Fredrikstad kommune - innsigelse til reguleringsplan for Offisersporten

Bakgrunn

Reguleringsplan for Offisersporten er i brev 24. mars 2021 fra Statsforvalteren i Oslo og Viken, sendt til departementet for avgjørelse på grunn av uløst innsigelse. Departementet avgjør om innsigelsen skal tas til følge, etter plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd.

Innsigelsen er fremmet av Østfold fylkeskommune (nå Viken fylkeskommune), og gjelder forslag til nytt bygg (BF) for dagligvareforretning på Offisersporten.  Kommunestyret i Fredrikstad kommune vedtok planen 11. februar 2021. Planen er rettskraftig, med unntak av området det er innsigelse til.

Offisersporten ligger øst for Gamlebyen i Fredrikstad, og i overgangssonen mot Fredrikstads historiske bymarker (Bymarkene). Planområdet er på ca. 35 dekar og er i dag uregulert. I gjeldende kommuneplan er området avsatt til bebyggelse og anlegg, med hensynssoner for friluftsliv og kulturmiljø og faresone for flom. Reguleringsformålene i forslaget omfatter forretning, offentlig eller privat tjenesteyting, renovasjon, kombinert bolig/offentlig eller privat tjenesteyting, vei og parkering.

I Fylkesplanen for Østfold, Østfold mot 2050, er området definert som et regionalt verdifullt kulturmiljø. I 2015 ble området innlemmet i Riksantikvarens register over Kulturhistoriske landskap av nasjonal interesse (KULA). Hensynssonen i kommuneplanen, regionalt temakart og KULA-registeret, innebærer at det skal tas særlige hensyn til kulturlandskapet, men gir ikke et byggeforbud i planområdet.

Fredrikstad kommune ønsker å legge til rette for etablering av en dagligvareforretning på Offisersporten ved oppføring av et nytt bygg på ca. 1 000 m². Det er behov for en utvidelse av en eksisterende dagligvarebutikk fra lengre sør i området, og kommunen ønsker å legge til rette for en relokalisering av denne. Alternativ dagligvareforretning for lokalmiljøet er kun tilgjengelig med bil. Kommunen mener at hensynet til kulturminneverdier kan ivaretas gjennom tilpasninger i utforming, plassering og material- og fargebruk. Det vises også til at byantikvaren i Fredrikstad har vært involvert i prosessen, og at forslaget til lokalisering og utforming av det nye forretningsbygget er i tråd med byantikvarens anbefalinger.

Østfold fylkeskommune fremmet i brev 9. desember 2019 innsigelse til planforslaget. Innsigelsen er begrunnet i at forslaget er i strid med de nasjonale og regionale kulturminneverdiene som KULA-området utgjør. Området er en del av de åpne markene omkring Fredrikstad festning, og fylkeskommunen mener det er svært viktig å ivareta opplevelsen av det som er igjen av Byens markers åpne karakter øst for Gamlebyen. Fylkeskommunen mener at området i dag er svært nær smertegrensen for hva det historiske landskapet kan tåle, for å opprettholde en historisk lesbarhet. Plassering av ny bebyggelse i den vestre enden av Brakkesletta i tilknytning til eksisterende teglsteinsbebyggelse, vil etter fylkeskommunens vurdering utgjøre en barriere i det åpne landskapet. Fylkeskommunen mener det bør utarbeides en områderegulering for hele KULA-området på Byens marker.

Mekling i saken ble avholdt 28. oktober 2020. Det ble ikke oppnådd enighet.

Fredrikstad kommune vedtok planen 11. februar 2021. Kommunen viser til at den foreslåtte bebyggelsen på Offisersporten ligger i et område som i kommuneplanen er avsatt til bygg og anlegg, og at forslaget er i tråd med både kommuneplanen og andre overordnede føringer. De deler av Byens marker som ønskes bevart, er ikke berørt av planforslaget. Kulturmiljøet er ett av flere hensyn som må veies opp mot hverandre, og verken hensynssonen eller KULA-registeret innebærer et byggeforbud i området. Det nye forretningsbygget er plassert i tråd med byantikvarens anbefalinger, og planforslagets estetikkbestemmelse har til hensikt å sikre tilpasning til eksisterende teglsteinbygg.

Nytt bygg skal framstå som en del av, og avslutning av, tunet som dannes av eksisterende teglbebyggelse. Det skal benyttes skråtak, og maks tillatt mønehøyde er som på eksisterende skolebygg. Det er stilt detaljerte krav til material- og fargebruk, og sikret at estetisk redegjørelse for tilpasning til landskap, kulturmiljø og eksisterende bebyggelse skal dokumenteres og oversendes kulturminnemyndighet til uttalelse i forbindelse med byggesaksbehandlingen.

Statsforvalteren i Oslo og Viken har ved oversendelse av saken til departementet anbefalt at innsigelsen ikke tas til følge. Statsforvalteren har forståelse for fylkeskommunens innsigelse. Statsforvalteren viser likevel til kommunens ønske om et nærbutikktilbud for Gamlebyen som kan benyttes av flere myke trafikanter. Det vises også til at planområdet er avsatt til byggeområde i kommuneplanens arealdel, og at hensynssone landskap og KULA ikke oppstiller et byggeforbud i planområdet.

Møte ble gjennomført 29. april 2021, med representanter fra Fredrikstad kommune, Viken fylkeskommune, Riksantikvaren, Miljødirektoratet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Befaring ble gjennomført 4. mai 2021, med representanter fra Fredrikstad kommune, Viken fylkeskommune, Riksantikvaren, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet anbefaler i brev 10. juni 2021 at innsigelsen tas til følge. Som del av sin behandling har departementet mottatt uttalelse fra Riksantikvaren. Riksantikvarens vurderinger er gjengitt i Klima- og miljødepartementets brev.

Klima- og miljødepartementet mener planen strider mot nasjonale og vesentlig regionale kulturmiljøverdier. Planområdet ligger innenfor KULA-landskapet Fredrikstad festning, Gamlebyen og Byens marker. Landskapet omfatter festningsbyen med en helhetlig og bevart bebyggelse, og med åpne bymarker. Departementet mener en dagligvareforretning i planområdet vil blokkere utsynet over en del av Byens marker fra en sentral akse ut fra Gamlebyen. Etter departementets vurdering vil tiltaket derfor klart stride mot de nasjonale kulturmiljøverdiene som er beskrevet i KULA-rapporten. Særlig vil sammenhengen mellom Gamlebyen og Byens marker bli skadelidende.

Klima- og miljødepartementet har forståelse for at Fredrikstad kommune ønsker å tilrettelegge for en dagligvareforretning i nærområdet. Etter departementets vurdering vil imidlertid ikke samfunnsnytten av en forretning i planområdet veie tyngre enn det nasjonalt viktige kulturhistoriske landskapet. Departementet viser også til Riksantikvarens vurdering av  at det kan finnes et alternativ innenfor planområdet som bedre kan ivareta hensynet til det kulturhistoriske landskapet enn det reguleringsplanen legger opp til. Departementet tilrår derfor at innsigelsen tas til følge.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Etter plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd kan berørt statlig organ fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organ sitt saksområde. Departementet skal i henhold til plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd avgjøre om innsigelsen skal tas til følge, eller om kommunens vedtak skal godkjennes. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

I denne saken skal Kommunal- og moderniseringsdepartementet avgjøre om kommunens ønske om etablering av en dagligvareforretning for nærområdet rundt Gamlebyen kan godkjennes, eller  om hensynet til de kulturhistoriske verdiene i området tilsier at innsigelsen fra fylkeskommunen skal tas til følge.

Vern av kulturminner og kulturmiljøer er viktige hensyn i planleggingen. Departementet er enig med Klima- og miljødepartementet i at bevaring av det åpne landskapet i Byens marker er et slikt hensyn. Dette er en problemstilling som også har hatt oppmerksomhet i planarbeidet. Gjennom planprosessen har det vært dialog med byantikvaren om både plassering og utforming av det nye bygget. Det er lagt betydelig vekt på å tilpasse bygget til omgivelsene, og at virkningene på landskapet skal bli minst mulig. I planforslaget er det lagt inn en frisiktsone for å bevare det åpne landskapet mot Byens marker.

Departementet mener at det i denne saken må legges avgjørende vekt på forutsigbarheten i planprosessen. Det har i mange år vært arbeidet med å få etablert en dagligvareforretning i området. Området er i kommuneplanen avsatt til fremtidig bebyggelse og anlegg, og reguleringsplanen er i tråd med overordnede planer. Departementet har også lagt vekt på at det er et reelt behov for en ny dagligvareforretning i området. Den eksisterende forretningen har for liten plass, og har ingen muligheter for utvidelse der den ligger. Dersom det ikke blir etablert en ny dagligvareforretning i området, vil resultatet bli at flere må benytte bil for å handle. Dette er ikke i tråd med målene i statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, om å legge til rette for at mer av persontransporten kan tas med sykkel og til fots.  

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har etter en helhetsvurdering kommet til at reguleringsplanen ikke påvirker kulturminner av nasjonal og vesentlig regional interesse i så stor grad at planen ikke kan godkjennes. Innsigelsen fra Østfold fylkeskommune er med dette ikke tatt til følge.

Vurdering etter naturmangfoldloven
Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i loven §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som gjelder naturmangfold, og vurderingen skal fremgå av vedtaket. Det er verken innenfor eller i nærheten av planområdet registrert spesielle forhold som berører naturmangfold. I planen ivaretas eksisterende, store trær langs veiene i området gjennom regulering til bevaring og med krav om fysisk sikring i anleggsperioden. På bakgrunn av dette vurderes det at gjennomføring av planforslaget ikke vil medføre noen vesentlige virkninger for naturmangfold.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet reguleringsplan for Offisersporten, vedtatt av kommunestyret i Fredrikstad kommune 11. februar 2021.

For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 12-12 andre ledd.
 

Med hilsen

Nikolai Astrup

 

Kopi:
Fredrikstad kommune
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Riksantikvaren – Direktoratet for kulturminneforvaltning
Viken fylkeskommune