Flekkefjord kommune - Innsigelse til reguleringsplan for del av GNR107 BNR13 og BNR14 - Helle ved Stolsfjorden

Vi viser til fylkesmannens oversendelse av saken ved brev av 18.10.2010.

Saken er oversendt Miljøverndepartementet til avgjørelse etter § 27-2 nr. 2 i plan- og bygningsloven av 1985 fordi det foreligger innsigelse til vedtatt reguleringsplan fra fylkesmannens miljøvernavdeling. Innsigelsen er hovedsakelig begrunnet i hensyn til viktige naturforvaltningsinteresser. Saken behandles etter den tidligere loven fordi planen ble utlagt til offentlig ettersyn før den nye plan- og bygningsloven trådte i kraft 1. juli 2009.

Miljøverndepartementet stadfester ikke reguleringsplan for del av gnr 107 bnr 13 og 14, Flekkefjord kommune. Departementet legger til grunn at nye fritidsboliger med tilhørende småbåtanlegg vil være i strid med de nasjonale retningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen. Tiltaket vil få svært negativ innvirkning på den utvalgte naturtypen slåttemark og annet nasjonalt viktig naturmangfold, kulturlandskap av viktig lokal og regional karakter, samt friluftsinteresser i området. Innsigelsen fra fylkesmannen tas dermed til følge.

Bakgrunn for saken
Formålet med reguleringsplanen er å legge til rette for 12 nye fritidsboliger og et privat småbåtanlegg i tillegg til to eksisterende våningshus som er i bruk til fritidsboliger. Området er i gjeldende Kommunedelplan for Hidra og Andabeløy (kystsoneplanen) avsatt til byggeområde for fritidsboliger. Reguleringsplanen omfatter gnr 107, bnr 13 og 14. Reguleringsplanen avsetter bnr 14 til fritidsbebyggelse, mens bnr 13 reguleres til bevaring, med unntak av eksisterende bebyggelse som reguleres til fritidsbebyggelse.

Kystsoneplanen (kommunedelplan for Hidra og Andabeløy) hadde planoppstart i 1998 og ble vedtatt i 2003. Reguleringsplanen er utformet i henhold til de retningslinjer som ligger i kystsoneplanen. Området ligger innenfor 100-metersbeltet langs sjøen, men bebyggelsen er med unntak av småbåtanlegget ikke plassert nærmere sjø enn 50 meter. Kommunen har startet revisjon av kystsoneplanen.

Fylkesmannens miljøvernavdeling fremmet innsigelse i brev av 5. mars 2009, ut ifra at viktige regionale/nasjonale naturforvaltningsinteresser ble skadelidende. Det ble også fremmet en rekke andre innsigelser til planen, men disse er frafalt i løpet av planprosessen.

Fylkesmannen tilrår i sin oversendelse til departementet av 18. oktober 2010 at innsigelsen tas til følge. Fylkesmannen viser til at planområdet i all hovedsak ligger innenfor 100-metersbeltet langs sjøen der det er strenge nasjonale føringer. Det vises til at området har verdi for allmennhetens friluftsinteresser, biologisk mangfold og landskapsmessige forhold med kulturminner og kulturlandskap av stor lokal og regional bevaringsverdi.

 
Fylkesmannen understreker at gjeldende kommunedelplan ikke sier noe om omfanget og lokaliseringen av bebyggelsen. Videre vises det til at de nasjonale føringene for strandsonen har blitt betydelig skjerpet siden kystsoneplanen ble utarbeidet, samt at det den gang ikke ble foretatt utredninger med tanke på biologisk mangfold og kulturminner.

 
Fylkesmannen viser videre til at det nå foreligger nye registreringer der det framgår at området har bevaringsverdige kulturminner og kulturlandskap. I tillegg er det nylig foretatt naturtypekartlegging av planområdets naturmangfold. Registreringen viser at området innehar svært viktig slåttemark, rik edellauvskog og viktig beiteskog.

Befaring og tilhørende møte ble gjennomført 26. mai 2011, med deltagere fra Flekkefjord kommune, Fylkesmannen i Vest-Agder, Vest-Agder fylkeskommune og Miljøverndepartementet. Tiltakshaver var også representert.

 
Direktoratet for naturforvaltning (DN) tilrår i brev av 28. juli 2011 at departementet tar innsigelsen til følge. DN mener strandsonen ved Helle har store bevaringsverdier knyttet til landskap, naturmangfold og allment friluftsliv. Den planlagte bebyggelsen er i følge DN plassert uheldig, og tilhørende havner, veier og stier vil framstå som negative fremmedelementer som vil forringe stedets kvaliteter.

 
DN påpeker at reguleringsplanen ikke ivaretar landskapsverdiene som er knyttet til området, og at utbyggingen av fritidsboliger vil endre landskapsbildet negativt.
Utbyggingen vil i følge DN også være negativ for de allmenne friluftsinteressene og tiltakene er i strid med de statlige planretningslinjene for strandsonen. Kommunedelplanen fra 2003 er utdatert og er nå til revisjon, og arealbruken i området bør fastlegges i den reviderte planen i tråd med de statlige planretningslinjene.

 
Reguleringsplanen vil dessuten vanskeliggjøre ivaretakelse av naturmangfold. Naturtypene slåttemark, beiteskog og alm- landskog er kartlagt i løpet av planprosessen, og karakterisert som svært viktige. I tillegg er det registrert hule eiker, med et potensial for rødlistearter.

 
Miljøverndepartementets vurderinger

Kommunen og forslagsstiller har reist spørsmål om miljøvernavdelingen har innsigelsesadgangen i behold i denne saken, med henvisning til endringene i plan- og bygningsloven vedtatt 7. mai 2004 (§ 27-2). Det vises til at det kunne vært reist innsigelse til samme forhold da kystsoneplanen ble utarbeidet. Kystsoneplanen ble vedtatt 27.11.03. Lovendringen om begrensning i adgangen til å fremme innsigelse gjelder planvedtak som er lagt ut til offentlig ettersyn etter 1. juli 2004. Bestemmelsen kommer derfor ikke til anvendelse i denne saken, og departementet legger til grunn at innsigelsesadgangen er i behold.

Miljøverndepartementet skal avgjøre om reguleringsplanen kan stadfestes ut fra nasjonal strandsonepolitikk, forholdet til naturmangfoldloven og kulturlandskap.

Etter plan- og bygningsloven § 1-8 er det i utgangspunktet et generelt byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen. Forbudet gjelder ikke der annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. I 100-metersbeltet skal det ved utarbeidelse av kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, og vurderingen og vektleggingen skal framgå av vedtaket. 

Spørsmål om bygging i 100-metersbeltet langs sjøen skal vurderes etter de prinsipper og hensyn som framgår av statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen, vedtatt ved kgl. res. 25. mars 2011.

Formålet med retningslinjene er å tydeliggjøre nasjonal arealpolitikk i 100-metersbeltet langs sjøen innenfor rammen av plan- og bygningsloven. Målet er å ivareta allmenne interesser og unngå uheldig bygging langs sjøen. Det skal gjennomføres en sterkere geografisk differensiering, slik at byggeforbudet praktiseres strengest i sentrale områder der presset på arealene er stort.

I retningslinjene framgår det at strandsonen skal vurderes helhetlig og langsiktig gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Arealbruken skal vurderes konkret i forhold til de interesser som gjør seg gjeldende i ulike deler av strandsonen. Strandsonen skal vurderes i kommuneplanen, og eventuelt i regionale planer der det er hensiktsmessig.

Kysten er etter retningslinjene inndelt i tre hovedkategorier med ulike føringer.
Flekkefjord kommune er plassert i kategorien ”Andre områder der presset på arealene er stort”. For disse områdene er det gitt nærmere retningslinjer i pkt. 6.2. Det framgår her at byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen som hovedregel skal praktiseres strengt og dispensasjoner unngås i disse områdene. Det framgår videre at bygging og landskapsinngrep skal unngås på arealer som har betydning for andre formål, som for eksempel friluftsliv, naturvern, naturmangfold, kulturminner, kulturmiljø, landskap, landbruk, fiskerinæring, havbruk eller annen samfunnsmessig betydning. Ved utarbeiding av reguleringsplaner som innebærer utbygging i strandsonen på arealer som er delvis utbygd, skal ferdselshensyn og landskapstilpasning spesielt vektlegges.

Departementet mener reguleringsplanen berører viktige hensyn som friluftsliv, naturmangfold, kulturmiljø og landskap i denne saken.

 
Friluftsliv og ferdsel er generelt sett svært viktige hensyn i strandsonen, jf. plan- og bygningsloven § 1-8 første ledd om at det skal tas ”særlig hensyn”. Flekkefjord og Oplands Turistforening (FOT) regner området øst for Stolsfjorden blant sine beste turområder, og viser til en flott rundtur (2-2,5 t) som starter fra Ståby og går om Helle. Det er FOTs rødmerkede stier i området helt ned til bebyggelsen på Helle. Nye tomter med tilhørende småbåtanlegg vil virke privatiserende på den nære strandsonen, og vil som regel begrense mulighetene for allmenn ferdsel mellom bebyggelsen og sjøen. Slik vil det også være i det aktuelle området, selv om bebyggelsen er trukket mer enn 50 meter unna strandlinjen.

I strandsonen skal det tas særlig hensyn til landskap. Departementet mener at tiltaket også vil ha negativ påvirkning på kulturlandskapet. Departementet viser blant annet til fylkeskommunens beskrivelse av at Ytre Helle har et intakt kulturmiljø som gir et helhetlig bilde av fiskerbondens gårdsdrift på et veiløst sted over en periode på nærmere 300 år, og at kulturmiljøet på Helle utgjør et representativt kystgårdsbruk med regional og nasjonal bevaringsverdi. Departementet er enig i dette, og mener den planlagte fritidsbebyggelse med tilhørende veier, stier og havner vil føre til vesentlige inngrep i kulturlandskapet. 

Både kommunedelplanen og reguleringsplanprosessen fram til mekling er gjennomført før naturmangfoldloven trådte i kraft 1. juli 2009. I løpet av planprosessen er det kommet til viktig kunnskap om landskapsverdier, naturmangfold og friluftsliv. Dette er kunnskap som i varierende grad har vært tilgjengelig ved kommunens saksbehandling. Så lenge vedtak i saken fattes etter at naturmangfoldloven trådte i kraft skal kravene i lovens §§ 8-12 oppfylles.

DN har vurdert forholdet til kravene i naturmangfoldloven i sin oversendelse av 28. juli 2011 til departementet. Etter DNs vurdering viser ny kunnskap som er kommet til i prosessen, at føre-var-prinsipp i § 9 burde vært anvendt i større grad ved myndighets-utøvelse når en har en erkjennelse av at kunnskapen om naturmangfold er tynt. Naturmangfoldloven trådte i kraft like før kommunen anmodet om mekling i saken. Kunnskapen om naturmangfoldverdier i planområdet var på det tidspunktet dårlig dokumentert.

DN vurderer det slik at verken kommunen eller fylkesmannen har lagt prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-12 til grunn som retningslinjer i meklingen. Det går ikke fram hvordan ny kunnskap om naturmangfold er vektlagt. På meklingstidspunktet er kunnskapsgrunnlaget etter DNs vurdering tilstrekkelig, men kommunen velger å se bort fra den nye kunnskapen. DN vurderer det også slik at både landbruksmyndighet og fylkeskommune heller ikke har lagt ny kunnskap til grunn. Miljøverndepartementet deler denne oppfatningen, og legger til grunn at kravene i §§ 8-12 ikke var oppfylt da saken ble oversendt departementet.

Etter § 8 skal offentlige vedtak som berører naturmangfoldet i hovedsak bygge på eksisterende og tilgjengelig kunnskap.

DN viser i sin oversendelse til at området er kartlagt i forbindelse med kartlegging av naturtyper i Vest-Agder. Det ble gjennomført feltarbeid 16. juli 2010, og lokalitetsbeskrivelse 10. februar 2011 er publisert i Ecofacts rapport 81 og lagt inn i Naturbase. Lokalitetene ligger som viktige elementer i et variert natur- og kulturlandskap, og er karakterisert slik i Naturbase:

• De sentrale delene er registrert som slåttemark, (svært viktig, A-område) som er en utvalgt naturtype etter forskrift 13. mai 2011 nr. 512 Forskrift om utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven § 3 nr. 1. Slåttemark er dessuten klassifisert som sterkt truet på Norsk rødliste for naturtyper 2011. Slåttemarka framstår som velskjøttet med lite gjengroing. På grunn av truslene mot slåttemark/slåtteeng utarbeidet Direktoratet for naturforvaltning i 2009 en handlingsplan for slåttemark. Av handlingsplanen framgår det at det pr. 31. desember 2008 var registrert totalt 241 svært viktige lokaliteter (nasjonal verdi) på landsbasis. Arealet av slåttemark/slåtteeng har, i følge handlingsplanen, minket sterkt de siste 50 årene, og den gjennomsnittlige tilstanden for naturmangfoldet i slåttemark/slåtteeng har blitt sterkt redusert først og fremst på grunn av gjengroing eller intensivert bruk som gjødsling eller oppløying (jf. Naturindeks for Norge 2010).

• Skogarealer øst og sør for eksisterende bebyggelse er registrert som Alm-lindeskog (svært viktig, A-område). Lokaliteten har stort artsmangfold, god forekomst av alm.
• En større del av planområdet er registrert som beiteskog (viktig, B-område, men kan argumenteres for en høyere verdi). Beitemarka har fortsatt preg av å være skjøttet, selv om beite opphørte i 2009.

DN viser til at disse vurderingene først forelå etter at fylkesmannen hadde oversendt innsigelsessaken til departementet for avgjørelse. Det har etter det opplyste i saken også nylig vært gjennomført registreringer av hule eiketre på Helle i Flekkefjord. Disse hule eikene vurderes å falle inn under de hule eiker som er valgt ut som utvalgt naturtype etter forskrift 13. mai 2011 nr. 512 Forskrift om utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven § 3 nr. 3. Unntatt fra forskriftens virkeområde er hule eiker i skog.  Det er ikke avklart om disse eikene står i produktiv skog eller ikke.

De hule eikene er registrert i beiteskogen nord for husene, og dels i den registrerte lokaliteten med rik edellauvskog. Beiteskog er på Norsk rødliste for naturtyper 2011 klassifisert som nær truet.  Hyttene i felt C er lokalisert i rik edellauvskog, og slik at flere av de registrerte hule eikene kan bli direkte og negativt berørt av de planlagte hyttene.

Slåttemarkene blir direkte berørt av hyttene i felt B. Her blir slåttemarka dels nedbygget av hyttene, i tillegg er store deler av slåttemarkene regulert til Fellesområde,  felles lekeplass. Felles lekeplass B skal være felles for hyttefelt B og C og skal tilrettelegges for små barn, mens felles lekeplass C er felles for alle hyttene (A, B, C) på eiendommen og skal tilrettelegges for ball-lek. Den direkte konsekvensen av reguleringsplanen er at slåttemarkene blir nedbygget eller omdisponert til lekeområder, og potensialet for å ivareta verdifulle arter knyttet til slåttemark vil bli dårligere.

Miljøverndepartementet legger til grunn at planområdet berører slåttemark som er en utvalgt naturtype etter naturmangfoldloven. Slåttemark er dessuten på Norsk rødliste for naturtyper 2011 klassifisert som sterkt truet. Det er usikkert om de aktuelle hule eikene er en forekomst av utvalgte naturtyper da det ikke er avklart om disse er i produktiv skog eller ikke. Departementet har imidlertid ikke funnet at eikenes rettslige status er avgjørende for utfallet i denne saken. Det er dessuten potensial for funn av arter i eikene som er klassifisert som truet eller nær truet på Norsk rødliste for arter 2010. Dersom planen realiseres vil dette påvirke utvalgte naturtyper og nasjonalt og regionalt viktige naturtyper og potensialet for nasjonalt viktige arter negativt ved at de blir helt eller delvis ødelagt eller forringet. Departementet viser dessuten til at hensynet til forekomster av utvalgte naturtyper skal tillegges stor vekt i avveiningen mellom ulike samfunnsinteresser i en sak, jf. naturmangfoldloven § 53 annet ledd.

Departementet legger etter dette til grunn, ut fra eksisterende og tilgjengelig kunnskap, at de krav som følger av naturmangfoldloven § 8 er oppfylt.

Etter naturmangfoldloven § 10 skal i denne saken planens samlede virkninger på landskap, slåttemark, hule eiker og annet truet og nær truet naturmangfold, vurderes ut fra den samlede belastningen disse er eller vil bli utsatt for. Planområdet er sterkt preget av mange hundre års virksomhet og har mange av sine naturverdier i behold som følge av aktivt drift av området. Det er så langt departementet er kjent med ikke andre planer for området enn det som følger av den foreslåtte reguleringsplanen. Den samlede belastningen etter naturmangfoldloven § 10 er dermed vurdert. Realisering av planen vil føre til at slåttemark, hule eiker og annet truet og nær truet naturmangfold blir helt eller delvis ødelagt eller forringet.

Departementet mener man i denne saken har tilstrekkelig kunnskap om naturmangfoldet som blir berørt og effektene av planen på dette mangfoldet, slik at føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 tillegges mindre vekt. 

Prinsippet i § 11 om at miljøforringer skal betale får liten betydning i saken da det ikke er stilt vilkår i planen knyttet til avbøtende tiltak mv. Når det gjelder § 12 om lokalisering så kan ikke departementet se at annen lokalisering har vært vurdert. Planforslaget er dermed ikke i samsvar med § 12 om å foreta en samlet vurdering av den lokalisering som gir det samfunnsmessige beste resultatet.

Departementet legger til grunn at nye fritidsboliger med tilhørende småbåtanlegg vil være i strid med de nasjonale retningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen. Tiltaket vil få svært negativ innvirkning på utvalgte naturtyper og annet nasjonalt viktig naturmangfold, kulturlandskap av viktig lokal og regional karakter, samt friluftsinteresser i området. Disse interessene tillegges derfor større vekt enn hensynet til nye fritidsboliger med tilhørende småbåtanlegg. Miljøverndepartementet tar derfor innsigelsen til følge. Miljøverndepartementet stadfester etter dette ikke reguleringsplanen for del av gnr 107 bnr 13 og 14 - Helle ved Stolsfjorden. Departementet anbefaler kommunen å legge denne avgjørelsen til grunn i det videre arbeidet med revisjon av kommunedelplanen for kystsonen.

Vedtak
I medhold av plan- og bygningsloven § 27-2 stadfester ikke Miljøverndepartementet Flekkefjord kommunestyre sitt vedtak av 24.06.2010 om reguleringsplan for del av gnr 107 bnr 13 og 14 - Helle ved Stolsfjorden.

Med hilsen

Erik Solheim

Kopi:
Flekkefjord kommune
Vest- Agder fylkeskommune
Direktoratet for naturforvaltning
Øyvind Helle, Jøtulveien 3, 4043 Hafrsfjord                                                     Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange v/advokat Bjørn Stordrange