Forskrift om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet

1. Innledning

Det fremmes med dette forslag til forskrift om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet. Formålet med forskriften er å bringe de norske tiltakene på samme linje som de restriktive tiltakene som EU har innført i forbindelse med konflikten i Ukraina. Samtidig oppheves forskrift 21. mars 2014 nr. 301 om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet og uavhengighet.

Norge står fritt til å slutte opp om de restriktive tiltak innenfor EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Som det fremgår av forarbeidene til lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler, jf. Innst. O. nr. 50 (2000-2001) og Ot. prp. nr. 10 (2000-2001), kan det være nødvendig med enkelte tilpasninger når Norge vedtar tiltak på bakgrunn av EUs regler.

Som en reaksjon på Russlands ulovlige anneksjon av Krim og Sevastopol og destabilisering i Øst-Ukraina, har EU vedtatt restriktive tiltak mot fysiske og juridiske personer som undergraver Ukrainas territorielle integritet. Den ulovlige anneksjonen vedvarer og destabiliseringen er blitt ytterligere forsterket den siste tiden. Separatistene i Øst-Ukraina forsynes med stadig tyngre militært materiell. Det skjerper og forlenger konflikten, og reduserer muligheten for en fredelig løsning. Nedskytingen av det malaysiske flyet 17. juli har heller ikke endret russisk opptreden. Den russiske styrkeoppbyggingen, nå anslått til ca. 20 000 soldater langs den ukrainske grensen, bidrar til å forsterke konflikten. Den humanitære situasjonen i Øst-Ukraina er blitt alvorlig. Det må konstateres at Russland har brutt grunnleggende prinsipper og regler i folkeretten og internasjonalt samkvem med sine handlinger i Ukraina. Det er av overordnet interesse for Norge å forsvare disse prinsipper og regler sammen med våre allierte og nære partnere.

Flere land har reagert på Russlands handlinger, bl.a. ved å vedta restriktive tiltak. Dette gjelder i første rekke EU og USA, men også Australia, Canada, New Zealand, Japan og Island har iverksatt tiltak.

EU har vedtatt tre kategorier tiltak. Den første kategorien av restriktive tiltak ble vedtatt av EU 17. mars 2014, da det ble innført et regime for listeføring av personer som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet og uavhengighet. EU vedtok 12. mai å utvide kriteriene for hvem og hvilke juridiske personer som kan listeføres slik at også personer som anses ansvarlige for å ha undergravet eller truet Ukrainas stabilitet eller sikkerhet, eller som har hindret arbeidet til internasjonale organisasjoner i Ukraina ble omfattet. Det samme gjelder fysiske eller juridiske personer tilknyttet de ovennevnte personene. I tillegg ble det åpnet for at juridiske personer på Krim eller i Sevastopol hvis eierskap har blitt overført i strid med ukrainsk lovgivning, kunne listeføres. Gjeldende norske forskrift reflekterer disse grunnlagene for listeføring.

Den 18. juli utvidet EU igjen grunnlaget for listeføring til å omfatte juridiske personer som støtter handlinger som undergraver eller truer Ukrainas suverenitet, territorielle integritet, suverenitet og uavhengighet. Den 25. juli fant den siste endringen sted, da det ble besluttet at også fysiske og juridiske personer som aktivt gir støtte til, eller drar fordel av russiske beslutningstakere som er ansvarlige for annekteringen av Krim og Sevastopol eller destabiliseringen av Øst-Ukraina, kan listeføres. 

Listeføring medfører finansielle frystiltak og reiserestriksjoner. EU har totalt listeført 95 fysiske personer og 23 juridiske personer på bakgrunn av disse grunnlagene. Etter gjeldende norske forskrift er 87 fysiske personer og 11 juridiske personer listeført. 

Andre kategori av EU-tiltak kom 23. juni, da det ble innført restriksjoner på import av varer fra Krim og Sevastopol. Det er et unntak for varer som er stilt til rådighet for ukrainske myndigheter for undersøkelse. Tiltakene ble skjerpet 30. juli, da det ble vedtatt et forbud mot å gi lån eller annen kreditt som er spesifikt knyttet til etablering, anskaffelse eller utvikling av infrastruktur i transport-, telekommunikasjon-, eller energisektoren på Krim eller i Sevastopol. Det ble også forbudt å gi lån eller kreditt for utnyttelse av olje-, gass- eller mineralressurser, samt salg av nøkkelutstyr og -teknologi til fysiske eller juridiske personer som driver med utvinning av olje, gass eller mineralressurser på Krim eller i Sevastopol. 

Tredje kategori av restriktive tiltak ble innført 31. juli 2014. Disse tiltakene omfatter russisk finans-, forsvars- og energisektor. Det ble forbudt for EU-borgere og -selskaper å kjøpe eller selge omsettelige verdipapirer og pengemarkedsinstrumenter med en løpetid lengre enn 90 dager, når disse er utstedt av fem listeførte finansinstitusjoner etter 1. august 2014. Det kom også et forbud mot å importere og eksportere våpen og forsvarsmateriell fra og til Russland, samt å eksportere flerbruksvarer og teknologi til militær sluttbruk i Russland. Videre innføres det et krav om forhåndstillatelse for eksport av 30 produktgrupper til petroleumssektoren i Russland. Det er et eksportforbud for slike produkter dersom det med sannsynlighet kan fastslås at bruksområdet er oljeleting og -utvinning på dypt vann, arktisk oljeleting og -utvinning eller skiferoljeprosjekter i Russland. Forbudet gjelder kun for nye kontrakter. Finansiering eller faglig bistand tilknyttet produktene krever forhåndstillatelse. Tillatelse skal ikke gis hvis finansieringen eller den faglige bistanden er knyttet til de nevnte 30 produktgruppene og det med sannsynlighet kan fastslås at bruksområdet er oljeleting og -utvinning på dypt vann, arktisk oljeleting og -utvinning eller skiferoljeprosjekter i Russland. 

Utkast til forskrift har vært forelagt Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet. Forvaltningslovens hovedregel er at forskrift skal sendes på høring til berørte instanser. Av forvaltningslovens § 37 fjerde ledd bokstav b følger imidlertid at slik høring kan unnlates når denne kan vanskeliggjøre gjennomføring av forskriften, eller svekke dens effektivitet. Utenriksdepartementet anser at behovet for hurtig iverksettelse for å sikre at formålet med reglene ikke undergraves oppfyller dette kriteriet. Departementet har derfor truffet en beslutning om å unnlate alminnelig høring av forskriften. 

2. Iverksetting i norsk rett
Lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler § 1 gir Kongen en generell fullmakt til å treffe de bestemmelser som er nødvendige for at Norge kan slutte opp om internasjonale, ikke-militære tiltak mot tredjestater eller bevegelser. Loven tar bl.a. sikte på iverksetting i norsk rett av EUs tiltak i form av felles holdninger som ledd i den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Lovens formål er å styrke Norges internasjonale handleevne, særlig ved at tidsaspektet for norsk gjennomføring av tiltak det er bred internasjonal enighet om reduseres. 

Da lovforslaget ble behandlet i Stortinget, presiserte Utenrikskomiteen i sin innstilling at en “ikke bør benytte fullmaktsloven annet enn i tilfeller hvor virkningen av sanksjonene vil bli vesentlig svekket om man tar seg tid til å forelegge sanksjonstiltakene for Stortinget som egen sak”. Videre forutsettes at “Regjeringen konsulterer Stortingets utvidede utenrikskomité før Regjeringen benytter fullmakten til å treffe forskrifter”, jf Innst. O. nr. 50 (2000-2001). 

De tiltak som iverksettes ved denne forskriften gir etter sin ordlyd rom for skjønn når de skal anvendes. Utenriksdepartementet vil i sin anvendelse av forskriften se hen til annen norsk lovgivning, i tillegg til relevante norske retningslinjer og erfaring knyttet til de sektorene som omfattes av forskriften. Det gjelder særlig reglene om eksport mv. knyttet til petroleumssektoren. Reglene vil bli utfylt gjennom forvaltningspraksis og eventuelle retningslinjer etter at reglene har trådt i kraft. 

Når det gjelder tidsaspektet, vises det til betydningen av at Norge, gjennom å iverksette disse tiltakene raskt, vil kunne bidra til å øke det internasjonale presset mot Russland og markere tydelig at de russiske handlingene overfor Ukraina er uakseptable. 

Når det gjelder reiserestriksjonene, vil disse gjennomføres ved instruks til norske utlendingsmyndigheter om at de listeførte personene ikke skal gis adgang til riket. 

Reglene om eksport av våpen, forsvarsmateriell og flerbruksvarer må ses i sammenheng med gjeldende eksportkontrollregelverk. 

3. Vurdering
Til tross for gjentatte oppfordringer fra det internasjonale samfunn har Russland ikke vært villig til å bidra til å finne politiske løsninger på situasjonen i Ukraina. Selv ikke etter nedskyting av det malaysiske flyet 17. juli har Russland medvirket til en fredelig løsning på konflikten. Dette har resultert i at bl.a. EU-landene og USA har innført skjerpede tiltak mot Russland. Det er viktig at Norge fortsetter å si klart fra om at russisk opptreden i Ukraina ikke kan aksepteres. Norge har en grunnleggende interesse i at internasjonale spilleregler respekteres og etterleves. Vi må derfor stå sammen med allierte og partnere om å gjennomføre tiltak som reaksjon på Russlands handlinger. 

Vedlagte forslag til forskrift vil bidra til å konsolidere og styrke Norges og Europas reaksjon på den russiske opptreden. 

Iverksettelsen av de foreslåtte restriktive tiltakene anses å være forenlig med våre folkerettslige forpliktelser. Tiltakene anses å være i overensstemmelse med Norges handelsrettslige forpliktelser, herunder WTO-avtalen og EFTAs frihandelsavtale med Ukraina. Selv om tiltakene reiser WTO-rettslige spørsmål, har WTO-retten unntaksbestemmelser som kan begrunne og legitimere den type tiltak som her innføres. 

Foreløpig informasjon tilsier at tiltakene som gjelder Krim og Sevastopol ikke vil ha betydelig negativ virkning for norske interesser. 

Forbudet mot eksport av våpen og forsvarsmateriell vil ikke ha konsekvenser for norsk næringsliv, da det ikke har vært åpnet for slik eksport til Russland. Heller ikke forbudet mot eksport av flerbruksvarer til militær sluttbruk i Russland vil ha konsekvenser for norsk næringsliv, da det ikke har vært innvilget tillatelse til eksport av slike varer til militær mottaker i Russland. De direkte konsekvensene av de finansielle tiltakene for investeringer gjennom Statens pensjonsfond utland og for norske finansinstitusjoner og verdipapirfond antas foreløpig å være begrensede, men det er knyttet betydelig usikkerhet til de indirekte konsekvensene. 

Norske oppstrømsselskaper er engasjert i petroleumsvirksomhet i Russland. Videre har Norge en stor leverandørindustri til petroleumssektoren og tiltakene som innfører forbud mot levering av listeført utstyr til leting etter og utvinning av olje på dypt vann, arktisk leting etter og utvinning av olje eller i skiferoljeprosjekter vil ha størst direkte betydning for norsk næringsliv. For deler av bransjen og for enkeltbedrifter kan konsekvensene være store. For leveranse av varer og tjenester til russisk petroleumssektor er det vanskelig å gi eksakte tall for konsekvensene, også fordi forskriften gir rom for skjønn. 

Norskeide og norskbygde skip er ofte svært avanserte, og egner seg godt i arktiske strøk. En stor del av skipene som leverer tjenester til olje- og gassnæringen i Russland er norske. Forbudet vil ha innvirkning på næringen, men omfanget er uklart. 

I takt med utviklingen i Ukraina og Russlands handlinger, har tiltakene blitt vesentlig endret siden de ble innført i mars. Tiltakene anses imidlertid som en forholdsmessig reaksjon på de russiske folkerettsbruddene og destabiliseringen av Ukraina. Iverksetting av de foreslåtte tiltakene anses å være forenlig med våre folkerettslige forpliktelser og er alene motivert ut fra ønsket om å fremme respekt for FN-paktens regler om internasjonal fred og sikkerhet. 

4. Nærmere om forskriftens enkelte bestemmelser 
Forskriftens § 1 angir dens virkeområde. 

§ 2 inneholder definisjoner av enkelte sentrale begreper. 

Av forskriftens § 3 fremgår det at penger og formuesgoder tilhørende fysiske og juridiske personer oppført i forskriftens vedlegg I skal fryses og at det ikke skal gjøres midler tilgjengelig for disse. Tredje ledd angir kriteriene for når det kan innføres frystiltak. 

Forskriftens §§ 4 til 6 inneholder bestemmelser om at Utenriksdepartementet kan gjøre unntak fra frystiltakene i § 3 på nærmere angitte vilkår. 

Av § 7 fremgår det at finans- eller kredittinstitusjoner, uten hinder av reglene om frystiltak, kan godskrive frosne konti, så lenge disse fortsatt er frosset. 

Forskriftens § 8 pålegger en plikt til bl.a. å gi opplysninger til Utenriksdepartementet om frosne konti. 

I § 9 innføres det et generelt forbud mot import av varer fra Krim og Sevastopol, samt et forbud mot å yte finansiering eller finansiell bistand samt forsikring i tilknytning til import av varer. 

I § 10 første ledd innføres det bl.a. et finansieringsforbud mv. i relasjon til infrastruktur innenfor sektorene transport, telekommunikasjon og energi på Krim eller i Sevastopol. Etter bestemmelsens annet ledd er det bl.a. forbudt å gi lån eller kreditter som er spesifikt knyttet til utnyttelse av olje-, gass- eller mineralressurser på Krim eller i Sevastopol. Vedlegg II til forskriften definerer mineralressursene nærmere. 

§ 11 innfører et forbud mot å yte faglig bistand eller formidlingstjenester knyttet til investeringer som regulert i § 10. 

I § 12 innføres det et forbud mot eksport av visse varer til Krim eller Sevastopol. Varene er nærmere angitt i forskriftens vedlegg III. Forbudet omfatter også faglig bistand eller formidlingstjenester knyttet til disse varene. Å yte finansiering eller finansiell bistand knyttet til varene rammes også. Det gjelder visse midlertidige unntak for leveranser under eksisterende kontrakter. 

§ 13 gjør unntak fra forbudene i §§ 10 til 11 dersom tildeling av lån eller kreditter, utvidelse av en kapitalinteresse eller opprettelse av et fellesforetak fulgte av en avtale inngått før 16. august 2014. Det forutsettes at Utenriksdepartementet underrettes senest ti dager før utbetaling. 

§ 14 gjør unntak fra forbudet mot import av varer fra Krim og Sevastopol, samt finansieringsforbudet, dersom en avtale er inngått før 16. august 2014 og oppfyllelse skjer innen 17. november 2014. Det samme gjelder tilknyttede kontrakter som er nødvendig for å gjennomføre avtalen. Det forutsettes at Utenriksdepartementet underrettes senest ti dager før oppfyllelse. Det er et unntak fra importforbudet for varer som er undersøkt av ukrainske myndigheter. 

I § 15 innføres det et forbud mot eksport og import av forsvarsmateriell som oppført på vedlegg I til forskrift om eksport av forsvarsmateriell mv. til og fra Russland, så vel som et forbud mot å importere, kjøpe eller transportere slikt materiell fra Russland. 

I henhold til § 16 er det forbudt å eksportere flerbruksvarer og -teknologi, som oppført i vedlegg II til forskrift om eksport av forsvarsmateriell mv. til Russland, dersom disse er eller kan være begregnet for militær bruk eller militær sluttbruker. 

I § 17 innføres det et krav om forhåndstillatelse for eksport av visse produkter som oppført i forskriftens vedlegg IV. Dersom det med sannsynlighet kan fastslås at eksporten er beregnet på prosjekter knyttet til oljeleting og -utvinning på dypt vann, arktisk oljeleting og -utvinning eller skiferoljeprosjekter i Russland, vil tillatelse ikke bli gitt. Kravet om forhåndstillatelse gjelder også ved oppfyllelse av kontrakt inngått før reglene trådte i kraft. Det kan imidlertid gis tillatelse dersom eksporten gjelder oppfyllelse av en forpliktelse i henhold til en kontrakt inngått før 16. august 2014.  Bestemmelsen som setter krav om forhåndstillatelse til oppfyllelse av tidligere inngåtte kontrakter, gir Utenriksdepartementet mulighet til å kunne kontrollere at opplysningene om bl.a. tidspunkt for kontraktsinngåelse er korrekte. Slike søknader vil normalt innvilges dersom kontrakten er inngått før den angitte dato. 

§ 18 første ledd presiserer at det bl.a. er forbudt å gi faglig bistand knyttet til varer og teknologi i vedlegg I til forskrift om eksport av forsvarsmateriell mv. eller knyttet til levering, produksjon, vedlikehold eller bruk av varer som er oppført på denne listen til Russland eller til bruk i Russland. Forbudet omfatter også finansiering eller finansiell bistand. Tilsvarende gjelder for flerbruksvarer i vedlegg II til forskrift om eksport av forsvarsmateriell mv., dersom de kan være beregnet på militær bruk eller en militær sluttbruker. Etter andre ledd kan det imidlertid gis tillatelse dersom det gjelder oppfyllelse av en forpliktelse i henhold til en kontrakt inngått før 16. august 2014. Utenriksdepartementet kan etter tredje ledd gi tillatelse til yting av faglig bistand, formidlingstjenester, finansiering eller finansiell bistand knyttet til teknologier oppført i vedlegg IV og levering, produksjon, vedlikehold og bruk av disse produktene, til Russland eller til bruk i Russland. Det følger av siste ledd at tillatelser etter tredje ledd ikke kan gis dersom det med sannsynlighet kan fastslås at bistanden er knyttet til teknologi til bruk i prosjekter som gjelder oljeleting og -utvinning på dypt vann, arktisk oljeleting og -utvinning eller skiferoljeprosjekter i Russland. 

I § 19 er det et forbud mot kjøp, salg, formidling eller yting av bistand til utstedelse av omsettelige verdipapirer og pengemarkedsinstrumenter med en restløpetid på over 90 dager som er utstedt etter 15. august 2014 av bl.a. kredittinstitusjoner etablert i Russland med over 50 % offentlig eierskap eller kontroll per 1. august 2014 som oppført i vedlegg V. 

§ 20 klargjør at det er forbudt forsettlig å delta i aktiviteter som har som formål eller virkning å omgå forbudene i denne forskrift. 

I § 21 presiseres det at Utenriksdepartementet kan dispensere fra forskriften i særskilte tilfeller under nærmere angitte forutsetninger. 

I henhold til § 22 er overtredelse av bestemmelser gitt i denne forskriften straffbart i henhold til lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler § 3. 

§ 23 gir Utenriksdepartementet fullmakt til å endre, suspendere og oppheve forskriften. 

Det følger av § 24 at forskriften trer i kraft straks. Ved at Norge iverksetter tiltakene raskt, vil det kunne bidra til å øke det internasjonale presset mot Russland og markere tydelig at de russiske handlingene overfor Ukraina er uakseptable. 
 

Utenriksdepartementet tilrår:
Forskrift om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet fastsettes i samsvar med vedlagte forslag.