Fredrikstad kommune - motsegn til områderegulering for Gretnes - Sundløkka

Bakgrunn
Områderegulering Gretnes – Sundløkka i Fredrikstad kommune er sendt til departementet frå Statsforvaltaren i Oslo og Viken i brev 6. juli 2023, grunna uløyste motsegner frå Viken fylkeskommune og Sarpsborg kommune. Departementet avgjer etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd om motsegnene skal takast til følgje og kan gjere naudsynte endringar i planen.

Planområdet ligg på Årum i Fredrikstad kommune. Området er på ca. 812 daa og omfattar store delar av arealet mellom Glomma, Gretnesbekken, rv. 111 Sarpsborgveien og E6. Området grenser til Sarpsborg kommune, og det er om lag 3 km til Sarpsborg sentrum.

Føremålet med planen er å legge til rette for framtidig utvikling av området, med eit bustadareal på inntil 126 000 m² og eit areal til næringsverksemd på ca. 105 000 m². Innanfor næringsareala N2 og N3, og areal avsett til kombinerte føremål, KB1, KB2 og KB4, er det lagt til rette for eit kontorareal på inntil 7400 m² BRA, og med ca. 650 kontorarbeidsplassar. Det er òg planar om ny skule og barnehage, omlegging av infrastruktur og avsetting av eit større areal til grønstruktur.

Overordna planstatus og føringar
Fylkesplan for Østfold – Østfold 2050 vedteken 22. august 2018 har ein generell arealstrategi for Østfold. Av fylkesplanen si retningslinje 1.7.2 følgjer at «Boliger, næring, service og kultur skal lokaliseres ut fra tilgjengelighet, besøksfrekvens og forhold til eksisterende bebyggelse og arealbruk i henhold til ABC-prinsippet». Etter ABC-prinsippa bør kontorarbeidsplassar primært lokaliserast i A-område med god tilgjengelegheit med kollektiv, sykkel og gange for mange.

I arealdelen til kommuneplanen frå 2007 er store delar av planområdet sett av til uspesifisert utbyggingsområde. I arealdelen frå 2011 blei arealføremålet utvida til å omfatte område inn mot E6. Kommuneplanens arealdel frå 2020 vidarefører arealføremålet for planområdet, men områda for utbygging vert innskrenka. Kommuneplanens arealdel for 2023-2035 vidarefører ABC-prinsippa frå fylkesplanen.

Både Fredrikstad kommune og Sarpsborg kommune har i Bypakke Nedre Glomma og i ein eigen samarbeidsavtale mellom kommunane forplikta seg til å oppnå målet om nullvekst for personbiltrafikk.

Viken fylkeskommune fremja i brev 17. september 2018 motsegn til planen. Fylkes­kommunen meiner planen bryt med areal- og transportprinsippa i fylkesplanen for Østfold og med måla som er satt i Bypakke Nedre Glomma. Planområdet ligg utanfor sentrumsområdet i Fredrikstad og fylkeskommunen meiner planen vil undergrave ønsket om sentrums- og knutepunktutvikling. Det er låg kollektivdekning til området, og arbeidsplassane vil i all hovud­sak vere bilbasert, noko som gjer det vanskelegare å oppnå målet om nullvekst i personbiltrafikken. Fylkeskommunen meiner derfor at området ikkje er egna for kontor­arbeidsplassar slik planen legg opp til. Fylkeskommunen meiner at ei tilrettelegging av kontorarbeidsplassar først kan vurderast når det føreligg tilstrekkeleg grunnlag for eit kollektivtilbod til planområdet.

Fylkeskommunen meiner òg at planen bryt med ABC-prinsippa i fylkesplanen om lokalisering av arbeidsplassintensiv næring, og at den er i strid med Fredrikstad kommune sin kommuneplan. Fylkeskommunen meiner at ei utvikling av bydelen burde være del av ei kommuneplanvurdering. Vidare burde den samfunnsmessige verknaden på tvers av kommunegrensene, samt moglegheita for å nå måla i arbeidet med bypakka, vere betre utgreia.

Fylkesrådet vedtok 25. juni 2020 å oppretthalde motsegna til planen. 

Sarpsborg kommune vedtok i formannskapet 1. november 2018 å fremje motsegn til planen. Kommunen meiner at ei utvikling i tråd med planforslaget vil svekke Sarpsborg sentrum, og forverre ein allereie kritisk trafikksituasjon over Glomma vesentleg. Planområdet ligg rett ved E6. Bilistar som køyrer av frå E6 ved Årum-krysset vil ikkje passere bom­stasjonen, og kjem derfor ikkje til å betale bompengar. Dette vil gi store konkurransefortrinn for området samanlikna med sentrum. Utviklinga vil gjere det tilnærma umogleg for Sarpsborg å må målet om at 40 % av nye arbeidsplassar skal komme i sentrumsplan­området. Utviklinga er òg i strid med mål om styrking av bysentrum og rett funksjon på rett stad, som er nedfelt i samarbeidsavtala for areal- og transportutvikling i Nedre Glomma. Kommunen meiner at omfanget av kontorareal berre bør gjenspeile behovet for kontor tilhøyrande industri- og lagerverksemd. 

Mekling blei gjennomført 9. og 13. april 2021, men førte ikkje fram. Fredrikstad kommune foreslo i meklinga ein reduksjon i avsetting av areal til kontor frå 7400 m² BRA til 5400 m² BRA. Motsegnsstyresmaktene heldt fast på at det berre bør tillatast totalt 1000 m²  til kontor-føremål. Fredrikstad kommune trakk sitt forslag om ein reduksjon av kontorføremål til 5400 m² BRA.

Fredrikstad kommune vedtok planen 15. juni 2023, med avsetting av eit samla areal på 7400 m² BRA til kontorføremål, og sendte i brev 27. juni 2023 saka til statsforvaltaren for vidare handsaming. Kommunen meiner planen vil gje ein blanda arealbruk i eit strategisk knutepunkt og forsterke bustadkulturen mellom Fredrikstad og Sarpsborg, og at den tek høgde for ei forventa vekst i folketalet.

Statsforvaltaren i Oslo og Viken rår i oversendingsbrevet 6. juli 2023 å ta motsegna til følgje. Statsforvaltaren legg mellom anna vekt på at omfanget av kontorareal vil komme i konflikt med bustad-, areal- og transportprinsipp og den videre utviklinga i Sarpsborg sentrum, og målet om at 40 % av nye arbeidsplassar skal komme i sentrumsplanområdet. 

Møte og synfaring blei gjennomført 20. oktober 2023 med representantar frå Fredrikstad kommune, Sarpsborg kommune, Viken fylkeskommune, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet rår i brev 17. november 2023 å ta motsegna til følgje. Etter departementet si vurdering er Gretnes-Sundløkka ueigna for kontorarbeidsplassar i den storleiken som er føreslegen. Planområdet har låg kollektivbetjening, og departementet meiner at lokalisering av kontorareal i planområdet vil bli bilbasert, i strid med prinsippa for areal- og transportplanlegging. Gretnes-Sundløkka er definert som eit C-område, og er ikkje ein del av sentrumsstrukturen i Fredrikstad. Etter departementet si vurdering er planområdet på Gretnes-Sundløkka ueigna for kontorarbeidsplassar utover det som er ein naturlig og naudsynt del av annan, egna verksemd på staden.

Klima- og miljødepartementet legg òg vekt på den korte avstanden til Sarpsborg sentrum, og meiner at behovet for næringsareal sett av til kontorarbeidsplassar må vurderast heilskapleg og på tvers av kommunegrensene. Sjølv om området har gang- og sykkelveg til Fredrikstad og Sarpsborg, og på sikt kan få eit betre kollektivnettverk, vil eit bruksareal til kontor i eit slikt omfang planen legg opp til verke mot det nasjonale nullvekstmålet.

Kommunal- og distriktsdepartementet si vurdering
Kommunal- og distriktsdepartementet skal etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd ta stilling til om motsegna skal takast til følgje, eller om kommunen sitt vedtak skal godkjennast. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen.

Kommunal- og distriktsdepartementet har vurdert motsegna ut frå nasjonale og regionale føringar for areal- og transportplanlegging. Etter dei statlege planretningslinene for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging bør utbyggingsmønster og transportsystem samordnast for å fremje utvikling av kompakte byar og tettstader, redusere transportbehovet og leggje til rette for klima- og miljøvenlege transportformer. Det må bli lagt vekt på effektive løysingar slik at transportbehovet blir avgrensa, og planlegginga skal bidra til å styrke kollektivtransport, sykkel og gonge som transportform. Rammene for utbyggingsmønster og transportsystem bør bli fastsett i regionale planar i tråd med desse retningslinene.

Av arealstrategien i Fylkesplan for Østfold – Østfold mot 2050 følgjer at det skal leggjast til rette for miljøvenlege transportløysingar og redusert bilbruk i arealplanlegginga. ABC-prinsippa skal etter planen leggjast til grunn ved lokalisering av næring. Kontorverksemder med mange tilsette, besøkjande og/eller kundar skal lokaliserast i områder med god tilgjengelegheit med kollektiv, sykkel og gonge for mange, definert som A-område. Fredrikstad kommune har lagt ABC-prinsippa til grunn i kommuneplanens arealdel 2023-2035, og har som part i Bypakke Nedre Glomma forplikta seg til eit nullvekstmål for persontrafikk. I Bypakke Nedre Glomma er det òg eit mål om at utslepp frå vegtrafikken skal reduserast, og at det skal utviklast gode transportknutepunkt.

Reguleringsplanen legg til rette for eit areal på ca. 7400 m² BRA til kontorføremål i eit område som ligg utanfor bysentrum i Fredrikstad. Området er definert som eit C-område, og etter departementet si vurdering utfordrar dette prinsippa om at kontorarbeidsplassar bør lokaliserast i sentrumsnære område og med tilgjengelegheit med kollektivtransport.

Departementet er einig med Viken fylkeskommune og Sarpsborg kommune om at kontor­føremål i det omfanget som planen legg opp til kan bidra til å trekke arbeidsplassar ut frå sentrumsområda i kommunane. Med lokalisering langs E6 og utan eit tilstrekkeleg kollektiv­tilbod vil arbeidsplassane i planområdet i all hovudsak bli bilbasert og være i strid med nullvekstmålet for persontrafikk. Etter departementet si vurdering bør næringsareala i planen primært bli reservert for verksemder med få tilsette og besøkjande. Eit godt kollektivtilbod på sikt vil likevel kunne bidra til å redusere bilandelen. Departementet finn at næringsutvikling med eit større innslag av kontorlokale i planområdet først bør vurderast når det er eit tilstrekkeleg kollektivtilbod på plass.

Kommunal- og distriktsdepartementet finn likevel at det kan godkjennast eit areal på inntil 1000 m² BRA til kontorføremål, knytt til anna næringsverksemd i området. Dette er i tråd med motsegnsstyresmaktene sitt forslag i meklinga. Departementet meiner at eit slikt omfang bør kunne tillatast innanfor dei samla areala for næringsføremål, og at kommunen sjølv må vurdere kor desse arbeidsplassane kan lokaliserast innanfor planområdet. Kommunen må òg gjere dei naudsynte endringane i planføresegna 2.3.4 Næringsbebyggelse (N1-3) og 2.3.5 Kombinert bebyggelse- og anleggsformål (KB1-6).

Vurdering etter naturmangfaldlova
Etter naturmangfaldlova § 7 skal prinsippa i lova §§ 8-12 leggast til grunn som retningsliner ved utøving av offentleg mynde som gjeld naturmangfald. Vurderingane skal gå fram av vedtaket. Motsegna er ikkje grunna i omsynet til naturmangfald, og det er vurdert at planen ikkje fører til konsekvensar for naturverdiane i området. Kommunal- og distrikts-departementet finn at kunnskapsgrunnlaget med omsyn til naturmangfald er tilstrekkeleg.

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet områdereguleringsplan for Gretnes-Sundløkka, vedteken av Fredrikstad kommunestyre den 15. juni 2023, med følgjande med endringar:  

• I delområda N2, N3, KB1, KB2 og KB4 vert det tillate maksimalt 1 000 m² BRA til kontorføremål.

Departementet ber kommunen gjere dei naudsynte endringane i planen. For kunngjering av planen gjeld plan- og bygningslova § 12-12 andre ledd.

Det kan ikkje klagast på departementet sitt vedtak, jf. plan- og bygningslova § 12-13, siste ledd.

Med helsing
Erling Sande

Kopi: 
Fredrikstad kommune
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Sarpsborg kommune
Østfold fylkeskommune