G-11/2016 Forsøk i kommunene i forbindelse med gjennomføring av introduksjonsprogram eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

1.          Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet (heretter omtalt som departementet) viser til lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven).

Introduksjonsloven er nylig endret med en ny § 27 om forsøksvirksomhet, jf. Prop. 146 L (2015-2016) Endringer i introduksjonsloven (innføring av forsøkshjemmel).

Merk at flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen fremmet et annet forslag til lovbestemmelse i Innst. 103 L (2016-2017) enn departementet i Prop. 146 L (2015-2016). Komiteens flertall foreslo at det ikke skulle være adgang til å gjennomføre økonomiske forsøk med kutt i stønaden til deltakere i introduksjonsprogrammet. Forslaget i Innst. 103 L (2016-2017) ble vedtatt i Stortinget 16. desember 2016.

Bestemmelsen trer i kraft 1. januar 2017 og lyder:

«§ 27 Forsøksvirksomhet

Departementet kan etter søknad fra kommunen godkjenne unntak fra loven og forskriftene etter loven i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk.»

Formålet med endringen er for det første å legge til rette for utvikling og fleksibilitet i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, gjennom å gi kommuner mulighet til å prøve ut nye pedagogiske og organisatoriske løsninger. Gjennom ordninger som er bedre tilrettelagt for deltakerne i kommunen og de lokale forholdene håper departementet at andelen deltakere som går over i arbeid eller utdanning etter introduksjonsprogrammet eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal øke. Begrunnelsen er også å legge til rette for bedre samordning av ordningene i introduksjonsloven med annen utdanning.

Formålet med dette rundskrivet er å gi rammene for gjennomføring av forsøk, og retningslinjer til kommuner om hvilke krav som stilles til en søknad om forsøk.

Rundskrivet trer i kraft straks.

2.          Godkjenning av forsøk

Departementet er gjennom introduksjonsloven § 27 gitt myndighet til å godkjenne unntak fra introduksjonsloven og forskriftene etter loven i forbindelse med tidsavgrensede lokalt initierte forsøk. Slik godkjenning forutsetter søknad fra den enkelte kommune om gjennomføring av konkrete forsøk, og at kommunen søker om unntak fra de bestemmelser i lov eller forskrift som de selv definerer at det må gjøres unntak fra for å kunne gjennomføre forsøket. Godkjenning forutsetter også at kommunen begrunner hvordan forsøket skal bidra til å nå formålet med introduksjonsloven, og hvorfor det er behov for unntak fra de bestemmelser i lov og forskrift som kommunen selv definerer.  Kommuner kan ikke starte opp forsøk før godkjenning er gitt.

Forsøkshjemmelen gjelder i utgangspunktet alle bestemmelser i introduksjonsloven og tilhørende forskrifter, se likevel punkt 3 nedenfor. Forsøk kan være av pedagogisk eller organisatorisk art.

Godkjenning av forsøk skjer i samarbeid med IMDi og Kompetanse Norge. Godkjenning av forsøk skjer også i samarbeid med Kunnskapsdepartementet (KD) dersom forsøket berører opplæringsloven som KD har ansvaret for.

Godkjenning gis for en periode på inntil fire år, og denne perioden kan bli forlenget med inntil to år. En forutsetning for godkjenning er at det rapporteres årlig på status og fremdrift av forsøket, at forsøket blir evaluert og at endelig evalueringsrapport sendes departementet. En forutsetning for godkjenning er også at forsøket er reversibelt etter endt periode, og at kommunen i søknaden beskriver hvordan overgangen tilbake til ordinær drift skal skje på en så hensiktsmessig måte som mulig for alle involverte. En forutsetning for forlengelse av perioden er at forsøket har de ønskede resultater.

Departementet godkjenner gjennomføring av forsøk hvis rammene og begrensingene i dette rundskrivet er oppfylt, og gir tidsavgrenset unntak fra bestemmelser i introduksjonsloven og/eller tilhørende forskrifter. Introduksjonsloven § 27 gir ikke en generell adgang til å gjøre unntak fra lov eller forskrift. Formålet er å gjennomføre forsøk med utprøving av nye organisatoriske eller pedagogiske elementer i ordningene i introduksjonsloven. Det vil ikke bli gitt unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift kun på grunnlag av ønsker om dispensasjon fra krav i regelverket.

Søknader må fremmes av enkeltkommuner. Dette er likevel ikke til hinder for at forsøk gjennomføres i interkommunalt samarbeid, jf. lov 25. september 1992 nr. 27 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 5, eller i et vertskommunesamarbeid, jf. kommuneloven kapittel 5A. Søknader om unntak fra introduksjonsloven og tilhørende forskrifter må i disse tilfellene fremmes av styret for løsning av felles oppgaver i interkommunalt samarbeid, jf. kommuneloven § 27, eller vertskommunen, jf. kommuneloven § 28-1 a.

3.          Begrensinger mht. hvilke forsøk som kan godkjennes

Det vil ikke bli godkjent forsøk som fører til innskrenkinger av rettigheter eller utvidelse av plikter for enkeltpersoner som deltar i ordningene. Det vil ikke bli godkjent forsøk som medfører at deltakere i introduksjonsprogrammet eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap ikke skal kunne oppfylle sin plikt til å delta i opplæring og gå opp til avsluttende prøver, kunne få fritak fra plikt, eller kunne oppfylle vilkårene for henholdsvis permanent oppholdstillatelse eller statsborgerskap.

Det vil ikke bli godkjent forsøk som medfører kutt eller trekk i introduksjonsstønaden ut over reglene i trekk ved ugyldig fravær, jf. introduksjonsloven § 10 og § 9.

Det er ikke adgang til å godkjenne unntak fra saksbehandlingsregler gitt av hensyn til den enkeltes rettsikkerhet. Dette innebærer at det ikke gis unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler eller fra presiserende bestemmelser om hvilke avgjørelser etter introduksjonsloven og/eller tilhørende forskrifter som skal anses som enkeltvedtak, hvilke avgjørelser som kan påklages til fylkesmannen og hvilke sider av vedtaket fylkesmannen kan prøve.

 

Det vil heller ikke bli godkjent forsøk som vil være i strid med Grunnloven § 98 eller internasjonale konvensjoner. Dette innebærer at særlig inngrep i rettigheter som rammer enkeltpersoner eller grupper må være saklig begrunnet og ikke uforholdsmessig. De samlede fordelene med forsøksordningen må for de enkelte deltakerne oppveie ulempene inngrepet i rettigheter etter loven medfører.

Det vil ikke bli godkjent forsøk som innebærer unntak fra kommunens plikt til å registrere nødvendige opplysninger i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) eller andre personregistre med hjemmel i introduksjonsloven § 25. Kommuner kan ikke med sin søknad om forsøk påregne endringer i NIR eller andre personregistre tilpasset deres konkrete forsøk. Der eksisterende personregistre ikke åpner for registrering av nødvendige personopplysninger i forsøket, må kommunen selv sørge for registrering og behandling av personopplysninger som er nødvendige for gjennomføring, monitorering og evaluering av forsøket.

Hvis forholdene som er omtalt i dette punktet ikke er tilstrekkelig godtgjort i søknaden fra kommunen, vil unntak fra bestemmelser i introduksjonsloven og/eller tilhørende forskrifter ikke bli gitt.

4.          forutsetninger for å innvilge søknad om forsøk

Forutsetninger for at departementet skal kunne innvilge søknader om unntak fra introduksjonsloven og/eller tilhørende forskrifter er, i tillegg til det som omtales i punkt 2 og 3:

• at begrunnelse for og formålet med forsøket er beskrevet,
• at det vises til hvilke bestemmelser i lov eller forskrift det i forsøket skal gjøres unntak fra,
• at mål og eventuelle delmål er beskrevet,
• at økonomiske og administrative konsekvenser av forsøket er beskrevet,
• at det foreligger en framdriftsplan og beskrivelse av når og hvor lenge forsøket er ment å pågå,
• at det fremgår om forsøket innebærer midlertidige endringer i organisasjonen eller ansvars- og oppgavefordeling i kommunen som innebærer drøftinger med lokale fagforeninger,
• at søknaden oppgir en kontaktperson for forsøket og inneholder en omtale av eventuelle samarbeidspartnere,
• at det er utarbeidet en plan for evaluering av forsøket,
• at forsøket evalueres og at det etter at forsøket er gjennomført, sendes en rapport til departementet som redegjør for forsøkets måloppnåelse, med eventuell tilråding om endring eller justering av regelverket.

 

Med hilsen

Barbro Bakken (e.f.)
ekspedisjonssjef

Toril Melander Stene
avdelingsdirektør