Alminnelig høring - Utredning om formidling av grunnbok- og matrikkelinformasjon fra Statens kartverk

• Prop. 6 L (2013–2014)

Miljøverndepartementet sender med dette på alminnelig høring en utredning om formidling av grunnbok- og matrikkelinformasjon fra Statens kartverk.

Bakgrunn

Miljøverndepartementet etablerte i januar 2011 en prosjektgruppe for å utrede hvordan Statens kartverk sin formidling av grunnbok- og matrikkelinformasjon bør foregå. Utredningen inneholder konkrete forslag til Staten kartverk sin fremtidige formidling av eiendomsinformasjon, herunder omtale av mulige tekniske avgivergrensesnitt. Utredningen er utarbeidet med utgangspunkt i et mandat fra Miljøverndepartementet fra januar 2011.

Utgangspunktet for prosjektgruppens anbefalinger er følgende to hovedpunkter i mandatet:

• Hvordan bør grunnboks- og matrikkelinformasjon tilrettelegges og formidles for å gi nytteverdi for samfunnet, herunder gi markedsaktører grunnlag for å skape verdiøkende tjenester?
• Hvilke krav og vilkår bør settes til slik tilgang for å sikre formålet med grunnboken og matrikkelen, hensynet til konkurranse i markedet, personvern og statens erstatnings­ansvar?

Utredningen omfatter en kartlegging av synspunkter hos markedsaktører, bransje­organisasjoner og relevante myndigheter/departementer om hvordan formidlingen bør foregå, rettslige vurderinger i forhold til gjeldende lovgivning, forslag til hvordan publikum og markedsaktører i fremtiden bør få tilgang til eiendomsdata, omtale av mulige tekniske grensesnitt med kostnadsanslag, forslag til en ny forskrift om formidling av eiendoms­informasjon, og konsekvensvurderinger av de nye forslagene. Forslag til forskrift med merknader er inntatt i kapittel 12 i utredningen.

Nærmere om innholdet i utredningen

Massivnedlastingsgrensesnitt og spørregrensesnitt for markedsaktører

Utredningen har tatt utgangspunkt i markedets behov for eiendomsinformasjon og foreslår at Statens kartverk skal tilby to tekniske grensesnitt for avgivelse av eiendomsdata hvorav det ene (nytt) skal gjøre det mulig for virksomheter å laste ned hel- eller delkopier av data fra grunnbok og matrikkel for lokal lagring (massivnedlastingsgrensesnitt) og det andre gir tilgang til enkeltdata (spørregrensesnitt). Massivnedlastingsgrensesnittet skal også sikre virksomhetene mulighet til å holde sine lokalt lagrede data løpende oppdatert med endringsdata fra Statens kartverk. Prosjektgruppen mener at slik lokal lagring gir større muligheter for innovasjon og etablering av verdiøkende tjenester til nytte for samfunnet enn om virksomhetene må basere seg på nedlasting av data fra det online spørregrensesnittet som Statens kartverk allerede har utviklet. 

Teknisk utforming av grensesnitt, grunndata og forholdet til rådata

Det er foreslått i utredningen at den tekniske utformingen av det nye tekniske grensesnittet for lokal lagring av data hos virksomheter må utformes i dialog med markedsaktørenes bransjeforeninger. Den endelige utformingen av grensenittet skal fastsettes av Miljøverndepartementet, med utgangspunkt i de synspunkter som Statens kartverk og bransjeorganisasjonene frembringer. Prosjektgruppen foreslår å benevne alle data fra Statens kartverk som ”grunndata”, uavhengig av hvilket teknisk grensesnitt de hentes fra. Disse grunndataene vil følgelig kunne formidles ut fra hva som er mest hensiktsmessig og formålstjenlig.

Det har kommet innvendinger i forbindelse med utredningsarbeidet om at utredningen ikke i tilstrekkelig grad gir en klar definisjon av rådata. Innspillene har gått ut på at markedet trenger et rådatagrensesnitt med mulighet for lokal lagring av rådata kombinert med en løpende sanntids oppdatering av endringsdata. Dersom Statens kartverk skal bearbeide dataene slik at de i utgangspunktet direkte skal kunne benyttes av en bred gruppe, overtar det offentlige et ansvar for viderebruk/utvikling som ikke er forutsatt i viderebruksdirektivet og som er i strid med intensjonene i offentlighetsloven. Det stilles spørsmål ved hvorfor det ikke lar seg gjøre å definere rådata som innlagte data, også kontrollerte, som ikke er videre bearbeidet. Begrepet "grunndata" blir oppfattet slik at dette representerer data som er innlagte data som er videre bearbeidet av Statens kartverk på en måte som ikke lar seg løse opp av mottakerne. Et sentralt spørsmål er derfor om Statens kartverk sin bearbeiding kan redusere andre aktørers mulighet for bearbeiding og også virke inn på hvilke datasystemer m.m. avtagerne kan anvende.

Departementet ber spesielt om synspunkter på disse innspillene holdt opp mot prosjektgruppens begrunnelse for sine forslag. 

Eiendomsinformasjon til publikum

Utredningen foreslår at publikum skal få gratis tilgang til tinglyst informasjon på Internett via en online søke- og visningstjeneste hos Statens kartverk. Publikum vil dermed kunne få tilgang til eiendomsinformasjon 24 timer i døgnet, og vil ikke være avhengig av åpningstidene til Statens kartverk sitt kundesenter som i dag.

Statens kartverk sin rolle og forholdet til konkurranse i markedet

Statens kartverk er som offentlig myndighet og forvalter av eiendomsinformasjon forpliktet til å avgi eiendomsinformasjon til brukere i offentlig og privat sektor. Utredningen legger til grunn at kostnadene med å etablere og drifte lokalt lagrede databaser, som også vil kreve solid GIS- og tinglysingsfaglig kompetanse, vil gjøre at det er et relativt lite antall virksomheter som vil operere slike lokale databaser. Konkurransen vil altså kunne bli relativt begrenset dersom det kun tilbys et massivnedlastingsgrensesnitt. Dersom Statens kartverk gir tilgang til sine data både via et spørregrensesnitt og et massivnedlastingsgrensesnitt vil det bidra til at flere virksomheter får tilgang til data. Prosjektgruppen mener derfor det vil gi størst konkurranse mellom markedsaktørene om Statens kartverk formidler sine data via to ulike tekniske grensesnitt, et spørregrensesnitt og et massivnedlastingsgrensesnitt for lokal lagring av data.

Statens kartverk skal ikke formidle andre data til markedsaktørene enn de som tilbys fra de to standardiserte tekniske grensesnittene beregnet på avgivelse av data. Statens kartverk sin formidlingsvirksomhet skal være begrenset til å formidle forhåndsdefinerte data. Det skal ikke lages skreddersydde løsninger for å dekke særskilte behov hos virksomhetene. Det er en oppgave som skal overlates til markedsaktørene.

Det har kommet innspill i forbindelse med utredningsarbeidet om at Statens kartverk ikke må få noen kommersiell rolle ut over å stille rådata til rådighet for profesjonelle aktører i tillegg til å ha et hensiktsmessig opplegg for private brukere. Verdiøkende tjenester er forutsatt utviklet av kommersielle leverandører utenfor Statens kartverk. 

Pris på data

Det foreslås i utredningen at publikum skal få tilgang til eiendomsinformasjonen gratis, mens markedsaktørene må betale for tilgang på informasjonen via egne avgivergrensesnitt. Statens kartverk kan likevel ikke kreve betaling fra markedsaktørene i større grad enn det offentlighetsloven gir hjemmel for. Det er gitt en omtale av prismodeller i utredningen (pris basert på bruk/uttak eller fastpris), men i tråd med mandatet gir ikke utredningen noen anbefaling om valg av prismodell da dette må ses i sammenheng med rammevilkårene for Statens kartverk. 

Det har kommet innspill i forbindelse med utredningsarbeidet i forhold til at utredningen ikke tar stilling til valg av prismodell. Innspillene går ut på at en prismodell må følge offentlighetslovens hovedregel om at det skal legges til rette for viderebruk av offentlig data med utgangspunkt i kostpris og det bør legges til grunn en fastprismodell. Valg av prismodell vil være helt sentralt for hvordan dette kommer til å fungere. Myndighetene har samlet inn informasjon, og den skal tilgjengeliggjøres. I den forbindelse er det viktig at data brukes mest mulig, at avtagerne har riktige incentiver, også til innovasjon, at det ikke skapes for store etableringshindre som kan hemme konkurransen m.m. Synspunktene har videre gått ut på at utredningen ikke har avklart om og eventuelt i hvilken grad avtagerne er tenkt å skulle betale flere ganger for videresalg av data, såkalt lisensiering. En prising av grunnboksinformasjon ut fra et lisensieringsprinsipp innebærer at kjøperne må telle og tilbakerapportere all bruk og viderebruk til Statens kartverk i faktureringsøyemed. Statens kartverk er lovpålagt en kostnadsbasert prisfastsettelse. Dette synes lite forenlig med å ta betalt for viderebruk da kundenes viderebruk neppe kan anses å pådra Statens kartverk noen kostnader. Det kunne vært fordelaktig med en nærmere omtale av forventede kostnader, og også risikoer, ved ulike prismodeller, i tillegg til muligheter for bruk av informasjon, etablering, konkurranse, innovasjon og verdiskaping. Det er behov for å avklare nærmere hvordan Statens kartverk i praksis skal dekke inn sine kostnader, både knyttet til drift og investeringer, ved prising av sine tjenester. I og med at noen publikumsløsninger, f.eks. enkeltvise oppslag i grunnboken, skal være kostnadsfrie, kan det tenkes at markedsaktørene må dekke deler av kostnadene ved disse løsningene, om overføringene er mindre enn kostnadene. Prisingen kan således ikke ses løsrevet fra Statens kartverk sin rolle som eventuell leverandør av mer bearbeidede informasjonsprodukter. Det vises til at en for høy pris kan føre til for liten anvendelse av informasjon med de samfunnsøkonomiske tap som er knyttet til det, og det bør derfor vurderes hva som bør og kan gjøres for å unngå dette.

Departementet ber spesielt om synspunkter på disse innspillene.

Forholdet til personvern

Forholdet til personvernet er blitt ansett som det mest problematiske ved å gi markedsaktørene tillatelse til å laste ned hel- eller delkopier av eiendomsdata (via et massivnedlastingsgrensesnitt). Når markedsaktører sitter med kopier av data i egen virksomhet er det en større fare for at personvernet krenkes enn om man må hente enkeltdata én og én hos Kartverket via dagens oppslagstjeneste (spørregrensesnittet). Prosjektgruppen har i sitt forslag til forskrift om formidlig av eiendomsinformasjon forsøkt å avveie hensynet til personvernet opp mot markedsaktørenes behov for tilgang til eiendomsinformasjon. Prosjektgruppen foreslår at markedsaktører må søke Statens kartverk om tilgang til eiendomsinformasjon og at det foretas en prøving av om markedsaktørene har et reelt behov for personopplysninger før det gis slik tilgang. Forskriftsutkastet stiller også krav til fagkompetanse hos aktørene og gir også Statens kartverk hjemmel til å stenge tilgangen dersom data brukes på en uautorisert måte. 

Det har kommet innspill i forbindelse med utredningen om av kravet til nøyaktighet i eiendoms- og tinglysingsdata hos sluttbrukerne er slik at de som driver produktutvikling er nødt til å ha høye kvalitetskrav i sine produkter. Behovet for sanntidsoppdateringer av databaser er nettopp grunnet i slike krav til nøyaktighet. Personopplysningene er begrenset til tinglyste data som enhver person i dag kan innhente pr. telefon fra Statens kartverk sitt kundesenter i Ullensvang. Videre finnes tilnærmet hele grunnbokens hjemmelsdel i dag i søkbar form på Internett via et 20-talls nettaviser, uten noen tilgangskontroll. Det skulle ikke utgjøre noen trussel mot personvernet om en autorisert aktør som lever av å tilgjengeliggjøre tinglyste data, gis anledning til å gjøre denne jobben innenfor rammene av norsk lov. Det følger av personopplysningsloven at slike autoriserte aktører uansett må kunne dokumentere et tilfredsstillende system for informasjonssikkerhet og internkontroll, som skal sikre at personopplysninger blir behandlet innenfor lovens rammer.

Departementet ber spesielt om synspunkter på disse innspillene, holdt opp mot prosjektgruppens begrunnelse for sine forslag.

Immaterielle rettigheter

Utredningen legger til grunn at staten har de samme rettigheter og plikter til databasene med eiendomsinformasjon som juridiske eller fysiske personer. Prosjektgruppen kan ikke se at det er grunnlag for å gå inn på en vurdering av om staten bør frasi seg sine immaterielle rettigheter i form av databasevern for eiendomsdata på generelt grunnlag. Slik staten har håndhevet sine rettigheter så langt kan prosjektgruppen ikke se at rettighetene har vært til hinder for viderebruk. Prosjektgruppen vurderer det slik at immaterielle rettigheter til databaser for eiendomsinformasjon i hovedsak skal benyttes til å sikre tilstrekkelige inntekter til dekning av formidlingskostnader. 

Det har kommet innspill i forbindelse med utredningen om at staten ikke bør påberope seg immaterielle rettigheter til grunnboken og matrikkelen for å kunne regulere viderebruk av slike offentlig tilgjengelige data. Det vil være uheldig å overlate til Statens kartverk å regulere hvordan samfunnet skal tillates å nyttiggjøre seg tinglyst informasjon. Slike reguleringer bør fastsettes av overordnet myndighet som rammer for Statens kartverk sin virksomhet. Det vil være fullt mulig å opprettholde statens immaterielle rettigheter til databasene uten samtidig å båndlegge adgangen til viderebruk.

Departementet ber spesielt om synspunkter på disse innspillene.

Høringsfristen er 13. august 2012. Høringssvar kan sendes pr. brev eller pr. e-post til postmottak@md.dep.no

Med hilsen

Jarle Jensen (e.f.)
ekspedisjonssjef

Kari Strande
avdelingsdirektør

Et manglene ledd i forskriftsutkastet

Innledningsvis i kapittel 12, som omhandler utkastet til forskrift med merknader, er omtalt en bestemmelse som skal stå i § 4 siste ledd om at en virksomhet er å regne som behandlingsansvarlig etter personopplysningsloven dersom den mottatte informasjonen inneholder personopplysninger. Det samme temaet er omtalt i kapittel 6 som omhandler juridiske problemstillinger samt i kapittel 3 som omhandler prosjektgruppens anbefalinger. 

Dette leddet i forskriften har dessverre falt ut av forskriftsutkastet.
§ 4 siste ledd skal lyde: ”Brukere som har fått tilgang til særskilte elektroniske tjenester fra Statens kartverk er å regne som behandlingsansvarlige etter personopplysningsloven § 2 nr. 4 dersom informasjonen inneholder personopplysninger.”

• Utredning om mulige avgivergrensesnitt for grunnbok- og matrikkelinformasjon (PDF)

Finansdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Justisdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Nærings- og handelsdepartementet

Fylkesmennene
Kommunene

Abelia
Finansnæringens fellesorganisasjon
Geoforum
Geomatikkbedriftene
IKT-Norge
Norges Eiendomsmeglerforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Forbrukerrådet
Konkurransetilsynet
Statens kartverk