Dokument 8:190 S (2017-2018)

Jeg viser til brev 20. april 2018 fra finanskomiteen der komiteen oversender representantforslag 190 S (2017–2018) til finansministeren for uttalelse.

Representantforslag fra stortingsrepresentantene Heggø, Gjelsvik, Kaski og Ropstad innebærer følgende:

«Stortinget ber regjeringa komme attende til Stortinget på eigna måte, seinast i samband med statsbudsjettet for2019, med framlegg om ei provenynøytral omlegging av finansskatten og der forhøgd arbeidsgivaravgift vert fjerna.»

Svar:
Finansskatten ble innført som følge av Stortingets vedtak om skattereform fra 2016 ved behandling av Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt – En skattereform for omstilling og vekst (Skattemeldingen), som hadde bred tilslutning. Her bestemte Stortinget at det skulle innføres en finansskatt fra 2017. Finansskatten skulle være en skatt på merverdien i finansiell tjenesteyting og ses i lys av at næringen er unntatt merverdiavgift.

Merverdien i produksjonen skapes både av arbeidskraft og kapital, og den består av lønnskostnadene i virksomhetene og deler av selskapenes overskudd. Derfor er finansskatten lagt delvis på grunnlaget for arbeidsgiveravgift og delvis på selskapenes overskudd. Satsen på lønnsgrunnlaget er 5 pst. Finansskatten på overskudd består av at skattesatsen på alminnelig inntekt er 25 pst., som er noe høyere enn den ordinære satsen. På denne måten beskattes merverdien i næringen.

Svakheter ved dagens finansskatt
Dagens finansskatt bidrar til å redusere noen av de uheldige virkningene av at finansiell tjenesteyting er unntatt fra merverdiavgift, men det er flere svakheter ved finansskatten sammenlignet med merverdiavgiften. For det første blir finansielle tjenester som leveres til merverdiavgiftspliktig næringsvirksomhet, overbeskattet, både som følge av selve finansskatten blir overveltet og som følge av at finanssektoren ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift på vare- og tjenesteleveranser. For det andre ivaretar ikke finansskatten destinasjonsprinsippet, dvs. at import beskattes, mens eksport unntas slik som i merverdiavgiften. Finansskatten omfatter ikke import av finansielle tjenester, og eksport er ikke fritatt fra finansskatt og merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsatsen.

Merverdiavgiften virker som en kontantstrømskatt der bedriftene får umiddelbare fradrag for sine investeringer. Det betyr det kun er renprofitten som blir beskattet, mens dagens finansskatt legges på hele overskuddet. En ytterligere svakhet er at finansskatten bare i begrenset grad motvirker insentivene til egenproduksjon av ulike støttetjenester i finansielle virksomheter. Dette insentivet oppstår fordi virksomhetene betaler merverdiavgift som ikke refunderes for kjøp av eksterne tjenester. Dagens lønnsskatt på 5 pst. motvirker til en viss grad insentivene til egenproduksjon.

Endring av finansskatten til en ren overskuddsskatt
I representantforslaget viser forslagsstillerne til to forskjellige løsninger for en ny finansskatt. Først vises det til en løsning der finansskatt på lønn avvikles og finansskatt på overskudd økes. Det vises til forslag fra Finans Norge og Finansforbundet om at økningen i overskuddsskatten skal betales som en forskuddsvis terminskatt. Min forståelse er at formålet med forskuddsbetalingen er å unngå et ettårig bokført provenytap som oppstår dersom en «veksler» om finansskatten fra lønn til overskudd. Det midlertidige provenytapet skyldes at finansskatt på lønn hovedsakelig betales gjennom inntektsåret, mens finansskatt på overskudd betales etterskuddsvis, dvs. året etter inntektsåret.

Finanskomiteen har tidligere i Innst. 3 S (2016–2017) kapittel 6, gitt uttrykk for at den ønsker økt finansskatt på overskudd kombinert med redusert finansskatt på lønn. Komiteen signaliserer her at den ønsker en ny vurdering av finansskatten i lys av Hjelmeng-gruppens rapport, som har relevans for EØS-rettslige sider ved finansskatten. Komiteen gir videre uttrykk for at en eventuell omlegging av finansskatten mot overskudd må overveies i lys av regelverket mot kunstig overskuddsflytting og svakheter i regelverket som gjør at skattemessig overskudd i finansnæringen fastsettes på en lite presis måte. I regjeringserklæringen har regjeringen slått fast at den vil gjøre en ny vurdering av finansskatten slik Finanskomiteen har uttrykt ønske om.

De EØS-rettslige sidene av skattefritaket for offentlige institusjoner generelt har blitt vurdert av Hjelmeng-gruppen, som avga sin rapport 23. januar 2018. Rapporten har ikke vurdert finansiell aktivitet særskilt, men rapportens vurderinger vil gjelde også for offentlige finansinstitusjoner som driver økonomisk aktivitet. Rapporten har vært på høring frem til 2. mai. Det vil nå følge en dialog med ESA før man kan trekke konklusjoner om hvilke tiltak som eventuelt må gjennomføres for å oppfylle Norges forpliktelser.

En eventuell endring av innretningen av finansskatten bør ta hensyn til de avklaringene som vil komme i forbindelse med oppfølgingen av saken med ESA etter Hjelmeng-rapporten. Før de EØS-rettslige sidene ved en forhøyet finansskatt på overskudd er nærmere avklart, vil jeg ikke anbefale at en slik skatt vedtas i Stortinget. Det vil være uheldig også for finansnæringen dersom det vedtas endringer i eksisterende finansskatt uten nødvendige utredninger i forkant, med den mulige konsekvens at ordningen må vurderes og endres igjen. De nødvendige avklaringene vil trolig ikke kunne komme på plass tidsnok til at regjeringen kan legge frem forslag til endringer til statsbudsjett for 2019.

Jeg vil også påpeke at det å legge hele finansskatten, eller større deler av den, på overskudd, ikke vil bidra til å redusere svakhetene ved dagens finansskatt som nevnt ovenfor. Snarere vil enkelte av svakhetene ved finansskatten forsterkes dersom skatten legges om til en ren overskuddsskatt. En høyere overskuddsskatt vil gjøre det mindre lønnsomt å investere i finansnæringen. I tillegg kan det medføre økt overskuddsflytting i de finansinstitusjonene som har lovlig mulighet for det. Avvikling av finansskatt på lønn vil føre til at insentivet til egenproduksjon blir sterkere.

Jeg vil også advare imot å innføre økt finansskatt på overskudd som en forskuddsvis terminskatt. Det vil nødvendiggjøre nye elektroniske løsninger for skattebetalingen, noe som vil være svært krevende å utvikle i tide for inntektsåret 2019. Skatteetaten arbeider for tiden med modernisering av IT-løsningene for hele beskatningsprosessen og vil etablere helt nye løsninger for virksomhetene fra og med inntektsåret 2021. En eventuell løsning med forskuddsvis terminskatt fra inntektsåret 2019 vil gi økt risiko for gjennomføringen av dette viktige arbeidet. Det vil være uheldig å sette inn betydelige ressurser på å utvikle og innføre en særordning for forskuddsbasert terminskatt innenfor finansiell sektor, som en varig løsning, bare med formål å innhente bokført proveny i ett enkelt år. En bør i så fall vurdere alternative, midlertidige løsninger for å ivareta det påløpte provenyet i året etter en eventuell avvikling av lønnsskatteelementet.

Utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget og avgift på margininntekter
En annen løsning forslagsstillerne viser til, er skissen til merverdiavgift på finansielle tjenester og avgift på margininntekter, som ble presentert i Prop. 1 LS (2013-2014) fra regjeringen Stoltenberg II. Skissen innebærer å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte skadeforsikring og gebyrer i finansnæringen, samt en ny avgift på margininntekter som vil virke på samme måte som en merverdiavgift. Regjeringen la opp til en slik tilnærming til beskatning av merverdien i finansnæringen i Meld. St. 4 (2015–2016) (Skattemeldingen). Det lot seg imidlertid ikke gjøre å få på plass en godt nok utredet modell innen 2017, som var fristen som ble satt for innføring av finansskatt i Stortingets enighet om skattereform.

Utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget der det er mulig, kombinert med en avgift på margininntekter som har nøytralitetsegenskapene til merverdiavgiften, ville gi en mer nøytral og effektiv beskatning av finansnæringen. Det vil være et betydelig arbeid å utrede hvordan skatten eventuelt kan gjennomføres i praksis.

I EU er merverdiavgiften harmonisert gjennom Rådsdirektiv 2006/112/EF (merverdiavgiftsdirektivet). Direktivet pålegger medlemslandene i EU å unnta finansielle tjenester, herunder skadeforsikring. Norge er ikke bundet av EU-regelverket, men praksisen ved EU-domstolen er relevant ved tolkningen av norsk rett fordi det er forutsatt i forarbeidene at dette skal avgrenses på samme måte som våre største handelspartnere i EU. Enkelte land, som Frankrike, Danmark og Island har som et alternativ til merverdiavgift, innført ekstra beskatning av lønn eller overskudd i finansielle foretak. I tillegg har flere land i Europa innført særavgifter på forsikringstjenester.

En modell med avgift på margininntekter vil være en internasjonal nyvinning og kreve grundig utredningsarbeid. Det vil ikke være mulig å fremme et forslag til en slik modell for finansskatt i forbindelse med statsbudsjettet for 2019. Utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte skadeforsikring kan være teknisk mulig, men vil kreve nærmere utredning og kan ikke gjennomføres fra 2019.

En solid og lønnsom finansnæring
Forslagsstillerne mener at dagens innretning av finansskatten kan true det strukturelle mangfoldet av banker. Jeg er enig i at finansskatten i dag har enkelte svakheter, men jeg er trygg på at den norske finansnæringen vil klare å betale finansskatt og fortsatt levere gode tjenester til norske forbrukere og til næringslivet.

Regnskapstallene for 2017, som er det første året med finansskatt, viser at norsk finansnæring er solid. For eksempel viser tall fra SSB at banker, finansieringsselskaper og kredittforetak i fjor økte sine samlede resultater etter skatt med 6 mrd. kroner, til om lag 55 milliarder kroner. Flere sparebanker er blant de som har meldt om god lønnsomhet i 2017. Tall fra Bankenes Sikringsfond viser at norske sparebanker oppnådde et samlet resultat etter skatt på om lag 15 mrd. kroner i 2017, om lag det samme som i 2016. Vi har også sett gode resultater i forsikringsbransjen. Teknisk beregningsutvalg (NOU 2018: 8) har også vist at lønnsveksten i næringen var god i 2017. Det er for tidlig å fastslå hvordan finansskatten har påvirket næringen, men tallene for 2017 indikerer at de negative virkningene av skatten ikke bør overdrives.

Nivået på finansskatten er moderat sett i lys av verdien av næringens unntak fra merverdiavgift. Jeg vil også påpeke at en finansskatt som også legges på lønn, ikke er et særnorsk tiltak. Både Danmark og Island har i dag en slik beskatning av finansnæringen, og på et høyere nivå enn i den norske finansskatten.

Min vurdering av forslaget
Departementet vurderer forbedringer i finansskatten, slik at den både skaffer staten inntekter og motvirker de uheldige vridningene i produksjon og forbruk som skyldes at finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Som skrevet i regjeringserklæringen, og som finanskomiteen har bedt om, vil vi vurdere om vi skal ta ytterligere steg i retning av å øke andelen finansskatt på selskapenes overskudd og redusere andelen av skatten som legges på lønninger. Dette arbeidet må identifisere og avveie de fordeler og ulemper som oppstår ved en eventuell omlegging i retning av redusert finansskatt på lønnsgrunnlaget. Særlige utfordringer som kan oppstå ved en finansskatt kun på overskudd, er mindre kapitaltilgang til finansnæringen og økt risiko for overskuddsflytting.

Jeg mener at det er for tidlig å konkludere med om det vil være hensiktsmessig samlet sett å avvikle lønnskatteelementet i finansskatten. Det vil heller ikke være mulig å ha dette godt nok utredet til å legge frem forslag til endringer i 2019-budsjettet. Derfor vil jeg advare mot forslaget slik det er formulert av forslagsstillerne. Jeg er imidlertid enig i at det må arbeides videre med sikte på å forbedre dagens modell for finansskatt, og dette er departementet i gang med. Regjeringen bør kunne gi Stortinget en orientering om fremdriften i arbeidet i forbindelse med statsbudsjettet for 2019. Formålet med endringer i finansskatten bør være å forbedre dagens modell, og få til en beskatning som i større grad har egenskapene til en nøytral merverdiavgift. Et vedtak i Stortinget bør ikke legge føringer om at finansskatt på lønn skal avvikles. Dette bør inngå i en helhetlig og grundig vurdering av hvordan finansskatten bør innrettes.

 

Med hilsen
Siv Jensen