Fattigdom og tiltak mot fattigdom i Norge

Diskusjonsnotat skrevet på oppdrag av Sosialdepartementet

Desember 2001

1 Innledning

Det å være fattig betyr å ha så lavt utkomme (egen inntekt eller forsørgelse) at i det betydelig grad begrenser ens livsutfoldelse og deltakelse i samfunnet. Det er tungtveiende grunner for å forstå fattigdom som relativ forarming (deprivasjon):

"Folk er fattige hvis de ikke kan oppnå – helt eller delvis – de livsbetingelsene som gjør dem i stand til å fylle vanlige roller, inngå i gjengse sosiale forbindelser og ellers oppføre seg slik det forventesav dem, i egenskap av være medborgere i samfunnet" (Townsend 1979, 1993: 36).

Fattigdom handler om manglende muligheter for å leve et liv i verdighet, selvrespekt og likeverdighet med andre.

Slik er vår generelle forestilling om hva det vil si å være fattig. Dessverre finnes det ingen enkel og liketil måte å anslå nøyaktig hvilket nivå av økonomiske ressurser som svarer til denne forestillingen, eller hvor mange mennesker som til enhver tid lever under slike forhold. Vi er henvist til å bruke mer eller mindre grove, mer eller mindre indirekte og sammensatte mål (operative definisjoner) (jf. Lyngstad m.fl. 1997, Barstad 2001: 225-232).

I et land som Norge framstår ikke fattige mennesker som en enhetlig, tydelig og synlig gruppe av befolkningen. Det er heller ingen enkel og felles årsak til at et mindretall av befolkningen er fattige. Rett nok kan det kan pekes på grupper som har en større risiko enn andre å bli fattige, men selv innen disse gruppene er langt fra alle fattige (for eksempel enslige forsørgere og deres barn, kronisk syke, funksjonshemmede, medlemmer av etniske minoriteter, langtidsledige, osv.).

Norge er blant de land i verden som har minst fattigdom og lavest andel fattige (se eksempelvis UNDP 2001: 152). Samtidig er det et tankekors og en utfordring at Norge - etter å ha hatt en velutbygd og moderne velferdsstat i flere tiår - fremdeles har et lite mindretall som er utsatt for fattigdom. Skal en gjøre et framstøt for å få bukt med den gjenværende fattigdommen, trengs det en kombinasjon av flere tiltak og virkemidler. Det er lite fruktbart å lete etter det ene universalmiddelet som kan gjøre slutt på restfattigdommen i Norge.

Hvordan en skal utrydde restfattigdommen er ikke bare et spørsmål av teknisk art. Det dreier seg ikke bare om hvilke virkemidler som er mest effektive og hensiktsmessige. I en enhver drøfting av virkemidler vil det raskt komme til syne spørsmål av verdimessig, etisk og politisk karakter. Her som ellers i velferdspolitikken melder det seg kryssende hensyn og mål, for eksempel mellom ønsker om å forbedre en gruppes økonomiske situasjon og forestillinger om mulige negative virkninger av å gjøre dette, som antatte svekkelser av sporene til selvforsørgelse og egen innsats.

Samfunnets hjelp til fattige synes til alle tider å ha vært preget av slike blandede følelser og motiver. Fra historien finnes det mange beskrivelser av slik ambivalens (se for eksempel Kluge 1980, Swaan 1990, Hvinden 1994b, Terum 1996): En har ønsket å lindre de fattiges vansker, og samtidig påvirke eller kontrollere de fattiges atferd. Denne tvetydigheten har hatt sammenheng med den gjenstridige forestillingen om at fattige – i alle fall mange av dem - i bunn og grunn selv har skyld og ansvar for sine vansker. Slike kryssende hensyn og motforestillinger har antakelig i seg selv vært en viktig årsak til at det hittil ikke har blitt satt i verk mer kraftfulle anstrengelser for å gjøre slutt på restfattigdommen. Skal norske myndigheter lykkes i sitt forsett om å utrydde fattigdommen, må de unngå at handlingsvalg igjen blir styrt av denne typen ambivalens, kryssende hensyn og motforestillinger.

2 Trengs det nye operative definisjoner av fattigdom?

I de senere årenes internasjonale debatt om fattigdom har det avtegnet seg to hovedperspektiver på fattigdom. En trekker et skille mellom fordelingsperspektiver og relasjonelle perspektiver (Hvinden 1994b, 1995, Room 1995).

- Fordelingsperspektiver betoner fattigdom som en begrenset tilgang på de godene, særlig materielle godene, som fordeles i samfunnet. Ofte har en lagt til grunn opplysninger om plassering i forhold til en gitt statistisk fordeling av bestemte goder, for eksempel disponibel inntekt, i samfunnet. Innbyggerne blir ordnet etter størrelsen på inntekt fra lavest til høyest. Den dårligste stilte delen av befolkningen, for eksempel den tiendedelen med lavest inntekt, blir betraktet som fattige. Eller en har valgt å anse halvparten av gjennomsnittsinntekt (Ringen 1987) eller halvparten av medianinntekt som en fattigdomgrense (Stjernø 1985). Medianen er det punktet som deler en ordnet fordeling i to like store deler; dvs. halvparten av befolkningen har for eksempel inntekt under eller helt likt med medianinntekten.

- Relasjonelle perspektiver ser fattigdom først og fremst som en sosial forbindelse mellom mennesker; som en egenskap ved forholdet mellom mennesker. Hvem som er fattige ut fra slike perspektiver, bestemmes gjennom arten av de mellommenneskelige relasjonene som den enkelte inngår i, for eksempel samhandling, dominans-, avhengighets-, makt- og avmaktsforhold. Vi kommer tilbake til relasjonelle aspekter nedenfor (pkt. 3.5).

2.1 Er relative definisjoner av fattigdom lite fruktbare?

I det offentlige ordskiftet i Norge sommeren og høsten 2001 var det først og fremst fattigdom sett som et fordelingsmessig problem, som ble betont. En har for eksempel vært opptatt av hvor stor andel av norske barn som kan sies å vokse opp i fattigdom, og da fattigdom forstått som under halvparten av medianinntekten i Norge. Det er verdt å understreke at det ikke er noe naturlig gitt eller "objektivt" ved denne praktiske eller operative definisjonen av fattigdom. Det dreier seg om et eksempel på det vi kaller en relativ fattigdomsdefinisjon. Dette innebærer at hvem som regnes som fattige, vil avhenge av den sosiale sammenhengen. For eksempel vil hvilken konkret inntektsnivå som kommer til å utgjøre halvparten av medianinntekten, bestemmes av summen av alle inntekter og av hvordan denne er fordelt i befolkningen, i det samfunnet vi studerer.

Det kan synes vilkårlig at dersom de aller rikeste i samfunnet øker sine inntekter sterkt, mens resten tjener det samme som før, vil andelen fattige ut fra den relative definisjonen øke (om enn ikke så mye, siden de aller rikeste tross alt utgjør en liten del av befolkningen). Likevel har en slik operativ definisjon vært mye brukt, ikke minst innen FN, EU, OECD og andre internasjonale organisasjoner, for å kunne sammenlikne på tvers av land. For det første er det en forholdsvis enkel definisjon å bruke, gitt at man har rimelig pålitelige og fullstendige statistikk for inntektsfordelingen i samfunnet. For det andre kan det argumenteres for at fattigdom også i virkeligheten langt på vei "er" et relativt fenomen. Kanskje er det ulempene ved å ikke kunne leve tilnærmet som flertallet av befolkningen, som er hovedproblemet for de fleste personer i lavinntektshushold i Norge? Det kan for eksempel være barn som ikke har råd til å dra på klassetur, være med i skolemusikken eller å innby til eller gå i fødselsdagsselskaper.

2.2 Er det behov for mer avanserte mål på omfanget av økonomiske problemer?

Det er ingen ting i veien for at norske myndigheter kan velge å ta i bruk andre operative definisjoner av fattigdom enn det å ha mindre enn halvparten av medianinntekten i samfunnet. Det finnes tilgjengelig andre operative definisjoner, og ikke minst har velferdsforskere gjennom ulike spesialundersøkelser prøvd ut alternative definisjoner. Men det vil samtidig være problematisk hvis en i norske offentlige statistikker og dokumenter skulle operere med særnorske definisjoner av fattigdom, som vil gjøre det umulig å sammenligne norske forhold med utviklingen i andre land.

En begrensning ved mange av de alternative operative definisjonene av fattigdom er at de forutsetter andre, mer omfattende og detaljerte statistiske opplysninger om befolkningens økonomiske situasjon, enn dem som rutinemessig registreres i offentlig statistikk, for eksempel på grunnlag av folks levering av selvangivelser. Det har for eksempel vært utviklet mer avanserte og sammensatte mål på hva folks må forsake eller unnvære på grunn av lav inntekt, for eksempler indekser for sosio-økonomisk forarming (deprivasjon). Her kan en for eksempel ta i bruk opplysninger om bolig (trangboddhet, oppvarming, osv), forbruk og kvalitet av klær, varme måltider, transport, sosiale og kulturelle tilbud utenfor hjemmet, evne til å møte uforutsette utgifter, osv. Det benyttes gjerne de opplysningene som er samlet inn gjennom egne utvalgsundersøkelser, av samme type som de levekårsundersøkelsene som har vært foretatt i regi av Statistisk sentralbyrå (SSB 1996, Fritzell 1999, Halleröd & Heikkilä 1999, Townsend 1979). Selv om flerdimensjonale målinger av fattigdom er vesentlige for å oppnå mer dyptgående kunnskap om hva det fører med seg å ha lav inntekt, kan de vanskelig erstatte enklere og løpende statistiske rapporteringer om hvordan privatøkonomi, velferd og fattigdom utvikler seg i befolkningen.

2.3 Er det ønskelig å ta i bruk mål på absolutt fattigdom?

I prinsippet kunne myndighetene i Norge også velge å ta i bruk operative definisjoner av fattigdom som toner ned det relative aspektet. Det har over tid vært gjort mange ulike forsøk på å avgrense fattigdom som et mer "absolutt" og mindre kontekstavhengig fenomen. Her skulle det å være fattig være ensbetydende med å befinne seg på et så lavt nivå av inntekt eller utkomme at det over tid vil true vedkommendes rent fysiske overlevelse. Det skulle være når sult, tørst og kulde gjør at kreftene svikter og ikke kan gjenvinnes. Mangler og utmattelse gjør at en for eksempel risikerer å sulte eller fryse i hjel, eller at en dør av sykdommer som ellers ikke ville ha vært livstruende. Slik absolutt forarming er en realitet i mange land i verden, forsterket av krig, naturlige eller menneskeskapte katastrofer. Det er svært få som i dagens Norge som er offer for denne typen forarming.

I internasjonal fattigdomsforskning stod Seebohm Rowntree for et av de tidligste og mest kjente forsøkene på å definere en fattigdomsgrense som det minimum som må til for å sikre fysisk subsistensminimum og overlevelse. Inspirert blant annet av forsøk på å fastsette en minimums matrasjon i skotske fengsler søkte Rowntree å fastsette hvilket forbruksnivå som skulle svare til et fysisk subsistensminimum. Med utgangspunkt i gjeldende priser på mat, klær, brensel og husvære anslo han hvor stort økonomisk utkomme en familie måtte ha for å oppnå dette forbruksnivået. Disse anslagene la han til grunn for nitide undersøkelser av fattigdom og leveforhold blant familier i den engelske byen i 1899, 1936 og 1950 (Rowntree 1901, 1941, Rowntree & Lavers 1951).

Det har gjort seg gjeldende forskjellige vurderinger av hvor interessant og innsiktsgivende den typen tilnærming til fattigdom er. Først kan det noteres at selv Rowntrees operative definisjon av fattigdom i betydelig grad hadde en relativ komponent. Det han i beste fall var i stand til å fastsette hva det forbruket av mat, klær, brensel og husvære som en trengte for å overleve en i by med York’s klima og skiftende årstider. I andre land med andre klimatiske forhold og/eller med en annen grad av markeds- eller selvbergingsøkonomi, ville fattigdomsgrensen også bli en annen. Mer generelt kan det spørres om det å ville ta i bruk en absolutt definisjon av fattigdom i Norge, ikke ville innebære at myndighetene kom til å legge listen for akseptabel økonomisk minstestandard vel lavt?

2.4 Hvordan få bedre kunnskap om varigheten av den enkeltes økonomiske vansker?

Det er åpenbart at fattigdom er noe mer og alvorligere enn rent forbigående betalings- eller likviditetsvansker. Samtidig blir det for strengt og snevert å kreve at en bare er fattig hvis de økonomiske problemene er kroniske og uforanderlige. Risikoen for å bli fattig i kortere eller lengre perioder av livet, påvirkes bl.a. av hendelser som familieforandringer (samlivsbrudd, tap av forsørger gjennom dødsfall, o.a.), forverringer av egen eller ens nærmestes helse, tap av egen eller ens nærmestes jobb, etc.). Det av stor viktighet å få bedre kunnskap om varigheten av perioder med fattigdom, forbundet med slike overgangs- og omstillingsfaser i folks liv.

Hvis norske myndigheter ønsker å stimulere til en bedre rutinemessig rapportering om fattigdom i befolkningen, bør tidsdimensjonen tillegges stor vekt. Dersom en person på et gitt tidspunkt for eksempel har mindre enn halvparten av medianinntekten, er det vesentlig å vite om dette er situasjon som har vart en måned, et halvt år, et helt år eller lengre.

Det har de senere årene skjedd viktige framskritt i metoder både for innsamling og analyse av opplysninger om varigheter (Se for eksempel Nervik 1997, Leisering & Walker 1998, Leisering & Leibfried 1999). Disse framskrittene bør få konsekvenser for den statistikken som norske myndigheter rutinemessig får samlet inn om fattigdom og økonomiske problemer gjennom Statistisk sentralbyrå.

Det bør i denne sammenhengen også legges vekt på å få bedre kunnskap om hvor mange som opplever tilbakevendende problemer med fattigdom. Det at varigheten av den enkelte periode av fattigdom er kort, behøver ikke i seg selv å si så mye om vedkommendes mer langsiktige situasjon. Særlig personer med et utsatt eller marginalt forhold til arbeidslivet og/eller med variabel eller fluktuerende helsesituasjon, vil over et år kunne ha mange overganger inn og ut av fattigdom. I en forbedret rutinemessig rapportering om fattigdom i Norge bør det derfor også inngå opplysninger om omfanget av tilbakefall til og samlet tid i fattigdom i løpet av et år eller fem år.

3 Trengs det nye tiltak for å bekjempe fattigdom?

Når Norge i internasjonal sammenheng har utmerket seg ved å ha lav forekomst av fattigdom, er ikke forklaringen først og fremst at de særlige ordningene for bekjempelse av fattigdom har vært spesielt gode eller treffsikre i vårt land. Snarere har det lave nivået av fattigdom i Norge vært den samlede virkningen av flere faktorer:

• stabil høy yrkesdeltakelse,
• lav arbeidsledighet,
• høyt gjennomsnittelig nivå, men relativt liten spredning i arbeidsinntekter, og
• allmenne ("universelle"), forholdsvis generøse og omfordelende ordninger for inntektssikring.

Umiddelbart kan det synes opplagt og logisk at de landene som har de høyeste andelene av de samlede utgiftene til inntektssikring på de fattigste, også er de landene hvor de fattigste kommer best ut, dvs. som bekjemper fattigdom mest effektivt. Men det er flere store kryssnasjonale studier som viser at det ikke er så enkelt i praksis. Blant annet har Korpi og Palme (1998) i en studie av 18 OECD-land vist at land med godt utbygde ordninger som kommer hele befolkningen til gode, gjennomgående også bruker mer penger til å forbedre situasjonen til de dårligste stilte, enn land som satser på begrense og målrette innsatsen mot denne delen av befolkningen. I tillegg til at den absolutte mengden av ressurser som tilflyter de fattigste, har vært større i de førstnevnte landene, er det mange holdepunkter for at land som primært satser på såkalte målrettede tiltak for å bistå fattige, dvs. i praksis gjerne behovsprøvde ("selektive") ordninger, ofte erfarer problemer med underdekning. Slik underdekning er knyttet til slike ordningers avskrekkende virkning, opplevd ydmykende behandling og stempling forbundet med å søke hjelp fra dem, kombinert med lav administrativ effektivitet i arbeidet med å skille ut, bistå og kontrollere de mest trengende.

I en viss utstrekning står myndighetene derfor overfor et dilemma når man ønsker å gjøre et krafttak for å minske den fattigdommen som finnes i Norge. Det er nærliggende å ville innrette tiltakene spesielt mot de menneskene som i dag er fattige, slik at deres situasjon kan lettes og forbedres. Samtidig er det en risiko for at man i praksis kommer til å sette i verk hjelpeformer som av de berørte blir opplevd som at man blir pekt ut som annerledes eller mindreverdig enn resten av befolkningen, og unndratt de rettighetene og den selvbestemmelse som andre tar som en selvfølge. Det er også en risiko for at noen målrettede hjelpeformer – utilsiktet – kan bli opplevd som en framheving av individuell tilkortkomming, svikt eller mangel. De trekkene ved omgivelsene eller miljøet rundt som har bidratt til eller kanskje forsterket den enkeltes problemer, kan lett komme i bakgrunnen. Slike trekk kan for eksempel være det generelle arbeidsmarkedets skjerpede krav om tidligere yrkeserfaring og praksis, formelle kvalifikasjoner, produktivitet, stabilitet, fleksibilitet og omstillingsevne, eller de kravene til egenbetaling i skole og fritidsaktiviteter som trolig har tiltatt de senere årene.

3.1 Er eksisterende økonomiske støtteordninger gode nok?

Et første spørsmål som kan reises angående tiltak, er om man med strategiske men relativt begrensede styrkinger av eksisterende økonomiske støtteordninger kan minske de økonomiske problemene som en god del personer opplever. Uansett om målet er at flest mulig skal opphøre å være mottakere av offentlige stønader og i stedet bli økonomisk selvforsørget (evt. forsørget av familie), er det en kjensgjerning at det til en hver tid er mange som befinner seg i en situasjon som mottakere av stønader, til dels over lange perioder. Disse personene må sikres en stønad som er tilstrekkelig til at de kan et anstendig og verdig liv så lenge de er mottakere. Det virker urimelig at mennesker som er avhengig av inntektsoverføringer i et så rikt land som Norge, skal behøve å slites med betydelige, vedvarende eller tilbakevendende økonomiske problemer. Utfordringen med å gi mottakere som har et potensial for å bli selv forsørgende, tilstrekkelig stimulans til å bli det i praksis, må møtes på andre måter enn å sette disse personene i økonomisk uholdbare situasjoner.

Siden det har vært så pass mye diskusjon om sosialhjelpssatsene det siste året, går vi ikke nærmere inn på dem her. Men spørsmål om tilstrekkelighet mht. ytelsers nivå og dekning kan også stilles i tilknytning til andre deler av det offentlige stønadssystemet i Norge. Eksempelvis:

3. Mange funksjonshemmede har høye ekstrautgifter til medisin, pleieartikler, spesiell diett, spesielle klær, og større utgifter til egenbetaling for helse- og omsorgstjenester enn andre (ECON 2001). Dette tyder på at satsene for grunnstønad i folketrygden kunne ha vært høyere eller mer differensiert.
4. Vel 6000 enslige forsørgere mottok i 1999 både overgangsstønad fra folketrygden og sosialhjelp fra kommunene (SSB 2001). Samme år mottok nesten 12 000 både attføringspenger fra folketrygden og sosialhjelp. Dette kan tilsi at nivået på disse midlertidige ytelsene til livsopphold fra folketrygden er i laveste laget.

3.2 Hvilke muligheter og begrensinger har arbeidslinjen som fattigdomsbekjempelse?

Som allerede antydet har bestrebelsene på å bistå personer som er i yrkesaktiv alder men uten arbeidsinntekt eller privat forsørgelse, til å finne egnet arbeid, stått sentralt i hele etterkrigstidens norske velferdspolitikk (Hvinden 1994a). Sammenliknet med de fleste andre vestlige land har Norge hatt et høyt nivå av arbeidsmarkedstiltak og andre personrettede tiltak (rehabilitering, attføring og lignende) for å maksimere yrkesdeltakelsen blant utsatte grupper (Drøpping m.fl. 1999, Hvinden m.fl. 2001). I løpet av de siste ti-femten årene har det også vært gjort sterkere anstrengelser for å tilby sysselsettingstiltak for mottakere av sosialhjelp og andre som ikke uten videre har blitt omfattet av hovedtyngden av tiltak i regi av arbeidsmarkedsetaten (Nervik 1997, Vik-Mo & Nervik 1999, Lødemel 1997, Lødemel & Trickey 2001, Pedersen 1993, 1998).

Hvis vi skal driste oss til å si noe forenklet og sammenfattende om oppnådde resultater eller "effekter" av den store bredden av arbeidsrettede tiltak i forhold til personer i yrkesaktiv alder som mottar offentlige stønader, kan det være følgende: Det har variert betydelig i hvilken grad det å delta i slike tiltak har gitt bedre utsikter til å få og beholde inntektsgivende arbeid etter deltakelsen i tiltakene (se drøftinger hos Hvinden 1999, Ford 1994, Nervik 1997, Moe 2000).

I den grad det kan sannsynliggjøres at deltakelse i tiltak har ført til vesentlig forbedrede sjanser til å komme i og forbli i arbeid, i forhold til det å ikke delta, synes noe av prisen å kunne være at andre marginale får svekket sine muligheter, i alle fall midlertidig (fortrengning). Den begrensede eller variable effekten av tiltak tilsier en viss nøkternhet i forventningene med hensyn til å redusere fattigdom på denne måten.

Fra OECD og andre varme forsvarere av en vridning fra "passive" til "aktive" tiltak, har det i de senere årene blitt betont at utformingen av det enkelte aktive tiltak må tillegges stor vekt, og ikke minst tilpasses ("skreddersys") forutsetningene til målgruppen for tiltaket (Schwanse 1998, Martin 1998, OECD 1996). I forhold til noen målgrupper kan visse former av tiltak være direkte forfeilet og gjøre mer skade enn nytte, for eksempel ved påføre deltakerne unødvendige nederlag og ta fram dem siste rest av selvtillit. For eksempel kan jobbsøkingskurs være en meget tjenelig tiltaksform for dem som har relativt gode yrkeskvalifikasjoner, tidligere jobberfaring og en ellers avklart sosial situasjon. For personer med andre forutsetninger eller en annen utgangsposisjon kan deltakelse i et slikt kurs tvert imot virke undergravende snarere enn oppbyggende.

Generelt er det derfor vesentlig å ha en differensiert meny av tiltak, forstått som en "stige." For noen må en starte med et lavt eller begrenset ambisjonsnivå, for eksempel at deltakerne skal tilegne seg grunnleggende kompetanse for deltakelse i opplæring eller arbeid. For noen vil det å kunne gjennomføre en skolegang tilsvarende videregående skole eller en enkel yrkesrettet utdanning være en vesentlig suksess, uansett om vedkommende i neste omgang kommer i en normal arbeidssituasjon eller ikke. Noen vil så i fortsettelsen kunne bevege seg opp på neste trinn på stigen, dvs. prøve et mer krevende og ambisiøst tiltak.

Sammenliknet med Norge har for eksempel Danmark og Nederland i høyere grad åpent og offisielt sagt at det å komme i ordinært inntektsgivende arbeid ikke er et realistisk mål for deler av målgruppen for aktive tiltak. I stedet betoner man at andre former for deltakelse i strukturert og organisert virksomhet, for eksempel kurs og opplæring, foreningsarbeid, kulturelle aktiviteter og visse former for frivillig arbeid for andre, kan være fullverdige og meningsfulle alternativer for dem hvor det synes langt fram til ordinær arbeidsdeltakelse. Sagt med andre ord; i disse landene legger til grunn et videre begrep om "aktivitet" eller "arbeid" enn bare regulært inntektsgivende arbeid. I Norge gjør en nok i praksis også det i forhold til målgrupper med svakere forutsetninger, men den offisielle arbeidslinjen er likevel svært orientert mot deltakelse i det vanlige arbeidsmarkedet.

3.3 Hvem skal det stilles krav til – både personen uten arbeid og potensielle arbeidsgivere?

I den revitaliserte arbeidslinjen som man fikk i Norge fra begynnelsen av 1990-tallet, har det vært lagt stor vekt på hva som skulle gjøres med, for eller av den enkelte person som stod utenfor arbeidslivet. En skulle for eksempel foreta bedre oppfølging av langtidssykmeldte, arbeidsledige og mottakere av ulike stønader. Den enkelte skulle tilbys bedre rådgivning, opplæring og annen styrking av kvalifikasjoner og kompetanse. Det skulle forventes mer av den enkelte i form av å ta ansvar for bedring av egen situasjon, gjennomføre påbegynte tiltak og anstrenge seg for å komme i arbeid, osv.

Gjennom 1990-tallet ble satt søkelys på hvordan nivå og utforming av økonomiske stønadsordninger kunne stimulere den enkelte til å velge å forbli i eller vende tilbake til inntektsgivende arbeid (jf. betoningen av "incentiver"). Gjennom den nye loven om sosiale tjenester av 1991 ble det også klargjort og legitimert at kommunen kan stille krav til mottakere av sosialhjelp om motytelse i form av arbeidsinnsats for kommunen (Kjellevold 1995, Lødemel 1997, Vik-Mo & Nervik 1999). Både gjennom dette og ulike endringer i folketrygdloven ble det innskjerpet av det å motta ytelser til livsopphold var forbundet med forskjellige typer forpliktelser.

I forhold til denne relativt sterke betoningen av tiltak i forhold til arbeidsmarkedets tilbudsside, har det vært påfallende lite oppmerksomhet om hva som har blitt forventet av arbeidsmarkedets etterspørselsside, dvs. arbeidsgiverne. De kravene som er stilt til arbeidsgiverne i arbeidsmiljølov og folketrygdlov i forbindelse med å forebygge utstøtning av langtidssykmeldte og yrkeshemmede arbeidstakere, har inntil nå vært forholdsvis svake, tøyelige og skjønnspregede.

Sammenlignet med situasjonen i andre europeiske land har en i Norge vært overraskende tilbakeholden med å tydeliggjøre arbeidsgiveres medansvar for at personer med en marginal stilling på arbeidsmarkedet, kan få eller beholde et høvelig arbeid. Tidligere har for eksempel kvoteordninger for funksjonshemmede eller fordelsordninger for krigsinvalider i arbeidslivet spilt en viktig rolle i flere europeiske land. I de senere årene har fokuset skiftet til innføring av anti-diskrimineringslovgivning i forhold til stadig flere grupper. Inspirert av De forente stater var Storbritannia først ute med slik lovgivning på området funksjonshemmede og arbeid i 1994, og andre land, deriblant Sverige, har fulgt etter. I 2000 vedtok Ministerrådet i EU to vidtgående direktiver og en ambisiøs handlingsplan for å bekjempe negativ forskjellsbehandling overhodet, i medlemslandene. Disse endringene innebærer i sin konsekvens betydelig innskjerpede lovmessige krav til og forpliktelser for arbeidsgivere.

I Norge vedtok Stortinget i mars 2001 endringer i arbeidsmiljølovens paragraf 55a som forbyr negativ forskjellsbehandling av funksjonshemmede ved ansettelser. I denne forstand har Norge tatt et første skritt i den retningen som EU-landene har beveget seg. Likevel har norske myndigheter hittil i hovedsak satset på en "frivillighetslinje" når det dreier seg å få arbeidsgivere til å ta større ansvar for personer med marginal stilling på arbeidsmarkedet. Virkemidlene overfor arbeidsgiverne har her i første rekke vært informasjon og veiledning, økonomiske tilskudd som incentiv og i noen grad samarbeidsavtaler (bl.a. i forbindelse med bedriftsintern attføring). Den inngåtte Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv mellom myndighetene og partene i arbeidslivet (St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 1 (2001-2002)), og den oppfølgingen av Sandmanutvalgets innstilling som er foreslått i form av endringer av arbeidsmiljøloven (høringsnotat fra AAD av oktober 2001) peker også mot en sterkere ansvarliggjøring av arbeidsgiverne. En slik ansvarliggjøring bør i siste instans også være til fordel for dem som er rammet av fattigdom i Norge.

Tabell 1 Noen hovedtyper av virkemidler for å fremme større deltakelse i arbeidslivet

	Overfor den berørte personen ("Tilbudssiden")		Overfor potensielle el. Faktiske arbeidsgivere ("Etterspørselssiden")
	Stimulerende	Begrensende	Stimulerende	Begrensende
Lovmessige virkemidler	1. Bindende avtaler (kontrakter)	2. Krav (vilkår for å få hjelp)	7. Bindende avtaler (kontrakter)	8. Krav, påbud, forbud
Økonomiske virkemidler	3. Økonomisk belønning (incentiv)	4. Økonomisk straff	9. Økonomisk belønning, (subsidier, tilskudd)	10. Økonomisk straff (bøter, avgifter)
Kommunikative virkemidler – opplysning og påvirkning	5. Kompetanse-oppbygging og overtalelse	6. Moralsk press – delegitimere andre valg	11. Kompetanse-oppbygging og overtalelse	12. Moralsk press – delegitimere andre valg

Tillempet etter Etzioni 1961/1975, Bemelmans-Videc m.fl. 1998, Vik 1999.

I tilknytning til dette temaet bør det endelig betones at ulike hovedtyper av virkemidler (jf. tabell 1) – om det nå er i forhold til den enkelte hjelpesøker eller i forhold til potensielle og faktiske arbeidsgivere, neppe bør ses som klare og gjensidig utelukkende alternativer. Snarere er det fruktbart å se de ulike virkemidlene – lovregler, forpliktende avtaler, økonomiske tilskudd, informasjon og rådgiving som gjensidig utfyllende og understøttende.

3.4 Hvordan kan innsatsen fra hjelpeapparatet bli mer samordnet og treffsikker?

Tidligere forskning tilsier at det er høyst variabelt hvor godt samordningen mellom tjenestene i førstelinjen faktisk virker, på tross av at betydningen av god samordning gjentatte ganger har vært understreket fra overordnede myndigheter, Storting og departement (Hvinden 1994a, Hvinden 1997). Ikke sjelden har det foregått ulike former for ansvarsfraskrivelse og problemoverveltning mellom etater, som fører til lite effektiv hjelp og at den berørte føler seg som kasteball. Dette har ledet til en søking etter nye og bedre former for samordning i førstelinjen. Ett aktuelt tiltak er enhetsforvaltning, dvs. en hel eller delvis sammenslåing av tjenesteinnsatsen overfor etatenes målgrupper.

Det ble allerede på 1980-tallet gjort et forsøk med enhetsforvaltning mellom sosial- og arbeidsmarkedsetatene i Grimstad (i forbindelse med frikommune-forsøkene) (Pedersen 1992, 1998). Dessverre ble ikke dette forsøket videreført, bl.a. annet på grunn av motstand i arbeidsmarkedsetaten. Nå synes å åpne seg en ny mulighet for å prøve ut denne formen for reorganisering for å fremme mer samordnet og treffsikker bistand. I en bydel i Trondheim er det nå lagt opp til et forsøk med enhetsforvaltning mellom sosial-, arbeidsmarkeds- og trygdeetat, i første omgang begrenset til gruppen under 25 år. Det er vil være av stor betydning å belyse de erfaringene som høstes i dette og eventuelle lignende forsøk som ett av flere tiltak for å bekjempe fattigdom og forebygge mer varige utestengings- eller marginaliseringsprosesser i forhold til arbeidslivet. Ved NTNU håper vi å bli i stand til å foreta denne typen følgestudie og evaluering av Trondheimsforsøket med enhetsforvaltning de neste tre årene. I denne studien vil vi legge vekt på å forene et styringsperspektiv og et brukerperspektiv.

3.5 Hvordan kan de ikke-økonomiske sidene ved fattiges situasjon forbedres?

Som tidligere nevnt har fattigdom ikke bare økonomiske sider, men også relasjonelle aspekter. Ett av disse aspektene er at fattige mennesker har vært antatt å være mer sosialt isolert enn folk flest. En del forskningsresultater peker også i denne retningen (Barstad 2000, 2001: 172-175). Samtidig har nyere forskning problematisert forestillingen om at det å være fattig er ensbetydende med å være sosialt isolert. Fattige har ikke nødvendigvis vesentlig mindre sosial kontakt enn andre, men de mangler ofte kontakter med dem som evt. kunne være kanaler for å få tak i en jobb eller oppnå andre forbedringer i sin materielle situasjon (Granovetter 1973, Bringsli & Myhrene 1994).

Vi vil framheve et annet aspekt; at fattige ofte opplever seg negativt stemplet, nedvurdert og uglesett. Delvis av denne grunn synes de det er vanskelig å oppnå omgivelsenes respekt og lydhørhet, inkludert det å få saksbehandlere og ansvarlige politikere i tale. I denne forstand tilhører de fattige de tause og avmektige i samfunnet.

I denne forbindelse vil vi peke på betydningen av de framstøtene som har vært gjort de siste ti-femten årene på å danne sammenslutninger av personer som i større eller mindre grad definerer seg selv som arbeidsløse, fattige eller marginale på andre måter. Det dreier seg om organisasjoner med navn som Klientaksjonen, Fattighuset, Arbeidsløses forening, Arbeidsøkerforbundet, Aksjon mot sosial nød, osv. Ved NTNU har vi gjennomført en flerårige studie av noen slike organisasjoner av velferdsstatens brukere (Halvorsen & Hvinden 1998a & 1998b, Halvorsen 1999, Halvorsen 2001).

På tross av at mange samfunnsforskere har ansett at slike grupper nærmest pr definisjon ikke har muligheter til å oppnå sosial mobilisering, egenorganisering og artikulering av sine interesser vis-à-vis omverden, medier og offentlig myndigheter, tilsier vår forskning at disse organisasjonsforsøkene har hatt en overraskende høy grad av suksess og gjennomslag, selv om det også har vært ulike vansker og spenninger tilknyttet forsøkene.

For myndighetene er ikke disse organisasjonene, deres budskap og krav alltid bekvemme eller velkomne. Likevel anser vi at det i et demokrati- og deltakerrettslig perspektiv er svært vesentlig at sammenslutninger av fattige kan ses og høres i det offentlige rom. Organisasjonene kan ikke i seg selv fjerne fattigdommen eller de negative følgene av å være fattig, men de kan være med på å gi deltakerne større selvrespekt og tro på eget menneskeverd. De er med på formidle erfaringer med og vurderinger av velferdsstaten "nedenfra", som vanskelig vil kunne komme fram ellers. Som kollektive (om enn ikke nødvendigvis alltid strengt representative) uttrykk for brukerperspektiver og -erfaringer, utfyller de de virkelighetsforståelsene som politikere, forvaltning og velferdsforskere produserer. Denne typen organisasjoner bør derfor oppmuntres og støttes, økonomisk og praktisk, slik det også har skjedd med noen av dem.

4 Sammendrag – tilrådninger

4.1 Forutsetninger for å kunne gjøre slutt på fattigdommen i Norge

Skal norske myndigheter lykkes i sitt forsett om å utrydde fattigdommen, må de unngå at handlingsvalg blir styrt av ambivalens, kryssende hensyn og motforestillinger, av den typen som tradisjonelt har preget dette området (eksempelvis at de fattige selv er skyld i sine vansker eller at bedre økonomisk hjelp vil undergrave sporene til arbeid). I stedet for mer eller mindre paternalistiske holdninger bør innsatsen bygge på prinsipper om medvirkning, respekt og dialog med de berørte.

4.2 Norske definisjoner av fattigdom bør være sammenliknbare med andre lands

Norske myndigheter bør unngå særnorske definisjoner av fattigdom som vil gjøre det umulig å sammenlikne situasjonen og utviklingen i Norge med tilsvarende i andre land. I stedet bør Norge delta i det arbeidet som foregår i internasjonale organisasjoner som OECD, Europarådet og EU for å utvikle bedre og mer fruktbare indikatorer på fattigdom som kan brukes både innenlands i Norge og i kryssnasjonale sammenlikninger.

4.3 Bedre jevnlig rapportering om fattigdommen i Norge

Norske myndigheter bør få utviklet et system for rutinemessig og jevnlig rapportering om utviklingen i fattigdom i Norge, fortrinnsvis i regi av Statistisk sentralbyrå. I slik rapportering bør det inngå opplysninger om varighet av fattigdom, både i befolkningen som helhet og i spesielt utsatte grupper. En årlig rapportering bør legges fram i forbindelse med statsbudsjettet eller revidert nasjonalbudsjett. I tillegg trengs det mer grundige og inngående undersøkelser av risikoer for fattigdom, følger for livsutfoldelse og deltakelse, og virkninger av overføringsordninger og tiltak for forekomsten av fattigdom i utsatte grupper.

4.4 Justeringer i stønadssystemet

Norske myndigheter bør raskt foreta nødvendige justeringer i det offentlige systemet for inntektssikring (trygd og sosialhjelp) slik at grupper som inntil videre vil være avhengig dem, ikke rammes av urimelige vansker med å få endene til å møtes. Særlig bør en prioritere justeringer som kan motvirke at barn rammes av fattigdom.

4.5 Varierte aktive tiltak tilpasset brukernes ulike forutsetninger

Norske myndigheter bør videreutvikle en allsidig (differensiert) og tilstrekkelig utbygd meny av tiltak for å bistå fattige og andre med en marginal stilling i arbeidslivet til å komme inn i mer aktive situasjoner. Det samlede tilbudet av tiltak bør ses som en stige, der de berørte må starte på det trinnet i stigen som svarer til deres forutsetninger. Samtidig bør det fra myndighetenes side bli sagt tydeligere at for enkelte målgrupper vil andre former for deltakelse i meningsgivende og samfunnsnyttige aktiviteter enn regulært inntektsgivende arbeid kunne være et viktig og likeverdig alternativ.

4.6 Tydeligere forventninger til norske arbeidsgiveres bidrag

De initiativene som norske myndigheter nylig har tatt for å klargjøre arbeidsgiveres ansvar og forpliktelser mht. å følge opp og ivareta langtidssykmeldte og yrkeshemmede, bør videreføres og utvikles slik at de også kan å sikre bedre og mer likeverdige muligheter for yrkesdeltakelse for fattige og andre arbeidsmarginale.

4.7 Utprøving av alternative organisasjonsformer – enhetforvaltning.

Norske myndigheter bør stimulere til flere forsøk med enhetsforvaltning i førstelinjetjenesten (sosial-, trygde- og arbeidsmarkedsetat) for å fremme bedre samordning og treffsikkerhet i innsatsen overfor fattige og andre med marginal stilling på arbeidsmarkedet. Slike forsøk bør legge stor vekt på utvikling av nye former for brukermedvirkning. Forsøkene bør evalueres grundig med sikte på at former for enhetsforvaltning kan etableres mer fast, i det minste i forhold til bestemte målgrupper.

4.8 Støtte til fattiges foreninger og egenorganiserte tiltak

Norske myndigheter bør oppmuntre til og støtte økonomisk danning av sammenslutninger av fattige og andre med en marginal stilling i arbeidsmarkedet.

4.9 Litteratur

Barstad, Anders (2000) Hvem er de ensomme og isolerte? Tidskrift for velferdsforskning, 3, 2, 67-84.

Barstad, Anders (red.) (2001) På vei mot det gode samfunn? Uredning til Finansdepartementet i forbindelse med arbeidet med nytt Langtidsprogram, 2002-2005, Oslo: Statistisk sentralbyrå, Notater 2001/21.

Bemelmans-Videc, Marie-Louise; Ray C. Rist & Evert Vedung (1998) Carrots, Sticks and Sermons. Policy Instruments and Their Evaluation, New Brunswick & London: Transaction Publishers

Bringsli, Hilde Gunn & Myhrene, Anne Kristin (1994) Relasjonsfattigdom. En studie av sosial kontakt og deltakelse blant enslige sosialhjelpsklienter, hovedfagsoppgave, Oslo: Universitetet i Oslo, Institutt for sosiologi.

Drøpping, Jon Anders, Hvinden, Bjørn & Vik, Kirsten (1999) Activation policies in the Nordic countries, I Kautto, Mikko m.fl. (red.) Nordic social policy. Changing welfare states, London: Routledge.

ECON (2001) Egenbetaling for helse- og omsorgstjenester, Oslo: ECON Senter for økonomisk analyse AS, rapport R49/2001.

Etzioni, Amitai (1961/1975) A comparative analysis of complex organizations, New York: The Free Press.

Ford, Margaret (1993) Attføring til arbeid? Oslo: INAS-rapport 93: 7.

Fritzell, Johan (1999) Changes in the social patterning of living conditions, I Kautto, Mikko m.fl. (red.) Nordic social policy, London: Routledge.

Granovetter, Mark (1973) The strength of weak ties, American Journal of Sociology, 78, 1360-1380.

Halleröd, Björn & Heikkilä, Matti (1999) Poverty and social exclusion in the Nordic countries, I Kautto, Mikko m.fl. (red.) Nordic social policy, London: Routledge.

Halvorsen, Rune (1999) Med krav på velferdsstaten. Utsatte gruppers identitets- og interesseforvaltning, i Avslutningskonferansen 20.-21.april 1999 Velferd og samfunn, Oslo: Norges forskningsråd: Kultur og Samfunn.

Halvorsen, Rune (2001) The paradox of self-organisation among disadvantaged people. A study of marginal citizenship, avhandling til dr.polit.graden, Trondheim: Institutt for sosiologi og statsvitenskap, NTNU

Halvorsen, Rune & Hvinden, Bjørn (1998a) Collective action by clients and claimants in Norway, I Berkel, Rik van, Coenen, Harry & Vlek, Ruud (red.) Beyond marginality? Social movements of social security claimants in the European Union, Aldershot: Ashgate.

Halvorsen, Rune & Hvinden, Bjørn (1998b) The welfare state from below, paper to the 14 ^th> World Congress of Sociology, Montreal, Canada.

Hvinden, Bjørn (1994a) Divided against itself. A study of integration in welfare bureaucracy, Oslo: Scandinavian University Press.

Hvinden, Bjørn (1994b) Tvetydighetens sosiologi. Fattigdom og sosial integrasjon i et Simmelsk perspektiv, Sosiologisk tidsskrift, 2, 109-126.

Hvinden, Bjørn (1995) Poverty, exclusion and agency, Research in Community Sociology, 5, 15-33.

Hvinden, Bjørn (1997) Hvordan samarbeider trygdeetat og arbeidsmarkedsetat om personer i grensesonen mellom medisinsk rehabilitering og yrkesmessig attføring? i Samling av ansvaret for yrkesrettet attføring i arbeidsmarkedsetaten, Oslo: NOVA-rapport 1997: 9a

Hvinden, Bjørn (1999) Activation: a Nordic perspective, I Heikkilä, Matti (red.) Linking welfare and work, Loughlinstown: European Foundation for the improvement of Living and Working Conditions

Hvinden, Bjørn, Heikkilä, Matti, Kankare (2001) Towards activation? The changing relationship between social protection and employment in Western Europe, I Kautto, Mikko, m.fl. (red.) Nordic welfare states in the European context, London: Routledge.

Keilman, Nico, Lyngstad, Jan, Bojer, Hilde & Thomsen, Ib (red.) (1997) Poverty and economic inequality in industrialized Western societies, Oslo: Scandinavian University Press.

Kjellevold, Alice (1995) Sosialhjelp på vilkår : om bruk av vilkår og avtaler ved tildeling av sosiale ytelser. Oslo: Juridisk forlag.

Kluge, Liv (1980) Sosialhjelp før og nå, Oslo: Fabritius.

Korpi, Walter & Palme, Joakim (1998) The paradox of redistribution and strategies of equality: welfare state institutions, inequality and poverty in the Western countries, American Sociological Review, 63, 661-687.

Leisering, Lutz & Walker, Robert (red.) (1998) The dynamics of modern society. Poverty, policy and welfare, Bristol: The Policy Press.

Leisering, Luz & Leibfried, Stephan (2001) Time and poverty in Western welfare states. United Germany in perspective, Cambridge: Cambridge University Press.

Lyngstad, Jan m.fl. (1997) Poverty and economic inequality: concepts, measures and methods, I Keilman m.fl. (red.)

Lødemel, Ivar (1997) Pisken i arbeidslinja. Om iverksetjinga av arbeid for sosialhjelp, Oslo: FAFO-rapport 226.

Lødemel, Ivar & Trickey, Heather (2001) ‘An offer you can’t refuse’. Workfare in international perspective, Bristol: The Policy Press.

Martin, John P. (1998) What works among active labour market policies: evidence from OECD countries’ experiences, Labour market and social policy – occasional papers, no.35, Paris: OECD.

Moe, Arne (2000) Aktiv arbeidsmarkedspolitikk i Norge 1989-95: Effekter av kvalifisering og arbeidstrening, Tidsskrift for samfunnsforskning, 41, 1, 3-37.

Nervik, Jon Arve (1991) Flere stillinger – lavere utgifter? Evaluering av forsøket "Bedre bruk av sosialhjelpsmidlene" i Bergen, Del 1, Oslo: INAS-rapport 1991: 6.

Nervik, Jon Arve (1997 ) Offentlig politikk og klientløpebaner: sosialhjelp og arbeidsmarkedstiltak – bidrag til selvforsørging eller ringdans i velferdsbyråkratiet? Dr.gradsavhandling, Trondheim: Institutt for sosiologi og statsvitenskap, NTNU

OECD (1996) The OECD jobs strategy: enhancing the effectiveness of active labour market policies, Paris: Organisation for economic co-operation and development.

Pedersen, Jan-Tore (1992) Vanntette skott eller åpne dører : enhetsforvaltning av sosialhjelp, trygd og arbeidsmarkedstiltak under frikommuneforsøket i Grimstad. Oslo: Universitetsforlaget

Pedersen, Jan-Tore (1993) Arbeid eller tvangsarbeid. Resultater av arbeidsmarkedstiltak for unge sosialklienter og rusmiddelmisbrukere. Oslo: Universitetsforlaget

Pedersen, Jan-Tore (1996) Klientene og den offentlige sandkasse. Kampen om etatsgrensene og resultatene av å rive dem, Oslo: Kommuneforlaget.

Pedersen, Jan-Tore (1998) Er arbeidslinjen egnet til å hjelpe klientene ut av stønadsrollen? Langtidsoppfølging av effekter av arbeidsmarkedstiltak for unge sosialklienter og rusmisbrukere. Rapport 98: 4 Seksjon for trygdemedisin, Institutt for allmennmedisin og samfunnsmedisinske fag, Oslo

Ringen, Stein (1987) The possibility of politics: a study in the political economy of the welfare state, Oxford: Clarendon Press.

Room, Graham (1995) Poverty and social exclusion: the new European agenda for policy and research, I Room, Graham (red.) Beyond the threshold. The measurement and analysis of social exclusion, Bristol: The Policy Press.

Rowntree, B.S. (1901) Poverty: a study of town life, London: Macmillan.

Rowntree, B.S. (1941) Poverty and progress, London: Longmans.

Rowntree, B.S. & Lavers, G. R. (1951) Poverty and the welfare state, London: Longmans.

Schwanse, Peter (1998) Activating the unemployed, The OECD Observer, 209, 10-12.

Statistisk sentralbyrå (1996) Levekårsundersøkelsen 1995, Oslo: SSB.

Statistisk sentralbyrå (2001) Sosialhjelp og barnevern, Oslo: SSB.

Stjernø, Steinar (1985 ) Den moderne fattigdommen, Oslo: Universitetsforlaget

Swaan, Abram de (1990) In care of the state. Health care, education and welfare in Europe and the USA in the modern era, Cambridge: Polity Press.

Terum, Lars Inge (1996a) Grenser for sosialpolitisk modernisering. Om fattighjelp i velferdsstaten, Oslo: Universitetsforlaget

Townsend, Peter (1979) Poverty in the United Kingdom, Harmondsworth: Penguin.

Townsend, Peter (1993) The international analysis of poverty, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf.

UNDP (2001) Human development report, New York & Oxford: United Nations Development Programme (Appendix Table 4).

Vik, Kirsten (1999) Employers as a target group for disability policies, A comparative study of the Scandinavian countries in the 1990s, hovedfagsoppgave, Trondheim: NTNU, Institutt for sosiologi og statsvitenskap.

Vik-Mo, Bjørn & Nervik, Jon Arve (1999) Arbeidsplikten i arbeidslinjen: Kommunenes iverksetting av vilkåret om arbeid for sosialhjelp, ISS-rapport nr.52, Trondheim: NTNU, Institutt for sosiologi og statsvitenskap.