Rundskriv G-69/98

Saksnr 98/4843 E

24. 09. 1998

Departementer Direktoratene via overordnet departement Fylkesmennene

Til orientering:

Kommunenes Sentralforbund Samtlige fylkeskommuner Samtlige kommuner

Innskjerping av praktiseringen av offentlighetsloven

1 Oversikt

St meld nr 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen ble fremmet i statsråd 30 april 1998. I stortingsmeldingen ble det redegjort for offentlighetsprinsippet etter gjeldende rett, og behovet for større åpenhet og innsyn i forvaltningen ble vurdert. På flere punkter fremsetter regjeringen konkrete forslag til løsninger. I dette rundskrivet vil det bli redegjort for de viktigste synspunktene på praktiseringen av offentlighetsloven som regjeringen gir uttrykk for i meldingen, og som baserer seg på det gjeldende regelverket.

Rundskrivet sammenfatter også de vesentligste rettslige synspunktene som Sivilombudsmannen ga uttrykk for i Dokument nr 4:1 (1997-98) Særskilt melding om praktiseringen av offentlighetsloven i Justisdepartementet, avgitt til Stortinget 24 februar 1998. Sivilombudsmannens melding ble behandlet i Stortinget 7 mai 1998, og Stortinget ga sin tilslutning til ombudsmannens kritikk. Kontroll- og konstitusjonskomiteen påpekte særlig at viljen til å utvise meroffentlighet ikke synes å ha vært sterk nok, og ba Justisdepartementet endre sin praksis på dette området omgående, jf Innst S nr 164 (1997-98) s 3.

Selv om Sivilombudsmannens undersøkelse var rettet mot Justisdepartementet, er det grunn til å tro at såvel han som Stortinget mener at samme praksis bør følges i hele sentralforvaltningen. Sivilombudsmannens merknader er også i stor grad innarbeidet i St meld nr 32 (1997-98) og gitt en generell form.

De praksisendringer eller innskjerpinger av praksis som varsles i St meld nr 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen, kan kort oppsummeres slik:

• Meroffentlighet skal utvises dersom det ikke foreligger et reelt og saklig behov for å unnta dokumentet fra offentlighet.
• Det foreligger et særlig behov for å utvise økt meroffentlighet for «interne» dokumenter som er mottatt fra underordnet organ, særskilte rådgiver eller sakkyndige, eller fra et departement til bruk i et annet departement. Det skal i større grad enn i dag utvises delvis meroffentlighet ved å gi innsyn i faktiske opplysninger.
• Det bør i større grad utvises meroffentlighet i dokumenter knyttet til virksomheten i internasjonale organisasjoner, særlig i saker som har betydning for norsk regelverksutvikling.
• I vurderingen av om det skal gis innsyn i et dokument eller ikke, bør en først vurdere om det er et reelt og saklig behov for unntak og deretter, dersom en finner at dette er tilfelle, forsikre seg om at det er hjemmel for å unnta dokumentet. Dersom dokumentet inneholder taushetsbelagte opplysninger, skal disse opplysningene alltid unntas.
• Det er ikke adgang til å unnlate å journalføre et dokument i den hensikt å unngå offentlighet. Sladding i journalen skal bare skje i den grad det er helt nødvendig for å skjerme opplysninger som er underlagt taushetsplikt eller som allmennheten av andre grunner ikke kan kreve.
• Praksis med forhåndsklassifisering skal begrenses. Forhåndsklassifisering skal bare benyttes når det på forhånd er helt klart at det ikke vil være aktuelt å gi innsyn i det konkrete dokumentet.
• Det organ som mottar innsynsbegjæringen, må selv avgjøre om innsyn skal gis. Dette gjelder selv om et dokument er forhåndsklassifisert. God forvaltningsskikk tilsier at en i tvilstilfeller kontakter avsenderorganet for å innhente dettes syn på saken.
• Innsynsbegjæringer skal normalt avgjøres innen 1-3 virkedager.
• Det skal alltid oppgis full hjemmel for avslag, dvs paragraf, ledd og evt nr eller bokstav. Dersom et dokument eller unntas eller sladdes med hjemmel i § 5a, skal det også vises til bestemmelsen som gir grunnlag for taushetsplikten.
• I forhandlinger med fremmede stater skal det legges vekt på at det ikke vedtas bestemmelser som innskrenker offentlighetsprinsippet.
• For å sikre en reell vurdering av innsynsspørsmålet bør avgjørelsen om innsyn legges på et tilstrekkelig høyt nivå i organet. Særlig gjelder dette når det er aktuelt å avslå en innsynsbegjæring.

2 Meroffentlighet

2.1 Vurderingstema

Offentlighetsloven § 2 tredje ledd oppstiller en plikt til å vurdere om det skal gis innsyn i et dokument, selv om det er adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet etter de skjønnsmessige unntaksbestemmelsene i §§ 5 og 6. Derimot sier bestemmelsen ikke noe uttrykkelig om hvilken avveiningsnorm som skal legges til grunn ved avgjørelsen av spørsmålet om meroffentlighet. Etter regjeringens syn må bestemmelsen forstås slik at den innebærer en oppfordring til å gi innsyn i tilfellene der det ikke foreligger et reelt og saklig behov for å unnta hele eller deler av dokumentet fra offentlighet, se St meld nr 32 (1997-98) s 92 første spalte. Man må vurdere om de hensyn som har begrunnet den aktuelle unntakshjemmelen gjør seg gjeldende i det aktuelle tilfellet, og hvilke hensyn som taler for offentlighet. Deretter må det foretas en avveining av de kryssende hensyn.

2.2 Dokumenttyper hvor det er særlig viktig at det utvises meroffentlighet

Bestemmelsen om meroffentlighet har særlig stor betydning i forhold til dokumenter som kan unntas med hjemmel i § 5 annet ledd, de såkalte interne dokumenter som er innhentet utenfra. Dette gjelder dokumenter til bruk i den interne saksbehandling som er mottatt fra underordnet organ, fra særlige rådgivere eller sakkyndige eller fra et departement til bruk i et annet departement.

Regjeringen har varslet at den går inn for å snevre inn unntaksadgangen for dokumenter som omfattes av § 5 andre ledd, og at det er god grunn til å utvise større grad av meroffentlighet i slike dokumenter inntil en endring er vedtatt, jf St meld nr 32 (1997-98) s 55, 57-58 og 61. Det fremheves at det i større grad bør utvises delvis meroffentlighet ved å gi innsyn i faktiske opplysninger.

Når det derimot gjelder de organinterne dokumenter, dvs de dokumenter som sendes innenfor samme departement, direktorat ol, jf § 5 første ledd, finner regjeringen unntaket gjennomgående godt begrunnet, jf St meld nr 32 (1997-98) s 61.

Det er også grunn til å innskjerpe at § 5 annet ledd bare gir hjemmel til å unnta dokumenter som skal benyttes i den interne saksbehandlingen i det organ som mottar dokumentet og dokument til innhenting av slikt dokument. Dokumenter som et underordnet organ selv har tatt initiativ til å utferdige, vil normalt ikke kunne unntas med hjemmel i § 5 annet ledd.

Regjeringen er innstilt på å foreslå lovendringer som gir større rett til innsyn i dokumenter knyttet til virksomheten i internasjonale organisasjoner, særlig i saker som har betydning for norsk regelverksutvikling, jf St meld nr 32 (1997-98) s 75. En naturlig konsekvens av dette er at det allerede nå i større grad utvises meroffentlighet i slike dokumenter.

2.3 Vurderingsmåten

Dersom en innsynsbegjæring behandles på den måten at dokumentet blir vurdert opp mot de enkelte unntaksbestemmelsene i loven før spørsmålet om meroffentlighet vurderes, kan det i praksis lede til at spørsmålet om meroffentlighet blir viet liten oppmerksomhet ved avgjørelsen av innsynskrav. Reelt sett vil saksbehandleren ofte ha bestemt seg før spørsmålet om meroffentlighet skal vurderes. I tråd med forutsetningene i forarbeidene til § 2 tredje ledd (jf Ot prp nr 100 (1991-92) s 10 og 13) legger regjeringen til grunn at tilnærmingsmåten normalt skal være den motsatte: Som hovedregel skal man vurdere om dokumentet bør unntas før det tas standpunkt til om dokumentet kan unntas, se St meld nr 32 (1997-98) s 92 annen spalte. Et slikt synspunkt er også lagt til grunn av Sivilombudsmannen, se Dokument nr 4:1 (1997-98) s 15 annen spalte. Denne fremgangsmåten vil for det første sikre at det blir lagt vekt på de hensyn som ligger til grunn for regelen om meroffentlighet. Dessuten vil en slik tilnærmingsmåte øke bevisstheten om meroffentlighet mer generelt. Fremgangsmåten vil dessuten kunne virke arbeidsbesparende for forvaltningen, fordi man slipper å foreta en ofte komplisert og tidkrevende vurdering av om unntakshjemlene kommer til anvendelse i tilfellene der det nokså enkelt kan konstateres at det ikke foreligger et reelt og saklig behov for å nekte innsyn.

3 Journalføringspraksis

3.1 Hvilke dokumenter som skal journalføres

Journalen kalles ofte for nøkkelen til forvaltningens arkiver. Dersom en skal finne frem til dokumenter av interesse, er journalen et meget nyttig - og i de fleste tilfeller et helt nødvendig - hjelpemiddel. Manglende journalføring eller misvisende innføring av opplysninger vil derfor uthule offentlighetsprinsippet.

Offentlighetsloven fastsetter ingen plikt til å føre journal. En slik plikt følger imidlertid av arkivinstruksen og til dels også av ulovfestet forvaltningsrett. Forskriftene til offentlighetsloven har enkelte utfyllende bestemmelser om journalføring. I offentlighetsmeldingen går regjeringen inn for å fastsette et felles regelverk for journalføring. Dette skal fastsettes med hjemmel i arkivloven, og er innarbeidet i det forskriftsutkast Kulturdepartementet har sendt på høring med svarfrist 21 august 1998.

Under henvisning til forarbeidene fremholder Sivilombudsmannen at det ikke er adgang til å unnlate journalføring i den hensikt å unngå offentlighetslovens regler, eller å føre flere journaler, slik at bare én behandles som en journal som er offentlig etter loven, jf Dokument nr 4:1 (1997-98) s 16 annen spalte og St meld nr 32 (1997-98) s 49-52. Det er heller ikke adgang til å unnlate å journalføre et dokument selv om dokumentet det gjelder, inneholder opplysninger som er undergitt taushetsplikt eller kan unntas fra offentlighet i medhold at §§ 5 eller 6, jf hovedforskriften til offentlighetsloven 14 februar 1986 del VI nr 7.

3.2 Hvilke opplysninger som skal inngå i journalen

Offentlighetsloven har ingen regler om hvilke opplysninger som skal føres inn i den offentlige journalen. Bestemmelser om dette er imidlertid foreslått i utkastet til arkivforskrift. Det følger dessuten av hovedforskriften til offentlighetsloven del VI punkt 7 annet punktum at journalføringen «skal skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet, så langt dette kan skje uten å røpe opplysninger som er undergitt lovbestemt taushetsplikt eller som allmennheten for øvrig ikke kan kreve». En tilsvarende bestemmelse er foreslått i utkastet til arkivforskrift. Når det gjelder dokumenter som det er adgang til å unnta fra offentlighet, vil det i de fleste tilfeller ikke være behov for å nøytralisere opplysninger i journalen, selv om det er et reelt og saklig behov for å unnta selve dokumentet fra offentlighet, se St meld nr 32 (1997-98) s 52 første spalte. I Dokument nr 4:1 (1997-98) s 17 første spalte uttaler Sivilombudsmannen følgende om identifikasjonskravet:

«Dette sikrer at journalens informasjonsverdi blir best mulig. Noe annet vil være i dårlig samsvar med lovens intensjoner og god forvaltningsskikk. Bruk av nøytrale kjennetegn, utelatelser eller overstrykinger, skal bare gjøres i den utstrekning det er helt nødvendig for ikke å røpe opplysninger som er unntatt offentlighet. I den utstrekning det må foretas sladdinger etc. (blendinger) i journalen, bør dette gjøres på en slik måte at de opplysningene som er best egnet til å identifisere dokumentet, blir stående.»

Ombudsmannen understreker videre at fullstendig utstryking (eller unnlatelse av å innføre dokumentet i den offentlige journal) i størst mulig utstrekning bør unngås også når det gjelder dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger. I mange tilfeller vil slike dokumenter kunne innføres i journalen ved bruk av nøytrale beskrivelser, anonymisering av personnavn e l.

3.3 Forhåndsklassifisering

En forhåndsklassifisering innebærer at man vurderer et saksdokument opp mot unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven, selv om det ikke er begjært innsyn i dokumentet, og lar forhåndsvurderingen komme til uttrykk på selve dokumentet e l og i journalen, f eks gjennom anmerkningen «u.off. jf § 5 annet ledd bokstav c» e l. Dette må ikke forveksles med den forhåndsvurdering som er nødvendig å foreta dersom en vil offentliggjøre et dokument uten at det er kommet en innsynsbegjæring.

Både spørsmålet om dokumentet faller inn under en av unntaksbestemmelsene i loven og spørsmålet om meroffentlighet skal vurderes i tilknytning til den enkelte innsynsbegjæring. Forholdene kan ha endret seg siden klassifiseringen ble foretatt, slik at det ikke lenger er hjemmel for å nekte innsyn i dokumentet. Dessuten kan det foreligge omstendigheter i tilknytning til den enkelte sak som tilsier at det bør utøves meroffentlighet.

Etter regjeringens syn kan en forhåndsklassifisering tilsløre plikten til å vurdere forholdet til offentlighetsloven i forbindelse med den enkelte sak om dokumentinnsyn. Uansett vil en forhåndsklassifisering kunne legge uheldige føringer på vurderingen, i den forstand at saksbehandleren til en viss grad kan føle seg bundet av forhåndsvurderingen som er foretatt, se nærmere St meld nr 32 (1997-98) s 92-93.

Forhåndsklassifisering bør derfor bare foretas dersom det på forhånd er helt klart at det ikke vil være aktuelt å gi fullt innsyn i det konkrete dokumentet. Dette vil være tilfelle dersom opplysningene i dokumentet er underlagt taushetsplikt, eller dersom dokumentet faller inn under offentlighetsloven § 5 eller § 6 og åpenbart bør unntas fra offentlighet.

Sivilombudsmannen gir uttrykk for liknende synspunkter i Dokument nr 4:1 (1997-98) s 19.

Det er i denne sammenheng viktig å merke seg at hovedregelen i § 5 a er at bare de taushetsbelagte opplysningene kan unntas fra offentlighet. Det skal gis innsyn i resten av dokumentet dersom dette ikke vil gi et åpenbart misvisende bilde av innholdet, eller de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste del av dokumentets innhold.

4 Hvilket organ som skal treffe avgjørelsen om innsyn

Organet som mottar begjæringen om innsyn, plikter selv å ta stilling til om begjæringen skal etterkommes, se St meld nr 32 (1997-98) s 96 annen spalte. En forhåndsklassifisering fritar ikke mottakerorganet fra plikten til å foreta en selvstendig vurdering, med mindre forhåndsklassifiseringen må forstås som en gyldig instruks fra overordnet organ.

I tvilstilfeller vil imidlertid god forvaltningsskikk kunne tilsi at mottakerorganet rådfører seg med avsenderorganet, eller organet som har utferdiget dokumentet, og at det tas hensyn til avsenderorganets oppfatning. Dette gjelder for øvrig uten hensyn til om det er foretatt en forhåndsklassifisering, se St meld nr 32 (1997-98) s 96 annen spalte.

5 Saksbehandlingstiden

Det følger av offentlighetsloven § 9 første ledd at en begjæring om innsyn skal avgjøres «uten ugrunnet opphold». Når det gjelder det nærmere innholdet i dette kravet, har Sivilombudsmannen lagt til grunn at saker om dokumentinnsyn i de fleste tilfeller bør kunne avgjøres samme dag eller i alle fall i løpet av 1-3 virkedager, se Dokument nr 4:1 (1997-98) s 11 og 12. En saksbehandlingstid på 8 virkedager eller mer er bare akseptabel i helt ekstraordinære tilfeller. Ombudsmannen understreker videre at dersom det tar uforholdsmessig lang tid før begjæringen kan avgjøres, følger det av forvaltningsloven § 11 a at den som har begjært innsyn, skal varsles.

I stortingsmeldingen fremholder regjeringen betydningen av at avgjørelser om innsyn treffes så raskt som mulig. Regjeringen slutter seg for øvrig til Sivilombudsmannens syn når det gjelder saksbehandlingstiden, se St meld nr 32 (1997-98) s 100 første spalte. Det må derfor legges opp interne rutiner som gjør at en innsynsbegjæring kommer raskt fram til den som skal avgjøre innsynsspørsmålet, og at innsynsbegjæringer ikke blir liggende ubehandlet selv om denne personen er borte.

6 Bruken av hjemmelshenvisninger for avslag

Dersom det gis avslag på en begjæring om innsyn, skal forvaltningsorganet opplyse om hjemmelen for avslaget, jf offentlighetsloven § 9 annet ledd. I Dokument nr 4:1 (1997-98) s 13 første spalte fremholder Sivilombudsmannen at det ikke er tilstrekkelig å vise til den paragrafen i loven som er grunnlag for avslaget. Man må i tillegg angi hvilket ledd, bokstav eller nummer i lovbestemmelsen som har begrunnet innsynsnektelsen. Dersom offentlighetsloven § 5 a er hjemmel for avslaget, følger det uttrykkelig av § 9 annet ledd annet punktum at det også må vises til den eller de bestemmelsene som er grunnlag for taushetsplikten.

7 Åpenhet i utenrikspolitiske forhold

I enkelte multilaterale konvensjonsforhandlinger eller bilaterale avtaleforhandlinger dukker det opp forslag til bestemmelser som kan medføre at offentlighetsprinsippet innskrenkes. Regjeringen fremholder at man fra norsk side bør arbeide for å unngå slike bestemmelser og generelt arbeide for større åpenhet og innsyn både i internasjonale organisasjoner og i bilaterale kontakter, jf St meld nr 32 (1997-98) s 76 og 77.

Dersom slike bestemmelser likevel blir vedtatt, skal det legges vekt på innskrenkingen i offentlighetsprinisppet i vurderingen av om traktaten trenger Stortingets samtykke etter Grl § 26, jf St meld nr 32 (1997-98) s 77.

8 Praktiske tiltak for å bedre praktiseringen av offentighetsloven

Det er et ledelsesansvar å sørge for at offentlighetsloven, herunder vurderingen av meroffentlighet, blir praktisert på en riktig måte. Dette innebærer at det er opp til ledelsen å påse at at de ansatte har tilstrekkelig kompetanse i offentlighetsloven.

Det er særlig viktig å legge opp rutiner for å sikre at dokumenter ikke blir unntatt uten hjemmel, og at det blir foretatt en reell vurdering av meroffentlighetsspørsmålet. Avgjørelsen av innsynsspørsmålet må derfor legges på et tilstrekkelig høyt nivå i vedkommende forvaltningsorgan, jf St meld nr 32 (1997-98) s 94 første spalte. Særlig viktig er dette i tilfellene der det er aktuelt å nekte innsyn. Eksempelvis har enkelte organer innført at avslag på en begjæring om innsyn i et dokument som det er adgang, men ikke plikt, til å unnta fra offentlighet, skal avgjøres på et høyere nivå i vedkommende forvaltningsorgan. Dermed blir terskelen for å utlevere dokumentet lavere enn for å nekte innsyn. Regjeringen mener at slike ordninger kan være med på å bedre praktiseringen av offentlighetsprinsippet.

Utpeking/oppnevning av en egen offentlighetskoordinator i departementene er et annet tiltak som kan være med på å bedre praktiseringen av offentlighetsloven. Det forutsettes at en etablering av en slik ordning skjer innenfor vanlige ansvarslinjer.

- x -

Departementene bes underrette sine underordnete etater om dette rundskriv.

Aud-Inger Aure

Inge Lorange Backer

Lagt inn 16. oktober 1998 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen