G-15/2010 Retningslinjer for fastsettelse av utreisefrist i vedtak etter utlendingsloven som innebærer at utlendingen skal forlate riket

Utlendingsdirektoratet Utlendingsnemnda Politidirektoratet Politiets utlendingsenhet Politimestrene
Nr.	Vår ref	Dato
G-15/2010	201010587	23.12.2010

 

 

G-15/2010 Retningslinjer for fastsettelse av utreisefrist i vedtak etter utlendingsloven som innebærer at utlendingen skal forlate riket

 

1. Innledning

Direktiv 2008/115/EF (Returdirektivet) gjennomføres i norsk rett med virkning fra 24.12.2010.  

Det følger av utlendingsloven § 90 sjette ledd første punktum at returvedtaket skal inneholde en passende frist for frivillig utreise. Returvedtaket er det vedtaket som fastslår at utlendingen har en plikt til å forlate riket. For utlendingsforvaltningen som helhet er det mest effektivt at fristen for frivillig utreise fastsettes samtidig med dette vedtaket. Dette betyr at det antallet dager en utlending får til å reise ut frivillig, skal gis samtidig med vedtaket (i vedtaket eller i eget følgeskriv), og at utlendingen skal underrettes om fristen samtidig med vedtaket.

 

Returdirektivet artikkel 11 (1) fastsetter at et returvedtak i visse tilfeller skal ledsages av et innreiseforbud, dvs. at det i visse tilfeller skal treffes et utvisningsvedtak. Artikkelen er implementert i utlendingsloven § 66 annet ledd, som lyder:

“Med mindre det vil være et uforholdsmessig tiltak [ ], skal en utlending uten oppholdstillatelse utvises

a)  når utlendingen ikke har overholdt plikten til å forlate riket innen utreisefristen [ ],

b) når utlendingen ikke er gitt en frist for frivillig retur

• fordi det er fare for unndragelse [ ],
• fordi en søknad er avslått som åpenbart grunnløs eller som følge av vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger [ ], eller
• fordi utlendingen er funnet å utgjøre en trussel mot offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser [ ].”

Utlendingsloven § 90 gir regler om iverksetting av vedtak truffet i medhold av utlendingsloven. Lovens § 90 første til femte ledd gir regler om på hvilket tidspunkt et vedtak tidligst kan iverksettes.

Av lovens § 90 sjette ledd første punktum fremgår at det vedtak som innebærer at en utlending må forlate riket, iverksettes ved at utlendingen pålegges å reise innen en fastsatt frist. Etter annet punktum skal fristen settes til mellom sju og tretti dager. Dersom det anses nødvendig, kan det settes en lengre frist. På gitte vilkår kan det settes en kortere frist enn sju dager eller unnlates å gi en frist for frivillig retur, jf. § 90 sjette ledd bokstav a–f.

Departementet gir gjennom dette rundskrivet nærmere retningslinjer om hvilket organ som skal beslutte om det skal gis en frist for frivillig utreise og hvilken frist som skal gis i de ulike sakstypene etter utlendingsloven.

2.  Hvilken etat som skal fastsette utreisefrist

Det følger av utlendingsforskriften § 17-14 første ledd første punktum at frist for frivillig utreise, jf. utlendingsloven § 90 sjette ledd, fastsettes av politiet, Utlendingsdirektoratet (UDI) eller Utlendingsnemnda (UNE).

Hovedregelen er at det organet som fatter vedtak i en sak etter utlendingsloven, skal vurdere om det skal gis en frist for frivillig utreise, og eventuelt lengden på en slik periode.

UDI fastsetter frist for frivillig utreise i alle utlendingssaker der UDI fatter vedtak i saken. Politiet fastsetter utreisefristen i bortvisningssaker der politiet har vedtaksmyndighet. UNE fastsetter en ny frist for frivillig utreise samtidig med det endelige vedtaket i saker der UNE er klageorgan og der det er gitt utsatt iverksettelse av vedtaket. Departementet viser til at UDI og UNE, til forskjell fra i dag, også skal fastsette frist for frivillig utreise i utvisningssaker dersom det er aktuelt å gi slik frist.

Politiets utlendingsenhet (PU) eller det lokale politidistriktet kan i enkeltsaker be om at UDI/UNE fastsetter en frist som ivaretar politiets behov.

Særskilte problemstillinger oppstår i tilfeller hvor det er aktuelt å nekte å gi frist for frivillig utreise i forbindelse med at UNE fatter vedtak i klagesaken. Dersom UNE skulle nekte å gi frist for frivillig retur med grunnlag i § 90 sjette ledd bokstavene a–c, ville det kunne være uheldig ut fra hensynet til en toinstansbehandling av et eventuelt utvisningsvedtak. Det vises til at unnlatelse av å sette en frist for frivillig utreise etter § 90 sjette ledd bokstav a–c, vil medføre at utlendingen skal utvises (med mindre det vil være uforholdsmessig), jf. lovens § 66 annet ledd. Det ville i så fall ha vært UDI som skulle fatte utvisningsvedtak i førsteinstans, med UNE som klageinstans. Ved en eventuell klage over utvisningsvedtaket ville UNE dermed bli klageinstans over UDIs utvisningsvedtak, samtidig som UNE selv allerede hadde tatt stilling til det objektive grunnlaget for utvisningen (nemlig unnlatelse av å sette frist for frivillig utreise) før de mottok klagesaken.

Etter dagens praksis er det i første rekke bare i saker hvor det er fare for unndragelse at det pålegges retur umiddelbart når utlendingen har hatt utsatt iverksettelse i klageomgangen, og dette skjer da som oftest i saker hvor det kan være aktuelt å benytte frihetsberøvelse. Departementet mener derfor at det inntil videre fremstår som mest hensiktsmessig å videreføre dagens praksis på dette området. Det betyr at UNE ikke bør nekte å gi frist for frivillig retur i saker hvor utlendingen har utsatt iverksettelse, men at UNE i enkeltsaker hvor det foreligger unndragelsesfare eller hvor utlendingen utgjør en trussel mot offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser (§ 90 sjette ledd bokstav a og c), vil kunne overlate til PU eller det aktuelle politidistriktet å fastsette eller nekte å gi frist for frivillig retur, samt å underrette utlendingen om vedtaket. Dersom politiet nekter å gi frist for frivillig retur etter § 90 sjette ledd bokstav a eller c, skal det samtidig opprettes utvisningssak som oversendes UDI for behandling.

I saker som faller inn under § 90 sjette ledd bokstav b (en søknad er avslått som åpenbart grunnløs eller som følge av vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger), følger det av det som er sagt ovenfor at det ikke er aktuelt for UNE å vurdere om det bør nektes å gi frist for frivillig retur så lenge utlendingen har hatt utsatt iverksettelse i forbindelse med saksbehandlingen i UNE. Fordi en vurdering etter § 90 sjette ledd bokstav b forutsetter at man går inn i substansen i det vedtaket som er truffet av UNE, anser departementet at heller ikke politiet bør kunne nekte å gi en frist for frivillig retur i slike tilfeller.

3.  Hovedregel om lengden på fristen for frivillig utreise

Etter direktivet artikkel 7 (1) er hovedregelen at utlendinger uten lovlig opphold skal gis en passende frist for frivillig utreise. Retur basert på frivillighet er fordelaktig for utlendingen selv og mindre byrdefullt for utlendingsmyndighetene.

Utreisefristen skal som hovedregel settes til mellom sju og tretti dager, jf. § 90 sjette ledd annet punktum. For å sikre likebehandling, anser departementet at fristen som hovedregel bør fastsettes slik at utlendingen i praksis får en reell treukersfrist til å forberede en ordnet og frivillig utreise. Der det uttrykkelig gis en treukersfrist, regnes derfor fristen fra det tidspunkt utlendingen ble underrettet om vedtaket, eller alternativt fra det tidspunkt utlendingen burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket, jf. forvaltningsloven § 29 annet ledd første punktum. Utreisefristen blir således sammenfallende med klagefristen, jf. forvaltningsloven § 29 første ledd.

Vedtaksorganet kan gi nærmere retningslinjer for når det kan fastsettes en kortere eller lengre frist enn tre uker. Fristen kan settes til mellom sju og tretti dager, jf. lovens § 90 sjette ledd annet punktum.

Tilsvarende kan vedtaksorganet gi retningslinjer for når det kan fastsettes en lengre utreisefrist enn tretti dager (jf. punkt 4), eller en kortere utreisefrist enn sju dager og når det kan unnlates å sette en utreisefrist (jf. punkt 5).

Hvis en utvisningssak behandles i forbindelse med en annen utlendingssak, bør det så langt mulig settes en felles frist for utreise i begge sakene.

 

4. Utvidet eller forlenget utreisefrist

Det følger av utlendingsloven § 90 sjette ledd tredje punktum at det kan settes en lengre utreisefrist enn tretti dager dersom det anses nødvendig (utvidet utreisefrist). Politiet kan videre forlenge en allerede fastsatt utreisefrist (forlenget utreisefrist).

Vedtaksorganet skal ut fra de opplysninger som foreligger på vedtakstidspunktet, vurdere om det er nødvendig å gi en utvidet utreisefrist. Videre kan politiet, med ansvar for utreisekontroll, vurdere om det er nødvendig at en allerede fastsatt utreisefrist forlenges.

Adgangen til å gi en utvidet utreisefrist skal være snever, og forlengelse av en allerede fastsatt frist bør bare gis dersom det foreligger særlige grunner. Det følger av returdirektivet artikkel 7 (2) at det ved vurderingen skal tas hensyn til de spesifikke omstendighetene i saken. Ved vurderingen av om utreisefristen skal forlenges vil for eksempel oppholdets lengde, barn i skole og andre familiemessige eller sosiale bånd være av betydning. Det må vurderes konkret i hver sak om slike forhold kan tilsi at fristen bør forlenges. Departementet understreker at en frist på tretti dager som hovedregel må anses som en tilstrekkelig frist for en ordnet og frivillig utreise, også for barnefamilier og utlendinger som har familiær tilknytning til Norge.

Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å gi en øvre grense for hvor ofte eller lenge en utreisefrist kan forlenges. Dette må vurderes konkret i hver sak ut fra hva som anføres og hva som kan anses nødvendig.

I tilfeller hvor utlendingen er i en reell prosess for å ordne med frivillig retur til hjemlandet, men hvor prosessen, på grunn av forhold som ligger utenfor utlendingens kontroll, vil ta lengre tid enn den fastsatte perioden for frivillig retur, kan det enten besluttes å forlenge perioden for frivillig retur eller unnlates å treffe vedtak om utvisning ut fra at dette eventuelt fremstår som uforholdsmessig. De nærmere avveininger må her foretas i praksis. Departementet legger til grunn at den mest hensiktsmessige løsningen vil være at utreisefristen fastholdes, men at det ikke treffes vedtak om utvisning dersom et slikt vedtak fremstår som uforholdsmessig, fremfor at det besluttes å forlenge perioden for frivillig retur.

 

5.  Tilfeller hvor det kan settes kortere frist enn sju dager eller hvor det kan unnlates å settes frist for frivillig utreise

I visse tilfeller kan det settes en kortere utreisefrist enn sju dager eller unnlates å gi en frist for frivillig utreise. Utlendingsloven § 90 sjette ledd bokstav a–f fastsetter i hvilke situasjoner dette kan skje. Det vises også til direktivets bestemmelse om dette i artikkel 7 (4).

5.1 Nærmere om skjønnsvurderingen etter lovens § 90 sjette ledd bokstav a–f

Oppregningen i bokstav a–f i § 90 sjette ledd angir når det kan settes kortere utreisefrist eller unnlates å gi utreisefrist. Departementet gir i det følgende retningslinjer for skjønnet.

A.     Tilfeller hvor det ikke skal gis frist for frivillig utreise

Det skal ikke gis frist for frivillig retur i følgende tilfeller:

• Saker hvor utlendingen er omfattet av utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b (såkalte Dublinsaker), jf. lovens § 90 sjette ledd bokstav d.
• Saker hvor utlendingen bortvises eller utvises ved Schengenyttergrensen, jf. lovens § 90 sjette ledd bokstav e.
• Saker hvor utlendingen utvises etter utlendingsloven § 66 annet ledd bokstav a (som følge av at vedkommende har oversittet en utreisefrist), jf. lovens § 90 sjette ledd bokstav f.

B.     Tilfeller hvor det må vurderes konkret

I følgende tilfeller må det vurderes konkret om det skal gis frist for frivillig retur, eventuelt om det skal gis kortere frist enn sju dager:

• Saker hvor det foreligger unndragelsesfare, jf. lovens § 90 sjette ledd bokstav a. Bestemmelsen henviser til lovens § 106 a, som fastsetter at det skal vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle om det foreligger fare for unndragelse. Unndragelsesfaren baseres etter § 106 a på personlige og objektivt konstaterbare forhold hos utlendingen. Det skal foretas en totalvurdering, hvor det blant annet kan legges vekt på omstendigheter som er nevnt i bokstav a–j. Oppregningen av omstendigheter er ikke uttømmende. Også andre forhold kan ha betydning ved totalvurderingen. Det må foreligge sannsynlighetsovervekt for at det foreligger en fare for unndragelse etter § 90 sjette ledd bokstav a. Vurderingen av om det foreligger unndragelsesfare skal foretas på bakgrunn av de opplysninger som er kjent på vedtakstidspunktet.
• Saker hvor en søknad er avslått som åpenbart grunnløs eller som følge av vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger, jf. lovens § 90 sjette ledd bokstav b. Som det følger av pkt. 2 ovenfor, så vil ikke UNE nekte å gi en frist for frivillig retur på dette grunnlaget i forbindelse med klagesaksbehandlingen, så dette alternativet vil bare være aktuelt i forbindelse med at søknaden blir avslått i UDI.
• Saker hvor utlendingen er funnet å utgjøre en trussel mot offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser, jf. lovens § 90 sjette ledd bokstav c.
•  Saker hvor utlendingen er utvist på grunn av straffbare forhold, jf. lovens § 90 sjette ledd bokstav f.

5.2 Nærmere om hvilken etat som foretar vurderingen

Det vises til pkt. 2 ovenfor, hvor det omtales hvilken etat som skal fastsette utreisefrist. I det følgende omtales nærmere hvilken etat som kan unnlate å gi utreisefrist eller eventuelt å fastsette en kortere utreisefrist enn sju dager.

I saker hvor politiet fatter vedtak i en sak etter utlendingsloven (bortvisningssaker), foretar politiet vurderingen av om vilkårene i § 90 sjette ledd bokstav a–f er oppfylt, og om det skal settes en kortere utreisefrist eller unnlates å settes en utreisefrist.

 

Tilsvarende vurderer UDI om vilkårene er oppfylt og om det skal settes utreisefrist eller ikke (eventuelt en kortere utreisefrist) i saker hvor UDI fatter vedtak.

I alle saker hvor UNE fatter vedtak i en sak etter utlendingsloven, kan nemnda fastsette at det skal gis en kortere utreisefrist enn sju dager i henhold til lovens § 90 sjette ledd bokstav a–f.

Det vises til det som er sagt i punkt 2 om at UNE ikke bør nekte å gi en frist for frivillig retur i de tilfeller som er nevnt i § 90 sjette ledd bokstavene a til c, men eventuelt overlate til politiet å vurdere spørsmålet i de saker hvor det kan være aktuelt at § 90 sjette ledd bokstav a eller c kan komme til anvendelse.

I andre saker enn de forannevnte – dvs. i saker etter lovens § 90 sjette ledd bokstav d–f – kan UNE unnlate å fastsette en utreisefrist i alle saker hvor UNE har vedtakskompetanse.

 

6.  Underretning om vedtaket og registreringen av dato for utreisefristen

Utgangspunktet er at det er det vedtaksorganet som gir eller nekter å gi en frist for frivillig utreise, som skal underrette utlendingen om vedtaket og om den utreisefrist som er gitt.

 

Hvis utlendingen ikke er representert ved advokat eller fullmektig og ikke har kjent adresse, kan imidlertid UDI og UNE overlate til PU i asylsaker, og politidistriktet i øvrige saker, å underrette utlendingen om vedtaket når utlendingen påtreffes. Også ellers kan UDI og UNE overlate til PU eller det aktuelle politidistriktet å underrette utlendingen om vedtaket dersom helt særskilte forhold gjør det hensiktsmessig. Når UDI/UNE ikke selv underretter utlendingen om vedtaket og fristen, må UDI/UNE anmerke i DUF at underretning ikke er gitt og at utreisefristen ikke er registrert.

Det skal alltid gis melding om vedtaket og utreisefristen til PU i asylsaker og til politidistriktet i øvrige saker.

Utreisefristen skal registreres i DUF. Den etat som underretter om vedtaket, foretar slik registrering.

Utlendingen må gis informasjon om at eventuelle spørsmål eller anmodninger knyttet til forlengelse av utreisefristen eller effektuering av vedtaket, skal rettes til PU i asylsaker og til det aktuelle politidistriktet i øvrige saker.

PU eller politidistriktet avgjør om det er grunnlag for å etterkomme en anmodning om forlengelse av en fastsatt utreisefrist, eller om en slik anmodning må anses som en omgjøringsanmodning av det vedtaket som ga grunnlag for fastsettelse av utreisefristen og som UDI eller UNE må ta stilling til.

 

7. Politiets adgang til å iverksette vedtaket før perioden for frivillig utreise er utløpt

Det følger av utlendingsloven § 90 sjuende ledd at politiet kan uttransportere utlendingen før fristen for frivillig utreise er utløpt, dersom faktum i saken er endret og omstendighetene tilsier at det foreligger fare for at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av vedtaket, jf. utlendingsloven § 106 a.

Dersom politiet uttransporterer en utlending før fristen for frivillig utreise er utløpt, er det ikke hjemmel for å utvise utlendingen. Det skal derfor ikke opprettes utvisningssak i slike tilfeller.

8. Beslutninger knyttet til frist for frivillig utreise kan ikke påklages

Etter lovens § 90 sjuende ledd siste punktum regnes beslutninger som gjelder iverksetting av vedtak ikke som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Beslutninger om utreisefrist anses å være prosessledende slik at det ikke er klagerett over beslutningen etter forvaltningslovens bestemmelser. En beslutning om ikke å gi en frist for frivillig retur eller ikke å forlenge fristen for frivillig utreise kan følgelig ikke påklages. Det følger imidlertid av utlendingsforskriften § 17-14 annet punktum at dersom en utlending er nektet en frist for frivillig utreise av politiet, skal UDI vurdere grunnlaget for denne beslutningen i tilknytning til sak om utvisning etter utlendingslovens § 66 annet ledd bokstav b. Tilsvarende skal UNE, etter tredje punktum, vurdere grunnlaget for UDIs beslutning i tilknytning til klagesak om utvisning i medhold av utlendingslovens § 66 annet ledd bokstav b.

 9. Ikrafttredelse

Rundskrivet trer i kraft 24.12.2010. Samtidig oppheves rundskriv G-04/2010.

 

 

Med hilsen

 

Kenneth Baklund (e.f.)
fung. ekspedisjonssjef

                                                                            

                                                                              Cecilie Fjelberg
                                                                              fung. avdelingsdirektør           

 

 

Kopi: Advokatforeningen, NOAS