskridelser på budsjettet. Det kan f.eks. gjelde tiltak med sikte på å fremme forslag om tilleggsbevilgning. Og direktoratet vil som regel måtte gi forklaring på hvorfor et overforbruk eller underforbruk er oppstått.

4.5. Organisasjon.

Direktoratene varierer meget i størrelse, enten man måler i hvor mange som er tilsatt, hvilket budsjettansvar (i kroner) direktoratet har, eller omfanget av de arbeidsoppgaver som vedkommende direktorat skal utføre.

De tre minste direktorater målt etter antall tilsatte er Rusmiddeldirektoratet (22), Direktoratet for måleteknikk (32 ansatte) og Kystdirektoratet (Kystverket) (61).

De tre største er Postdirektoratet (730) og Vegdirektoratet (475). Før den nyeste omorganisering i Televerket hadde Tele direktoratet 1594 tilsatte.

Av de tilsvarende organer uten direktoratsnavn, er noen mindre, og noen større enn de nevnte. Statens atomtilsyn hadde (før det ble inkorporert i Statens strålevern) bare 3 ansatte, Statens skogfrøverk (før det gikk inn i STIL) hadde 10, og Datatilsynet 14. Store enheter er Statistisk sentralbyrå med 836, NSB, Hovedkontoret, med 664 og Statens kartverk med 605. Når det gjelder budsjettansvaret ligger flere institusjoner i milliardklassen, således Televerket med 15 mrd, mens Datatilsynet har et budsjett på 6,7 mill. og Riksbibliotektjenesten 13,5 mill. Tall for ansatte og budsjettansvar angir også omfanget av arbeidsoppgavene.

Visse av direktoratene, f.eks. de som er opprettet etter krigen, har begynt «i det små», mens oppgavene er økt etterhvert og avspeiler dermed en økning i størrelsen.

Det kan neppe stilles opp bestemte retningslinjer om noen «minimumsstørrelse» for direktorater. Også i Sverige finnes sentrale verk, med generaldirektører som sjefer, og som bare har meget få tilsatte (Haverikommissionen med 8, Statens mät- och provstyrelse med 18 og Statens arbetsmarknadsnämnd med 64). På den annen side bør det antakelig overveies om ikke andre former for forvaltningsorgan er mer velegnet dersom oppgavene er og må regnes å bli forholdsvis begrensede. Spesielt gjelder dette dersom det påtenkte direktorat skal være frittstående.

Det kan også tenkes at enten et direktorats omfang, dets egenadministrasjon, evnen til å utvise tidsmessig effektivitet i oppgaveløsningene, eller andre forhold, hver for seg eller tilsammen, blir slik at det reiser problemer. Dette har tildels vært momenter bak reformene i teleetaten, som hadde vårt største direktorat. Andre momenter var liberaliseringen på teleutstyrsmarkedet, og at man ønsket å skille forvaltningsoppgavene ut i en egen enhet (Statens teleforvaltning). Ansvaret for telenettet skulle forbli i «morsselskapet», Televerket. Markedsføring av teleutstyr ble lagt til institusjonen TBK (Televerkets bedriftsinterne kommunikasjon), som et aksjeselskap eid av Televerket. Etter få år skal Televerket nå igjen omorganiseres. Teledirektoratet blir avviklet pr. 1.1.1993. Istedet etableres en divisjonalisert matriseorganisasjon med toppledelse og sentrale staber overordnet et antall divisjoner. I tillegg vil Telegruppen bestå av en rekke hel- og deleide selsskaper, samt en divisjon for etablering av nye virksomhetsområder.

I Hermansenutvalget (NOU 1989:5) er anført at en avdeling bør være den grunnleggende enhet for vanlige forvaltningsorganer. For departementenes vedkommende er dette sagt klart i gjeldende «Reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling» (1984) (heretter kalt Dept. regl). Avdelingen som enhet ble antydet allerede i det første Dept. regl. fra 1905. Formelt gjelder Dept. regl. bare for «direktorater som helt eller delvis avgjør saker på vedkommende departementssjefs vegne». For de fleste direktorater over en viss størrelse har det imidlertid vært naturlig å se på departementenes organisasjon ved valg av organisasjonsform, også fordi noen av direktoratene er etablert ved å skilles ut fra vedkommende departement.

I Dept. regl. heter det at avdelinger kan inndeles i kontorer. Det har vært lang praksis for dette. I de senere år har man i større utstrekning gått over til en inndeling i seksjoner i stedet for kontorer. Dette har fått tilsvarende konsekvenser i direktoratene, hvor flere nå etterhvert har opprettet seksjoner, mens andre fortsatt nytter inndeling av avdelingene i kontorer. Et direktorat som Statens forvaltningstjeneste er således nå organisert i 4 avdelinger med tilsammen 18 seksjoner mot tidligere 6 kontorer og 9 «tjenester».

Praksis er imidlertid uensartet, med seksjoner uten avdelinger (SI), avdelinger med seksjoner og kontorer, avdelinger med bare kontorer, og enheter med andre betegnelser.

I næringslivet har større virksomheter i de senere år også brukt en inndeling i divisjoner (for deler av f.eks. et konsern). Det kan gjelde enheter i bedriftenes sentraladministrasjonen, men oftest brukt om bedriftens «ytre virksomhet», fabrikker og produksjonsenheter. Slik inndeling har såvidt fått innpass i visse statsvirksomheter (NSB), men ellers synes ikke disse institusjonene i offentlig sektor å bruke organisjonsmodeller fra næringslivet. Den nye teleorganisasjonen er imidlertid basert på en divisjonsinndeling.

En annen organisasjonsform hentet inn fra annen virksomhet enn den sivile forvaltning er den opprinnelig militært begrunnede sondring mellom «linje» og «stab». Dette er blitt begreper som også har fått innpass i statlig sentraladministrasjon. I både departementer og direktorater finner man organisasjonsformer med skille mellom stabsoppgaver og linjeoppgaver.

Det er - bortsett fra de begrensede anførsler i Dept. regl. - ikke gitt generelle direktiver for direktoratenes organisajon. Spørsmålet berøres som oftest meget kort i de grunnlagsdokumenter som utarbeides ved etableringen av direktorater. Spørsmålene er ikke utredet prinsipielt. Det hender også at det i vedkommende lover fastslås hvordan en etat skal organiseres. Det har vært nødvendig i visse situasjoner. I den opphetede debatten om prisloven i 1950-årene var kritikken mot oppleggene til reguleringstiltak fra den s.k. Sjaastad- komiteen så sterk at man fant det hensiktmessig å ta inn i prisloven (1952) mer detaljerte bestemmelser enn forutsatt om f.eks. arbeidsoppgavenes fordeling på henholdsvis departement, Prisdirektorat og andre kontrollorganer, men selvsagt ikke om selve Prisdirektoratets organisasjon i enheter m.m.

Slike løsninger i lovs form kan være fordelaktig til klargjøring av kompetanseproblemer. Men de kan også bety bindinger ved senere behov for omstillinger. Ofte kan det ta flere år å få til en enkel lovendring. Direktorater må ofte tilpasse sin organisasjon raskt ettersom forholdene endrer seg. Derfor kan det være mer hensiktsmessig at direktoratsorganisasjonen ikke lovfestes, men bestemmes av departementet eller innad i direktoratet.

Som nevnt foran i kap. 4.1.1. har flere direktorater egne administrasjonsavdelinger. Det var tidligere ikke vanlig i departementene, men i de senere år har alle departementer fått slike avdelinger, - også nye departementer, selvom de er små (BFD). At det er et behov for slike avdelinger også i direktoratene følger også av at de er frittstående. Det vil være både upraktisk og i strid med målstyringsprinsippet at forvaltningsoppgaver som personaladministrasjon, lokaliseringsspørsmål, o.l. skal detaljstyres fra overordnet departement.

Direktoratene har som også nevnt spesielle tekniske arbeidsoppgaver. Det kan gjøre det nødvendig å bruke spesielle organisasjonsformer. Eksempler på dette er Veglaboratoriet, som er en avdeling i Vegdirektoratet, men er plassert i eget hus og har spesielle, avgrensede oppgaver i direktoratet.

4.6. Ledelse.

Personavhengigheten som er nevnt foran under kap. 3.3. tilsier at vi går noe mer i detalj når det gjelder ledernes status m.m. Direktoratenes toppledelse består gjerne av en øverste sjef og med et varierende antall nære medarbeidere, ofte med tittel direktør, avdelingsdirektør, administrasjonsdirektør, teknisk direktør e.l. I Sjøfartsdirektoratet er det nå opprettet en kvalitetsdirektør. (I AD er som en forsøksordning etablert en revisjonsdirektør, ikke som representant for Riksrevisjonen, men for å evaluere styringssystemer og resultatoppnåelse. På sikt kan dette kanskje også få virkning for slike stillinger i direktoratene).

4.6.1. Ledernes tittel.

Toppsjefens tittel har variert til ulike tider og i ulike institusjoner. Ved direktørutnevnelser i forrige århundre ble fagtittelen gjerne hengt på: telegrafdirektør, kanaldirektør, vegdirektør.

Toppsjefen i Norges statsbaner fikk allerede i 1880 tittelen generaldirektør. Ved en omorganisering av vassdragsvesenet ved St.beslutn. 19. mars 1920 ble det innført et Hovedstyre for etaten, og toppsjefen fikk endret tittel fra vassdragsdirektør til generaldirektør for vassdragsvesenet. Fram til 1965 var to av de store samferdselsetatene, post og tele, på samme tid både avdelinger i Samferdselsdepartementet og en slags «direktorater», med betegnelsen «styre» (Poststyret/Telegrafstyret), som hadde egne myndighetsområder. De ble også i daglig tale kalt postvesenet og telegrafvesenet og deres ledere hadde som fagdirektører betegnelsene postdirektør og telegrafdirektør. I 1965 ble de skilt ut fra departementet og gjort til frittstående direktorater, med eget styre og råd og nye instrukser. Topplederne fikk tittelen generaldirektør, ikke for vedkommende direktorat, men for henholdsvis Postverket og Televerket. Lederne av de tto andre store samferdselsetatene, vegvesenet og luftfartsverket, beholdt derimot sine titler, henholdsvis vegdirektør og luftfartsdirektør.

Ved tilsetting av ny toppsjef for NSB i 1989 ble det fremholdt at generaldirektørtittelen ikke var noen tidsmessig betegnelse. Departementet sa seg enig i det og endret tittelen fra generaldirektør til administrerende direktør, i samband med ansettelsen. Det ble også gjort for Postverket og Televerket. Ved omorganiseringen av NVE ( St.vedt. 11. juni 1985) endret man ikke generaldirektørtittelen, og den ble først omgjort i 1991 til vassdrags- og energidirektør.

Sverige har i mange år hatt generaldirektører i forvaltningen (men ikke i næringslivet). I 1992 har man ialt 70 generaldirektører. De fleste er sjefer for store og små «verk». Noen er imidlertid nå også plassert som utredere o.l. uten lederansvar i enkelte departementer. I svensk statsforvaltning finnes også 235 direktører, inklusive øverdirektører). De fleste er lønnet mellom SOK 600000 og 1 mill.

I de forvaltningsorganer som ligner direktoratene, men ikke bærer navnet, har toppsjefen likevel ofte tittelen direktør, gjerne med tilføyelse av fagområdet: kreditttilsynsdirektør, trygdedirektør, luftfartsdirektør, biblioteksdirektør og justerdirektør.

4.6.2. Ledernes alder, kjønn og utdanning.

Gjennomsnittsalderen er for topplederne er 54 år. Hittil er bare 3 kvinner utnevnt som toppsjef i et direktorat, nemlig Inger Louise Valle i Rasjonaliseringsdirektoratet (senere Statskonsult), Eva Birkeland i Rikstrygdeverket og Helen Bøsterud i Direktoratet for sivilt beredskap.

Ut fra problemet om personavhengighet er det interessant å se hvordan spørsmålet fag/jus/politikk i ledelsen avspeiler seg i utdanning og bakgrunn for skiftende toppledere i direktoratene. I kap. 3.1. og 3.3. foran så vi at problemet ofte var et tema for diskusjon helt fra forrige århundre og fram til vår tid. Som oftest var det et spesielt, faglig saksområde som de nye direktorater skulle forvalte. Det var viktig med et effektivt faglig miljø. Det var også et ønske om å frigjøre dette faglige miljø fra detaljinnblanding fra departementale jurister og også fra politikere. Det talte for at det ble krevd høy faglig (som oftest teknisk) dyktighet hos topplederne for de nye institusjoner. Til å begynne med var det ingeniøroffiserer som var teknisk utdannet og som ble brukt, f. eks i veg- og jernbaneadministrasjonen. Og teknisk utdanning preget også disse fagdirektoraters ledere i lang tid framover, - helt til vår tid. Vegdirektoratet er et godt eksempel. 7 av alle vegdirektøørene har vært ingeniøroffiserer eller ingeniører (fra 1864 Bergh, Krag, Baalsrud, Korsbrekke, Backer, Olsen og Søfteland). Det er bare ett unntak, nemlig cand. oecon., tidligere statssekretær, Eskild Jensen (1980-92).

Samme stabilitet på toppen preger NVE som bare har hatt ingeniører som ledere (etter krigen Rogstad, Vogt, Roald, Hveding, Larsen og Diesen). NSB har derimot hatt ledere med skiftende bakgrunn, - jurister, økonomer og personer uten høyere utdanning (Hoff, Sundt, Stokke, Heiberg, Nord'en, Rimberg, Rambjør). Man kan si at det er naturlig at Skattedirektoratet har jurister som ledere (Lund, Bugge, Fagernæs, Ovesen), at Statistisk sentralbyrå preges av sosialøkonomer (Jahn. Bjerve, Arctander, Øien og Longva) og Folkehelsa av medisinere (Aaser, Lerche, Hareide).

Direktoratet for sivilt beredskap har hatt flere offiserer (Tobiesen, Holtermann, Kristiansen og Bryntesen, men også en jurist (Onsrud) og en stortingsrepesentant/spesialpedagog (Bøsterud). Det var også gjerne sjøoffiserer som ledet tidligere Havnedirektoratet, Fyrdirektoratet og Losdirektoratet, mens en økonom (Vatnan) leder det Kystdirektorat som disse tre ble slått sammen til.

Alt ialt kan man si at juristene ikke fikk samme posisjoner i direktoratene som de hadde (og delvis har) i departementene. Ulike faggrupper, og ikke nødvendigvis krav om embetseksamen, har derfor preget personalet i disse institusjonene. Det teknisk faglige er i noen grad avløst av det økonomisk faglige. Dessuten har svært mange politikere (statsråder, statssekretærer og stortingsrepresentanter) i etterkrigsårene avansert til disse administrative og tidligere faglig besatte toppstillinger med utgangspunkt i og tildels lang erfaring fra ulik politisk virksomhet.

Det bør i den forbindelse nevnes en spesiell ulempe ved å utnevne stortingsrepresentanter til toppsjefer i en Stortingsvalgperiode. De kan da ikke tiltre før perioden som de er valgt for er utløpt, og det må konstitueres en stedfortreder, kanskje for flere år.

Enkelte direktorater har sterke etatstradisjoner, som kommer til uttrykk ved at regjeringene gjennom årene gjerne har hentet topplederen i avansement fra etatens egne rekker (men ikke nødvendigvis fra selve direktoratet). Det gjelder i etater som Postdirektoratet, Vegdirektoratet og Skattedirektoratet.

Det er gjennomgående ikke satt formelle krav til høyere utdanning for ledere i direktoratene. For Sjøfartsdirektoratet er anført i sjødyktighetsloven av 1903, [en]3, at «Direktoratets sjef skal være særlig kyndig i sjøvesen og skipsanliggender».

En oversikt over topplederne i endel direktorater fremgår av bilag 1.

De direktører som ble «direktoratssjefer» i forrige århundre var som regel embetsmenn, og kunne som sådanne sitte til de gikk av «av seg selv.» Senere ble det innført aldersgrense (både for tjenestemenn og embetsmenn). Men etterhånden oppsto en diskusjon om de ulike åremålsstillingene i staten, og man fant det kunne være hensiktsmessig at noen av direktoratenes sjefer ble tilsatt på åremål. Det krevde grunnlovsendring, og en sådan ble først gjennomført i Grl. [en]22 i 1992. Istedet ble ordningen at stillingene ble omgjort fra embeter til tjenestemannssstillinger og for noen av disses vedkommende til åremålsstillinger. Det skjedde således med vegdirektørembetet i 1962.

4.6.3. Ledernes lønn.

Ved forhandlingene mellom staten og hovedsammenslutningene om nye hovedtariffavtaler for perioden 1990-92 ble lederstillingene på det statlige avtaleområdet i lønnstrinn 38 og høyere tatt ut av avtaleverket. Det gjaldt departementsråder og ekspedisjonssjefer i departementene, ledere i de fleste direktorater, m.fl., ialt ca. 460 personer. Grovt regnet kan man si at det i departementene gjaldt ca. 130 personer og i direktoratene 50-60 personer. Partene var enige om at stillingsinnehaverne for framtiden skulle få sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt administrativt. Omleggingen innebærer mao. et nytt lønnssystem og innføringen av resultatkrav. Sammenhengen mellom de to forhold er bærebjelken i ordningen.

I Arbeids- og administrasjonsdepartementets retninglinjer for ordningen er fastsatt fire faste lønnskategorier, med basislønn opprinnelig satt til 350000, 400000, 450000 og 500000 kr, senere hevet til henholdsvis 364000, 416000, 468000 og 520000 kr. Stillingsinnehaverne kan også gis individuelle tillegg på opptil 20% av basislønn. Det er noen få direktoratsledere som etter dette ligger på topp i statlig lønnsskala (kr. 620000).

Det nye er videre at arbeidsgiver skal utforme konkrete stillingskrav med utgangspunkt i en beskrivelse av stillingens arbeidsområde, oppgaver, ansvars- og myndighetsforhold, samt kontakt og kommunikasjonsnettverk rundt stillingen. På dette grunnlag skal det stilles resultatkrav av faglig, ledelsesmessig og personlig karakter. Kravene vil dels være generelle og gjelde for flere år. Dels vil det være konkrete krav som fastsettes for ett år om gangen. Utformingen skjer i samarbeid med stillingsinnehaveren, og skal vurderes på fritt grunnlag hvert år. Stillingsinnehaverens resultatoppnåelse skal også vurderes en gang i året, og det kan lede til endring av kontraktsvilkårene at vedkommende leder får hjelp til å oppfylle dem ved forbedring av resultatene.

Som følge av denne nye lønnsordning ble så en rekke direktoratsledere i løpet av 1991 «innplassert» i de nevnte fire lønnskategorier. 74,4% kom i kategori 1, 15,9% i kategori 2, 8,9% i kategori 3 og 1,7% i kategori 4. Ingen av departmentsembetene kom i toppklassen, og bare 17 ekspedisjonssjefer av ca. 120 kom i kategori 2, mens resten havnet i kategori 4. Det er derfor få i toppkategorien og de fleste i mellomsjiktet. De personlige tilleggene varierer. Fra 1. 1. 1993 er avlønningen offentlig.

4.6.4. «Lederteam».

Det er blitt mer alminnelig i de senere år at det danner seg et «lederteam» på toppen, hvor direktørene sammen med to eller tre av de nærmeste nestsjefer utgjør den daglige, «praktiske» ledelsen og holder regelmessige møter. Det kan også være behov for nærmere kontakt mellom et direktorats toppledelse og lederne av direktoratets underliggende institusjoner. Samarbeidet her kan skje ved årsmøter (f.eks. vegsjefmøtet, o.l.) og/eller at et engere utvalg av ytre etats ledelse deltar relativt regelmessig også i direktoratsledelsen, særlig for saker som gjelder hele etaten.

4.7. Styre og råd.

Flere av direktoratene har et styre som en del av ledelsen. Noen har i stedet et råd. I en periode var det i enkelte av direktoratene etablert både styre og råd (samferdselsvirksomhetene Televerket, Postverket og NSB, men disse råd falt bort i 1988). NVE har to råd, et rådgivende råd og et beredskapsråd. Det første er omdannet fra det tidligere Hovedstyre for NVE. En omorganisering er under overveielse.

I utredningen fra Styrereformutvalget (NOU 1991:26) anføres det - etter oppgaver innhentet fra Statskonsult - at 34 sentraladministrative organer har styre. Av disse var 12 regionale styrer for Arbeidstilsynet og 3 styrer for forskningsråd, slik at 19 av direktorater og andre sentralinstitusjoner hadde styrer. Av institusjoner som danner grunnlagsmaterialet for denne boka er det imidlertid 22 som har styre.

Det antall personer som er oppnevnt i de ulike styrer varierer noe. Legger vi opplysningene i Oversikten over statlige råd og utvalg for 1991, jfr. St.meld. nr. 7 for hvert fjerde år, til grunn har således styret for Direktoratet for Arbeidstilsynet 13 medlemmer og GIEK har 10. Tre styrer har 5 medlemmer, nemlig Kredittilsynet, Statens filmsentral og NIJOS. Det gjennomsnittlige antall styremedlemmer er 7. Det er vanskelig å se begrunnelsen for slike variasjoner.

Ved etableringen av styrer oppstår regelmessig spørsmålet om hvilke instanser skal være representert i styret, og det vil variere. Spørsmålet om representasjon fra de ansatte (eller deres organisasjoner) er en gjenganger i slike saker. Andre hensyn kan være å få til et praktisk håndterbart organ, m. a. o. ikke for stort, eller det kan være et mål at antallet styremedlemmer skal være et ulike tall.

Medlemmenes funksjonstid varierer også. Som oftest finner man at det er satt 4 eller 3 års varighet for styrevervet.

Det er ikke vanlig praksis at direktøren (lederen) for institusjonen er medlem av styret. Av de 22 styrer som er undersøkt, gjaldt det bare Toll- og avgiftsstyret (som forøvrig senere er opphevet og avløst at rådgivende utvalg for tolldirektøren), samt styret for Rikstrygdeverket.

Antall møter i de respektive styrer varierer også, fra 24 møter i året i GIEK til 1 møte i Tollstyret (før opphevelsen). Ellers er gjennomsnittlig antall møter 8 i året.

Buchalik (1990) hevder at styreetableringen først og fremst er et etterkrigsfenomen, mest markant i 1960-70-årene. På 1980- tallet ser man i økende grad styrenedleggelser, og at nye direktorater ikke får styrer. Fagdirektørenes deltakelse gikk tildels ut allerede i mellomkrigstiden, og etter Ingvaldsen-komiteens tilråding er det ikke lenger aktuelt å ha med stortingsrepresentanter. Styrene er nå mer møteplass for direktoratenes ansatte og representanter for offentlige og private virksomheter.

I den nevnte NOU 1991:26 har Styrereformutvalget gjennomgått styrenes sammensetning i offentlige organer, rammevilkårene, og styrenes oppgaver og ansvar, også sett i samband med lederens ansvar. Utvalget drøfter også om ordinære statlige forvaltningsorganer bør ha styrer.

AAD la i Styrereformutvalgets mandat opp til at som hovedregel burde det ikke være styrer for ordinære forvaltningsorganer. Utvalget slutter seg til det, hvis vilkårene for at det bør være et styre ikke er tilstede. Men utvalget viser til at innenfor et gitt regelverk kan det være nødvendig å gi enkelte typer av ordinære forvaltingsorganer stor handlefrihet. Dersom overordnet myndighet i et gitt tilfelle finner at dette er hensiktsmessig, bør utvalgets forslag til normalinstruks (for styrer) komme til anvendelse. Kan denne ikke følges, bør vedkommende organ ikke ha styre. Styrereformutvalget gjennomgår deretter oppgavene for styrene i direktorater som Arbeidsdirektoratet, Direktoratet for arbeidstilsynet, Toll- og avgiftsdirektoratet, og RTV. Man fant at betegnelsen styre ikke var riktig for Arbeidsdirektoratets vedkommende, og at et råd var mer nærliggende, hensett til oppgavene. Betegnelsen styre var mer dekkende for Arbeidstilsynetts vedkommende. Styret for Toll- og avgiftsdirektoratet burde være mer et tilsynsorgan. Også for RTV fant utvalget at et styre kunne være hensiktsmessig, men slik arbeidsdelingen nå var, burde styret endre sin betegnelse til råd.

AD arbeider videre med å trekke opp retningslijer for bruk av styrer i forvaltningsorganer. Slikt arbeider foregår også i Samferdselsdepartementet, som har betydningsfulle forvaltningsbedrifter som NSB, Postverket, Televerket og Luftfartsverket under seg.

4.8. Tilsatte.

I hovedtrekkene ligner direktoratet på departementene når det gjelder organisasjonen i avdelinger og seksjoner. Likeledes med hensyn til stillingsbetegnelser på de ansatte. I ledersjiktet finner man foruten topplederen direktører med ulike spesifikasjoner, som assisterende direktør for den administrerende, teknisk direktør, administrasjonsdirektør, personaldirektør osv. samt avdelingsdirektører, noen ganger med en spesiell fagbetegnelse i tillegg.

I mellomledersjiktet har man underdirektører og kontorsjefer - men ingen byråsjefer. Denne betegnelsen er forbeholdt departementene, men synes etterhvert å være på vei ut der som stillingsbetegnelse/ ansvarsområde (det er dog over 300 byråsjefer igjen ennå).

På saksbehandlerplanet er det vanlig med stillinger som førstekonsulent og konsulent og i hjelpetjenestene finner vi sekretær og førstesekretær, fullmektig og førstefullmektig. Likeledes - som i departementene - arkivleder, skriveleder, informasjonssjef, undervisningsleder o.l. som betegnelse på lederstillinger innenfor ulike hjelpetjenester.

Som i departementene finner man videre de nye grupper av ansatte med betegnelser som prosjektleder, planlegger/ planleggingssjef, o.l. Også direktoratene er trukket med i den nye ordning med alternative karriereveger, der man bruker tittelen rådgiver og spesialrådgiver, alternativt med utreder og utredningsleder.

Ved at direktoratene er utpreget teknisk/faglige institusjoner avspeiler det seg i spesielle faglige stillingsbetegnelser, som varierer med arbeidsoppgavene. Direktoratene har således langt flere ingeniørstillinger enn departementene (Egeberg/Christensen 1992). Historisk sett var det nettopp ingeniørene - eller rettere det teknisk utdannede personalet - som ble trukket inn i de nye frittstående forvaltningsorganer fra midten av forrige århundre. Utviklingen har ført til variasjoner og graderinger her, kanskje mer etter lønnstrinn enn faglige eller ledende arbeidsoppgaver innenfor denne stillingsgruppen. Vi finner således mange hjemler for ingeniører, overingenører og sjefingeniører i alle de største tekniske direktoratene, som Teledirektoratet, Vegdirektoratet, NVE, NSB m.fl.

Gjennom det er det skapt ringvirkninger for ulike andre fagområder i enkelte direktorater. I Statsbygg kan det gjelde arkitekter. overarkitekter og sjefarkitekter. I Skattedirektoratet har man revisor, skatterevisor, bedriftsrevisor og spesialrevisor. Helsedirektoratet hadde i tidligere år et større antall hjemler for helsepersonell (leger, overleger, sjefsleger, tannleger, apoteker, overapoteker). I 1993-budsjettet for Helsedirektoratet er fortsatt ført opp 9 spesiallegestillinger. I Folkehelsa, som bl.a. også produserer serum og vaksiner, må man ha en produksjonssjef.

Dataalderen og den nye informasjonsteknologi har allerede fått spesialstillinger på plass, i direktoratene som i departementene. Det gjelder edb-fullmektig, edb-konsulent, edb- leder, edb-sjef og edb-direktør.

Det må understrekes at om et direktorat har en hjemmel for f.eks. en overingeniør, behøver ikke innehaveren nødvendigvis være sivilingeniørutdannet, men kan f.eks. være cand. real. eller endog uten høyere utdanning. Og i et byråsjefembete kan det f.eks. sitte en person med medisinsk embetseksamen.

Det kan nok hende at spesielle stillingsbetegnelser mer er kommet i stand mer i samband med lønnsforhandlinger enn som direktoratets eller eventuelt departementets (eller endog Personaldirektoratet/ADs Arbeidsgiveravdelings) forsøk på konkret betegnelse av arbeidsoppgaver. Det kan nemlig forekomme at disse spesialstillinger kunngjøres uten at det er fullt samsvar mellom arbeidsoppgave og stillingsbetegnelse. En søker kan da bli skuffet ved å finne at en tilsynelatende teknisk interessant stilling i et teknisk preget direktorat vesentlig vil måtte fylles med administrativt papirarbeid. Best mulig samsvar mellom stillingsbetegnelse og arbeidsoppgaver er derfor viktig. På den annen side blir det antakelig etterhvert allment erkjent at direktoratenes hovedoppgaver ligger på det rent administrative plan, men med sterkere faglig innsikt for så vidt angår den administrative saksbehandling. Konsekvensen av dette vil være at den teknisk/faglige spesialkompetanse delegeeres nedover, slik at direktoratene får enda sterkere karakter av departementslignende forvaltningsorganer.

Som for departementene gjelder det i direktoratene at prinsippet om alternative karriereveger bør følges opp av de nødvendige organisatoriske endringer. Det vil innebære at rådgivernes plass i institusjonen klarlegges, både m.h.t. arbeidsoppgavene og konsekvensene av vedkommende rådgivers arbeid innenfor saksbehandlingen. Her står det ennå endel igjen før reformen - som ikke er mer enn 8-10 år gammel - er blitt fullt og effektivt inkorporert i vedkommende institusjon.

4.9. Saksområder og saker.

Som departementene arbeider også direktoratene med «offentlige saker». I Departementsboka er en sak beskrevet som et «anliggende», dvs. faktiske forhold med en eller flere problemstillinger, som er til behandling hos, eller er gitt til opplysning for en myndighetsinstans, eller som er kommet inn til eller er tatt opp av denne instans for at det kan treffes en avgjørelse av myndighetsinstansen om de forhold som saken gjelder.

Denne noe tungvinte definisjon understreker imidlertid noen særlig viktige omstendigheter, som kanskje ikke alle er klar over når det gjelder direktoratene. Disse institusjoner er forvaltningsorganer, som driver vanlig saksbehandling, med saksforberedelse og vedtak som viktigste punkter. Direktoratene er også særlig kvalifiserte tekniske fagorganer. De har ansvar for oppgaver som ofte er mer konkrete i sin problemstilling enn de som man vanligvis finner i et byråkratisk forvaltningsorgan som et departement, som f.eks. bygging av veger, bruer, jernbaner og flyplasser, kontroll av bygninger og skip, osv. Dette innebærer bruk av andre arbeidsformer, som f.eks. tegning, konstruksjonsopplegg, beregninger, osv. som ikke forekommer direkte i mer typiske byråkratiorganer, men kanskje likevel skal vurderes i etterhånd av disse.

Direktoratenes arbeidsmengde kan vurderes på ulike måter. Ett utgangspunkt kan være selve sakstallet. En beregning foretatt i 1975 viste et tentativt sakstall for 35 direktorater på 480000 saker (dvs. antall journalnummer) og ca. 490000 utgående brev. Det var stor variasjon i sakstallet mellom direktoratene, fra ca. 90000 til under 1000. Tallene var dengang preget av unøyaktighet, bl.a. fordi arkivføringen var noe ujevn i de ulike institusjoner. Men formålet med undersøkelsen var bl.a. å vise at når det gjaldt direktoratenes forhold til departementene var antallet «saker» meget lavt. Tallene var på noen få hundre saker/brev i korrespondansen «oppover» med departementene, sammenlignet med flere tusen saker/brev i forhold til andre institusjoner (dvs. «nedover» og «utover»).

Det er klart at journalnummer eller antall brev ikke gir det nødvendige bilde av saksmengden, like lite som for departementenes vedkommende. Andre forhold må tas i betraktning, som kompleksitet, tidsfaktor, utredningsomfang, osv. I de senere år er bl.a. virksomhetsplanleggingen i enkelte institusjoner kommet så langt at årsverk kan angis.

Direktoratene sysler med svært ulike saksområder med hver sine spesielle forhold. Vilkår og krav og behandlingen av ofte et stort antall saker avhenger av forholdene. Det har ingen hensikt å forsøke noen nærmere konkretisering. Hvis vi imidlertid tar alle fagområdene i de direktoratene vi har sett på får vi et inntrykk av bredde og mangfold. De er spredt over hele det offentlige forvaltningsområde (hele «offentlig sektor»):

Administrasjonsrådgivning, kulturminnevern, arbeid, arbeidstilsyn, arkiv, atomer, beredskap, bergvesen, bibliotek, brann, bygg, bygningsteknikk, data, departementstjenester, eksportgarantier, elektrisitet, ernæring, fengsler, film, fisk, folkehelse, foretaksregistrering, forurensning/miljø, geologi, helse, informasjon, jernbaner, kart, kreditt, landbruk, legemiddel, luftfart, meteorologi, måleteknikk, naturforvaltning, olje, patenter, plantevern, polarforskning, post, priser, produktkontroll, rusmidler, sjøfart, skatt, skogfrø, statistikk, tele, toll, trygd, utlending, utviklingshjelp, vassdrag, veger, og veterinærer.

Sakene «oppstår» for direktoratene enten ved at det kommer inn korrespondanse, eller direktoratet selv tar saken opp. I noen tilfelle kommer saken fra departementet, gjerne som et oppdrag: til utredning eller uttalelse. En stor del av sakene gjelder forholdet til egen ytre etat (hvis direktoratene har noen sådan). En fagetat har som regel mange viktige saker i forhold til næringslivet, særlig når direktoratet står som oppdragsgiver for f.eks. bygg og anlegg.

Et viktig ledd i sakenes behandling er dokumenthåndtering, og etterhvert også databehandling med bruk av ny teknologi. Her vises til avsnittet om Arkiv, kap. 4.13. nedenfor.

4.10. Politikk.

Det hevdes fra enkelte at direktoratene ikke skal «drive politikk». Hensikten med opprettelsen av slike institusjoner har ofte vært begrunnet med at direktoratene skulle utføre det løpende, praktiske og faglige arbeid, mens politikken var forbeholdt det overordnede departement, (Debes 1978). Derfor må det så vidt mulig klargjøres hva som er politikk. Noe forenklet kan det sis at det er vedtak som vårt styringssystem gir en folkevalgt politiker ansvaret for å treffe. Direktoratene har imidlertid ingen direkte politisk ledelse (slik som departementene), og for direktoratene blir det derfor istedet «en viktig funksjon å legge faglige premisser og gi faglige råd, som grunnlag for den løpende politikkutforming og de politiske veivalg som departementene skal ta seg av» (slik det er uttrykt i AADs Retningslinjer for etatsstyring i AAD-systemet, av mai 1991).

Utviklingen har imidlertid ført til at skillet mellom politikk og administrasjon etterhvert er blitt noe utvisket, jfr Departementsboka. Det gjelder i departementene, som har en politisk ledelse, og det gjelder i direktoratene, som i prinsippet skal ha en upolitisk ledelse. Det har også på den annen side, fra departementshold, vært gitt nokså klart uttrykk for at direktoratene ikke må fremstå som politiske aktører, f.eks. ved å opptre som kamporganisasjon mot eget departement eller drive lobbyvirksomhet overfor Stortinget. Dette må anses som å være i strid med god forvaltningsskikk. Men det skal heller ikke hindre at direktoratsledere fritt og offentlig kan uttale seg om spørsmål på sitt fagfelt.

4.11. Formelle instrukser.

Sverige har, med tradisjoner fra 1600-tallet, hatt en praksis hvoretter Kongen gir de frittstående sentralorganer en offentlig kunngjort instruks. Et verk uten instruks er en anomali, (Heckscher 1963). Instruksen følger et noenlunde fast mønster og regulerer organisasjon, saksbehandling m.m. Dessuten har man en såkalt sentral verksstadga (nå Verksförordningen 1987:1100), og også andre vedtak av Kungen (Regjeringen) om verkenes struktur og funksjoner. Selvom Norge, særlig i etterkrigstiden, har hatt et øye til Sverige når det gjelder opprettelsen av nye direktorater, har noen spesiell «direktoratslov» ikke vært overveid her. Fremskrittspartiet fremmet imidlertid forslag om felles instruks for direktorater i Innst. S. nr. 63 (Innstillingen til St.meld. nr. 35 for 1991-92 om forvaltningspolitikken), men forslaget fikk ikke tilslutning i Stortinget. For de fleste av de større direktoratene er det utferdiget tildels ganske detaljerte instrukser.

Ca. halvparten av de direktorater som er vurdert i denne boka har opplyst at institusjonen har særskilt instruks. De fleste av de instruksene det er gitt opplysning om (ialt 18) er gitt ved kongelig resolusjon, men de øvrige er gitt av vedkommende departement. Mange av instruksene er av eldre dato. Riksarkivets er således av 23. mars 1904, men Riksarkivaren anfører at den likevel er brukbar, selvom den vil bli endret ved den nye arkivlov. Av de øvrige instrukser er etpar fra 1960-årene, og resten gitt i 1970-årene og i 1980-årene. Nyopprettede direktorater har selvsagt nyere instrukser, som Utlendingsdirektoratet, etablert i 1987, med instruks fra 1990. Andre og eldre direktorater har fått sine instrukser endret gjennom årene etter behov, særlig de store samferdselsdirektorater. Ved omorganiseringen av NVE ble det gitt ny instruks 28. juni 1990.

Instruksene synes ikke utformet etter noe fast mønster. Hvert overordnet departement bruker en modell som man antar passer for formålet.

Ofte er utkastet til instruks utformet av vedkommende direktorat selv, og det kan da oppstå uenighet mellom departementet og direktoratet om teksten. Spesielt må ordlyden anses som viktig når det gjelder arbeidsdelingen mellom direktoratet og dets foresatte departement, dvs. bestemmelsene om hva direktoratet skal gjøre og hvilke oppgaver som er departementets ansvar og ikke kan utføres av direktoratet på egen hånd.

Det kan synes noe tilfeldig både hvordan de forskjellige instrukser er utarbeidet, og hva de inneholder. Dette kan ha sammenheng med den tidsepoke instruksene skriver seg fra, og i hvilken grad forholdet mellom to sentraladministrative organer er gjennomdrøftet. Praksis for tiden, med vekt på mål- og resultatstyring og med virksomhetsplanlegging og tildelingsbrev som løpende styringsinstrument, tilsier antakelig en annerledes og mer tidsmessig utforming av direktoratsinstrukser. Spesielt gjelder det både hovedtrekk og detaljer mht. direktoratets «frihet». Det samme gjelder tidens behov for rask omstilling i forvaltningen, slik at det kanskje i noen tilfeller bør være mindre sterke bindinger når det gjelder organisasjonsmønster.

Det finnes også flere direktorater som ikke har noen instruks, og hvor da overordnede styringsdirektiver i enkeltsaker eller enkeltområder må tre istedet etter behovet. Erfaringen viser forøvrig at instruksverk ofte er ansett som betydningsfulle idet de utferdiges, men at instruksene etterhvert ikke brukes meget i det daglige arbeid, og at nye medarbeidere og ledere heller ikke blir gjort kjent med bestemmelsene.

Hovedpunktene i en tidsmessig direktoratsinstruks bør i tillegg til angivelse av formål og arbeidsområder m.m., samt rammer for bruk av virkemidler, antakelig også omfatte:

• hvilke vedtak direktoratet kan treffe på egen hånd
• hvilke (prinsipp)saker må forelegges departementet
• når slike saker skal forelegges og i hvilken form
• spesielt om fordeling av tilsettingsmyndighet
• (hvis dir. har styre): hvilke saker skal forelegges styret
• når og i hvilken form skal slike saker forelegges

Det er også viktig at instrukser er kunngjort og gjort godt kjent i de to institusjoner den angår, både i direktoratet og i departementet. Instrukser bør være offentlige og kunngjort på hensiktsmessig måte. Ettersom instruks må anses som en del av reg elverket bør offentliggjøring alltid skje i Norsk Lovtidend, og derved bli tilgjengelig i Lovdatabasen.

Vi har også nylig fått eksempler på annen form for «instruks» fra departement til direktorat, nemlig Retningslinjer for etatsstyring i AAD-systemet (av mai 1991) og Retningslinjer for styring av underliggende virksomheter på Finansdepartementets område (av 6. mars 1992). Også andre departementer arbeider visstnok med tilsvarende regelverk. I disse retningslinjer søker man å klarlegge prinsippene for arbeidsdeling, organisering av etatsstyringsfunksjonen i departementet, formell og uformell kommunikasjon, og ikke minst ved såkalt «styringskalender», dvs med faste møter for drøfting av resultater, nye politiske signaler, særlige krav, rammefordeling og andre viktige sider av budsjettprosessen.

4.12. Regelverk. Forvaltning av lover og forskrifter. Interne regelverk.

For tiden gjelder ialt 770 lover i Norge, (Lovstrukturutvalgets delutredning II, NOU:1992:32, Vedlegg 1). Flertallet av disse er forvaltningslover og angår utøvelse av offentlig myndighet, m.m. Lovarbeid gjelder fortolking av gjeldende lov, supplering av loven med forskrifter og andre bestemmelser. Ansvarlig myndighet skal følge med i hvordan loven virker, og ta opp forslag om endringer og større reformer. Dette betegnes nå gjerne også som lovforvaltning. Ansvaret for lovforvaltningen er fordelt på departementene, f.t. ialt 15. Ved endringer i departementsinndelingen skjer det en overføring av ansvar fra det ene departement til det annet, som regel ved kgl. resolusjon. Det er et mål at ansvaret for lovforvaltningen så langt som råd søkes fordelt i harmoni med faglige saksområder som fra før ligger under de respektive departementer.

I hele den lovmassen det her er tale om er det gitt myndighet til ulike forvaltningsorganer, enten generelt til Kongen eller «departementet» eller «vedkommende departement» (og bare unntaksvis er et departement nevnt med navn, noe som er feilaktig lovteknikk.). Myndighet kan i lovene også være lagt til spesifiserte, lavere forvaltningsorganer. Dette angis enten ved bruk av direktoratets navn (f.eks. Sjøfartsdirektoratet i sjøfartsloven, Vegdirektoratet i vegloven, Prisdirektoratet i prisloven). Eller det kan angis ved etatens navn eller betegnelse (tollvesenet i tolloven, tilsynet i kredittilsynsloven).

Kongen og departementet kan også delegere den myndighet som er gitt dem i loven, helt eller delvis, til et direktorat. Det kunngjøres som regel i Norsk Lovtidend og angis i en note til vedkommende lov i lovsamlingen (og Lovdatabasen). Myndigheten kan gjelde rett til å treffe vedtak i bestemte enkeltsaker, og kan også gi direktoratet adgang til å utferdige generelle bestemmelser (forskrifter) i henhold til loven.

Med dette er direktoratene gitt et regelforvaltningsansvar. Det er vanskelig å angi omfanget på dette. Det kan bero på antallet lover, men også antallet paragrafer der myndigheten er forankret (få lover, men mange paragrafer, se oversikten nedenfor). Arbeidsmengden vil også avhenge av om regelfeltet er stabilt, dvs. om det dreier seg om få fortolkningssaker eller liten oppfølging, med få endringer. Arbeidsbyrden kan være stor når feltet er stort og i hyppig bevegelse. Men her det forskjell på lover og forskrifter. Vegdirektoratet behøver sjelden ta opp lovendringer med departementet. Men det har et stort arbeid med å holde det underordnede regelverk ajour. Enten må direktoratet fremme forslag til forskriftsendringer der departementet har beholdt kompetansen, eller det må utferdige regelverk der direktoratet selv har myndighet.

Særlig «ustabil» er skattelovgivningen, som kan omfatte 10-15 lovendringer hvert år. Her dekkes arbeidsoppgavene mer av Finansdepartementet med sine to skattelovavdelinger enn av Skattedirektoratet. Men dette har likefullt et arbeid med å formidle lov- og regelendringer fra departementet nedover i rekkene.

Å fastslå omfanget av regelforvaltningen i direktoratene ved søk i Lovdatabasen er vanskelig fordi språkbruken i lovene som nevnt varierer fra navngitt direktorat, til direktorat generelt og til ord som vesen/verk/tilsyn. Søker man på navngitt direktorat, har Rikstrygdeverket flest henvisninger, ialt 144, særlig innenfor 18 trygde- og pensjonslover. Deretter følger Kredittilsynet med 142 henvisninger i 14 lover, Direktoratet for arbeidstilsynet med 84 paragrafer i 12 lover og Sjøfartsdirektoratet med 60 hjemler i 4 lover. Dette viser at det er relativt få lover som forvaltes, og at arbeidet samler seg på få av direktoratene.

Ved søk på ordet direktorat (ikke navngitt og med trunkering - *-tegn - foran og bak ordet) faller de institusjoner utenfor som ikke har denne betegnelse. Søket viser pr. 1.1.1992 ialt 360 paragrafhenvisninger, fordelt på ialt 67 lover. Det er fem direktorater som dekker nesten halvparten av paragrafhenvisningene, nemlig Sjøfartsdirektoratet, Direktoratet for arbeidstilsynet, Direktoratet for naturforvaltning, Prisdirektoratet og Skattedirektoratet.

Også arbeidet med lovforskrifter inngår i regelforvaltningsansvaret. Pr. idag finnes vel 4 000 sentrale forskrifter. Lovdatabasen gir ikke opplysninger om forskriftenes fordeling på direktorater, bare på departementer. Fem departementer dekker her 2565 eller over 60% av forskriftene: Finansdepartementet ca. 900 Sosialdepartementet » 630 Kirke-, utdann.- og forskn.dep. » 375 Landbruksdepartementet » 330 Fiskeridepartementet » 330

Flere av forskriftene er meget gamle: Kirkedepartementet forvalter forskrifter fra 1848, Justisdepartementet fra 1886, Kulturdepartementet fra 1904. Dette skulle tilsi at det er et stort behov for opprydding i forskriftsverket, noe som kan ha betydning for direktoratenes arbeidsmengde.

Oversikten foran har visse svakheter. Men den viser at regelverkets betydning for direktoratene varierer. Hovedtyngden av ansvaret for regelverk samler seg antakelig i relativt få direktorater som en kan kalle «regel-bundne». Det gjelder således RTV, Arbeidstilsynet, og Sjøfartsdirektoratet. Men en institusjon kan likevel ha betydelige arbeidsoppgaver med relativt begrenset lovgrunnlag.

Det er også direktorater som ikke forvalter spesielle lover eller forskrifter. De er heller ikke opprettet i henhold til lov eller tillagt kompetanse etter gjeldende regelverk. Slik institusjoner kan ses som nokså renskårne forvaltningsorganer på eget, underliggende område, og et godt eksempel er Statens forvaltningstjeneste. Et annet eksempel er Statens fagtjeneste for landbruket (SFFL), som er et sentralt kompetanseorgan for rådgivning, informasjonsformidling og etterutdanning i landbruket, med vitenskapelig og annen publisering og kursvirksomhet som hovedoppgaver, men som ikke forvalter lov- og regelverk og ikke treffer vedtak i forvaltningssaker basert på lover og regler.

Ellers forekommer det ofte at et direktorats tilværelse nettopp begynner i samband med en lovreform, som f.eks. Prisdirektoratet (fra det tidligere Trustkontrollkontor), jfr. prisloven av 26. juni 1953 nr. 4 [en]5, og det nye Tolldirektorat opprettet i 1956 etter endringene i toll-loven av 1928 samme år.

Direktorater kan også bli tillagt lovforvaltningsoppgaver etter andre lover enn den «nærmeste faglov». Således er Prisdirektoratet tillagt kompetanse (ved delegasjon) etter husleiereguleringsloven 1967 [en]17 og kredittkjøploven [en]7 m. fl.

Slik kompetanse eller myndighetsoverføring skjer som regel etter drøfting mellom «moderdepartementet», et annet fagdepartementet og direktoratet selv. Det må i såfall bl. a. overveies hvilken arbeidsbyrde delegasjonen innebærer, likeså de budsjettmessige og eventuelt personalmessige konsekvenser som vil følge. Det skjer ofte slik overføring av saksområder mellom departementene og de ulike direktorater.

Den kompetanse som det her er tale om gjelder dels myndighetsutøvelse etter den hjemmel i lov eller forskrift som er tillagt, f.eks. innvilgelse av løyver, behandling av klager fra underliggende etater, o.l. Forvaltningsansvaret innebærer også noe mer, nemlig plikten til å følge med i utviklingen på det område som vedkommende lov eller konkrete lovbestemmelse gjelder. Det omfatter også fortolking av lov og forskrift. Særlig stor arbeidsbyrde kan oppstå dersom det viser seg behov for lov- eller forskriftsendring. I først nevnte tilfelle vil saken måtte forberedes i direktoratet, men lovforslaget må fremmes i form av forslag til Ot.prp., som departementet må sette fram. Også forskriftsendring må forberedes i direktoratet, men forskriften kan bare vedtas av direktoratet dersom det har hjemmel til å gjøre dette. Ellers må forskriftsforslaget sendes til departementet. Vegdirektoratet har således fått «det fulle annsvar» for kjøretøyforskriftene, dels fordi det er faglig mest kompetent, men også for direktoratet har større kapasitet enn departementet. Direktoratene kan dermed opparbeide en særlig «motekspertise» til departementene.

Mange av direktoratene, særlig de større, har ved siden av den formelle hovedinstruksen også en rekke detaljinstrukser utformet i ulike former. Det kan være interne rundskriv, kontor- eller avdelingsrundskriv, eller bestemmelser fra toppledelse/direktør e.l. I de enkelte avdelinger eller seksjoner kan det også være nødvendig å gi bestemmelser for det løpende arbeid i form av notat, direktiv, ordrer, retningslinjer eller andre betegnelser.

Det er ofte en svakhet at det ikke alltid er orden og system på slike direktiver, - både av intern og ekstern karakter - slik at direktoratet fra tid til annen må foreta en opprydding eller på annen måte ajourføre sine interne bestemmelser. Dette kan skje i samband med opplæring av nye medarbeidere.

I store tekniske etater er ofte slike interne regelverk meget omfangsrike, særlig hvis de er kombinert med direktoratets bestemmelser for sin ytre etat, tildels så store at direktoratet ikke engang selv har oversikten.

En viktig side ved utferdigelsen av interne regelverk er hvordan disse gjøres kjent enten for direktoratets ytre etat eller for publikum ellers. Det kan skje på forskjellig måte - ved løpende rundskriv, trykte publikasjoner, samlinger av bestemmelser etc.

4.13. Arkivet.

Som i nevnt foran i kap. 4.9. oppstår sakene i de fleste institusjoner i arkivet, ved at det første dokumentet kommer inn utenfra og blir registrert på ulike vis, - ved stempel, innføring i manuelle registre eller dataregistre. Men sakene kan også oppstå innenfra, i direktoratet selv, ofte i form av et dokument, notat, eller PM. I arkivet danner dette grunnlaget for en ny sak eller det knyttes til materiale i saker som allerede er registrert.

Det er arkivets oppgave å holde orden på dokumentene, og slik orden og oversikt kan skapes på forskjellig vis. De fleste direktorater har i praksis postlister (eller saklister) som viser inn kommet post med de nødvendige stikkord til identifikasjon. Det ordnes gjerne også med såkalte «dagpakker» (eller med annen betegnelse) som viser hvilken korrespondanse som går ut av direktoratet. En «gammeldags» måte for informasjon er at materialet sirkulerer, til alle eller til bestemte personer. Har direktoratet tidsmessig edb-basert arkiv, vil opplysningene kunne hentes fram på skjermen av saksbehandlere (og ledere) som har interesse av det. Et edb-basert arkiv letter også oversikten og gir bedre orden, ikke minst når det gjelder å følge med i hvor sakene som er under behandling befinner seg til enhver tid.

Noen direktorater har sentralarkiv for hele institusjonen (f.eks. Vegdirektoratet), mens andre har arkiv etablert for de enkelte avdelinger.

4.14. Arbeidsmåter og kommunikasjon.

Et direktorat er i sine hovedtrekk en byråkratisk institusjon og arbeider derfor som denne. En meget stor del av arbeidet er papirbasert, dvs. at dokumenter, brevutkast, brev, notater, etc. skrives av en ansatt, som eget verk eller resultatet av fleres arbeid, og dokumentet passerer gjennom en eller helst flere andre personer til vurdering og eventuelle avgjørelser. Deretter vil en eventuell avgjørelse formidles - enten «i huset» eller til noen utenforstående.

Den departementale praksis hvoretter saker som legges bort «tas til etterretning» (t.e.), og at utgående brev fra andre enn toppsjefen påføres «etter fullmakt», følges også særlig av de store direktoratene. For den byråkratiske saksbehandlingsprosess er det således stor likhet mellom et direktorat og et department. Men det kan også være ulikheter, særlig der direktoratet driver planleggingsarbeid fra grunnen av, foretar beregninger, gir utkast til konstruksjoner og lignende arbeid som sjelden eller aldri forekommer i et departement.

Ellers arbeides det i grupper, prosjekter, i møter o.l. og sakene drøftes og behandles ved samtaler, personlig eller over telefon.

Som nevnt foran ligger de fleste direktorater i Oslo, men 7 er plassert i andre byer. Når det gjelder målbruken viste en undersøkelse for 19 direktoraters vedkommende i St.meld. nr. 53 for 1991-92 at fire hadde en tilfredsstillende bruk av nynorsk, seks hadde mellom 10 og 20% nynorskbruk, mens de øvrige 9 i hovedsak brukte bokmål.

De store og sterkt teknisk pregede direktoratetene har gjerne

spesialorganer av mindre byråkratisk karakter, hvor arbeidet skjer på annen måte. Vi kan igjen nevne Veglaboratoriet, som nærmest driver forskningsarbeid innenfor vegsektoren, undersøker ulike former for asfalt, reflekser ved oppmerking på vegbanen, både i form av laboratoriearbeid og ved forsøk i marken. Betydelig forsknings- og utviklingsarbeid drives også i tidligere Teledirektoratet, som hadde en egen avdeling for denne virksomheten.

4.15. Årsberetning

Tidligere var det ikke vanlig at direktoratene ga ut egne årsberetninger i trykt form. En oversikt over virksomheten ble enten gitt direkte i eller som et bilag til budsjettdokumentene. Eller man laget enkle, stensilerte oversikter uten illustrasjoner, nærmest for rent intern bruk. I ganske mange tilfeller var det bestemt ved lov at direktoratets årsberetning skulle forelegges Stortinget, og dette skjedde da i form av en formell Stortingsmelding, gjerne ved at vedkommende departementet skrev en kort innledning med henvisning til årsrapporten, som fulgte som vedlegg til stortingsmeldingen.

Etterhånden vokste antallet av slike St.meld. og det ble reist tvil om betydningen eller nytten av dem. En utredning om «Institusjonsmeldinger», avgitt 1983 av et utvalg nedsatt av Forbruker- og administrasjonsdepartementet, påpekte at av ca. 3300 St.meld. fremmet i perioden 1946-1981 var ca. 1400 institusjonsmeldinger. Flest slike meldinger ble gitt om statsbanker, offentlige fonds og finansinstiusjoner, samt statlige råd. Men et ganske stort antall ble også gitt av statlige etater utarbeidet av disses sentraladministrasjon (direktorater). Men det fantes også direktorater hvis årsrapporter ikke ble lagt fram som St.meld.

Utredningen foreslo en betydelig reduksjon av slike meldinger, og tilrådde at årsrapporten istedet ble offentliggjort og sendt Stortinget til orientering, slik som skjedde med andre publikasjoner. Utredningen ga også en veiledning i 12 punkter om hvordan slike årsberetninger burde utformes. Beretningen burde være kort, ikke over 25 sider enspaltet trykk for de største etater, og lavere sidetall for de mindre. Beretningen burde ha ensartet format (stående A-4), begrenset bruk av illustrasjoner, enkelt og naturlig språk og unngå fremmedord og tekniske begreper uten forklaring, sammendrag på engelsk, ikke gjenta hva som var sagt i tidligere årsberetninger, eventuelt behandle ett tema hvert år mer inngående. Kostnadene burde begrenses når det gjaldt trykk, kunstnerisk utforming, høyt opplag o.l. Det burde nyttes profesjonell lay-out og en fast produksjonsplan, slik at årsberetningen kom ut tidlig og regelmessig hvert år. Man burde ha for øye hvem årsberetningen var rettet mot,, dvs. hvem den var skrevet for. I det hele tatt burde departementene søke å oppnå større ensartethet i årsberetningene til sine underliggende institusjoner/direktorater.

Denne utredning ble fremmet for Stortinget i Innst. S. nr. 257 for 1984-85 fra Kontrollkomiteen. Etter at Stortinget hadde truffet sitt vedtak 7. juni 1985 (en dato med historiske tradisjoner) fremmet Forbruker- og administrasjonsdepartementet Ot.prp. nr. 38 for 1985-86 om de nødvendige endringer i lovverket som følge av Stortingsvedtaket, ialt 22 lover, og lovendringene ble vedtatt.

Stortinget har med dette sagt seg enig i en reform når det gjelder bruk av Stortingsmeldinger. Stortinget må også antas å ha vært positiv til antydningen i den nevnte utredning om at Stortinget i praksis kan dra nytte av årsmeldinger fra forvaltningsorganer ved at årsmeldingene mer uformelt ble stillet til rådighet, f.eks. ved vanlig oversendelse til Stortingets bibliotek eller til komiteene. Biblioteket fulgte da også opp etter de nevnte vedtak i Stortinget og etablerte en egen samling av årsberetninger (i den inngikk også meldinger fra ikke-offentlige institusjoner og bedrifter). Det har imidlertid ikke vært noen stor etterspørsel etter årsmeldinger, hverken fra representantenes eller komiteenes side. Enkelte direktorater sørger imidlertid for at deres årsberetninger i nødvendig antall sendes ikke bare Stortingsbiblioteket, men også nærmeste fagkomite, slik at komiteen løpende kan nyttiggjøre seg stoffet under behandlingen av saker knyttet til vedkommende diirektorater.

Utredningens forslag om forenkling, standardisering og økonomisering når det gjaldt utforming m.m. av årsmeldinger vakte ingen interesse, og er ikke nevnt i Innst. S. nr. 257 eller i Ot.prp. nr. 38. Det kan heller ikke ses at tilrådingen har hatt noen innvirkning på de årsmeldinger som er utformet av direktoratene i årene etter 1986.

Praksis med å avgi trykte årsberetninger er imidlertid opprettholdt. Publikasjonene gir nyttig oversikt over direktoratenes organisasjon og virksomhet, og er en viktig kilde til informasjon om arbeidsoppgavene og f.eks. også om framdriften av større prosjekter. Mange direktorater synes å følge i sporet til store banker, forsikringsselskaper og industribedrifter i konkurransen om den mest vellykte årsmelding i form av fargerike, elegante publikasjoner.

Det kan, som den foran nevnte utredning gjorde det, fortsatt reises spørsmål om forenkling av direktoratenes årsberetninger. Et annet spørsmål er om slike rapporters nytteverdi, noe som igjen henger sammen med deres utforming, distribusjon og målgruppe. Dette har betydning for informasjonen utad, særlig til publikum og media, om direktoratenes virksomhet, se kap. 5. En annen side er informasjon til Stortinget og spørsmålet om den formidling av årsrapportene til Stortingsbiblioteket, og til videresending til vedkommende fagkomiteer er hensiktsmessig. Det synes hittil ikke å være lagt opp til noe fast system her og det er mulig at representantene fortsatt holder seg til materiale som er framlagt i de offisielle stortingsdokumentene.

En konsekvens av dette synes å være at man etterhvert har forbedret redegjørelsene i budsjettproposisjonene. I den allmenne omtale og rapporteringsavsnittene (i 1992-budsjettet også med tildels fargerike diagrammer og annen grafikk), gis det nå opplysninger av et omfang og på en måte som antakelig vil kunne få virkning i framtiden for utformningen av institusjonenes vanlige årsberetninger.

I forhold til direktoratets ytre etat kan sentraladministrasjonens årsberetning være av interesse, ved siden av de beretninger som enkelte ytre etater selv avgir, se kap. 5. For andre offentlige virksomheter kan nok både tilgjengelighet og interesse være noe begrenset. Likeså i forhold til allmennheten. Publikasjonene finnes således bare unntaksvis i offentlige biblioteker og de er ikke å få kjøpt i bokhandelen.