Høring - Endring i småbåtloven om bruk av vannscootere

• Prop. 82 L (2012–2013)

1. Innledning

Miljøverndepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i lov 26. juni 1998 nr. 47 om fritids- og småbåter (småbåtloven) § 40 om bruk av vannscootere og liknende mindre fartøyer.

Departementet foreslår å endre småbåtloven § 40 slik at forbudet mot bruk av vannscootere og lignende oppheves. Samtidig innføres en hjemmel til i forskrift å forby bruk av vannscootere i en bestemt avstand fra land, i verneområder og i en bestemt avstand fra verneområder. Det innføres også en unntakshjemmel for å forby bruk av vannscootere i andre områder av hensyn til natur, næring, sikkerhet eller støy.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges underliggende organer mv. som ikke er oppført på lista. Høringsbrevet er også tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/md.

Høringsfristen er 4. februar 2013.

Det er gjort unntak fra de alminnelige frister for høring i medhold av utredningsinstruksen pkt. 1.3. Av hensyn til fremdrift i saken kan det ikke påregnes utsettelser med høringsfristen.

Merknader til forslaget bes sendt elektronisk i Word-format (ikke som PDF-fil) til Miljøverndepartementet på e-postadressen postmottak@md.dep.no. Spørsmål kan rettes til rådgiver Øivind Dannevig på e-postadresse oivind.dannevig@md.dep.no, eller på tlf. 22 24 58 23.

Det gjøres oppmerksom på at forskriften som planlegges fastsatt med nærmere regler om detaljene i forslaget, ikke sendes på høring i denne omgang. Denne forskriften planlegges sendt på alminnelig høring i løpet av februar/mars.

2. Bakgrunnen for lovendringsforslaget

Etter småbåtloven § 40 tredje ledd, jf. første ledd er bruk av vannscootere og lignende motordrevne mindre fartøyer ikke tillatt. Stortinget vedtok forbudet i 2000 for å unngå støy og forurensning samt skader på dyre- og planteliv. Etter § 40 fjerde ledd kan kommunen ved forskrift gjøre unntak fra forbudet så fremt ikke hensynet til miljø eller sikkerhet tilsier noe annet.

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) åpnet i juni 2004 traktatbruddprosedyre mot Norge på grunn av manglende høring i EØS av dette regelverket. I et supplerende åpningsbrev i juli 2009 anførte ESA at regelverket var i strid med EØS-avtalens art. 11 og 13 ved at det utgjorde en ulovlig importrestriksjon.

Miljøverndepartementet valgte å regulere bruk av vannscootere nærmere i forskrift 22. juni 2012 nr. 567 om bruk av vannscooter og lignende. Forskriften bestemmer at kommunen ikke kan åpne for vannscooterkjøring i områder som er skravert i et kartvedlegg til forskriften. Videre forbyr forskriften kommunen å åpne for vannscootere i nærmere spesifiserte typer av områder der bruk av vannscooter vil utgjøre en fare for nevneverdig skade eller ulempe for miljø eller sikkerhet.  Utenfor disse områdene fastsetter imidlertid forskriften en plikt for kommunene til å åpne for vannscooterkjøring dersom det er søkt om det. Kommunen kan også på eget tiltak åpne for bruk av vannscootere på de samme vilkår.

ESA sendte et nytt åpningsbrev til Norge 3. oktober 2012. ESA mener heller ikke det nye regelverket er fullt i samsvar med EØS-avtalen artikkel 11 om fri bevegelse av varer. ESAs hovedinnvending er at omfanget av forbudsområder i kartvedlegget kombinert med kommunens adgang til å nekte å åpne for kjøring gjør at ESA mener at det er usannsynlig at det vil bli reell åpning i store nok områder for bruk av vannscootere tilstrekkelig raskt.

ESA har pekt på det nylig vedtatte danske systemet med et generelt forbudsbelte ut fra land, øyer og holmer som en mulig akseptabel løsning. ESA fremhever dette systemet som enkelt, oversiktlig, forutberegnelig og lett håndhevbart.

Regjeringen mener det norske regelverket er innenfor det Norge med sitt høye beskyttelsesnivå for miljø og sikkerhet har adgang til innenfor EØS-retten. Regelverket er imidlertid komplisert, og det er en utfordring for kommunene både administrativt og kunnskapsmessig å få gitt nye forskrifter tilstrekkelig raskt. Ut fra en samlet vurdering med vekt på et fortsatt høyt beskyttelsesnivå for miljø og sikkerhet, ønsket om et enklere regelverk for brukere og myndigheter, større sikkerhet for at regelverket er i samsvar med EØS-retten, og i lys av den nye danske modellen, mener regjeringen at det er hensiktsmessig å se på den norske ordningen på nytt. Regjeringen har derfor besluttet å sende forslag til endringer i småbåtloven på høring med sikte på ikrafttredelse i juni 2013.

3. Gjeldende rett

Det fremgår uttrykkelig av småbåtloven § 40 tredje ledd jf. første ledd at bruk av vannscootere og lignende motordrevne mindre fartøyer ikke er tillatt. Kommunen er imidlertid i § 40 fjerde ledd gitt hjemmel for ved forskrift å gjøre unntak fra forbudet for nærmere avgrensede områder, så fremt ikke bruken medfører fare for ferdselen eller allmennheten eller ulempe i form av støy eller andre forstyrrelser, og heller ikke medfører fare for nevneverdig skade på dyre- og /eller plantelivet.

I forskrift om 22. juni 2012 nr. 567 om bruk av vannscooter og lignende (vannscooterforskriften) er det gitt utfyllende bestemmelser om bruk av vannscootere. Forskriften trådte i kraft 1. juli 2012. Forskriften nedfeller en plikt for kommunen til å åpne områder for vannscooterkjøring dersom det er søkt om det, og området det er søkt om ikke er blant de områdene der forskriften bestemmer at vannscooterkjøring ikke kan tillates, jf. forskriften § 2 jf. § 3. Kommunen kan fastsette nærmere vilkår og avgrense tidsrom for bruken, men vilkårene må være begrunnet i miljø- og/eller sikkerhetshensyn.

Kommunen kan ikke åpne områder der hvor bruk av vannscooter vil utgjøre en fare for nevneverdig skade eller ulempe for miljø eller sikkerhet. Forskriften inneholder et kartvedlegg med skraverte områder langs kysten der kommunen ikke kan tillate bruk av vannscootere, jf. forskriften § 3 første ledd. Områdene er forhåndsvurdert og funnet å ha så store verdier eller utgjøre en slik risiko for miljø eller sikkerhet at bruk av vannscooter ikke er ønskelig. Denne forhåndsvurderingen sikrer særlig viktige områder, og forenkler saksbehandlingen hos kommunene. Når det søkes om bruk av vannscooter innenfor de skraverte områdene, skal kommunen uten videre avslå søknaden.

Forskriften § 3 inneholder videre en opplisting av nærmere bestemte typer områder der kommunen ikke kan tillate bruk av vannscooter, det samme gjelder inntil 500 meter fra de fleste av disse områdene: verneområder, viktige friluftsområder, hytteområder, boligområder, rekreasjonsområder, badeområder, områder som har prioriterte, truete eller nær truete arter, områder som har utvalgte, truete eller nær truete naturtyper som er viktig for naturmangfold, områder som er inntil 1 km fra inngrepsfrie naturområder (INON-områder), farleder og områder der det kan bli konflikt med yrkesfiske, akvakulturvirksomhet eller annen næring. For områder som ikke omfattes av kartvedlegget, må altså kommunen gjøre sin egen vurdering etter disse kriteriene. Dette er blant annet spesielt viktig i innsjøer og vassdrag, siden disse ikke er forhåndsvurdert i kartvedlegget.

Dersom det er nødvendig for å komme ut til et område som er åpnet for vannscooterkjøring, kan kommunen tillate vannscooter i en korridor gjennom områder der bruk av vannscooter ellers er forbudt etter forskriften, jf. § 3 siste ledd.

4. Ordningen i Danmark

I Danmark kan man fritt kjøre vannscooter utenfor et 300-metersbelte fra land (kystlinjen). Forbudet gjelder kun vannscootere, ikke båter. Øyer og holmer, både bebodde og ubebodde, har også 300-metersbelte.

For å komme ut i den frie sonen er det tillatt å kjøre gjennom beltet, men man må holde 5 knops fart, og kjøre i rett vinkel ut fra land. Man skal evt. følge farleden ut dersom man sjøsetter fra havner.  Utenfor 300-metersbeltet er det også forbudssoner i områder som er vernet etter den danske naturbeskyttelsesloven, viltreservater oppretter etter lov om jakt og viltforvaltning, og områder som etter lov om miljømål for vannforekomster og internasjonale naturbeskyttelsesområder er utpekt som internasjonale naturbeskyttelsesområder. Sistnevnte omfatter såkalte ”Natura 2000” områder, som er naturområder som er gitt en særskilt beskyttelse og status, men som ikke nødvendigvis er vernet etter naturbeskyttelsesloven . Politiet kan i tillegg nedlegge forbud lokalt ved politivedtekt. Slik regulering kan også gjelde ”transitkjøring” innenfor 300-metersbeltet, for å løse konflikt med støy og bading. 

Danmark har i tillegg regler for forurensning og støy knyttet til selve farkosten. 

Regelverket er notifisert til EU, og Kommisjonen har ikke hatt innsigelser mot regelverket.

5. Departementets vurdering

Departementet har sett nærmere på muligheten for å etablere en løsning der det åpnes for fri bruk av vannscooter utenfor definerte forbudssoner – altså en modell tilsvarende den danske, men med visse tilpasninger.

Dyre-, fugle- og planteliv vil gjennomgående være mer utsatt for forstyrrelser i kystnære områder. Direktoratet for naturforvaltning har foretatt vurderinger som tilsier at følgende forbudssoner i all hovedsak vil gi tilstrekkelig beskyttelse for miljøet og ivareta nødvendige sikkerhetshensyn:

• I sjø:
  - i et heldekkende belte på 400 meter ut fra land
  - i verneområder
  - et heldekkende belte på 400 meter fra alle verneområder, også fra verneområder på land
• I vassdrag, herunder innsjøer:
  - i et heldekkende belte på 500 meter ut fra land
  - i verneområder
  - et heldekkende belte på 500 meter fra alle verneområder, også fra verneområder på land

Med land siktes til fastland samt øyer og skjær ned til 200m2.

Bakgrunnen for det strengere kravet i innsjøer er begrunnet i særlige hensyn som gjør seg gjeldende her. I innsjøer og vassdrag bruker mange arter hele vannspeilet knyttet til næringsopptak. Dette gjelder også en del arter som vi finner på Norsk rødliste for arter 2010. Enkelte av artene som bruker hele vannspeilet søker seg gjerne til større vann, noe som gjelder for eksempel lommer og marine dykkender. For beskyttelse av disse artene anses en buffersone på 500 meter å være nødvendig. I tillegg kommer at tradisjonell motorisert båttrafikk som har vært vanlig på innsjø og i vassdrag ofte har vært knyttet til fisketradisjoner og annen transport/turisme. Svært mange større innsjøer ligger i områder der man forventer fravær av menneskeskapt støy og der aksepten for motorisert støy er lav. På små innsjøer (mindre enn 2 km²⁾ er ferdsel med både båter og vannscootere i utgangspunktet forbudt etter motorferdselloven (lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag § 4 tredje ledd).

En slik sjablongmessig løsning må kombineres med en unntakshjemmel til i forskrift å forby eller begrense bruk av vannscootere også i andre særskilte områder av hensyn til natur, næring, sikkerhet eller støy. Det vil være naturlig at slike forbud eller begrensninger i hovedsak gis i forskrift av den enkelte kommune eller staten. Begrensninger kan for eksempel være aktuelt i visse områder i hekke- og yngletider eller andre perioder hvor dyre- og fugleliv er spesielt sårbare. Begrensninger av sikkerhetsmessige hensyn kan for eksempel være aktuelt i visse områder av hensyn til vannsportutøvere, båttrafikk, eller friluftslivsutøvere. Støyhensyn kan eksempelvis være hensyn til boliger og fritidsboliger som opplever særlig belastning. En slik begrenset hjemmel gir mulighet til å beskytte særskilte områder som ikke fanges opp av de generelle forbudsområdene.

En løsning som skissert over innebærer at man går bort fra dagens søknadssystem og kravet om at åpning av områder for bruk av vannscooter skal fastsettes i kommunal forskrift. Løsningen vil dermed innebære en forenkling av regelverket, lette kommunenes arbeid og være mer forutsigbart for brukerne.

Selv om arealene det kan kjøres vannscooter samlet sett blir større, er det relativt stor likhet mellom dagens forbudssoner og en løsning med et generelt kystnært belte som skissert over. Departementet mener en slik løsning fortsatt vil sikre et høyt beskyttelsesnivå for miljø og sikkerhet. Videre vil løsningen sikre at reglene er i samsvar med EØS-retten.

En ordning som skissert ovenfor krever at det eksisterende forbudet mot vannscootere i småbåtloven § 40 tredje ledd oppheves.

Departementet mener det vil være mest hensiktsmessig om de nærmere detaljene om forbudsbelter og transport ut til åpne områder fastsettes i forskrift. Det foreslås derfor at det innføres forskriftshjemler for dette i småbåtloven § 40. Det foreslås både forskriftshjemmel til å fastsette sentral forskrift om de generelle sjablongmessige forbudssonene og generelle regler om transport gjennom forbudssonene, samt en forskriftshjemmel til å fastsette forskrifter om særskilte forbudssoner.  

Det er en forutsetning at sentral forskrift med sjablongmessig fastsatte forbudssone mv. trer i kraft samtidig som endringen i småbåtloven. Departementet antar at disse forskriftsbestemmelsene enklest kan fastsettes gjennom endringer i gjeldende vannscooterforskrift (forskrift 22. juni 2012 nr. 567).

Med forbud i et heldekkende belte ut fra kystlinjen må det, som i Danmark, tillates kjøring i lav fart (5 knop) gjennom forbudsbeltet for at vannscooterne skal kunne ta seg ut til de åpne områdene. En løsning her kunne være at det tillates å kjøre i rett vinkel ut fra land i lav fart, som i Danmark. Med mye trange fjorder, bukter, øyer og holmer er imidlertid kjøring i rett linje ikke nødvendigvis like praktikabelt over alt langs norskekysten. Andre muligheter må derfor vurderes, for eksempel korteste strekning fra land til nærmeste åpne område. For å unngå unødig mye transportkjøring bør det imidlertid vurderes fastsatt en maksimumslengde, anslagsvis 1 kilometer, for hvor slike transportleder kan gå. Hensyn til miljø og sikkerhet tilsier videre at det ikke bør tillates transportleder fra eller gjennom badeområder og verneområder, og heller ikke i elvestrekninger, av hensyn til støy og sikkerhet for friluftslivsaktiviteter som fiske, kajakk- og elvepadling m.v.

Bruk av vannscootere kan for øvrig være forbudt etter annet regelverk, på linje med annen ferdsel. For eksempel vil bruk av vannscootere nær akvakulturanlegg reguleres av forskrift 17. juni 2008 nr. 822 om drift av akvakulturanlegg. Forskriften forbyr ferdsel nærmere enn 20 meter fra anlegget. På innsjøer mindre enn 2 km² som ikke inngår som del av et farbart vassdrag, vil bruk av vannscootere være forbudt i henhold til lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag § 4 tredje ledd. Dette forbudet gjelder også båter. I innsjøer som er regulert til drikkevannskilder vil det normalt være generelle ferdselsreguleringer med hjemmel i forskrift om vannforsyning og drikkevann 4. desember 2001 nr 1372.  Videre kan det gjelde særskilte ferdselsreguleringer med hjemmel i lov 17. april 2009 nr 17 om havner og farvann, samt etter lov 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet.

6. Forholdet til EØS-retten

Både miljøhensyn og sikkerhetshensyn utgjør lovlige allmenne hensyn som kan begrunne restriksjoner som ellers rammes av EØS-avtalen art. 11, forutsatt at restriksjonene er egnet til å ivareta disse hensynene og ikke går lengre enn nødvendig.

Vannscootere er konstruert for en annen type kjøring enn båter. De er designet for å være mindre, lettere og raskere enn motorbåter, som oftest med stor motorkraft og høy akselerasjonshastighet. Konstruksjonsmåten gir mulighet for ekstrem kjøring med hopp, dykk og stup og krappe svinger. Slik kjøring gir et annet støybilde og forstyrrelser for dyreliv enn kjøring fra A til B. Vannscootere kan også kjøre på grunnere vann enn båter, og har dermed større potensiale for forstyrrelser på dyre- og planteliv.

Kombinasjonen av stor fart, manøvreringsmuligheter og konstruksjonsmåte innebærer videre at det er betydelig større ulykkesrisiko forbundet med bruk av vannscooter enn med båter.

I praksis brukes den typiske vannscooter på en annen måte enn den typiske fritidsbåt, og dermed utgjør den en større risiko for miljø og sikkerhet. Samlet gjør disse forholdene at departementet mener det er saklig grunn til å ha egne restriksjoner for vannscootere. Departementet viser for øvrig til at en rekke EU-land har innført særskilte regler for bruk av vannscootere, det vil si at det gjennomgående er akseptert, senest for det nye danske regelverket, at det er saklig grunn til å regulere bruk av vannscootere annerledes enn båter.

Norge har valgt å ha et høyt beskyttelsesnivå for miljø og sikkerhet, noe vi etter EØS-retten har anledning til. Det er faglige anbefalinger fra Direktoratet for naturforvaltning som ligger til grunn for vurderingen av bredden på de heldekkende forbudsbeltene. Anbefalingene tar blant annet utgangspunkt i Norges svært særegne natur og kystlinje med fjorder, bukter, øyer og holmer, og vårt valgte høye beskyttelsesnivå. Norges har etter EØS-retten anledning til å velge en strengere regulering enn den Danmark har valgt, gjennom eksempelvis noe bredere forbudsbelter langs kysten.

En begrenset hjemmel for å forby eller begrense vannscooter også utenfor forbudssonen gir mulighet til å beskytte verdifulle områder som ikke fanges opp av de generelle forbudsområdene, for eksempel gi mulighet for å beskytte truede og nær truede fuglearter mot forstyrrelser i hekketiden. Departementet vil påpeke at dette er en unntaksbestemmelse med krav om at slike forbud eller begrensninger bare skal skje i særlige tilfelle. Departementet vil videre påpeke at de fleste verdifulle områder vil omfattes av verneområdene og de generelle 400- eller 500-metersbeltene. Behovet for å beskytte ytterligere områder gjennom kommunal eller statlig regulering vil derfor neppe bli særlig stort. Områder som eventuelt unntas eller reguleres etter denne bestemmelsen, bør avgrenses slik at grensen mot områder uten særskilte begrensninger for vannscootere er enkel å forholde seg til for brukerne og myndighetene.

Departementet mener på denne bakgrunn at en begrenset hjemmel til å forby eller begrense bruk av vannscootere i ytterligere områder, oppfyller EØS-rettens krav om at restriksjonene må være nødvendige for å ivareta hensynene til miljø- og sikkerhet.

7. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer at søknadssystemet oppheves og at kommunenes arbeid med behandling av søknader bortfaller. Kommunene og staten må imidlertid vurdere om vannscootere skal forbys eller begrenses i verdifulle områder som ikke omfattes av de generelle forbudssonene, men samlet sett vil forslaget føre til redusert arbeid for kommunene. 

Forslaget vil ikke medføre økte kostnader, verken for staten eller kommunene.

8. Forslag til lovendringer

§ 40. Bruk av vannscootere og liknende mindre fartøyer

Denne bestemmelsen gjelder vannscooter og liknende motordrevne mindre fartøy som er konstruert for å føre personer, og som etter alminnelig språkbruk ikke kan betegnes som båter.

Sjøfartsdirektoratet avgjør i tvilstilfeller om fartøy av en viss type omfattes av første ledd.

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler for bruk av fartøyer som nevnt i første ledd, herunder bestemme at bruk av slike fartøyer av hensyn til miljø eller sikkerhet ikke er tillatt i en bestemt avstand fra land, i verneområder og i en bestemt avstand fra verneområder

I særlige tilfelle der hensynet til natur, næring, sikkerhet eller støy tilsier det, kan departementet i forskrift forby eller begrense bruk av slike fartøyer i andre områder enn de som er forbudt med hjemmel i tredje ledd.

Departementet kan delegere myndighet etter fjerde ledd til kommunen.

Uten hinder av bestemmelser gitt i medhold av tredje og fjerde ledd er bruk av fartøy som nevnt i første ledd tillatt i forbindelse med:

1. politi-, rednings- og ambulansetjeneste, samt oppsyns- og tilsynstjeneste etablert med hjemmel i lov, 
2. Forsvarets øvelser, forflytninger og transporter, og 
3. marinarkeologiske og andre vitenskapelige undersøkelser. 

Kongen kan ved forskrift gjøre unntak fra bestemmelser gitt i medhold av tredje og fjerde ledd for bruk av fartøy som nevnt i først ledd til andre transportformål.

§ 40a. Straff

Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelsene i § 40 tredje eller fjerde ledd eller bestemmelser i forskrift fastslått med hjemmel i § 40 tredje eller fjerde ledd eller medvirker til dette, straffes med bøter.

Med hilsen

Torbjørn Lange (e.f.)
avdelingsdirektør

Hege H. Feiring
seniorrådgiver

Finansdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Fylkesmennene
Fylkeskommunene
Arrangementservice AS
BRP Norway AS
Båtmagasinet
Den Norske Turistforening
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening
Fiskeriforskning
Fiskeridirektoratet
Frivillige org. Redningsfaglige forum
Framtiden i våre hender
Friluftlivets fellesorganisasjon
Friluftsrådenes Landsforbund
Greenpeace Norge
Havforskningsinstuttet
Hjellestad Jet Ski Klub
Innovasjon Norge
Jettrade
Kommunenes sentralforbund
Klima- og forurensningsdirektoratet
Kongelig Norsk Båtforbund
Kulturvernets fellesorganisasjon (KORG)
Kystdirektoratet
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og Ungdom
Norges Fiskarlag
Norges Idrettsforbund og olympiske komite
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Kystfiskarlag
Norges Miljøvernforbund
Norges Motorsportforbund
Norges Naturvernforbund
Norsk Fiskerihøgskole
Norsk inst. For fiskeri- og havbruksforskning
Norsk inst. for vannforskning
Norsk institutt for naturforskning
Norsk Ornitologisk Forening
Norsk Zoologisk Forening
Powersport AS
Riksantikvaren
Riksadvokatembetet
Regjeringsadvokatembetet
Romerike vannjetklubb
Sametinget
SABIMA
Sjøfartsdirektoratet
Statens Kartverk
Taretrålernes forening
WWF
Yamaha Motor Scandinavia