Finnøy kommuneplan - motsegn til kommuneplanens arealdel 2019-2029

Bakgrunn for saka

Saka er sendt Kommunal- og moderniseringsdepartementet med fylkesmannen sitt brev 16. januar 2020, for avgjerd etter plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd. Saka skal hand­samast av departementet fordi det ligg føre ei uløyst motsegn frå Forsvarsbygg.

Forsvarsbygg fremja motsegn til planen i brev av 24. april 2019. Motsegna gjeld eit eksisterande område for akvakultur A3 (Langholmen, sør for Talgje). Området ligg innanfor ei omsynssone FF1 (H740, bandlegging etter andre lover). Forsvarsbygg meiner at forbodsområde i sjø ikkje er tilstrekkeleg ivaretatt med føresegner i kommune­planen, og at føresegnene må presiserast ytterlegare i tråd med gjeldande forskrift om militære forbodsområde innan Sjøforsvaret, som er heimla i lov om nasjonal sikkerheit (sikkerheitslova) § 7-5.

Finnøy kommune si grunngjeving for ikkje å ta motsegna frå Forsvarsbygg til følgje, er at område A3 for akvakultur ved Langholmen er ei vidareføring av eit arealføremål i kommune­planen frå 2016. Kommunen viser til at dei har utarbeida fleire kommuneplanar i tråd med reglane i plan- og bygningslova. Både Forsvaret og andre myndigheiter er blitt varsla utan at ein tidlegare har sett at næringsområde i sjø eller andre område kjem i konflikt med forsvarsinteressene. Regionale myndigheiter har også vurdert lokaliteten og gitt løyve til etablering av næringsverksemd på A3 Langholmen etter akvakulturlova.

Kommunen ynskjer difor ikkje utan vidare å ta område A3, med eit lovleg oppført næringsanlegg, ut av kommuneplanen. Endra arealbruk vil kunne få negative konsekvensar for verksemda, og det er ikkje avklart kven som skal ta kostnadane ved ei eventuell avvikling av anlegget. Om det er slik at sikkerheitslova gjeld føre plan- og bygningslova og akvakultur­lova for denne lokaliteten, bør vidare prosess retta mot verksemda skje frå overordna myndigheiter si side. Denne prosessen, og kva dialog og avklaring ein vil føre mot verksemda, bør vere avklart før ein gjer konkrete endringar og tar eit godkjent nærings­område ut av kommuneplanen.

Mekling blei gjennomført den 11. september 2019. Motsegna til planen frå Forsvarsbygg blei drøfta og delvis løyst. Ein blei einige om avgrensinga av forbodsområde i sjø sør for Talgje, men ikkje om å ta akvakultur ut av planføremålet ved A3.

Finnøy kommunestyre vedtok i møte 7. oktober 2019 ny arealdel til kommuneplanen, med unntak av område A3 Langholmen. Finnøy kommune blei del av Stavanger kommune frå 1. januar 2020. Før kommunesamanslåinga har Finnøy kommune bedt om oversending av uløyst motsegn i ny kommune­plan for Finnøy 2019-2029 til Kommunal- og moderniserings­departementet for endeleg handsaming.

Fylkesmannen viser i si tilråding til at akvakulturområdet som no er føreslått i kommune­planen, er ei vidareføring av arealbruken frå førre kommuneplan. Fylkesmannen forstår kommunen si bekymring for at det kan ramme ei eksisterande og lovleg etablert nærings­verksemd, dersom akvakulturområdet blir tatt ut av kommuneplanen. Fylkesmannen ser samstundes Forsvaret sitt behov å vareta sine interesser i det aktuelle området, og at sikkerheitslova gir Forsvaret sine interesser eit sterkt vern i slike forbodssoner. Fylkes­mannen meiner at Kommunal- og moderniseringsdepartementet bør forsøke å finne eit kompromiss mellom næringsinteressene og Forsvaret sine interesser i denne saka.

Primært vil fylkesmannen rå til å avgrense akvakulturområdet i kommuneplanen til eit heilt nødvending overflateareal for den eksisterande verksemda, og leggje over ei omsynssone for forsvarsinteresser med føresegn om at det ikkje skal etablerast nye anlegg her utan at det er avklara med Forsvaret. Om saka etter sikkerheitslova endar med flytting, kan området takast heilt ut ved neste planrevisjon. Alternativt, og om Forsvaret finn oppdrett av skjell mindre konfliktfylt, kan området avgrensast til oppdrett av skjell. Det opphavelege akvakulturområdet var meint for oppdrett av skjell, og blei lagt inn her for mange år sida. Den gongen var det ikkje høve til å skilje mellom fisk og skjell i arealkart eller føresegner.

Møte i saka fann stad 26. mai 2020, som eit elektronisk møte. Representantar frå kommunen, fylkesmannen, fylkeskommunen, Forsvarsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Forsvarsbygg, Fiskeridirektoratet og tiltakshavar deltok.

Forsvarsdepartementet uttalte seg til saka i brev 15. juni 2020. Departementet støttar motsegna frå Forsvarsbygg. Forsvarsdepartementet meiner at kommunen ikkje har tatt tilstrekkeleg omsyn til at det er eit forbodsområde med heimel i forskrift om militære forbodsområde i Sjøforsvaret, jf. sikkerheitslova § 7-5. Forboda og restriksjonane i forbodsområda gjelder for ein kvar aktør, med unntak av enkelte aktørar i forsvarssektoren, og det vil vere straffbart å opptre i strid med forskrifta.

Forboda og restriksjonane gjeld uavhengig av kva areala er avsett til i kommune- og reguleringsplan. Sjølv om planforslaget blir vedtatt, vil dei aktørane som innrettar seg etter planen, risikera å gjera straffbare lovbrot. Forsvarsdepartementet meiner difor det vil vere svært uheldig å utarbeide arealplanar som kan opne opp for og gi inntrykk av at nokon har moglegheiter til å utøve aktivitet i området.

Forsvarsdepartementet forstår kommunen sine utfordringar, men meiner samtidig det er viktig å presisere at sikkerheitslova må etterlevast. Det bør difor presiserast i arealplanen at det føreligg eit forbodsområde, og at rettsverknaden må synleggjerast, slik at det ikkje opnast for aktivitet i området som er i strid med Forsvaret sine interesser. Handheving av forbodet er det Forsvaret sjølv som vil følgje opp.

Nærings- og fiskeridepartementet uttalte seg til saka i brev 29. juni 2020. Departementet tilrår at Forsvarsbygg si motsegn blir tatt til følgje, i den forstand at området i sin heilheit ikkje blir vist som kombinert ferdsel/akvakultur, men at det noverande oppdrettsanlegget er tillate i kommune­planen. Nærings- og fiskeridepartementet foreslår difor at planen endrast, slik at det kommer fram at det føreligg et militært forbodsområde i A3 Langholmen, men at allereie etablert næringsverksemd er tillate i området. Departementet føreslår at framgangsmåten kombinerast med at oppdrettaren søker adgangsløyve etter forskrift om militære forbodsområder innan Sjøforsvaret § 3 annet ledd, eller at § 4 i forskrifta endrast slik at forbodsområdet ikkje omfattar plasseringa til oppdrettsanlegget.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet si vurdering

Etter plan- og bygningslova § 5-4 fyrste ledd kan berørt statleg og regionalt organ fremje motsegn i spørsmål som er av nasjonal eller vesentleg regional betyding, eller av andre grunnar er av vesentleg betyding for vedkomande organ sitt saksområde. Etter § 11-16 andre ledd avgjer departementet om motsegna skal takast til følgje, og kan i den samanheng  gjera dei endringane i kommuneplanen som er påkravd.

I denne saka skal Kommunal- og moderniseringsdepartementet avgjere om motsegna frå Forsvarsbygg til område for akvakultur A3 ved Langholmen i planen skal takast heilt eller delvis til følgje, eller om kommunen sitt vedtak kan godkjennast.

I nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging 2019–2023 står det at fylkeskommunane og kommunane set av tilstrekkeleg areal til ønska vekst i oppdretts- og havbruksnæringa gjennom oppdaterte planar, som også sikrar miljøomsyn og andre samfunnsinteresser. Det står vidare at fylkeskommunane og kommunane legg til rette for å sikre arealbehovet til Forsvaret, når det er naudsynt for å sikre forsvarsevna til landet, og for å følgje nasjonale forsvarsplanar.

Militære forbodsområde i sjø
Forbodsområde i sjø er angitt med geografiske koordinatar slik dei framkommer av forskrift om militære forbodsområder innan Sjøforsvaret (FOR-2018-12-20-2058), med heimel i sikkerheitslova § 7-5. Føremålet med forskrifta er å legge til rette for ein effektiv kontroll med ferdsel i og omkring viktige forsvarsinstallasjonar og -område. Forskrifta viser 16 sjøområde med ferdselsrestriksjonar. Forbodsområda gir Forsvaret rett til å forby ferdsel i områda. Etablering av faste sivile installasjonar, inkludert anlegg på botnen som røyr og kablar, skal ikkje skje i områda. Det er heller ikkje tillate å dykke, ankre, foreta sjømåling, fiske og bruke trål og botnreiskaper i nokon form i områda, med mindre det er fastsett noko anna i § 4.

I Bokna- og Talgjefjorden nord for Rennesøy er det etablert eit forbodsområde avgrensa av rette linjer gjennom ni posisjonar, jf. punkt 4 f) i forskrifta, der det står at fartøy kan følgje naturleg seglingslei gjennom området. Ved militær aktivitet skal fartøy stoppe på anrop og rette seg etter dei tilvisingane som blir gitt. Det er ikkje gitt andre føresegner.

Gjeldande kommuneplan har ei sikringssone B1 for forsvarsområde i sjø vest for Talgje. I ny forskrift frå 2018 om militære forbodsområder innan Sjøforsvaret, er forbodsområdet utvida til å omfatte heile sjøområdet vest og sør for Talgje. I forslag til ny kommuneplan er omsynssona utvida, og vert vist for to område i sjø (FF1 sør for Talgje og FF2 vest for Vigsnesholmane). Sonene er merka i kommuneplankartet med sone for bandlegging etter andre lovar.

Det er gitt følgande føresegn for forbodsområde;  «4.6 Føresegner - omsynssone militære forbodsområde i sjø (pbl § 11-10)1. I sjøområde FF1 og FF2 vist med omsynssone vest av Talge og vest for Vigsnesholmane gjeld forskrift om militære forbodsområder innan sjøforsvaret av 20.desember 2018 gitt i medhald av Lov om nasjonal sikkerheit («Sikkerheitslova») LOV-2018-06-01-24, ikrafttredelse 01.01.2019.»

Arealføremålet akvakultur
I kommuneplanen frå 2016 er området A3 Langholmen vist som eit kombinert føremål akvakultur/ferdsel. Kvifor det tidlegare ikkje er fanga opp at akvakulturanlegget ligg i forbodsområde, har ikkje Forsvarsbygg ei forklaring på. Forsvarsbygg informerte under meklinga at dei vil ta initiativ til at dette anlegget blir flytta eller avvikla. Finnøy kommune ønskjer på si side ikkje å ta ut dette området av planen, då dei meiner det er eit lovleg oppført akvakulturanlegg der. Å ta området ut, vil føre til uvisse for ein eksisterande næringsaktør.

Kommunal- og moderniserings­departementet ser at er problematisk et det er gitt løyve til ein aktivitet som i følgje Forsvaret ikkje kan tillatast ut frå reglane i sikkerheitslova. Forsvarsdepartementet viser i si fråsegn også til at det ikkje kan forklarast korleis det er et etablert akvakulturanlegg i forbodsområde, utan at det er reagert på dette i tidlegare plan eller når det ble søkt om løyve etter akvakulturlova.

Kommuneplanen skal leggast til grunn ved planlegging, forvalting og utbygging i kommunen, jf. plan- og bygningslova §11-6. Tiltak etter lova må, om ikkje anna er vedteke, ikkje vere i strid med arealbruk eller føresegner som er gitt i planen. Det same gjeld tiltak som kan vere til vesentleg ulempe for gjennomføring av planen. Arealdelen til kommuneplanen viser hovudtrekka i arealdisponeringa, og gir rammer og vilkår for kva som gjeld for nye tiltak, ny arealbruk og viktige omsyn kommunen må ta når ein disponerer areala. Forskrift om militære forbodsområde med heimel i sikkerheitslova går føre arealføremål i kommuneplanen, og aktivitet som akvakultur er i prinsippet forbode. Forsvarsdepartementet meiner difor at kommuneplanen ikkje bør vise eit arealføremål som ikkje kan realiserast.

Kommuneplanen skal leggast til grunn for framtidig arealbruk og tiltak, og regulerer ikkje igangverande bruk. Sjølv om kombinert område ferdsel/akvakultur A3 ved Langholmen er ei vidareføring av kommuneplanen frå 2016, meiner Kommunal- og moderniserings­departementet at føremålet akvakultur ikkje bør visast i ny plan. Omsynssona bandlagd område etter annan lovgiving vil gjelde føre arealføremålet, og føremålet kombinert føremål ferdsel/akvakultur vil dermed berre ha funksjon av å vere ein planinformasjon. Departementet er einig med Forsvarsdepartementet i at det er uheldig at planen viser eit føremål som er i konflikt med forbodsområde i sjø. Departementet endrar difor planen slik at kombinert område for ferdsel/akvakultur A3 ved Langholmen visast som eit sjøområde der akvakultur ikkje inngår i formålet.

Departementets vedtak løyser ikkje forholdet mellom forskrifta etter sikkerheitslova og aktiviteten ved det eksisterande akvakulturanlegget. Dette er forhold som forsvaret må avklare  med oppdrettaren. Sjef for Forsvarets Operative Hovudkvarter eller den han bemyndiger, kan gi adgangsløyve til områda. Oppdrettaren kan til dømes søke om (mellombels) adgangsløyve til vidare drift etter forskrift om militære forbudsområder innan Sjøforsvaret § 3 annet ledd. Ei anna løysing er at § 4 i forskrifta blir endra, slik at forbods­området ikkje omfattar plasseringa til oppdrettsanlegget.

Som følgje av denne problemstillinga, og for å synleggjere omsynet til den eksisterande akvakulturverksemda, vedtek departementet ei ny retningsline for område A3 om at vidare drift av det eksisterande akvakulturanlegget ved Langholmen kan tillatast dersom Forsvaret gir adgangsløyve.

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd, endrar Kommunal- og moderniseringsdepartementet Finnøy kommunestyre sitt vedtak for av 7. oktober 2020 for kommuneplanens arealdel:

Det kombinerte området for ferdsel/akvakultur A3 ved Langholmen blir endra til sjøområde med koden 6001-FFFN. Akvakultur skal ikkje vere ein del av føremålet.

Følgande retningslinje gjelder for A3:
Vidare drift av det eksisterande akvakulturanlegget ved Langholmen kan tillatast dersom Forsvaret gir adgangsløyve.

For kunngjering av planen gjeld plan- og bygningslova § 11-15 andre ledd.

Med helsing

Nikolai Astrup

 

Kopi:
Fiskeridirektoratet
Forsvarsbygg
Forsvarsdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
Rogaland fylkeskommune
Stavanger kommune