Flora kommune - motsegn til reguleringsplan for hytteområde Øyra ved Storebru

Miljøverndepartementet viser til oversending av 24. mars 2010 frå Fylkesmannen i Sogn og Fjordane i denne saka.

Saka er i medhald av § 27-2 nr. 2 i plan- og bygningslova av 1985 sendt Miljøvern-departementet for endeleg avgjerd. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har fremja motsegn til planen ut frå at utbygging nær vassdrag er i strid med godt innarbeidde plan- og naturforvaltningsprinsipp om at det ikkje skal opnast for hyttebygging i strid med kommuneplanen der området er avsett til landbruks-, natur- og friluftsføremål med serlege restriksjonar mot hyttebygging.

Miljøverndepartementet finn ikkje å kunne stadfesta framlegget til regulerings-plan for hytteområde Øyra ved Storebru. Departementet viser til at planen kjem i konflikt med arealdelen av kommuneplanen og temaplan for hytte-bygging i kommunen. Det er lagt vekt på at området nærast vassdraget er ubygd og at hyttene vil ha uheldig landskapsmessig innverknad på dette. Det er også lagt vekt på at tiltaket vil kunne ha negativ påverknad på storlom, smålom og songsvaner i området. Motsegna frå fylkesmannen i Sogn og Fjordane er med dette teken til følgje.

Bakgrunn for saka

Saka gjeld søknad om bygging av tre hytter med vegtilkomst og felles båtstø/naust ved Endestadvatnet på Øyra ved Storebru. I arealdelen til kommuneplan for Flora er det aktuelle planområdet avsett til landbruks-, natur- og friluftsområde. På temakartet for hyttebygging i kommunen er området registrert som eit område med forbod mot hyttebygging.  I arealdelen til kommuneplanen er det innarbeidd retningsliner som seier at det ikkje skal oppførast hytter i område som er avmerkt i temakart for hyttebygging.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane fremja motsegn til planen i brev av 29. februar 2008. Det vert vist til at planframlegget er i strid med overordna plan.

I motsegna vert det vidare peika på at planområdet ligg på framsida ev ein skogkledd kolle, mot vatnet. Byggeområdet for hytter omfattar eit areal som ligg mellom 10 og 50-60 meter frå vatnet. På framsida, langs byggeområdet, er det lagt inn eit felles friareal, som mellom anna er tenkt nytta for tilkomstveg til to av tomtene og naustområdet. Langs delar av byggeområdet er det lagt inn eit smalt (fem meter breitt) grøntbelte mellom vatnet og det felles friområdet, som spesialområde friluftsområde. Det er planlagt å bygge ein om lag 100 meter lang tilkomstveg frå riksvegen fram til hytte-området.

Avstanden mellom byggeområdet og riksvegen er om lag 80 meter på det minste.
Vassdragsbeltet mellom vegen og vatnet, er i dette området og over ei lengre strekning, ubygd og lite prega av tyngre tekniske inngrep. I fylkesdelplan for arealbruk er Osenvassdraget registrert som eit regionalt viktig friluftsområde. Fylkesmannen meiner også at det ut frå omsynet til landskapsbilete ofte er uheldig å plassere hytter nær vatn og vassdrag. Den skisserte tilkomstvegen vil i seg sjølv innebere uheldige terreng- og landskapsinngrep i vassdragsbelte.

Bygging av tre hytter så nær vassdraget i eit frå før ubygd område som omhandla, vil etter fylkesmannen si meining føre til ei uheldig privatisering av området. Sjølv om hyttene blir lagde på ein skogkledd kolle, noko over strandnivå, vil bygging så nær vassdraget i følgje fylkesmannen kunne føre til negativ landskapseffekt.

Sogn og Fjordane fylkeskommune fann i brev av 5. mars 2008 at det sett på bakgrunn av gjennomarbeidd kommuneplan for Flora, er uheldig at det blir fremja reguleringsplan med føremål hyttebygging i dette området.

Flora kommunestyre vedtok planen i møte den 16. juni 2009 samrøystes og meinte at godkjenning av reguleringsplanen er prinsipielt viktig både med omsyn til lokal-demokratiet og forvaltninga av landbruksareal. Om ikkje planen vert godkjent vil dette etter kommunestyret si vurdering mest truleg føre til ei lite ønskeleg oppdeling av eksisterande landbrukseigedom.

Mekling i saka vart gjennomført den 20. mai 2008 utan at partane kom fram til semje.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane viser i sitt oversendingsbrev hit av 24. mars 2010 til dei same synspunkta som vart framførde i motsegna, og meiner dei mest tungt-vegande grunnane taler mot å godkjenne planframlegget. Fylkesmannen legg vekt på at kommunen gjennom arealdelen til kommuneplan og temaplan for hyttebygging har hatt ein grundig og god gjennomgang og differensiering av arealet som skal vere tilgjengelig for hyttebygging. Ved å godta private planforslag om hyttebygging i strid med dei overordna planane, vil kommunen uthole arealdelen i kommuneplanen som styringsverktøy. Fylkesmannen meiner at sjølv om temaplanen for hyttebygging ikkje har juridisk rettsverknad, vil ein slik systematisk gjennomgang gje tydelege signal og retningsliner for kva forhold kommunane normalt bør leggje vekt på. Fylkesmannen meiner derfor at temaplanen er relevant som retningsgivande grunnlag for vurderinga av saka.

Fylkesmannen legg og vekt på at det aktuelle området ikkje er utbygd frå før, og at oppføringa av hytter vil kome nær vassdraget. Hyttene vil ha uheldig landskapsmessig innverknad, ved at fritidsbustader vert oppført i eit skogkledd område som frå før er utan bygningar. I tillegg vil den planlagde vegtilkomsten til hyttene kome nær vass-draget og bidra til auka privatiseringseffekt og negativ landskapsverknad. Likeins vert det vektlagt at fylkesdelplan for arealbruk har Osenvassdraget registrert som eit regionalt viktig friluftsområde.

Fylkesmannen tilrår at Miljøverndepartementet ikkje godkjenner reguleringsplanen.

Synfaring i saka vart halde den 16. september 2010 med representantar frå kommunen, fylkesmannen, grunneigarane, Direktoratet for naturforvaltning og Miljøvern-departementet.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) ga uttale i saka i brev av 14. oktober 2010 , og peika der på at utbygginga av tre hytter på kollen ut mot Endestadvatnet er i strid med nasjonal vassdrags- og strandsonepolitikk. Planen legg opp til hyttebygging i dei næraste områda til vassdraget og til plassering av hyttene eksponert i vassdrags-landskapet oppe på ein kolle ut mot vatnet.

DN meiner det generelt ikkje bør opnast for hyttebygging i dei aktuelle område langs Osenvassdraget og tilrår motsegna frå fylkesmannen tatt til følgje.

DN tilrår at Miljøverndepartementet tek motsegna frå fylkesmannen til følgje. DN viser til at det i saka har vore vurdert ei anna plassering av hyttene, på innsida av kollen. DN er samd i at ei slik lokalisering er mindre konfliktfull, men den nasjonale strandsone-politikken og tilpassinga i kommunen tilseier at det generelt ikkje bør byggjast hytter i områda mellom fylkesvegen og vassdraget. 

Hyttesøkarane v/Leif Arne Øren har i brev av 8. november 2010 kome med merknader til uttala frå Direktoratet for naturforvaltning. Mellom anna meiner hytte-søkarane at avmerkinga av hytteforbodsområde på omhandla temakart er vilkårleg. Sett opp mot dei omkringliggjande område (nabogardane/bruka) utan slike forbod, er det for søkarane uskjøneleg at innmarka på ein gard kan gjevast slike restriksjonar utan at det er snakk om spesielle verneverdige tilhøve, for eksempel fornminne, sjeldne plantar eller dyr. Det vert også peika på at desse forbodsonane ikkje  er juridisk bindande.

Hyttesøkarane er ikkje samd i at hyttene får ein særleg synleg plassering, og dei vil ikkje bli synleg frå gardstunet eller frå riksvegen. Dei meiner også at naturmangfold-loven er urelevant i denne saka.

Miljøvernavdelinga hjå fylkesmannen ga ei tilleggsvurdering av kunnskapsgrunnlaget i saka når det gjaldt naturmangfaldet i brev av 29. september 2010 til DN og uttalte m.a.:
”Det at det er komme fram at vatnet blir brukt som trekk- og rasteplass for lom og for overvintring av svaner, vil vere med på å forsterke grunnlaget for motsegna mot bygging nær vatnet, men framleis er det landskapsomsyn og prinsippa om naturforvaltning som er hovedgrunnen for motsegna.

På sluttsynfaringa med MD kom det opp spørsmål om alternativ plassering på baksida av kollen (vendt vekk frå vatnet). Miljøvernavdelinga meiner ei slik plassering av hytter vil vere langt mindre konfliktfylt ut frå omsynet til landskap og natur.”

Direktoratet for naturforvaltning peikar i si uttale og på at motsegna byggjer på generelle naturforvaltningsprinsipp om at det ikkje skal byggast i dei næraste områda til vassdrag. I desse prinsippa ligg og generelle omsyn til natumangfaldet i vassdragsnære område. Ei avgjerd i samsvar med motsegna ved at det ikkje opnast for utbygging i områda som er generelt viktige for naturmangfaldet, vil vera i tråd med prinsippa om økosystemtilnærming og samla belastning i naturmangfaldlova § 10. Lokalisering av hyttene lenger unna vassdraget enn planen legg opp til, som vart drøfta i meklinga og tatt opp på synfaringa, kan sjåast på som ei oppfølging av prinsippa om miljøforsvarlege teknikkar etter naturmangfoldloven § 12 i høve til generelle naturmangfaldverdiar i strandsona.

Miljøverndepartementet si vurdering

Usemja i denne saka gjeld spørsmålet om det skal tillatast bygging av tre hytter i strand-sona nær Osenvassdraget ved Øyra. Motsegna er grunna i at den framlagte regulerings-planen kjem i strid med overordna planer, at dei planlagde hyttene vil kome nær vass-draget og ha uheldig landskapsmessig innverknad på terreng og landskap i vassdrags-beltet.

Etter plan- og bygningslova § 1-8 skal det i 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag takast særleg omsyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre ålmenne interesser.  For områder langs vassdrag som har verdi for natur-, kulturmiljø- og friluftsinteresser skal kommunen i arealdel av kommuneplan fastsette grense på inntil 100 meter der bestemte angjevne tiltak ikkje skal vere tillate. Etter natur-mangfoldloven § 7 skal prinsippa i §§ 8-12 leggjast til grunn som retningsliner ved utøving av offentleg mynde, og vurdering og vektlegginga skal gå fram av vedtaket.

Av saksdokumenta gjeng det fram at det aktuelle området i arealdel til kommuneplanen for Flora (2002 -2013) er lagt ut til landbruks-, natur- og friluftsområde. I desse områda er det i utgangspunktet forbode med oppføring av bygg som ikkje er direkte knytt til landbruksnæringa. Flora kommune har og eit supplerande temakart for hyttebygging til kommuneplanen sin arealdel. Av dette kartet og retningsliner knytt til kommune-planen gjeng det fram at det ikkje skal oppførast eller frådelast hytter i område som er avmerkt i temakart hyttebygging.

Forvaltningsmåla i naturmangfoldloven §§ 4 og 5 vert også trekt inn i skjønns-vurderinga. Dei nemnde reglane i naturmangfaldlova skal soleis gå inn som ein integrert del i skjønnsvurderinga ved sakshandsaminga etter plan- og bygningslova. Miljøkonsekvensane av tiltaket skal vurderast i eit samla og langsiktig perspektiv, der omsynet til det planlagde tiltaket og eventuelt tap eller ringing  av naturmangfaldet på sikt vert vurdert.

Denne saka er ikkje i kommunen sitt vedtak vurdert etter naturmangfoldloven, som vart innført 1. juli 2009. Kommunen fatta sitt planvedtak den 16. juni 2009.

Det gjeng fram av naturmangfoldloven § 8 at kravet til kunnskapsgrunnlag skal vere oppfylt før myndigheitene fattar avgjerd i saka. Ved framlegg til utbygging langs vassdrag betyr dette at ein skal vurdere om og på kva måte det aktuelle tiltaket kan påverke vassdragsnaturen med særskilt vekt på prioriterte, trua eller nær trua artar og viktige eller utvalde naturtypar, og vassførekomsten  som økosystem. Tilgjengeleg informasjon om naturverdiane er innhenta frå Naturbasen, Artskart og fylkesmannen. Det er i følgje fylkesmannen føreteke registreringar av naturtypar i området, og det er
ikkje registrert verdfulle eller utvalde naturtypar som kan påverkast av utbygginga. Når
det gjeld artar er området dårleg kartlagt, men fylkesmannen opplyser at det er registrert både storlom og smålom i vatna nord og sør for området, og at det reknast som sannsynleg at Endestadvatnet blir brukt som trekk- og rasteplass for desse artane.
I følgje NNI-rapport 70 frå 2001 Storlom og smålom i Sogn og Fjordane – kartlegging av hekkebestander er Osen-vassdraget, som Endestadvatnet er ein del av, nøkkelområde for hekkande lom i Sogn og Fjordane. Rapporten seier også at svært gode konsentrasjonar av lom i Osen-vassdraget på våren viser at denne delregionen er mellom fylket sine viktigaste. Storlom er kategorisert som nær trua på Norsk Rødliste 2010, medan smålom ikkje er rødlista. Songsvanar har status livskraftig på Rødliste 2010. Kravet til
kunnskapsgrunnlaget, der man i hovudsak bygger på eksisterande og tilgjengeleg kunnskap, er dermed oppfylt, jf. naturmangfoldloven § 8.

Sjølv om området er dårleg kartlagt for artar, er det likevel ein del generell kunnskap om området.  Det er departementet si vurdering at føreliggjande kunnskapsgrunnlag er tilstrekkeleg slik føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 om å unngå mogleg vesenleg skade på naturmangfaldet tilleggjast mindre vekt i denne saka.

I følgje naturmangfoldloven § 10 skal påverknad på eit økosystem vurderast ut frå den samla belastning økosystemet er eller vil bli utsette for. Konsekvensane av ei eventuell utbygging må sjåast i samanheng med andre belastningar lom og svaner er eller vil bli utsette for. Konsekvensane av ei eventuell utbygging må sjåast i samanheng med andre belastningar storlom, smålom og songsvanar er eller vil bli utsette for. Tiltaket vil kunne ha negativ påverknad på storlom, smålom og songsvanar på Endestadvatnet, og dette tilleggjast vekt i saka. Departementet har i si vurdering lagt vekt på omsynet til samla belastning langs vassdraget og vassdragsnaturen, jf. naturmangfoldloven § 10, i avveginga mellom miljø- og samfunnsnytten av inngrepet. Departementet har også lagt vekt på at det finns alternative områder for lokalisering av hytter som ikkje rører ved randsona langs vassdraget i same grad, jfr. naturmangfoldloven § 12 sitt krav om å vurdere alternativ lokalisering for å unngå eller avgrense skader på naturmangfaldet.

I fylkesdelplanen for arealbruk er Osenvassdraget registrert som eit regionalt viktig friluftslivområde. I retningsliner i denne planen står det mellom anna at ”hyttefelt bør ikkje plasserast i friluftsområde som i dag er utan tekniske inngrep.”

Etter plan- og bygningslovas system er utgangspunktet at fastsett arealdisponering i overordna planer skal leggjast til grunn i den vidare planarbeidet. I denne saka er det i kommunen sin arealplan og i fylkesdelplan for friluftsliv ikkje lagt opp til at det skal byggjast hytter i det aktuelle området. Miljøverndepartementet legg vekt på dette, og også på den nasjonale vassdrags- og strandsonepolitikken som legg opp til at nær-område langs sjø og vassdrag generelt bør vere tilgjengeleg for ålmenta, og at det der ikkje skal byggjast. Den nasjonale politikken på dette området er ikkje ny, men hadde også forankring i den tidlegare plan- og bygningslova.

Det omhandla planområdet framstår i dag som ubygd, og plassering av tre hytter slik planframlegget legg opp til vil etter departementet sin meining bryte opp dette og framstå som eit inngrep i ei elles lite rørt strandsone. Hyttene vil truleg og bli eksponert mot vatnet og elva.

Departementet er derfor samd med Direktoratet for naturforvaltning i at dette området nærast vassdraget bør haldast ubygd.

Naturmangfoldloven § 11 om kostnader ved miljøforverring skal bærast av tiltakshavar tilleggjast liten vekt i denne saka ettersom tiltaket ikkje tillatast.

Under synfaringa vart det som nemnd vist til ei alternativ plassering av hyttene på innsida av kollen mot riksvegen. Fylkesmannen meiner ei slik plassering av hyttene vil vere langt mindre konfliktfylt ut frå omsynet til landskap og natur. Direktoratet for naturforvaltning peikar på at dei konkrete negative konsekvensane for strandsona generelt og for landskapet vil vera vesentleg mindre ved ei plassering lågt på innsida av kollen.

Miljøverndepartementet viser til dette og vil ikkje motsette seg at ei alternativ plassering lengre frå vatnet vert vurdert i samråd med fylkesmannen og kommunen i ein revidert plan.

      Vedtak

I medhald av § 27-2 i plan- og bygningslova av 1985, jfr § 12-3 i plan- og bygningslova av 2008 finn Miljøverndepartementet ikkje å kunne stadfesta Flora kommune sitt vedtak av 16. juni 2009 om reguleringsplan for hytteområde Øyra ved Storebru.

Kommunen er orientert om departementet sitt vedtak ved kopi av dette brev.

 

Med helsing

Erik Solheim
   

Kopi:
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Direktoratet for naturforvaltning
Flora kommune