G-05/2016 Ikrafttredelse av utlendingsforskriften - heving av underholdskravet og endret unntaksbestemmelse

1. Innledning – kort om endringene

Justis- og beredskapsdepartementet vedtok 22. april 2016 endringer i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) §§ 10-8, 10-9, 10-11 og 20-10 A.

Endringene innebærer å heve underholdskravet i saker om familieinnvandring fra 88 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ (252 472 kr per 1. mai 2015) til lønnstrinn 24 (305 200 kr per 1. mai 2015). Samtidig innfører departementet endringer i unntaksbestemmelsen i forskriftens § 10-11.

Formålet med endringene er i større grad å sikre at partene kan forsørge seg selv. Unntakshjemmelen innføres som en sikkerhetsventil for å unngå at det oppstår tilfeller der en søknad om familieinnvandring må avslås til tross for at det er åpenbart at formålene med underholdskravet er oppfylt. Det presiseres i unntaksbestemmelsen at den ikke skal praktiseres slik at den kan svekke formålet om å bekjempe tvangsekteskap («unntak [kan] bare gjøres dersom det er åpenbart at samlivet er frivillig»). I tillegg innføres en egen unntaksbestemmelse for studenter og forskere med egne midler.

2. Heving av underholdskravet

I utlendingsforskriften §§ 10-8 og 10-9 er underholdskravet hevet fra 88 prosent av lønnstrinn 19 til lønnstrinn 24. Per 1. mai 2015 utgjør dette en brutto årsinntekt på 305 200 kr.

3. Unntaksbestemmelsen i § 10-11 annet ledd: selvforsørgelse

3.1 Generelt

I utlendingsforskriften § 10-11 annet ledd er det tatt inn en ny unntaksbestemmelse som lyder:

«Når søknad er fremmet i medhold av lovens § 40 (ektefeller), § 41 (samboere) og § 42 (barn), kan det også gjøres unntak fra bestemmelsene i § 10-8 til § 10-10 dersom referansepersonen eller andre, jf. § 10-8 tredje ledd, åpenbart er i stand til å forsørge partene. Når søkeren er referansepersonens ektefelle eller samboer, kan unntak bare gjøres dersom det er åpenbart at samlivet er frivillig.»

Unntaksbestemmelsen gjelder bare i saker om de nærmeste familiemedlemmene, dvs. ektefeller, samboere og barn.

Bestemmelsen skal gi handlingsrom til å gjøre unntak fra underholdskravet i tilfeller der det ikke er tvil om at kravet til selvforsørgelse åpenbart er oppfylt, så lenge det ikke er andre hensyn som taler imot å gjøre unntak.

Bestemmelsen er ikke ment å innebære noen omfattende liberalisering av gjeldende praksis; unntaksadgangen skal fortsatt være snever. Dagens instrukser om underholdskravet skal fortsatt gjelde, men utlendingsforvaltningen vil få et noe større skjønnsrom til å vurdere saker som ikke eksplisitt er omfattet av dagens instrukser.

I likhet med etablert praksis, skal underholdskravet fortsatt følge et bruttoprinsipp. Den nye unntaksbestemmelsen innebærer ikke at det er den faktiske forsørgerevnen, dvs. netto inntektsevne, som skal vurderes.

Bestemmelsen medfører heller ingen endringer når det gjelder hvem som skal oppfylle underholdskravet. Hovedregelen er fortsatt at referansepersonen skal oppfylle underholdskravet, men i noen tilfeller kan også andres inntekt/formue tas i betraktning, jf. forskriftens § 10-8 tredje ledd. I unntaksbestemmelsen er det henvist til § 10-8 tredje ledd for å tydeliggjøre at det bare er i disse tilfellene andres inntekt/formue kan medregnes.

Terskelen for å gjøre unntak fra fremtidig inntekt skal fortsatt være klart høyere enn terskelen for å gjøre unntak fra tidligere inntekt.

3.2 «Åpenbart kan forsørge seg selv»

I det følgende gis noen eksempler på tilfeller hvor det kan gjøres unntak med hjemmel i unntaksbestemmelsen om selvforsørgelse. Listen er ikke uttømmende.

Eksemplene omtaler direkte bare referansepersonens inntekts- eller formuesforhold, men de er ment å gjelde tilsvarende for søker/garantist i de tilfellene hvor også deres inntekt/formue kan tas i betraktning, jf. utlendingsforskriften § 10-8 tredje ledd.

3.2.1   Netto formue – aktiva som klart overstiger passiva

I tilfeller hvor referansepersonen kan dokumentere aktiva som klart overstiger passiva, kan det gjøres unntak fra inntektskravet. I henhold til sosialtjenesteloven må personer som utgangspunkt bruke egne midler til livsopphold, før vedkommende kan få stønad fra det offentlige. Som utgangspunkt vil derfor personer som har netto formue måtte klare seg uten offentlig stønad, og dermed være selvforsørget selv om inntekten er lavere enn lønnstrinn 24 (eller lavere enn fullt minste pensjonsnivå med høy sats etter folketrygdloven kapittel 19, jf. utlendingsforskriften § 10-8 annet ledd).

Det følger allerede av utlendingsforskriften § 10-9 tredje ledd bokstav c at nettoformue på nærmere vilkår kan gi unntak fra kravet til tidligere inntekt. Den nye unntaksbestemmelsen gir adgang til også å gjøre unntak fra kravet til fremtidig inntekt. I tillegg kan man fravike de vilkårene som fremgår av § 10-9 tredje ledd bokstav c om formuens størrelse (1 million kr) og varighet (to år), samt alderskravet (23 år). Det er tilstrekkelig at det er sannsynliggjort at formuen faktisk tilhører referansepersonen, slik at den ikke er overført proforma til referansepersonen i anledning søknaden om familieinnvandring. Siden det nye unntaket bare får anvendelse i saker hvor samlivet åpenbart er frivillig, er det heller ikke nødvendig å stille krav om at referansepersonen må være over 23 år (alderskravet skal forhindre at foreldre eller andre familiemedlemmer flytter formue over på unge mennesker i den hensikt å gjennomføre tvangsekteskap).

Når det gjelder kravet til formuens størrelse, vil dette variere ut fra hvor høy inntekt referansepersonen har. Utgangspunktet er at aktiva klart må overstige passiva. Dersom inntektskravet nesten er oppfylt, vil man kreve lavere netto formue enn dersom inntekten er et godt stykke under lønnstrinn 24, eller eventuelt dersom referansepersonen ikke kan dokumentere tidligere inntekt i det hele tatt. I sistnevnte tilfelle vil formuen måtte være svært høy. Hvor stor formue som kreves i hver enkelt sak, må avgjøres skjønnsmessig ut fra om formuen (eventuelt i kombinasjon med inntekt) kan tilsi at kravet til selvforsørgelse er åpenbart og varig oppfylt.

3.2.2   Alders- og uførepensjonister

Utlendingsforskriften § 10-8 annet ledd lyder:

«Kravet til framtidig inntekt anses også å være sikret når referansepersonen mottar alderspensjon eller uførepensjon som til sammen minst svarer til fullt minste pensjonsnivå med høy sats etter folketrygdloven kapittel 19.»

Personer som har alderspensjon eller uførepensjon som ligger på et lavere nivå enn fullt minste pensjonsnivå med høy sats, omfattes ikke av bestemmelsen. De må således ha en tilleggsinntekt som i kombinasjon med pensjonsytelsen tilsvarer lønnstrinn 24. Departementet anser at det er mer nærliggende at personer som mottar alderspensjon eller uførepensjon, må ha en tilleggsinntekt som i kombinasjon med pensjonen, minst tilsvarer fullt minste pensjonsnivå med høy sats, fremfor at de må tjene opp til lønnstrinn 24. Fullt minste pensjonsnivå med høy sats anses som tilstrekkelig til selvforsørgelse for alders- og uførepensjonister i henhold til utlendingsforskriften § 10-8 annet ledd, og skal derfor også anses som «åpenbart» tilstrekkelig til å forsørge partene i tilfeller hvor disse pensjonistene mottar pensjon på et lavere nivå, jf. den nye unntaksbestemmelsen.

3.2.3   Varierende inntektsnivå

Noen inntektsgrupper, for eksempel bønder, kan ha noe variasjon i inntektsnivået fra år til år. Den nye unntaktsbestemmelsen åpner for at det kan gjøres unntak fra kravet til nivået på tidligere inntekt dersom referansepersonen de siste årene i hovedsak har hatt et inntektsnivå over gjeldende krav.

3.2.4   Unntak fra § 10-10 – utbetalt sosialstønad

Det kan gjøres unntak fra kravet i utlendingsforskriften § 10-10 om at referansepersonen ikke må ha mottatt økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen de siste 12 måneder før tillatelse gis, dersom utbetalingen må anses som et enkelttilfelle og ikke gir uttrykk for at referansepersonen generelt er avhengig av offentlige stønadsordninger.

3.3  «Åpenbart at samlivet er frivillig»

Vilkåret om at det må være «åpenbart at samlivet er frivillig» forutsetter en skjønnsvurdering hos utlendingsmyndighetene. Departementet anser det som åpenbart at samlivet er frivillig dersom ekteskapet er inngått mellom to parter som har opprinnelse i land eller områder hvor man i Europa ikke har erfaring med at tvangsekteskap forekommer. Dersom bare én av partene har opprinnelse i et slikt land eller område, vil det også ofte være åpenbart at ekteskapet er frivillig. Det vil også være åpenbart at samlivet er frivillig dersom partene har opprinnelse i land eller områder hvor det er europeisk erfaring med at tvangsekteskap forekommer, men hvor ekteskapet åpenbart strider mot normene i de aktuelle kulturene, slik at det er helt usannsynlig at familien eller andre har presset igjennom sitt ønske i valg av ektefelle. Eksempler på dette kan være tilfeller hvor partene har inngått homofilt partnerskap/ekteskap eller hvor ekteskapet er inngått på tvers av religiøse eller etniske grenser som ikke er akseptert eller «bifalt» i noen av kulturene.

I øvrige tilfeller hvor begge parter har bakgrunn fra land eller områder hvor det er europeisk erfaring med at tvangsekteskap forekommer, vil det være vanskelig å fastslå at ekteskapet åpenbart er frivillig. Det vil ikke være tilstrekkelig at begge parter i intervju med utlendingsmyndighetene forsikrer om at ekteskapet er frivillig. Partene kan være utsatt for press til å si dette, og det vil være nærmest umulig for utlendingsmyndighetene å kunne fastslå med høy grad av sikkerhet at det må anses som «åpenbart» at ekteskapet ikke er et resultat av tvang eller press. Departementet legger således til grunn at det i den store majoriteten av disse sakene ikke vil bli gjort unntak fra underholdskravet, selv om de fleste av disse ekteskapene mest sannsynlig er inngått frivillig. Departementet mener en slik praktisering er nødvendig for at underholdskravet fortsatt skal være et effektivt tiltak mot tvangsekteskap.

4.             Unntaksbestemmelsen i § 10-11 tredje ledd:

Forskere med egne midler og studenter

Departementet legger til grunn at et inntektskrav på lønnstrinn 24 vil være utfordrende å oppfylle for referansepersoner som tar høyere utdanning (høyskole eller universitet) eller har oppholdstillatelse etter § 6-20 (forskere med egne midler). Det er særlige hensyn som gjør seg gjeldende for disse gruppene:

• Internasjonalisering er et viktig politisk mål for forskning i Norge. At internasjonale forskere kommer til Norge, er en forutsetning for at vi kan være konkurransedyktige i forskningen og delta i det internasjonale forskningsfellesskapet. Både inngående og utgående mobilitet er viktig. Dette er understreket i stortingsmeldingen om forskning, Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer – kunnskap gir muligheter:

«Økt mobilitet er et satsingsområde for ERA, og et mål som regjeringen støtter. Økt mobilitet vil sannsynligvis medføre økt konkurranse om menneskelige ressurser i framtiden. Derfor er det viktig å følge inngående og utgående strømmer av forskere, samt rekrutterings- og mobilitetstrender, nøye framover. På mange fagområder er både forskningssektoren og det norske samfunnet for øvrig helt avhengig av å tiltrekke seg høy kompetanse utenfra. Virksomheter som aktivt søker forskere på et internasjonalt arbeidsmarked kan fortsatt slite med å overvinne barrierer. Arbeidet med å legge bedre til rette for ulike typer mobilitet må derfor videreføres, blant annet gjennom virkemidlene som er utviklet i samarbeid med EU.»

• Når det gjelder referansepersoner under høyere utdanning, bør inntektskravet ikke bli så høyt at unge personer velger bort studier eller studenter velger å avslutte studiene for å skaffe inntekt til å oppnå underholdskravet. For denne gruppen gjelder også at de er i en livssituasjon hvor det er vanlig å leve på et lavere budsjett enn man gjør ellers i livet, samtidig som at studiene må anses som en investering i fremtidig inntekt.

På bakgrunn av ovennevnte innfører departementet følgende unntakshjemmel for studenter og forskere med egne midler, jf. § 10-11 tredje ledd:

«Når referansepersonen tar høyere utdanning (høyskole eller universitet) eller har oppholdstillatelse i medhold av § 6-20 (forskere med egne midler), kan det gjøres unntak fra bestemmelsene i § 10-8 til § 10-10. Utlendingsdirektoratet kan gi nærmere retningslinjer.»

Unntakshjemmelen kommer i tillegg til de to unntakshjemlene i første og annet ledd i bestemmelsen. Unntakshjemmelen i tredje ledd er generell og stiller ingen spesifikke vilkår. Det er imidlertid ikke intensjonen å gi disse gruppene noe generelt fritak fra underholdskravet. Utgangspunktet er at vilkårene i §§ 10-8 til 10-10 skal oppfylles, men det kan gjøres enkelte tillempninger i kravene.

Departementet angir i det følgende enkelte tillempninger som kan gjøres med hjemmel i unntaktsbestemmelsen. Punktene nedenfor er ikke uttømmende. Utlendingsdirektoratet kan gi nærmere retningslinjer. Retningslinjene må forelegges for og godkjennes av departementet.

4.1.1   Lavere inntektskrav

For studenter og forskere med egne midler skal det være tilstrekkelig å oppfylle dagens inntektskrav iht. §§ 10-8 og 10-9, dvs. 88 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ.

4.1.2   Kravet til tidligere inntekt – utdanningslån og utdanningsstipend kan medregnes

Utdanningslån og utdanningsstipend skal kunne medregnes i tidligere inntekt iht. § 10-9 første og annet ledd. Dette kommer også personer som har avsluttet studiene på vedtakstidspunktet, til gode.

4.1.3   Unntak fra kravet om inntektens varighet fremover i tid

Utgangspunktet er at referansepersonen skal være sikret inntekt «for den tid søknaden gjelder», jf. utlendingsforskriften § 10-8 første ledd. Dette vil som regel si ett år fremover i tid. Kravet til inntektens varighet kan være utfordrende å oppfylle for studenter, siden studier er midlertidige. Noen studier er også delt inn i moduler på noen få år, som for eksempel et mastergradsstudium. Når søknad ikke kan fremmes før kravet til tidligere inntekt er oppfylt (hvilket i praksis ofte vil si at studenten må ha studert i minst ett år på søknadstidspunktet), og saksbehandlingstiden i familieinnvandringssaker er på omtrent ett år, vil det i mange tilfeller gjenstå mindre enn ett år av det studiet som opprinnelig var grunnlag for oppfyllelse av underholdskravet – selv om det i utgangspunktet er et flerårig studium. På søknadstidspunktet kan studentene ha oppfylt underholdskravets varighet med god margin (gjennom en kombinasjon av studielån/-stipend og deltidsarbeid), men etter hvert som studiet nærmer seg slutten, kan de ikke lenger vise til at de vil fortsette å motta studiestøtte hele det kommende året. Det vil for eksempel være tilfeldig om studenten kan godtgjøre å være tatt opp til et mastergradsstudium (med påfølgende rett til studielån og -stipend) på vedtaktstidspunktet, hvis vedkommende er i siste fase av et bachelorgradstudium på dette tidspunktet – det vil avhenge av om utlendingsforvaltningen treffer vedtak før eller etter opptaksdatoen til masterutdanningen ved utdanningsinstitusjonen. Likeledes vil det være tilfeldig om utlendingsforvaltningen avgjør en søknad om familieinnvandring før eller etter påbegynnelsen av det avsluttende året i utdannelsen. I de tilfellene hvor det gjenstår kortere tid enn ett år av utdannelsen, vil de færreste kunne fremlegge dokumentasjon på jobbtilbud etter endt utdanning, som dokumentasjon på at underholdskravet fortsatt vil bli oppfylt.

Den nye unntaksbestemmelsen åpner for å gjøre unntak fra kravet om inntektens varighet fremover i tid i tilfeller som nevnt ovenfor. I de tilfellene hvor kravet til tidligere og fremtidig inntekt var oppfylt på søknadstidspunktet (eller på tidspunktet hvor søknaden måtte forventes å bli behandlet, for de som fremmer søknad «på forhånd»), men hvor kravet om inntektens varighet fremover i tid («den tid søknaden gjelder») ikke lenger er oppfylt på vedtakstidspunktet fordi det gjenstår mindre enn ett år av studiet (eller eventuelt av delstudiet/modulen og tidspunktet for opptak til videre studiemodul ennå ikke har inntruffet), kan utlendingsforvaltningen gjøre unntak fra kravet om inntektens varighet.

4.1.4   Gjennomsnittlig beregning av studiepoeng de siste årene

I gjeldende forskrift § 10-8 tredje ledd bokstav b og § 10-9 tredje ledd bokstav a er det oppstilt mer lempelige regler for personer som «har opptjent minst 60 studiepoeng» det siste året. Den nye unntaksbestemmelsen åpner for at det kan gjøres unntak når kravet til antall studiepoeng ikke er oppfylt for det siste året, dersom referansepersonen i snitt har hatt 60 studiepoeng de siste årene. Hvis en referanseperson for eksempel bare har tatt 30 studiepoeng det siste året, men tok 90 det foregående, kan utlendingsmyndighetene anse vilkåret som oppfylt.

5. Overgangsbestemmelse

Departementet har vedtatt en overgangsbestemmelse i forskriftens § 20-10 A for å forhindre at familiemedlemmer som allerede er etablert i Norge, må returnere til hjemlandet som følge av at underholdskravet heves til lønnstrinn 24.

Som hovedregel vil det ikke bli stilt underholdskrav ved fornyelse av en familieinnvandringstillatelse, jf. forskriftens § 10-20 tredje ledd:

“Når førstegangs tillatelse er gitt etter bestemmelsene om familieinnvandring i lovens § 40 til § 46 eller forskriftens § 9-7, stilles det ikke krav om sikret underhold ved fornyelse, med mindre dette gjøres for referansepersonen.”

Personer som søker om familieinnvandring før ikrafttredelsen av hevingen av underholdskravet, vil derfor normalt heller ikke måtte oppfylle det skjerpede underholdskravet i fornyelsesomgangen. Som det fremgår av sitatet ovenfor, gjelder dette imidlertid ikke dersom referansepersonen har en tillatelse som forutsetter at vedkommende må oppfylle underholdskravet for sitt eget opphold (jf. forskriftens § 10-7) ved fornyelse. I slike tilfeller følger det av forskriftens § 10-20 første ledd at referansepersonen også må oppfylle underholdskravet for familieinnvandring (jf. forskriftens §§ 10-8 flg.) ved fornyelse av eventuelle familiemedlemmers oppholdstillatelse. De mest praktiske tilfellene der det stilles underholdskrav i fornyelsesomgangen, er ved familieinnvandring med referanseperson som har arbeidstillatelse, typisk som faglært eller spesialist, og familieinnvandring med student.

I forskriftens § 20-10 A er det gjort endringer for å unngå at hevingen av underholdskravet skal medføre at familiemedlemmer som opprinnelig fikk innvilget oppholdstillatelse iht. det tidligere underholdskravet, vil få avslag i fornyelsesomgangen og dermed må returnere til hjemlandet fordi kravet er blitt hevet etter at førstegangstillatelsen ble innvilget. Departementet anser at regelverket i slike tilfeller ville ramme familier som allerede er etablert her, på en urimelig måte.

Bestemmelsen innebærer at familieinnvandringstillatelser som opprinnelig ble innvilget iht. det tidligere inntektskravet, i fornyelsesomgangene fortsatt skal vurderes iht. det tidligere inntektskravet på 88 prosent av lønnstrinn 19, og ikke iht. det hevede inntektskravet på lønnstrinn 24.

6. Ikrafttredelse

Endringene i § 20-10 A trer i kraft 9. mai 2016.

Endringene i § 10-8 og § 10-11 trer i kraft 9. mai 2016, og skal gjelde for søknader som er fremsatt fra og med denne datoen.

Endringene i § 10-9 trer i kraft 9. mai 2017, og skal gjelde for søknader som er fremsatt fra og med 9. mai 2016.

 

Med hilsen

Terje Sjeggestad e.f.

ekspedisjonssjef

                                                    Nina E. D. Mørk
                                                     avdelingsdirektør

 Endringsforskrift