GI-01/2020 – Bortvisning og utvisning på grunn av ordensforstyrrelser

Rundskriv i PDF-format

1. Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet viser til departementets alminnelige instruksjonsadgang. Departementet kan uten hinder av de begrensningene som følger av utlendingsloven § 76 annet ledd gi Utlendingsdirektoratet (UDI) og Politidirektoratet (POD) generelle instrukser om lovtolkning, skjønnsutøving og prioritering av saker etter utlendingsloven.

2. Formål

Formålet med instruksen er å justere praksis, slik at utlendingsmyndighetene i større grad kan vurdere bortvisning og utvisning av tredjelandsborgere uten oppholdstillatelse og av EØS-borgere uten oppholdsrett ut over tre måneder, på bakgrunn av straff for ordensforstyrrelser. Nærmere bestemt gjelder dette når det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen er knyttet til annen kriminalitet, herunder når forholdet er knyttet til at utlendingen oppholder seg på en samlingsplass e.l. som er et kjent sted for narkotikaomsetning eller annen kriminalitet, eller forholdet er egnet til å skape utrygghet for omgivelsene.

I dag vurderer UDI i utgangspunktet bare utvisning ved straff for ordensforstyrrelser dersom utlendingen også er straffet for andre forhold. En strengere praksis når det gjelder utvisning vil også føre til en strengere praksis med bortvisning enn i dag.

Departementet anser at en innstramning i praksis blant annet kan ha en viktig kriminalitetsforebyggende effekt og redusere politiets ressursbruk.

3. Virkeområde

Instruksen gjelder både når det er ilagt straff for ordensforstyrrelse etter straffeloven § 181, og ved straff etter politiloven § 30 for ikke å etterkomme politiets pålegg, tegn eller signaler gitt i medhold av politiloven § 7, om å fjerne seg fra et område. Den gjelder både overfor tredjelandsborgere som vurderes utvist for slike overtredelser etter utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c (utlendingen er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som kan føre til fengselsstraff) og overfor utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket og som vurderes utvist etter utlendingsloven § 122 først ledd (utvisning etter EØS-regelverket av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet).

4. Bakgrunn

Før en endring i utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c (utvisning av utlending uten oppholdstillatelse på grunn av ilagt straff) i 2016 var det et vilkår for utvisning at det straffbare forholdet kunne føre til fengsel i mer enn tre måneder. Strafferammen for ordensforstyrrelse etter tidligere straffelov § 350 (som gjaldt fram til 2015) var kun fengsel i inntil to måneder, og utvisning på grunn av ordensforstyrrelse var derfor ikke aktuelt.

Fra 1. januar 2016 ble vilkåret for utvisning i utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c endret slik at det ikke lenger er en forutsetning at det straffbare forholdet kan føre til fengselsstraff av en viss varighet; det er tilstrekkelig at forholdet kan føre til fengselsstraff.

Da ny straffelov trådte i kraft i 2015 ble dessuten strafferammen for ordensforstyrrelse hevet til «fengsel inntil seks måneder», jf. straffeloven § 181.

Det følger av dette at de objektive vilkårene for å opprette sak om utvisning av utlending uten oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c (og dermed også vilkårene for bortvisning, jf. utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g) er oppfylt dersom en utlending uten oppholdstillatelse blir ilagt straff for ordensforstyrrelser etter straffeloven § 181, som lyder:

     «Med bot eller fengsel inntil 6 måneder straffes den som ved slagsmål, støy eller annen utilbørlig atferd forstyrrer
     a) den alminnelige fred og orden,
     b) lovlig ferdsel,
     c) omgivelsenes nattero, eller
     d) omgivelsene på et sted hvor han uberettiget forblir tross pålegg om å fjerne seg.
     På samme måte straffes den som i selvforskyldt rus forulemper eller volder fare for andre.»

Tilsvarende er de objektive vilkårene for utvisning (og bortvisning) oppfylt dersom utlendingen på grunn av manglende overholdelse av en bortvisningsbeslutning etter politiloven § 7,^[1] blir straffet etter politiloven § 30 punkt 1 som lyder:

     «Med bøter eller med fengsel i inntil 3 måneder straffes den som forsettlig eller uaktsomt unnlater å etterkomme politiets pålegg, tegn eller signaler, jf. § 5»

På grunn av uttalelser i forarbeidene^[2] om at det i forbindelse med endringene i utlendingsloven ikke var planlagt å innføre en strengere utvisningspraksis, har ikke handlingsrommet for slike innstramninger blitt utnyttet.

Forarbeidsuttalelsene reflekterer først og fremst de politiske prioriteringene departementet fant grunnlag for da proposisjonen ble utformet, og er ikke til hinder for at det nå gis en instruks om utvisning for forhold med strafferamme på fengsel i inntil 3 måneder etter politiloven § 30.

5. Begrunnelsen for at departementet nå ønsker at det vurderes bortvisning eller utvisning ved ordensforstyrrelser

Politidirektoratet har i dialog med departementet vist til at politidistriktene mener det er behov for å kunne vurdere utvisning i tilfeller hvor utlendingen er straffet for ordensforstyrrelser eller manglende overholdelse av et pålegg om å fjerne seg fra en bestemt plass, og forholdet er knyttet til at utlendingen oppholder seg på et samlingssted e.l. hvor det er kjent at det foregår omsetning av narkotika eller annen kriminalitet. Erfaring viser at opphold i slike miljøer ofte skjer i kombinasjon med andre straffbare handlinger, særlig narkotikalovbrudd og vinningskriminalitet. I mange tilfeller er det mer eller mindre konkret grunnlag for mistanke om at utlendingens reelle formål med oppholdet i Norge er å bedrive straffbar virksomhet selv om utlendingen ikke er straffet for andre forhold. De involverte er ofte utlendinger uten et sted å bo og uten tilstrekkelige midler.

De aktuelle sakene krever en uforholdsmessig stor del av politiets ressurser, og det vil ha en viktig kriminalitetsforebyggende effekt og redusere samfunnsøkonomiske kostnader, dersom det kan reageres med utvisning. Politiet fremhever belastningen for politidistriktene ved å følge opp denne type saker om ordensforstyrrelser gjennom kontroll, innbringelse, opptak av ansiktsfoto og fingeravtrykk mv., varetekt, utstedelse av forelegg og eventuell soning.

6. Særskilt om saker som faller inn under EØS-regelverket

I tilfeller hvor det er grunnlag for å vurdere utvisning av tredjelandsborgere etter utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c, vil det også kunne vurderes utvisning etter utlendingsloven § 122 av utlending som faller inn under EØS-regelverket, men som ikke har oppholdsrett ut over tre måneder. Etter utlendingsloven § 122 må utvisning i så fall være begrunnet i hensynet til offentlig orden eller sikkerhet.

Muligheten for å vurdere bortvisning og utvisning i EØS-tilfellene er praktisk viktig. En stor andel av dem som nå pågripes i tilknytning til samlingssted e.l. hvor det er kjent at det foregår omsetning av narkotika eller annen kriminalitet, er EØS-borgere.

Samtidig må det understrekes at selv om det i denne instruksen gis en føring om å vurdere utvisning på nærmere bestemte vilkår, stiller EØS-retten særskilte krav for at det faktisk skal kunne bortvises eller utvises. Utvisning innebærer en begrensning i retten til fri bevegelighet etter EØS-retten, og inngrep av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet kan bare skje dersom «det hos utlendingen foreligger, eller må antas å foreligge, personlige forhold som innebærer en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn», jf. utlendingsloven § 122 første ledd. I disse tilfellene er det med andre ord ikke tilstrekkelig å konstatere at utlendingen er straffet. Bortvisning og utvisning av hensyn til offentlig orden kan bare være begrunnet i utlendingens personlige forhold og «kan bare skje dersom det er adgang til sanksjoner eller det foreligger andre effektive tiltak for å motvirke eller bekjempe tilsvarende adferd hos norske borgere», jf. utlendingsforskriften § 19-29.

7. Nærmere om bortvisning

Utlendinger som etter denne instruksen kan vurderes utvist for straff etter straffeloven § 181 eller for straff etter politiloven § 30 nr. 1, jf. § 7, kan også bortvises i medhold av utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g eller (i EØS-tilfellene) § 121.

I henhold til utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g er det også adgang til å bortvise en utlending uten oppholdstillatelse som ikke er ilagt straff, men som det er «grunn til å frykte at […] vil begå en straffbar handling som kan føre til fengselsstraff». Dersom forholdet er så alvorlig at hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det, vil det i så fall også i EØS-tilfellene kunne treffes vedtak om bortvisning etter utlendingsloven § 121. I slike tilfeller som her nevnt, har UDI allerede praksis for å vurdere bortvisning.

Departementet har for øvrig ikke tatt stilling til hvor grensen i praksis bør gå for når det bør velges å reagere med henholdsvis bortvisning eller utvisning. Dette må klarlegges av UDI gjennom praksis.

Instruks:

1. Ved vurderingen av om det er grunnlag for å utvise en utlending som straffes for ordensforstyrrelser etter straffeloven § 181 eller som straffes etter politiloven § 30 nr. 1, jf. § 7 skal det legges særlig vekt på om
   1. det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen er knyttet til annen kriminalitet, herunder om forholdet er knyttet til at utlendingen oppholder seg på en samlingsplass e.l. som er et kjent sted for narkotikaomsetning eller annen kriminalitet, eller
   2. om forholdet er egnet til å skape utrygghet for omgivelsene.
2. Ved vurderingen kan det blant annet legges vekt på følgende momenter:
   1. om utlendingen er straffet for ordensforstyrrelse eller andre lovbrudd tidligere,
   2. om utlendingen er bortvist eller forsøkt bortvist fra stedet tidligere,
   3. om det formålet utlendingen har oppgitt med oppholdet i Norge virker troverdig eller ikke,
   4. om utlendingen er uten bopel og mangler annen tilknytning i Norge,
   5. om det foreligger opplysninger som tilsier at utlendingen misbruker rusmidler, f.eks. dersom utlendingen har blitt innbragt i politiarrest flere ganger med hjemmel i politiloven § 9 (inngrep overfor berusede personer).
3. Dersom saken skal avgjøres etter utlendingsloven § 122 (EØS), gjelder vilkårene i denne bestemmelsen, blant annet at det hos utlendingen må foreligge, eller må antas å foreligge, personlige forhold som innebærer en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. Ved vurderingen av om dette vilkåret er oppfylt, er det særlig viktig om det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen er knyttet til kriminalitet eller kriminelle miljøer, eller om utlendingens krenkelser av offentlig orden er egnet til å skape utrygghet for omgivelsene.
4. Spørsmålet om når det skal legges opp til bortvisning (uten fremtidig innreiseforbud) eller utvisning (fremtidig innreiseforbud), overlates til Utlendingsdirektoratet å klarlegge gjennom praksis.
5. Instruksen skal ikke benyttes til en strengere praksis overfor personer i prostitusjon eller tiggere som det ikke er konkrete holdepunkter for å anta at er knyttet til kriminalitet.

Instruksen trer i kraft 1. mars 2020.

Med hilsen
Siri Johnsen (e.f.)
avdelingsdirektør

Kenneth Adale Baklund
spesialrådgiver

 

Noter

^[1] Politiloven § 7 første og annet ledd lyder:

«Politiet kan gripe inn

1. for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden eller når omstendighetene gir grunn til frykt for slike forstyrrelser
2. for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet
3. for å avverge eller stanse lovbrudd.

Politiet kan i slike tilfeller blant annet regulere ferdselen, forby opphold i bestemte områder, visitere person eller kjøretøy, uskadeliggjøre eller ta farlige gjenstander i forvaring, avvise, bortvise, fjerne eller anholde personer, påby virksomhet stanset eller endret, ta seg inn på privat eiendom eller område eller påby områder evakuert.»

^[2] Se særlig Prop. 145 L (2014-2015) avsnitt 2.6.1.2 og 2.6.1.3.