Endring av drikkevannsforskriften som følge av nymatlov og ny organisering av drikkevannsforvaltningen

Høringsinstanser

Høring – endring av drikkevannsforskriften som følge av ny matlov og ny organisering av drikkevannsforvaltningen

1. Innledning

Helsedepartementet sender med dette på høring utkast til endring av forskrift 4. desember 2001 nr. 1372 om vannforsyning og drikkevann (drikkevannsforskriften). Forskriften er i dag hjemlet i næringsmiddelloven, kommunehelsetjenesteloven og helseberedskapsloven.

2. Bakgrunn for endringsforskriften

Matforvaltningen i Norge er i endring og som et ledd i dette skal Mattilsynet etableres ved en sammenslåing av Statens dyrehelsetilsyn, Statens landbrukstilsyn, Statens næringsmiddeltilsyn, Fiskeridirektoratets sjømatavdeling og de kommunale næringsmiddeltilsyn. Mattilsynet skal være operativt fra 1. januar 2004.

Ot.prp. nr. 100 (2002-2003) om lov om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven) er til behandling i Stortinget. Den nye matloven skal erstatte 13 av dagens lover på matområdet herunder lov 19. mai 1933 nr. 3 om tilsyn med næringsmidler mv., som er en av hjemmelslovene for drikkevannsforskriften.

Regjeringen vedtok i juni 2001 at ansvaret for vann som næringsmiddel skal behandles etter de samme prinsippene som andre næringsmidler. Dette ble bekreftet ved Stortingets behandling av revidert statsbudsjett 2002 (St.prp. nr. 1 Tillegg 8 (2002-2003)). Det er bestemt at tilsynet med vann til drikke og næringsmiddelproduksjon fra nedslagsfelt til og med tappepunkt skal omfattes av den nye matloven, at tilsyn og godkjenning skal statliggjøres, og ivaretas av Mattilsynet. I utkastet til ny matlov er det foreslått en endring av kommunehelsetjenesteloven som åpner for at det i forskrift kan bestemmes at Mattilsynet gir godkjenning av drikkevann og vannforsyningsanlegg. Intensjonen er at myndighet til å gi godkjenning av vannforsyningsanlegg skal samles i Mattilsynet. Ved godkjenningen av vannforsyningsanlegg skal Mattilsynet ivareta både hensynet til at vann inntas som et næringsmiddel, brukes til produksjon av næringsmidler og hensynet til at vann brukes til hygieniske og andre samfunnsnyttige formål.

På denne bakgrunn kreves det endringer i drikkevannsforskriften. I tillegg foreslår departementet en presisering av drikkevannsforskriften § 4 i forhold til virkeområde og erstatningsansvar.

3. Nærmere om endringsforslagene

Generelt om myndighetsplassering

Mattilsynet skal ha tre forvaltningsnivåer, lokalt (distriktskontor), regionalt og sentralt. Kompetansen til å fatte enkeltvedtak skal som hovedregel plasseres lokalt, (jf. Ot.prp. nr. 100 s. 26), slik at klagesaker kun unntaksvis går til departementene. I de fleste forskrifter til Matloven vil all myndighet bli lagt til ”Mattilsynet” med mulighet for delegasjon til de underliggende ledd. I foreliggende utkast til endringsforskrift foreslås vedtakskompetansen likevel i hovedsak lagt direkte til ”det lokale Mattilsynet”, med unntak av enkelte førsteinstansvedtak som foreslås lagt til ”det sentrale Mattilsynet”. Begrunnelsen for at departementet har valgt denne fremgangsmåten i drikkevannsforskriften, er bl.a. at forskriften er hjemlet i flere lover og at det er et samspill mellom ulike forvaltningsnivåer/ organer som ikke kommer frem dersom en bare benytter betegnelsen ”Mattilsynet”. Forslagene til myndighetsplassering omtales nærmere nedenfor.

Plassering av myndighet til å godkjenne vannforsyningssystem

Departementet foreslår at myndighet til å gi godkjenning av landbasert vannforsyningssystem, legges til det lokale Mattilsynet (Mattilsynets distriktskontor). Dette følger hovedprinsippene for organiseringen av Mattilsynet, samt ivaretar hensynet til at myndigheten bør kjenne lokale forhold og ligge nær pliktsubjektene som skal godkjennes.

Dagens godkjenningsmyndighet er delt mellom kommunene, det kommunale næringsmiddeltilsyn, fylkesmannen og Helsedepartementet, avhengig av hvem vannforsyningssystemet forsyner, samt om vannforsyningssystemet berører flere kommuner eller fylker. Når Mattilsynet blir eneste godkjenningsmyndighet, kan systemet forenkles. Det må likevel tas stilling til hvilket nivå i Mattilsynet som skal ha kompetanse til å godkjenne vannforsyningssystem som berører flere av Mattilsynets distrikter.

Der flere distrikter er berørt, er et alternativ at myndigheten blir lagt på det regionale nivået i Mattilsynet. Det er imidlertid grunn til å anta at de fleste godkjenningspliktige vannforsyningssystem befinner seg innenfor ett av Mattilsynets distrikter slik at problemet i praksis er lite. Det regionale kontoret vil derfor sjelden bli godkjenningsmyndighet. På denne bakgrunn foreslår departementet etter initiativ fra IMO at også slike vannforsyningssystem godkjennes av det lokale Mattilsynet, men at det sentrale Mattilsynet gis myndighet til, etter en konkret vurdering, å bestemme hvilket av Mattilsynets lokalkontorer som skal ha godkjenningsmyndighet i slike tilfeller. I vurderingen skal det blant annet tas i betraktning hvor vannbehandlingsanlegget er plassert, hvor vannkilden ligger og hvor flertallet av abonnentene er.

De sakene som ligger til behandling hos dagens godkjennings- og tilsynsmyndigheter må overføres til det nye Mattilsynet. Det foreslås et nytt ledd i drikkevannsforskriften § 21 som bestemmer at saker som ikke er avgjort pr. 1. januar 2004 overføres til Mattilsynet. Det sentrale Mattilsynet vil sørge for fordeling av sakene i tråd med forskriftens bestemmelser.

Departementet vil presisere at det i denne sammenheng kun er foretatt endringer i hvem som er godkjenningsmyndighet, ikke i innholdet i selve godkjenningsordningen.

Plassering av myndighet til å godkjenne drikkevannskjemikalier

Drikkevannskjemikalier til behandling av drikkevann skal være godkjent av Statens næringsmiddeltilsyn. I dagens ordning forestår Nasjonalt Folkehelseinstitutt som et forvaltningsstøtteorgan selve den faglige vurderingen av drikkevannskjemikaliene.

Godkjenningene har generelle rettsvirkninger, det vil si at er et produkt godkjent gjelder det overfor alle som ønsker å bruke drikkevannskjemikalier. Denne godkjenningen ligner således meget på en forskrift, jf. forvaltningslovens § 2 bokstav c). Departementet foreslår derfor at myndighet til å gi godkjenning av drikkevannskjemikalier, legges til Mattilsynets sentrale ledd. Også hensynet til kontakt med forvaltningsstøtteorganer som Folkehelseinstituttet, taler for at denne myndigheten legges til det sentrale Mattilsynet.

Plassering av dispensasjonsmyndigheten

Dagens drikkevannsforskrift har to typer dispensasjoner, dispensasjon til å fravike forskriftens og vedleggets krav, jf § 19 og myndighet til å dispensere ved overskridelse av visse parametere, jf vedlegget, beskrivelse av tiltakstyper. Myndigheten til å dispensere tilligger godkjennings- og tilsynsmyndigheten.

Det foreslås ingen endring i myndigheten til å gi dispensasjoner etter vedleggene. Myndigheten til å gi dispensasjoner etter § 19 foreslås lagt til det sentrale Mattilsynet, fordi det er viktig at eventuelle dispensasjoner gis en enhetlig vurdering ut fra nasjonale mål og forpliktelser, herunder EØS-avtalen.

Plassering av myndighet til å fatte vedtak etter drikkevannsforskriften § 18

Drikkevannsforskriften § 18 åpner for at kommunen, fylkesmannen eller Helsedepartementet i alvorlige nødssituasjoner kan bestemme at det fortsatt skal leveres vann fra et vannforsyningssystem selv om kravene til vannkvalitet i eller i medhold av drikkevannsforskriften § 12 ikke er oppfylt. Dette er såkalte ”force majeure” situasjoner hvor årsaken til at vannet ikke oppfyller kravene til vannkvalitet, skyldes ekstraordinære forhold som ligger utenfor det som den ansvarlige for vannforsyningssystemet kan styre. Selv om vannet ikke oppfyller kvalitetskravene i drikkevannsforskriften og derfor ikke bør drikkes eller brukes i produksjon av næringsmidler, er det av hensyn til andre funksjoner i samfunnet likevel nødvendig at vann leveres. Det er viktig å opprettholde trykk på ledningsnettet og derved forebygge innsug, samt å sørge for tilstrekkelig vann til brannslukking, toalettspyling m.v.

Denne bestemmelsen har sitt opphav i forhold som reguleres av kommunehelsetjenesteloven. På denne bakgrunn, samt at det primært er andre hensyn enn næringsmiddelhensynet som skal ivaretas av drikkevannsforskriftens § 18, foreslår departementet at myndighet til å fatte vedtak etter bestemmelsen forblir hos kommunen, og at fylkesmannen og Helsedepartementet utgår som myndighet. Departementet foreslår i tillegg at den kommunen som har fattet vedtak om unntak etter § 18, må samrå seg med medisinsk faglig personell og Mattilsynet for å bestemme hvilke tiltak som må settes i verk for at vannet skal være egnet til drikke eller annet næringsmiddelformål. Departementet foreslår at ”medisinsk faglig rådgiver” endres til ”medisinsk faglig personell” for å legge til rette for at slike uttalelser også kan gis fra kommunale eller interkommunale enheter for miljørettet helsevern.

Vedrørende skip og luftfartøy

Drikkevannsforskriften slik den lyder i dag, gjelder ikke eksplisitt for skip. Bakgrunnen for dette er at det var usikkert om hjemmelslovene gjaldt til sjøs. Matloven er foreslått å gjelde både på skip og på innretninger til sjøs. Det er derfor ønskelig at også drikkevannsforskriften i utgangspunktet skal gjelde på skip. Departementet foreslår at drikkevannsforskriftens bestemmelse om virkeområde endres slik at forskriften gjelder for skip dersom disse ikke er særskilt regulert i annet regelverk. I dag reguleres drikkevannsforsyning på skip også av forskrifter hjemlet i sjødyktighetsloven. Endringen i drikkevannsforskriften får pr i dag derfor ikke betydning for forhold som omfattes av disse forskriftene.

Matloven gjelder også for luftfartøy og det er ønskelig å videreføre dette i forskriften.

Departementet foreslår videre at myndighet til å gi godkjenning av vannforsyningsanlegg på innretninger til sjøs, luftfartøy og på skip, legges til det sentrale Mattilsynet, da innretninger til sjøs og skip er mobile og dermed ikke så lett kan sies å være tilknyttet et spesielt distriktskontor. Innretninger til sjøs og skip er i dag underlagt henholdsvis petroleumsmyndighetene og sjøfartsmyndighetene i henhold til egne forskrifter. Godkjenningsbestemmelsen får derfor heller ikke betydning for virksomhet underlagt disse. Departementet vil imidlertid ta initiativ til en gjennomgang og samordning av regelverket vedrørende vann og næringsmidler til sjøs.

Presisering av drikkevannsforskriften § 4 i forhold til virkeområde og erstatningsansvar

I tiden siden drikkevannsforskriften av 2001 ble gitt er det kommet tilbakemelding på at § 4 ikke er tilstrekkelig presis, særlig når det gjelder mulighetene til å beskytte drikkevannskilde. I utkastet til ny matlov er det tatt inn en fullmaktsbestemmelse til å gi forskrifter om beskyttelse av drikkevannskilder. De foreslåtte endringene av forskriftsbestemmelsen innebærer en tilpasning til den nye hjemmelen i matloven og en presisering av innholdet, uten at det innebærer større materielle endringer.

Virkeområdet er i den gjeldende bestemmelsen avgrenset til ” virksomhet som

kan medføre fare for forurensning av drikkevann i vannforsyningssystem og internt fordelingsnett”. Departementet foreslår for det første å endre begrepet ”virksomhet” til ”aktivitet” for å unngå sammenblanding med matlovens definisjon av virksomhet.

Departementet ønsker også å presisere at aktivitetsbegrepet også omfatter allemannsretter som ferdsel, retten til teltslagning, bading og annet opphold som innebærer forurensing eller fare for forurensing av drikkevannskilden.

Drikkevannsforskriften § 4 har til hensikt å forhindre aktiviteter som kan medføre fare for forurensning av drikkevann i vannforsyningssystem og internt fordelingsnett.

Denne bestemmelsen er meget vid og gir hjemmel til å pålegge alle former for begrensninger på aktiviteter som kan medføre fare for forurensning av drikkevann.

I hovedsak er dette rådighetsbegrensninger som ikke gir rett til erstatning, men for å presisere at i de unntakstilfellene hvor rådighetsbegrensningene er så omfattende at de er å anse som ekspropriasjon, foreslår departementet en henvisning til lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom og lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom.

Grensen for erstatningsansvar vil for øvrig måtte utledes gjennom tolkning av Grunnloven § 105 og annen særlovgivning.

Bestemmelser om tilsyn, vedtak og straff

I tråd med de generelle retningslinjene som er gitt for å tilpasse dagens forskrifter til ny matlov og nytt Mattilsyn, foreslås det at tilsyns- og vedtaksbestemmelsene slås sammen til en paragraf. Dette innebærer at innholdet i dagens drikkevannsforskrift §§ 16 og 17 slås sammen til en bestemmelse i ny § 16. Nåværende § 17 oppheves. Dagens forskrift regulerer også tilsyn og vedtak etter kommunehelsetjenesteloven og det foreslås at disse bestemmelsene utformes tilsvarende og inngår i § 16. Endringen er ikke ment å endre rettstilstanden i forhold til tilsyn og vedtak etter kommunehelsetjenesteloven.

4. Høringsfrist m.m

I forbindelse med ny finansieringsmodell for matforvaltningen er det foreslått at det skal betales gebyr for tilsyn og kontroll med drikkevann, se høringsbrev fra Landbruksdepartementet av 10.07.2003. Se: http://www.dep.no/ld/norsk/aktuelt/hoeringssaker/under_behandling/020041-080044/index-dok000-b-n-a.html

Forslag til slik bestemmelse vil bli gjenstand for egen høring og høringsmøte. Dette vil bli ny § 17.

Høringssvarene sendes til Helsedepartementet med frist 19. desember 2003. Etter samtykke fra Helseministeren sendes forslaget på høring med forkortet høringsfrist. Høringssvar kan også sendes på e-post til: postmottak@hd.dep.no

Vedlegg:

Liste over høringsinstanser
Ukast til endringsforskift

Med hilsen

Utkast til forskrift om endring av forskrift 4. desember 2001 nr. 1372 om vannforsyning og drikkevann (Drikkevannsforskriften)

Fastsatt av xx dato xx med hjemmel i lov xx.xx.xxxx nr. xx om matproduksjon og mattrygghet § 33 første ledd, jf. § 36 andre ledd, lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene § 4a-1 annet ledd, og lov av 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2 fjerde og femte ledd, jf. EØS-avtalen vedlegg XX pkt. 7a (direktiv 98/83/EF).

I

I forskrift 4. desember 2001 nr. 1372 om vannforsyning og drikkevann gjøres følgende endringer:

§ 2 tredje ledd skal lyde:

Forskriften gjelder også for innretninger til sjøs, luftfartøyer og skip, dersom disse ikke er særskilt regulert i annet regelverk.

§ 4 skal lyde:

Det er forbudt å forurense vannforsyningssystem og internt fordelingsnett dersom dette kan medføre fare for forurensing av drikkevannet.

Det lokale Mattilsynet kan forby eller sette vilkår for aktiviteter, som forurenser eller kan medføre fare for forurensning av drikkevann i vannforsyningssystem og internt fordelingsnett på land, innretninger til sjøs, luftfartøyer og skip. Med aktivitet menes også utøvelse av allemannsretter. Det sentrale Mattilsynet kan ved forskrift forby eller sette vilkår som nevnt ovenfor. Før vedtak treffes skal det innhentes uttalelse fra berørte kommuner om forhold som angår miljørettet helsevern og arealdisponering.

Ved inngrep som er å regne som ekspropriasjon av rådighet etter lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom § 1, gjelder reglene i denne og lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom.

Vannverkseier skal ved oppslag eller på annen hensiktsmessig måte informere allmennheten om forbudet mot forurensing av drikkevann.

§ 8 første ledd skal lyde:

Et vannforsyningssystem skal være godkjent av myndighet som nevnt i § 9 når det forsyner:

§ 9 skal lyde:

Det lokale Mattilsynet gir godkjenning av vannforsyningssystem til lands. Hvor vannforsyningssystemet berører flere av Mattilsynets distrikter, avgjør det sentrale Mattilsynet hvilket lokalt Mattilsyn som skal gi godkjenning.

Det sentrale Mattilsynet gir godkjenning av vannforsyningssystem på innretninger til sjøs, luftfartøy og på skip.

Før godkjenning etter første ledd gis , skal det innhentes uttalelse fra berørte kommuner om forhold som angår miljørettet helsevern og arealdisponering.

§ 15 første ledd skal lyde:

Kjemiske produkter til behandling av drikkevann, herunder produkter til desinfeksjon av drikkevann, skal være godkjent av det sentrale Mattilsynet. Mattilsynet skal føre en oppdatert liste over godkjente produkter. Godkjenningen gjelder i inntil 10 år eller inntil Mattilsynet finner det nødvendig å endre eller oppheve godkjenningen på bakgrunn av ny kunnskap og for å beskytte helse.

§ 16 skal lyde:

Det lokale Mattilsynet fører tilsyn og fatter vedtak etter matloven for å gjennomføre bestemmelsene gitt i og i medhold av denne forskriften i samsvar med matloven § 23 om tilsyn og vedtak og kan herunder treffe vedtak etter § 24 om særskilt smittesanering, § 25 om stenging og virksomhetskarantene og § 26 om tvangsmulkt.

Kommunen fører tilsyn og fatter vedtak etter kommunehelsetjenesteloven for å gjennomføre bestemmelsene gitt i og i medhold av denne forskriften i samsvar med kommunehelsetjenesteloven§§ 4a-1, 4a-2, 4a-8, 4a-9 og 4a-10.

For innretninger til sjøs som omfattes av petroleumsloven, gjelder tilsynsordningene i § 55 i forskrift av 31. august 2001 nr. 1016 om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten.

For skip gjelder tilsynsordningene i forskrift 27. juli 1956 nr. 2 for hygieniske forhold om bord i fartøyer.

§ 17 oppheves

(Forslag til ny § 17 om gebyr for tilsyn og kontroll sendes i egen høring.)

§ 18 skal lyde:

Kommunen kan i en alvorlig nødssituasjon etter uttalelse fra medisinsk faglig personell og det lokale Mattilsynet bestemme at det fortsatt skal leveres vann fra et vannforsyningssystem i kommunen, selv om kravene til vannkvalitet i eller i medhold av § 12 ikke er oppfylt. Unntaket skal være tidsbegrenset og forutsetter at vannforsyningen ikke kan sikres på annen måte og at overskridelsen ikke medfører uakseptabel fare for folkehelsen.

Om hastevedtak gjelder reglene i kommunehelsetjenesteloven § 4a-3 annet ledd.

Begrunnet vedtak skal meddeles fylkesmannen og det sentrale Mattilsynet, med opplysning om årsaken til og varigheten av unntaket. Likeledes skal næringsmiddelvirksomheter og øvrige forbrukere informeres om unntaket.

Kommunen bestemmer i samråd med det lokale Mattilsynet, hvilke tiltak som må settes i verk for at vannet skal være egnet til drikke eller annet næringsmiddelformål.

§ 19 annet ledd skal lyde:

Det sentrale Mattilsynet kan i særlige tilfeller dispensere fra bestemmelsene i denne forskriften, herunder vedlegg, forutsatt at det ikke vil stride mot Norges internasjonale forpliktelser, herunder EØS-avtalen.

§ 20 skal lyde:

Forsettlig eller uaktsom overtredelse av denne forskriften eller vedtak gitt i medhold av den, er straffbart i henhold til matloven § 28 og kommunehelsetjenesteloven § 4a-11.

Bestemmelser om straff i lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene § 4a-11 kommer til anvendelse ved overtredelse av forskriften eller av vedtak truffet med hjemmel i forskriften.

§ 21 nytt femte ledd skal lyde:

Saker som ikke er avgjort pr. 1. januar 2004, overføres til Mattilsynet.

Vedlegget til forskriften, innledningen, tredje avsnitt skal lyde:

Tiltakstype B: Nødvendige tiltak skal gjennomføres så snart som mulig for å bringe parameterverdien under grenseverdien, og tilsynsmyndighetene skal varsles. Godkjenningsmyndigheten kan gi dispensasjon fra grenseverdien for vedkommende parameter forutsatt at slik dispensasjon ikke representerer helserisiko og forutsatt at tilfredsstillende vannforsyning fra alternative kilder ikke er mulig. Dispensasjonen skal gis for kortest mulig periode, og skal ikke overskride 3 år. Melding om slik dispensasjon med begrunnelse for vedtaket skal sendes til det sentrale Mattilsynet. Eventuell forlengelse av dispensasjonen utover 3 år kan bare gis av det sentrale Mattilsynet.

Merknaden til tabell 3.1, parameter 52 skal lyde:

Omfatter ikke tritium, kalium-40, radon og radons datterprodukter. Trenger ikke måles dersom det er dokumentert at verdiene er vesentlig under grenseverdien.

Tabell 8, pkt. A. Krav til kvalitetskontroll skal lyde:

Godkjenningspliktige vannforsyningssystem skal for enkel og utvidet rutinekontroll benytte analyselaboratorium som blir kontrollert av et akkrediteringsorgan eller av en person som er godkjent av Mattilsynet for formålet. Analyser for nettkontroll skal utføres etter anerkjente og/eller standardiserte metoder, og ved et laboratorium som har system for kvalitetssikring av analysene. Uttak, transport og oppbevaring av prøver skal likeledes utføres etter anerkjente arbeidsrutiner og prosedyrer.

II

Endringsforskriften trer i kraft straks.

Departementene
Statens næringsmiddeltilsyn
Mattilsynet/IMO
Statens helsetilsyn
Statens forurensningstilsyn
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Direktoratet for samfunnssikkerhet og sivilt beredskap
Fiskeridirektoratet
Sjøfartsdirektoratet
Oljedirektoratet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Landets fylkeskommuner
Landets fylkesmenn
Landets kommuner
Kommunenes sentralforbund
Den norske lægeforening
NTNU
SINTEF
NORVAR
Kommunalteknisk forening
Forum for miljø og helse
Norsk nettverk av helse- og miljøkommuner
Christen Ræstad
Advokatfirmaet Haavind & Vislie, Oslo
Interconsult Group ASA
Oslo vann- og avløpsetaten