Forsøk med endret myndighet for ordfører – valgperioden 2007-2011

Kommunal- og regionaldepartementet vil med dette invitere til forsøk med endret myndighet for ordfører. Som varslet i invitasjonsbrevet fra departementet om forsøk med direkte valg av ordfører, skulle de kommunene som ble valgt ut til dette forsøket også få anledning til å utvide sine forsøk til å omfatte endret myndighet for ordfører.

I dette brevet vil departementet presentere en del teoretisk bakgrunnsmateriale knyttet til ordførerrollen, samt gi en oversikt over hvilke forsøk som er gjennomført i inneværende periode. Departementet vil understreke at det som presenteres i dette brevet er ment som et grunnlag for diskusjon og utforming av forsøkene lokalt.

1. Bakgrunn

Forsøk med endret myndighet for ordfører er gjennomført for første gang i inneværende periode. Målene for forsøkene var å prøve ut ordninger som formelt skulle gi ordføreren en mer fremstående rolle som kommunens øverste politiske leder og frontfigur. Disse forsøkene er under evaluering, og det forventes at en rapport vil foreligge før sommeren.

I Ot.prp. nr. 96 (2005-2006) omtales forsøkene med direkte valg av ordfører og der heter det bl.a. følgende om sammenhengen mellom direkte valg og forsøk med endret myndighet: ” Det vil også være naturlig å se forsøkene med direktevalg av ordfører i sammenheng med forsøkene med utvidet myndighet. En videreføring av forsøkene med utvidet myndighet for ordfører i neste periode, vil gi en mulighet til å kombinere disse elementene i noen av forsøkskommunene, og vurdere lovfesting på et senere tidspunkt. Videre forsøksvirksomhet vil bli undergitt fortsatt ekstern evaluering.”

2. Ordførers myndighet etter kommuneloven

Ordførers formelle myndighet og rolle er hjemlet i lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 (kommuneloven).

I henhold til kommuneloven har ordfører følgende myndighet/oppgaver:

• Lede møtene i kommunestyret og formannskapet (§ 9 nr. 3).
• Ansvar for saksliste og innkalling til møtene (§ 32 nr. 2).
• Kommunens rettslige representant (§ 9 nr. 3).
• Underskriver på kommunens vegne i alle saker hvor myndigheten ikke er lagt til andre (§ 9 nr. 3).
• Møte- og talerett i alle folkevalgte organ. Stemme- og forslagsrett i de organ vedkommende er medlem av (§ 9 nr. 4).

Kommuneloven tillegger ikke ordføreren vedtaksmyndighet direkte. Kommunestyret kan imidlertid gi ordføreren myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning (§ 9 nr. 5).

På tross av relativt liten formell myndighet, oppleves ofte ordføreren av kommunens innbyggere som kommunens øverste leder. Ordføreren er en politisk frontfigur, vedkommende representerer kommunen utad, og er den samlende politiske skikkelse innad. Ordføreren er et bindeledd mellom folkevalgte organ og administrasjonen.

Vi gjør oppmerksom på at dersom kommunestyret ønsker å delegere myndighet i henhold til kommuneloven § 9 nr. 5 er det ikke nødvendig å fastsette dette i vedtekten. Slik myndighet kan delegeres i ordinært delegasjonsvedtak, når som helst i valgperioden. Det er også slik at det i kommuneloven ikke er regulert hvem som skal ”innstille” i saker ovenfor politiske organ. Her står kommunestyret fritt til å innføre den ordningen de selv måtte finne formålstjenlig innenfor rammene av administrasjonssjefens lovpålagte utredningsansvar i kommuneloven § 23.

3. Forsøk inneværende periode – en orientering

I inneværende valgperiode har ti kommuner iverksatt forsøk med endret myndighet for ordfører. Samtlige kombinerer forsøk med endret myndighet med direkte valg av ordfører. Formålet er å prøve ut ordninger som formelt gir ordføreren en mer fremstående rolle som kommunens øverste politiske leder og frontfigur.

Hovedelementer i forsøksmodellene er knyttet til:

• at ordfører kan peke ut sin varaordfører
• at ordfører i alle folkevalgte organ gis forslags- og stemmerett, i tillegg til møte- og talerett
• at ordfører gis utsettende veto for økonomiplan og budsjett
• at ordfører kan fremsette mistillitsforslag ("ordførerparlamentarisme")
• at kommunestyret, med 4/5 flertall, kan skrive ut nyvalg
• at ordfører gis økt formell myndighet etter særlovgivningen, særlig etter alkoholloven (skjenkebevilling)

Det vises for øvrig til vedlegg 1 for en detaljert oversikt over elementene i forsøkene.

4. Generelt om ”miniparlamentarisme”

I departementets brev til kommunene av 12. september 2006, med invitasjon til delta i forsøk i valgperioden 2007-2011, påpekes det at forsøk med parlamentariske trekk vil være av særlig interesse. Nedenfor gjør vi derfor rede for noen av de ideer som ligger til grunn for såkalt ”miniparlamentarisme”.

Hovedsiktemålet med en parlamentarisk modell er å understreke og gjøre de politiske ansvarslinjene klarere. Her blir det viktig for partiene – og for posisjon og opposisjon - å markere skillelinjer og fronter. Modellen baserer seg som kjent på flertallsstyre.

Kommuneloven åpner for mange forskjellige organisatoriske løsninger i kommunene. De aller fleste kommuner har i dag valgt en hovedutvalgs- eller komitémodell. Den parlamentariske modellen, som er et alternativ til den tradisjonelle formannskapsmodellen etter kommuneloven, er en modell som det har vært hevdet passer best for store kommuner. Formelt sett er det likevel ikke noe til hinder for at små kommuner også kan velge en slik styringsform. Med det utgangspunkt at mindre kommuner ikke ønsker den ”fullstendige” parlamentarisme, men en mellomløsning, har det fra flere hold vært kastet frem ideer og utspill om en ”miniparlamentarisme” eller en ”parlamentarisme light”. ”Miniparlamentarisme” er derfor ikke et entydig begrep, men ulike modeller som har sitt utspring i det parlamentariske prinsipp at det er en politikers plikt til å gå av ved en vedtatt mistillitserklæring.

Mange av tankene rundt ”miniparlamentarisme” har vært knyttet til ordførerrollen.

Nedenfor følger en oversikt over de ideer som har vært lansert som ”miniparlamentarisme”. Den kan vanskelig sies å være uttømmende da dette er et tema som stadig er debattert og ideer og synspunkter utveksles.

Det å kunne ”kaste” ordføreren i løpet av valgperioden har vært sett på som en form for ”miniparlamentarisme”. I forhold til et mistillitsforslag er det naturlig å koble dette til ansvar for utøvende funksjoner. Jo større ansvar, jo større grunn til å ha en ordning med mistillitsforslag. Det har med bakgrunn i dette vært hevdet at forsøk med å kunne ”kaste” ordfører i valgperioden først har sin fulle verdi om ordfører har utvidet myndighet i forhold til de som er tillagt han direkte i kommuneloven i dag. Om ordfører bare har sin ”ordinære” myndighet må mistilliten være knyttet til en oppfatning fra kommunestyret om at ordføreren ikke har vist tilstrekkelig kløkt, innsats eller forståelse ved oppfølging av de vedtak kommunestyret har gjort overfor administrasjon, myndighet på høyere nivå eller andre samhandlingsparter. Dette må da danne grunnlaget for den manglende politiske tillit. Skal man kombinere denne typen ”ordførerparlamentarisme” med direktevalg, taler sterke grunner for at det avholdes et nytt direktevalg i det tilfelle en direkte valgt ordfører går av under perioden. Det kan lett stilles spørsmål ved en ordning der kommunestyret kan kaste en ordfører som er valgt av folket, for så å velge ny ordfører selv. Man kan selvsagt tenke seg noen tidsavgrensinger her. I de tilfeller hvor det er tett opp mot valget kan det likevel forsvares at kommunestyret velger den ordføreren som skal fungerer frem til nytt valg har funnet sted.

Det har også vært tatt til orde for at både de direkte valgte og indirekte valgte ordførere bør ha rollen som øverste leder for administrasjonen. Han/hun får dermed instruksjonsmyndighet over forvaltningen. Dette bygger på den danske modellen der rådmann er underlagt borgermesteren og ikke kommunestyret.

”Miniparlamentarisme” er i dag altså kun et sett ideer om hvordan man kan gi kommunene en mellomløsning mellom den tradisjonelle organiseringen og en ”fullstendig” parlamentarisme. Vi legger ved en utredning om ordførerrollen av Helge O. Larsen ved Universitetet i Tromsø (vedlegg 2). Denne ble inntatt som vedlegg til Ot.prp. nr. 58 (1995-96) om endringer i kommuneloven, og er hittil den mest utførlige utredning om ordførerrollen. Han er også ansvarlig for evalueringen av ordførerforsøkene.

Departementet vil kunne yte noe bistand ved utforming av forsøksforskrifter for forsøk som innebærer elementer av parlamentarisme.

5. Krav til søknaden

Søknaden om forsøk må være så fullstendig at departementet kan vurdere forsøksmodellen, mål for prosjektet og konsekvenser av forsøket.

En mulighet for å få veiledning i søknadsprosessen kan være å kontakte andre kommuner som gjennomfører forsøk med tilsvarende forsøksmodell jf. vedlagt oversikt over de forsøkene som er gjennomføres i inneværende periode (vedlegg 1).

Konsekvenser av forsøket skal komme frem i søknaden. Dette kan være konsekvenser for de ansatte, for brukere, andre offentlige etater, eller økonomiske konsekvenser.

Søknaden må gjøre rede for hvilke regelverksområde det blir søkt om avvik fra. Det må redegjøres for hvilke lovhjemler eller annet regelverk det er aktuelt å gjøre unntak fra.

Det kan ikke settes i gang forsøk med avvik fra lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 (kommuneloven) sine grunnleggende regler om organisering, lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven) sine saksbehandlingsregler, eller regler gitt for å verne enkeltpersoners rettsikkerhet (om ikke departementet finner at den nye ordningen som foreslås i forsøksmodellen tar vare på rettsikkerheten på en like god måte). Vi viser for øvrig til rundskriv H-26/05 som generelt omhandler forsøk i kommunene (publisert på våre nettsider).

Departementet forutsetter at kommunen også selv evaluerer forsøket. Forsøkssøknaden bør derfor redegjøre for et opplegg for evaluering av forsøket, fortrinnsvis en egenevaluering.

6. Om forsøksforskriften

For at Kommunal- og regionaldepartementet skal kunne godkjenne forsøket, må søknaden inneholde forslag til lokale vedtekter for forsøket. Disse vedtektene må være vedtatt av kommunestyret og er å se på som lokale forskrifter , jf. forsøksloven § 5 andre ledd. Departementet legger til grunn at det i søknaden om forsøk skal komme klart fram at slikt vedtak er fattet, for eksempel ved at utskrift av møtebok for kommunestyres behandling av forsøket (også vedtekten) blir vedlagt søknaden.

Vedtektene må være behandlet og vedtatt av kommunestyret etter de alminnelige reglene for saksbehandling i kommuneloven. I forsøksperioden kan kommunestyret delegere sin myndighet til et annet folkevalgt organ, slik at dette kan gjøre mindre endringer og tillegg i allerede godkjente vedtekter. Slik delegering kan gjøres samtidig med at vedtekten blir vedtatt, og kan være praktisk om det blir nødvendig å gjøre endringer i den godkjente vedtekten i løpet av perioden forsøket varer.

Vedtektene skal godkjennes av departementet, som etter godkjenningen sender vedtektene til kunngjøring til Norsk Lovtidend avdeling II for lokale forskrifter. Vedtektene bør bli kjent på en hensiktmessig måte lokalt, for eksempel lokalpressen. Å gjøre vedtektene kjente lokalt er forsøkskommunenes ansvar.

Ved utarbeidelse av vedtektene for forsøket gjelder forvaltningsloven § 37, jf. forsøksloven § 5 første ledd. Dette betyr at ansatte og andre som forsøket får konsekvenser for, skal få anledning til å uttale seg om forsøket før vedtak blir gjort i kommunestyret.

I utgangspunktet er det bare unntak fra gjeldende lovgivning som skal inn i vedtekten. Det kan likevel være aktuelt å ta inn andre forhold i vedtekten, for at den skal gi et så fullstendig bilde som mulig av hva forsøket handler om. Vedtekten kan derfor inneholde en formulering som sier noe om målet med forsøket osv.

Når det gjelder eksempler på forsøksforskrifter viser vi til lovdatas base for lokale forskrifter der alle forsøksforskrifter for inneværende periode er kunngjort. Se også maler for forsøksvedtekter i vedlegg 2 til rundskriv H-26/05 om ”Forsøk i kommunar og fylkeskommunar” (publisert på våre nettsider).

I vedtekten skal det sies at den aktuelle loven gjelder, med de unntak og tilføyelser som kommer frem av vedtekten. Formuleringer som kan benyttes er for eksempel: ”Kommuneloven §… gjelder ikke, i stedet gjelder. ...”, og ”Kommuneloven § ... gjelder, med følgende tillegg …”.

Godkjenning av forsøkene skjer i samråd med det aktuelle fagdepartementet på forsøksområdet.

7. Søknadsfrist og prosessen videre

Søknaden må sendes til departementet innen 31.03.07. Forsøk som innebærer endringer på særlovsområder blir sendt samlet over til de enkelte fagdepartementet for uttalelse. Det er ikke uvanlig at man under denne prosessen kommer til enighet med forsøkskommunene om endringer i formuleringene i forskriften. Dette er endringer av lovteknisk art og som ikke har betydning for forsøksmodellen som sådan.

Departementet har som mål at de aller fleste forsøkene skal være ferdig behandlet og godkjente innen utgangen av juni.

Vi ber om at kommunens kontaktperson (med e-postadresse) for forsøket oppgis i søknaden.

Med hilsen

Anne Nafstad Lyftingsmo e.f.
ekspedisjonssjef

Erna Øren
underdirektør

Vedlegg:
Oversikt over forsøk med endret myndighet for ordfører i valgperioden
2003-2007 (i pdf-format)
Ordførervervet og politisk mistillit (i pdf-format)