Regjeringen fremmet 19. mars 2004 en stortingsmelding om ytringsfrihet (St.meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100.) I meldingen blir det gjort rede for regjeringens syn på hvilket grunnlovsforslag som bør vedtas og det foreslås ulike lovtiltak som omhandler ytringsfriheten rolle og vilkår. Samtidig tilrettelegges grunnlaget for Stortingets behandling av grunnlovssaken.

Høringsinstansenes synspunkter kommer fram i meldingen. Samtidig drøftes, med bakgrunn i Ytringsfrihetskommisjonens vurdering, behovet for lovendringer for å styrke ytringsfriheten på ulike områder. Dette blir gjort uavhengig av om det er nødvendig som følge av vedtakelsen av en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet.

Bakgrunn: I 1996 oppnevnte regjeringen Ytringsfrihetskommisjonen, med professor Francis Sejersted som leder. Kommisjonen skulle foreta en grunnleggende gjennomtenkning av ytringsfrihetens stilling på bakgrunn av samfunnsutviklingen. Et kjernepunkt i utredningen skulle være en revisjon av grunnlovsvernet for ytringsfriheten. Kommisjonen avga sin utredning i 1999 (NOU 1999: 27). Utredningen ble sendt på bred høring. Regjeringen fremmet deretter St.meld. nr. 42 (1999-2000) Om endring av Grunnloven § 100, som inneholdt en rekke alternative utkast til utforming av en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet. På denne bakgrunn fremmet stortingsrepresentanter fra seks ulike partier forslag om endring av Grunnloven § 100 (Dokument 12: 16 (1999-2000)). Etter planen skal dokumentet behandles i Stortinget våren 2004.

Hovedpunkter i Stortingsmelding nr. 26:

Det tas utgangspunkt i at ytringsfriheten skal verne tre grunnleggende prosesser: sannhetssøking, demokratiet og individets frie meningsdannelse. Ytringsfriheten kan imidlertid ikke være absolutt og det eneste viktige. Regjeringen mener at fremheving av ytringsfrihetens begrunnelser i selve grunnlovsteksten vil bidra til å sikre en realistisk avveining mellom de hensyn som taler for og imot inngrep i ytringsfriheten. Regjeringen går derfor inn for en grunnlovsbestemmelse der det avgjørende for om ytringsfriheten kan begrenses er om begrensningen ”lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhetssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse”.

Regjeringen går inn for et mer fullstendig vern av ytringsfriheten. Dagens grunnlovs-bestemmelse er begrenset på flere måter ved at den bare gir beskyttelse mot inngrep fra staten, og ved at den fokuserer på den klassiske ytringsfriheten, trykte skrifter og ytringers straffbarhet. Det tilrås at en ny grunnlovsbestemmelse bør omfatte alle sider ved ytringsfriheten (se neste avsnitt), at grunnlovsvernet mot inngrep i ytringsfriheten også omfatter inngrep fra private, og at alle typer medier i større grad bør være likestilt i en ny grunnlovsbestemmelse.

Regjeringen går inn for grunnlovfesting av alle de ulike aspektene av ytringsfriheten som Ytringsfrihetskommisjonen fremhever. Dette gjelder for det første den klassiske ytringsfriheten, som innebærer en rett til å fremsette ytringer. For det andre omfattes informasjonsfriheten, som innebærer en rett til uhindret å kunne holde seg underrettet fra tilgjengelige kilder. For det tredje omfattes også retten til taushet, dvs. retten til å bestemme om en ytring skal avgis. Også informasjonskravet (offentlighetsprinsippet) foreslås grunnlovsfestet. Dette gir allmennheten krav på innsyn i dokumenter og tilgang til møter i forvaltningen og domstolene. Det må foreligge tungtveiende grunner for at det kan gjøres unntak fra offentlighetsprinsippet. Bestemmelsen vil gjøre det mulig å opprettholde regler som i dagens offentlighetslov. Endelig grunnlovfestes infrastrukturkravet, som innebærer en forpliktelse for staten til aktivt å medvirke til etablering og drift av kanaler ut i det offentlige rom, slik at individer og grupper sikres en faktisk ytringsmulighet. Også demonstrasjonsfriheten blir vernet av den nye grunnlovsbestemmelsen.

Regjeringen går inn for en egen grunnlovsbestemmelse som gir et særlig vern mot forhåndskontroll av ytringer. Dermed markeres at denne typen inngrep i ytringsfriheten er særlig betenkelig. Bestemmelsen skal gjelde for ytringer i alle medier, likevel slik at vernet er særlig sterkt for trykte skrifter. Regjeringen er åpen for å oppheve dagens ordning med filmsensur for voksne av pornografi og grove voldsskildringer til fordel for en ordning med etterfølgende domstolskontroll opp mot lovgivningens grenser. Filmsensuren for barn opprettholdes som i dag. Justisdepartementet drøfter også en rekke andre ordninger som har karakter av forhåndskontroll av ytringer, for eksempel bruk av midlertidige forføyninger, beslag eller inndraging for å stanse ytringer før de er publisert. Regjeringen mener dessuten at det ikke bør kunne stilles krav om forhåndstillatelse for å kunne demonstrere. Videre heter det i meldingen at grunnlovsbestemmelsen bør gi en viss adgang til å opprettholde krav om konsesjon (tillatelse) for å kunne drive kringkasting eller for å kunne vise eller omsette film eller video, og at det i den forbindelse kan stilles krav til innholdet i det som skal vises.

Regjeringen går inn for å oppheve dagens lovforbud mot reklame for politiske budskap og livssyn i fjernsyn. Det er imidlertid helt avgjørende at det vedtas reguleringer som avdemper virkningene slik reklame kan få, slik at disse kan iverksettes samtidig med opphevelse av forbudet. Blant annet kan hensynet til demokratisk likhet tale for en viss regulering, særlig når det gjelder partipolitisk reklame. Stortinget bør ha betydelig frihet til å regulere politisk reklame gjennom lovgivning. En grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør ikke være til hinder for å opprettholde eller å gjeninnføre forbudet i sin nåværende form.

Regjeringen understreker behovet for et sterkt vern for ansattes ytringsfrihet – både i privat og offentlig sektor. Et slikt vern følger av at begrensninger i ansattes ytringsfrihet bare vil være lovlige dersom de tilfredsstiller grunnlovsbestemmelsens alminnelige vilkår for inngrep i ytringsfriheten. Som et utgangspunkt bør bare ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte, anses som illojale i forhold til arbeidsgiver. Det er verdifullt dersom ansatte, både i privat og offentlig sektor, i større grad deltar i den offentlige debatt. Regjeringen er også positivt innstilt til lovbestemmelser som gjør at ansatte tør å bruke retten til å varsle allmennheten om sterkt kritikkverdige forhold på arbeidsplassen, såkalt ”whistle blowing”. Det bør vurderes å lovfeste et forbud mot taushetsplikt for offentlig ansatte om informasjon som allmennheten har krav på i henhold til offentlighetsprinsippet.

Regjeringen mener at det grunnlovmessige vernet mot å bli holdt til ansvar for ærekrenkelser, bør styrkes. Reglene om ærekrenkelser utgjør i dagens samfunn et kjernepunkt – både prinsipielt og praktisk – blant de rettslige betingelsene for ytringsfriheten. En vid ytringsfrihet på dette området vil styrke åpenheten og den offentlige samtalen. Ærekrenkende utsagn kan bedre imøtegås i den offentlige debatt enn ved en rettssak. En bør dessuten være tilbakeholdende med bruk av straff som reaksjon mot ærekrenkelser. Grunnlovsbestemmelsen danner bakgrunn for en fullstendig gjennomgang av straffelovens regler om ærekrenkelser med sikte på å få et oppdatert lovverk. Sammenlignet med det vernet som følger av dagens grunnlovsbestemmelse går departementet inn for sterkere vern for den aktsomme ytrer mot å bli trukket til ansvar på grunn av påstanders usannhet og en utvidet frihet til å fremsette meningsytringer og vurderingspregede utsagn. Utformingen av straffeloven § 390 c om fotoforbud i straffesaker bør vurderes på nytt i lys av en ny grunnlovsbestemmelse. Identifisering av personer ved navn eller bilde i straffesaker bør dessuten kunne skje etter en konkret vurdering dersom saken har aktuell og allmenn interesse.

Regjeringen mener at en vid ytringsfrihet ikke bør gå på bekostning av vernet for privatlivets fred. Det er viktig at skillet mellom den offentlige og den private sfære opprettholdes, både på grunn av retten til privatliv og for å opprettholde en basis for fri offentlig samtale. Regjeringen går imidlertid ikke inn for en grunnlovsbestemmelse om privatlivets fred. Privatlivets fred kan, slik sitasjonen er i dag, sikres på hensiktsmessig måte gjennom vanlig lovgivning.

Regjeringen mener at en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør gi rom for å styrke vernet mot rasistiske og andre hatefulle ytringer. Det bør være adgang til å straffe personer som utsetter andre for kvalifisert krenkende utsagn utenfor den private sfære. Det må gjelde selv om bare et fåtall personer er til stede – til og med om det bare gjelder ytreren og en utenforstående – og bør omfatte tilfeller der det blir fremsatt ytringer på åpen gate, på skolen, i en idrettshall eller lignende. I meldingen heter det videre at det innenfor rammen av en ny ytringsfrihetsbestemmelse bør være rom for en endring av skyldkravet fra forsett til grov uaktsomhet, ut fra hensynet til et mer effektivt vern av de gruppene som er omfattet av straffeloven § 135 a. Det vil bli fremmet forslag til lovendringer som ivaretar behovet for vern mot rasistiske og andre hatefulle ytringer i sammenheng med forslag til lov mot etnisk diskriminering.

Regjeringen ønsker å ta opp igjen spørsmålet om lovfesting av den redaksjonelle uavhengighet på bakgrunn av at en ny grunnlovsbestemmelse bør åpne for dette. En lovregulering av prinsippet, som i dag kommer til uttrykk i Redaktørplakaten, kan bidra til ytterligere å befeste den redaksjonelle uavhengighet, som i dag står sterkt i det norske mediemiljøet. Dette bør veie tyngre enn at lovgiverne skal være forsiktige med å gripe inn i interne forhold i medievirksomhetene.

Regjeringen går også inn for at en del spørsmål knyttet til plassering av ansvaret for ulovlige ytringer utredes nærmere. I den forbindelse kan det være hensiktsmessig å utrede spørsmål knyttet til kildevern, anonymitetsrett og referatprivilegier.

Regjeringen mener at kommersielle ytringer – typisk reklame for varer og tjenester – ikke bør falle inn under virkeområdet for en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet. Kommersielle ytringer har i hovedsak betydning for næringsvirksomhet, og de bør derfor ikke omfattes av en grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet som er motivert i andre forhold. Slike spørsmål innebærer avveininger som bør gjøres av de lovgivende myndigheter. Departementet går derfor inn for at kommersielle ytringer uttrykkelig unntas fra grunnlovsbestemmelsens virkeområde.

Regjeringen drøfter videre om det vil være adgang til å forby andre typer ytringer etter den nye grunnlovsbestemmelsen. En ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør ikke være til hinder for å gripe inn mot kvalifisert krenkende blasfemiske ytringer. ”Blasfemiparagrafen” i straffeloven § 142 bør bli stående. Det er heller ikke ønskelig å vedta en grunnlovsbestemmelse som låser fremtidige stortingsflertall til en liberalisering av dagens lovgivning om pornografiske ytringer. Regjeringen ønsker heller ikke å legge frem noe forslag om lovendring for å liberalisere pornografidefinisjonen. Det må være opp til domstolene å trekke grensen for hva som regnes som pornografi ved å ta hensyn til de til enhver tid rådende moral- og rettsoppfatninger.

Det bør også være rom etter en ny grunnlovsbestemmelse for en viss skjerping av dagens forbud mot å utbre film, videogram o.l. der det i underholdningsøyemed er gjort utilbørlig bruk av voldsskildringer.

Regjeringen mener at flertallet både må og kan tåle en vidtgående ytringsfrihet fra revolusjonære grupperinger, separatister og motstandere av norsk sikkerhetspolitikk.

I stortingsmeldingen gjennomgås på denne bakgrunn noen straffebestemmelser som er satt til vern av rikets sikkerhet, og det gis på enkelte punkter signaler om endringer som bør gjøres i noen av bestemmelsene som følge av vedtakelse av en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet.

Regjeringens tilråding om hvilken grunnlovsbestemmelse som bør vedtas:

Ytringsfrihed bør finde Sted.

Indskrænkninger i Friheden til at meddele eller modtage Oplysninger, Ideer eller Budskap om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, kunne ikke opstilles, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse.

Statens Myndigheter kunne ikke udøve Forhaandscensur og anden Forhaandskontrol af Ytringer, med mindre tungtveiende Hensyn gjøre det tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser. Forhaandscontrol af trykt Skrift bør ikke finde Sted.

Disse Grundsætningers Anvendelse paa kommercielle Ytringer og de Indskrænkninger de bør undergaa, fastsættes ved Lov.

Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ut fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.

Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.