Fjell kommune - motsegn til detaljregulering for Trettevika

Bakgrunn for saka

Saka er send over frå Fylkesmannen i Vestland i brev datert 2. april 2019 på grunn av ei uløyst motsegn. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) avgjer etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd om motsegna skal takast til følgje.

Føremålet med reguleringsplanen er å leggje til rette for utbygging av fire nye bustadhus, og småbåthamn med plass til 12 båtar med tilhøyrande fasilitetar. Landareala er sette av til byggjeområde for frittliggjande småhus, naust, kai, køyreveg, gangveg, leikeplass, renovasjonsanlegg, friluftsføremål og grønstruktur. Ein del av arealet er vist med omsynssone ras- og skredfare og for høgspenningsanlegg. Sjøområda er sette av til felles småbåthamn, felles badeområde og felles friluftsområde. Tilkomsten til området er via fylkesveg 207 og vidare langs kommunal og privat veg. Planen blei vedteken av kommunestyret i Fjell kommune 22. november 2018, men er utan rettsverknad på grunn av motsegna.

Planområdet er 9,5 dekar stort og ligg på vestsida av Bjorøyna. I nordvest grensar planområdet til sjø og elles til naturområde og spreidd utbygging av fritidsbustader og bustader. Innanfor planområdet er det i dag fem fritidsbustader, fleire reiskapshus, fem naust, kaiar og flytebryggjer. Dei eksisterande fritidsbustadene skal vere frå 1950-talet, og er relativt små og i varierande tilstand. Planforslaget legg opp til at fire av fritidsbustadene blir erstatta med einebustader, den eine med to bueiningar. Ein av fritidsbustadene skal vidareførast, og det blir opna for at han kan bli søkt bruksendra til bustad. Nausta blir vidareført, med unntak av naustet i BUN3, der kombinert naust/fritidsbustad skal rivast og erstattast med nytt naust.

I arealdelen av kommuneplanen, som blei vedteken i 2015, er området sett av til landbruks-, natur- og friluftsføremål (LNF) og bruk og vern av sjø og vassdrag. Området ligg innanfor område som i kommuneplanen er vist som faresone for flystøy, då området ligg i gul flystøysone etter berekningane som er gjorde for perioden 2012–2022. Området ligg òg innanfor den funksjonelle strandsona som er vist i kommuneplanen.

Fylkesmannen i Hordaland (no Vestland) fremja motsegn til planen i brev datert 1. februar 2018. Fylkesmannen grunngjev motsegna med at planforslaget er i strid med arealdelen av kommuneplanen og i vesentleg konflikt med strandsonevernet, landskapsverdiar og statlege planretningslinjer for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging. Fylkesmannen meiner utbygging til bustadføremål vil gje ei vesentleg tyngre utbygging i strandsona enn det som er situasjonen i dag, og viser til at området ligg innanfor den funksjonelle strandsona som er vist i kommuneplanen. Fylkesmannen viser vidare til at det er 10–12 km til næraste idretts- og kulturtilbod, helsetilbod og arbeidsplassar, og meiner området vil bli bilbasert. Fylkesmannen peikar i tillegg på at planforslaget ligg i gul flystøysone, at det manglar gode uteareal for barn og unge, og har utfordringar knytt til trafikktryggleik.

Mekling blei gjennomført 26. juni 2018, utan at partane kom til ei løysing. Etter meklinga har tiltakshavar foreslått justeringar av planen for å kome motsegna i møte. Mellom anna er det føreslege at områda nærast sjøen blir sette av til LNF-føremål og friluftsområde, at småbåt-hamna blir teken ut, at fritidsbustaden lengst mot sørvest framleis skal vere fritidsbustad, og at leikeplassen blir flytta. Dette blei lagd fram for fylkesmannen til vurdering i e-post datert 12. oktober 2018, men fylkesmannen meinte forslaget ikkje gav grunnlag for å trekkje motsegna. Kommunestyret tok difor ikkje stilling til dei nye forslaga frå tiltakshavar då planen blei slutthandsama.

Fjell kommune har gått inn for at området blir bygd ut i samsvar med forslaget frå tiltakshavar, jamfør vedtak i kommunestyret 22. november 2018. Rådmannen har rådd frå at planen blir vedteken, og vedtaket i kommunestyret står difor utan grunngjeving. I oversendingsbrevet frå Fjell kommune til Fylkesmannen i Vestland datert 21. januar 2019, gjev kommunen følgjande grunngjeving for planvedtaket: «Det aktuelle område er nedbygt med fritidsbustader, fleire reiskapshus, naust, kaiar og flytebryggjer. Etter kommunen sitt syn er planen difor ikkje i konflikt med nasjonale og viktige regionale interesser eller andre interesser av stor samfunnsmessig verdi som heimlar bruk av motsegn.»

Fylkesmannen i Vestland rår i oversendingsbrevet 2. april 2019 til at motsegna blir teken til følgje fullt ut. Fylkesmannen utdjupar motsegnspunkta, og understrekar at det er heilskapen i planen som er vesentleg. Det er såleis ikkje nok at strandsona blir betre sikra mot privatisering og bygging, eller at leikeplassen blir flytta, slik tiltakshavar har foreslått. Fylkesmannen viser til at området er nærare knytt til Bergen enn til Fjell, og meiner difor strandsoneretningslinjene bør praktiserast strengt. Det er etter fylkesmannen sitt syn uheldig at planforslaget opnar for å vidareføre eksisterande tiltak i strandsona som kan vere ulovleg oppført. Til sist viser fylkesmannen til at saka vil kunne få presedens for andre område med eldre fritidsbustader nær Bergen.

Møte og synfaring blei gjennomført 3. juni 2019 med representantar frå Fjell kommune, Fylkesmannen i Vestland, Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet rår i fråsegn 16. september 2019 til at motsegna blir teken til følgje. Departementet meiner planforslaget bryt med statlege planretningslinjer for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging, statlege planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsona langs sjøen, og med retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging. Departementet skriv at planforslaget vil føre til auka miljøbelasting i området, og gje uakseptabelt høgt støynivå for dei planlagde bustadene, og vurderer såleis at ulempene er større enn nytteverdien.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet si vurdering

Etter plan- og bygningslova § 5-4 første ledd kan berørt statleg organ fremje motsegn i spørsmål som er av nasjonal eller vesentleg regional betyding, eller av andre grunnar er av vesentleg betyding for vedkomande organ sitt saksområde. Etter § 12-13 andre ledd avgjer departementet om motsegna skal takast til følgje. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen.

I denne saka skal departementet avgjere om Fjell kommune sitt vedtak av detaljregulering for Trettevika kan godkjennast.

Samordna bustad-, areal- og transportplanlegging

Statlege planretningslinjer for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging skal leggjast til grunn ved statleg, regional og kommunal planlegging. Av retningslinjene pkt. 3 går det fram at utbyggingsmønster og transportsystem bør fremje utvikling av kompakte byer og tettstader, redusere transportbehovet og leggje til rette for klima- og miljøvenlege transportformer. I pkt. 4.2 i retningslinjene står det at utbyggingsmønster og transportsystem må samordnast for å oppnå effektive løysingar, og slik at transportbehovet kan avgrensast og det blir lagt til rette for klima- og miljøvenlege transportformar. Planretningslinjene for utbyggingsmønster og transportsystem bør fastsetjast i regionale planar i samsvar med retningslinjene. Etter klimaforliket er det eit mål at veksten i persontransporten i storbyområda skal bli tatt med kollektivtransport, sykkel og gange.

I regional areal- og transportplan for bergensområdet 2017–2028 går det fram av punkt 5.3 at «Kommunane bør prioritere kollektivorientert utbygging ved å i hovudsak lokalisere bustader i regionale og lokale vekstsoner og langs eksisterande kollektivtrasear.» Planområdet ligg ikkje i tilknyting til ei regional eller lokal vekstsone, verken i den regionale planen eller i arealdelen av kommuneplanen. Frå planområdet er det om lag 1,5 km til næraste busshaldeplass, med avgangar 1–2 gongar i timen. Det er vidare kring 2 km til skule og barnehage (langs vegen) og over 10 km til næraste handelssenter. Dette tilseier at det meste av transporten til og frå området vil bli bilbasert. Sjølv om planområdet ligg i Fjell kommune, er det næraste handelssenteret i Loddefjord i Bergen kommune, og det er berre 20 minutt å køyre til Bergen sentrum. Departementet meiner difor at planforslaget ikkje følgjer opp dei statlege planretningslinjene for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging.

Strandsona

Statlege planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsona langs sjøen tydeleggjer nasjonal arealpolitikk i 100-metersbeltet langs sjøen, der det er eit generelt byggjeforbod etter plan- og bygningslova § 1-8. I retningslinjene er Fjell kommune plassert i sone to, det vil seie andre område der presset på areala er stort. I desse områda skal strandsonevernet praktiserast strengt, og det er lagt vekt på at vurderingane skal gjerast i kommuneplanen. Alternativ lokalisering skal vurderast, og nye bygningar bør bli trekt så langt unna sjøen som mogleg. Ved utbygging skal det leggjast vekt på løysingar som kan betre eksisterande situasjon når det gjeld landskap og tilgang til sjøen for ålmenta.

Reguleringsplanen ligg innanfor den funksjonelle strandsona slik den er vist i kommune-planen, og området er ikkje sett av til byggjeføremål der. Dei føreslåtte einebustadene vil gje ei større landskapseksponering mot sjøen. Samstundes er det opna for fleire naust, kai og småbåthamn som stadfestar dei mange byggjetiltaka som allereie er gjort i strandsona. Vidare er sjøområda sett av til fellesareal (felles småbåtanlegg, felles badeområde, felles friluftsområde), noko som inneber at areala ikkje vil vere for ålmenta, men berre for bustadene innanfor reguleringsplanen. Reguleringsplanen som heilskap aukar såleis privatiseringa av strandsona. Planforslaget er difor i strid med strandsoneretningslinjene.

Barn og unge

I rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging er det slått fast at det i nærområdet skal finnast areal der barn kan utfalda seg og skape sitt eige leikemiljø. Areala skal ha tilstrekkelege kvalitetar og vere sikra mot ureining og fare.

Leikeplassen er vist med omsynssone for ras- og skredfare, og det er teke inn rekkefølgjekrav om at bergveggen skal sikrast mot steinsprang før leikeplassen kan etablerast. Det går fram av saka at det ligg ein stor leikeplass 370 meter frå planområdet. Sjølv om den føreslåtte leikeplassen ikkje har ei ideell lokalisering, er moglegheitene for variert leik vareteke gjennom grønstruktur og tilgang på ein annan leikeplass i nærleiken. Departementet vurderer at tilgangen på leikeareal totalt sett er tilfredsstillande.

Fylkesmannen har i motsegna vist til utfordringar med trafikktryggleiken, og då særleg når det gjeld skulevegen. Det manglar i dag fortau eller gang- og sykkelveg fram til skule og barnehage. I planforslaget er det teke inn eit rekkefølgjekrav om at det skal vere ferdig opparbeidd gangsti med veglys mellom Vestrepollen (nær planområdet) til barnehagen, før det kan gjevast igangsetjingsløyve for tiltak i planen. Departementet vurderer at dette vil gje ein tilfredsstillande gangtilkomst frå bustadområdet til skule og barnehage.

Støy

Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging (T-1442) gir utandørs støygrenser ved etablering av nye bustader mv. Retningslinjene er rettleiande, men vesentlege avvik kan gje grunnlag for motsegn. Nye bustader mv. bør berre tillatast dersom avbøtande tiltak gjev tilfredsstillande støytilhøve. Den støyfaglege utgreiinga datert 7. juli 2016 viser at utandørs opphaldsareal har eit støynivå som er 1–2 dB over den tilrådde grensa. Støykonsulenten vurderer det som lite tenleg med skjermingstiltak, fordi avviket er lite og støyen sporadisk (helikoptertrafikk).

Kommunal- og moderniserings­departementet vurderer at avviket frå støyretningslinjene ikkje er vesentleg, men at det i denne saka likevel er eitt av fleire tilhøve som taler mot utbygging.

Samla vurdering

Planforslaget er i strid både med statlege planretningslinjer for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging og statlege planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsona langs sjøen. Det er òg utsett for støyforureining. Sjølv om planområdet er lite og gjeld eit avgrensa tal nye bustader, meiner departementet det vil skape uheldig presedens å bryte med dei overordna føringane i eit område med stort byggjepress, slik situasjonen er i det nære omlandet til Bergen. Departementet legg i den samanhengen vekt på at det er fleire liknande hytteområde på Bjorøyna som kan bli aktuelle å føreslå til bustadområde. Ut frå nasjonale omsyn knytt til både transportutvikling og bygging i strandsona, meiner departementet at arealutviklinga i pressområda rundt dei store byane i størst mogleg grad bør bli handsama gjennom overordna planar, og ikkje i enkeltsaker som i dette tilfellet.

Departementet er kjent med at tiltakshavar har føreslått ein justert plan der småbåthamna er teken ut og leikeplassen flytta, og der arealbruken i strandsona i noko større grad sikrer interessene til ålmenta. Fylkesmannen i Vestland skriv i brev 31. oktober 2018 at denne løysinga er betre når det gjeld omsynet til strandsona, men står fast på at motsegna er knytt til dei samla verknadene av planen. Sidan det justerte forslaget ikkje er handsama i kommunen, verken administrativt eller politisk, kan heller ikkje departementet ta stilling til det.

 

Vurdering etter naturmangfaldlova

Etter naturmangfaldlova § 7 skal prinsippa i lova §§ 8-12 leggast til grunn som retningslinjer ved utøving av offentleg myndighet som gjeld naturmangfald, og vurderinga skal gå fram av vedtaket. Departementet syner til vurderingane som fylkesmannen har gjort, og som Miljødirektoratet slutter seg til i brev datert 18. juni 2019, og vurderer at ein har oppfylt kravet i naturmangfaldlova § 7 til vurdering og vektlegging av prinsippa i §§ 8-12.

 

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd godkjenner ikkje Kommunal- og moderniseringsdepartementet Fjell kommunestyre sitt vedtak 22. november 2018 om detaljregulering for Trettevika gnr. 50, bnr. 161 m.fl. – Bjorøyna.

Med helsing

Monica Mæland

 

Kopi

Fjell kommune
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet